INTRODUCCION

En el mundo hay alrededor de 23.000.000 de refugiados. Cerca de 7.300.000 están en Asia, 6.200.000 en África, aproximadamente 7.400.000 en Europa, 1.200.000 en América del Norte, 90.000 en Latinoamérica y Caribe y unos 70.000 en Oceanía. Otros 20 millones más son desplazados dentro de sus propios países y no están reconocidos como refugiados. Entre todos, unos 50 millones que configuran un gigantesco país sin nombre, una sociedad multicultural fragmentada, un mundo diverso, complejo pero también vulnerable, pobre, perseguido. Miles de víctimas en movimiento continuo con las cuales trabaja el Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados, ACNUR

Son víctimas de guerras y gobiernos corruptos. Se les persigue por su raza, religión, etnia o convicciones políticas. Son los refugiados. 23 millones en todo el mundo, divididos entre 11.700.000 que están fuera de sus países y que otros gobiernos han reconocido. Aproximadamente 1.200.000 están esperando a que su solicitud de asilo sea aceptada o denegada. A éstos se suman 2.500.000 que han retornado a sus países de origen con programas de reinserción: y 6.900.000 de desplazados interiores.

El 80% de los refugiados son niños y mujeres. Escapan de conflictos armados, especialmente internos, en los Balcanes, el Caúcaso, Asia central, Afganistán, Irak, Sudán, Etiopía, Eritrea, Somalia, Burundi, Ruanda, la República Democrática de Congo, Sierra Leona o Colombia. Las guerras tienen una raíz local, pero muchos de los conflictos actuales están conectados internacionalmente, tanto por los intereses en juego como por su impacto. El 90 % de los desplazados se encuentran atrapados en los países menos desarrollados. Algunos logran cruzar fronteras clandestinamente, pero la mayoría permanece en las regiones menos favorecidas.

La organización internacional encargada de proteger a éstas personas es el Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR). Los instrumentos jurídicos esenciales para la protección son la Convención de 1951 y el Protocolo de 1967.

La cuestión de los refugiados no tiene una sola respuesta. Se intenta en algunos casos que tengan protección temporal en países cercanos al propio. Por otro lado, se plantea la necesidad de combinar políticas de protección con otras de prevención de conflictos, ayuda al desarrollo vinculada a la democratización y operaciones de mantenimiento de la paz.

HISTORIA

Al terminar la Segunda Guerra Mundial el problema de los refugiados en Europa y Asia era muy grave y se precisaba una regulación jurídica. Así nació la Convención de Ginebra sobre el Estatuto de los Refugiados que reglamentó que un refugiado es una persona que "tiene un fundado temor de ser perseguida a causa de su raza, religión, nacionalidad, pertenencia a un determinado grupo social u opinión política; y que al encontrarse fuera del país de su nacionalidad no puede o no quiere, debido a ese temor, acogerse a la protección de su país".

El Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados o ACNUR fue creado en 1951 por la Asamblea General de las Naciones Unidas. ACNUR es una organización humanitaria y apolítica con dos objetivos: proteger a los refugiados y buscar soluciones duraderas a sus problemas. Su función más importante, conocida como "protección internacional", consiste en asegurar el respeto de los derechos humanos más elementales a los refugiados, sobre todo que ninguno de ellos sea devuelto en contra de su voluntad a un país donde tenga razones para temer una persecución.

ACNUR también promueve acuerdos internacionales sobre refugiados y supervisa su cumplimiento por parte de los gobiernos. La organización busca "soluciones duraderas" ayudando a los refugiados a volver a su patria, si la situación así lo permite, a integrarse en el país de asilo, o a reasentarse en terceros países. Pero ACNUR no es una organización supranacional. Por lo tanto, no puede sustituir la protección inmanente de un Estado. El papel principal de ACNUR es asegurarse de que los Estados estén al tanto de sus obligaciones con los refugiados y solicitantes de asilo.

Los conflictos armados, que implican persecución y otros abusos contra los derechos humanos de la población civil, son la fuente principal de amenaza para la mayoría de los refugiados. Muchos conflictos armados de los últimos diez años han resultado especialmente peligrosos para la población civil, como lo indican las cifras de desplazados interiores y la proporción de bajas mortales civiles con respecto a las militares, que es superior en algunos casos de 9 a 1. La mayor parte de las guerras modernas son de exclusión y eliminación de "los otros". No se pretende convencer ni ganar al adversario sino destruirlo o desplazarlo del acceso a bienes como la tierra, los diamantes, el petróleo.

La complejidad de los conflictos actuales y la superposición de diferentes tipos de movimientos de población, unos por inmigración y otros por asilo, ha llevado a que se vuelva confusa la terminología y también la política. Progresivamente, los gobiernos están diferenciando entre "solicitantes de asilo, apátridas, inmigrantes en situación irregular o solicitantes de asilo denegado". También se habla al describir "las causas de expulsiones masivas, limpieza étnica, migración forzada, desplazamiento interno y repatriación forzosa". Determinar quién debe ser reconocido como refugiado se ha convertido en algo complejo.

Numerosos estados de la Unión Europea, además de Estados Unidos y Australia, entre otros, están poniendo trabas para evitar que miles de personas lleguen a solicitar asilo. Se mezcla en el mismo saco a inmigrantes y refugiados para presentar a las opiniones públicas el problema de dar empleo y asistencia social a los inmigrantes con los principios de los Derechos Humanos, que consisten en asistir a quienes huyen para salvar su vida.

También los inmigrantes huyen por cuestiones muchas veces de desesperación pero es necesario analizar los casos separadamente para evitar que, al final, los dos sectores se encuentren con las puertas cerradas. De hecho hay cada vez más procedimientos y coordinación internacional para evitar la inmigración clandestina, pero no hay un esfuerzo paralelo para garantizar la efectividad de la protección a los refugiados.

A partir del 11 de septiembre del 2001 ésta situación se ha agravado porque diversos gobiernos han cerrado todavía más sus fronteras y restringido los visados y las posibilidades de solicitar asilo.

MARCO LEGAL INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS

La cuestión de los refugiados no tiene una sola respuesta. Se intenta en algunos casos que tengan protección temporal en países cercanos al propio. Por otro lado, se plantea la necesidad de combinar políticas de protección con otras de prevención de conflictos, ayuda al desarrollo vinculada a la democratización y operaciones de mantenimiento de la paz.

Con el fin de codificar, regularizar y tener marcos generales de referencia, el sistema internacional ha creado un régimen jurídico sobre los refugiados.

La huída no es un fenómeno nuevo en la historia, pero hasta éste siglo no han existido unas normas universales destinadas a su protección. Los movimientos de personas en el continente europeo como consecuencia de la Segunda Guerra Mundial, suscitaron la necesidad de abordar éste trastorno masivo. En 1943 se creó la Administración de las Naciones Unidas de Socorro y Reconstrucción, que en 1947 fue sustituida por la Organización Internacional de Refugiados. Estas organizaciones fueron las antecesoras directas del ACNUR, creado en 1950. Al año siguiente se adoptó en la ONU la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados.

La Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951, fue adoptada en Ginebra el 28 de julio de 1951. La adopción del concepto "refugiado" provocó una fuerte polémica. Los Estados Unidos eran partidarios de una definición restringida, a la vista de las obligaciones legales que impondría una definición más general. Los Estados europeos occidentales, por otra parte, propugnaban una definición más amplia, aunque con discrepancias. Finalmente se acordó una definición general de "refugiado", centrada en los "fundados temores de ser perseguida" que puede tener una persona.

Aunque la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 consagró el derecho de toda persona a buscar asilo y a disfrutar de él, los Estados antepusieron la preservación de su derecho soberano a autorizar la entrada en su territorio. Esto provocó que los Estados que redactaron la Convención "no estuvieran dispuestos a reconocer un derecho de asilo incondicional jurídicamente vinculante". Sin embargo, una de las disposiciones clave de la Convención es la obligación de los Estados parte de no expulsar ni devolver a un refugiado a otro Estado donde pueda sufrir persecución.

En los años 60, como consecuencia de las luchas independentistas en las colonias aumentó considerablemente el número de refugiados en todo el mundo. Esto llevó a la adopción del "Protocolo de 1967 sobre el Estatuto de los Refugiados" que suprimió la limitación temporal de los "acontecimientos ocurridos antes del 1 de enero de 1951" de la Convención de 1951.

La Convención establece las obligaciones y los derechos de los refugiados, así como las obligaciones de los Estados hacia ellos. Consagra principios que promueven y salvaguardan los derechos de los refugiados en el empleo, la educación, la residencia, la libertad de circulación, el acceso a los tribunales, la naturalización y la seguridad frente a la devolución a un país donde podrían ser víctimas de persecución.

Esta Convención sobre los Refugiados de 1951, junto con el Protocolo de 1967, son los instrumentos más importante y universales del Derecho Internacional sobre refugiados. En diciembre de 1999, 131 Estados se habían adherido a la Convención y a su Protocolo, y 138 Estados habían ratificado uno de los dos instrumentos o ambos.

En julio de 2001 se cumplieron 50 años de la Convención sobre los Refugiados. En éste medio siglo el número de refugiados ha aumentado notablemente, los Estados son más reacios a aceptarlos, y la situación se ha agravado debido al problema de los desplazados interiores. Desde algunos Estados se cuestiona, además, la validez de la Convención y se estima que abría que modificarla restrictivamente ante el número de demandas, los tráficos de personas, el cruce impreciso entre inmigración y refugio, y el coste económico y social que tiene el asilo.

El ex primer ministro holandés Ruud Lubbers, y actual Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, considera que se ha responsabilizado erróneamente a la Convención del problema que supone afrontar el creciente número de inmigrantes económicos. Por su parte, Erika Feller, Directora de Protección Internacional de ACNUR, indica que "La Convención nunca pretendió resolver los problemas migratorios del mundo". "El problema, añade, es que al no existir otras vías de migración abiertas desde los países pobres hacia los países ricos, la Convención ha estado sujeta a presiones que han de ser resueltas a través de mecanismos alternativos de inmigración".

DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO

La cuestión de los refugiados tiene una relación directa con la de la guerra. Desde el siglo XIX diversas iniciativas forjaron una serie de normas para las víctimas de la represión política y orientada hacia los actores de los conflictos armados. Uno de los instrumentos jurídicos esenciales, que hemos empezado a analizar, es la Convención de Ginebra de 1951 y los Protocolos de 1967. El marco más amplio en el que se integra esta Convención es el Derecho Internacional Humanitario.

La Convención de Ginebra es un principio fundamental del Derecho Internacional al establecer que una persona que huye y tiene razones fundadas para sentirse perseguida en su Estado de origen no puede ser devuelta o retornada al mismo. Este principio se vincula con "La Declaración Universal de los Derechos Humanos", que establece el derecho a buscar asilo en otro país en caso de persecución.

El problema es que la Convención de Ginebra dice que los Estados no pueden devolver a las personas perseguidas pero tampoco les obliga a admitirlas. Y, por otra parte, que la Declaración Universal de los Derechos Humanos no es vinculante para otorgar asilo. En definitiva, que el asilo es un procedimiento que se decide administrativa y políticamente según los momentos y situaciones del país potencialmente receptor. Como afirma Bill Frelick, de la ONG Comité de Estados Unidos para los Refugiados: "Pocos Estados devuelven forzosamente a los refugiados a los países en los que son perseguidos, pero muchos regularmente niegan el asilo o impiden que potenciales refugiados puedan llegar y solicitar asilo".

La finalidad del Derecho Internacional Humanitario es proteger a las personas en tiempos de guerra, tanto las que participan como las que no participan formalmente en las hostilidades. Este Derecho trata de limitar los medios y métodos de hacer la guerra y proteger a las personas.

Al finalizar la Segunda Guerra Mundial, la Comisión de Derecho Internacional de las Naciones Unidas decidió no incluir el Derecho de la Guerra entre los temas en que iba a emprender la codificación del Derecho Internacional. Ante este hecho, el Comité Internacional de la Cruz Roja, consiguió que el gobierno suizo convocara una Conferencia que adoptó en 1949 cuatro importantes convenciones sobre protección a las víctimas de la guerra, los llamados "Convenios de Ginebra de 1949".

En el Derecho Humanitario hay vaguedad hacia el concepto de refugiados. Esto no significa que el derecho humanitario no ampare a los refugiados, sino que están protegidos en la medida en que se hallen en poder de una Parte en conflicto. En el IV Convenio de Ginebra, se solicita al país de acogida un trato de favor para los refugiados. A menudo, los refugiados no están protegidos por el Derecho Humanitario porque el país de acogida no es Parte en un conflicto. En ese caso, únicamente están protegidos por el derecho de los refugiados y su protección entra bajo el mandado del ACNUR.

Los individuos también pueden encontrarse con que no pueden salir de su propio país, porque se les impide la salida o se han cerrado las fronteras de los países vecinos. En ese caso se habla de "desplazados internos" y se encuentran formalmente bajo la autoridad de sus propias autoridades nacionales. Si el país está inmerso en un conflicto, el Derecho Internacional Humanitario los protege como personas civiles. Si la situación de conflicto no es abierta, quedan protegidos por las normas internacionales relativas a los derechos humanos.

Jean-Philippe Lavoyer, miembro de la División Jurídica del Comité Internacional de la Cruz Roja, en un informe sobre refugiados y personas desplazadas, señala que el Derecho Internacional Humanitario adopta un enfoque global que tiende a la salvaguardia del conjunto de la población civil. Por ello, "es esencial que los Estados que todavía no están obligados por los Convenios de Ginebra y sus Protocolos adicionales, se adhieran a estos instrumentos, y que los beligerantes cumplan con sus obligaciones y apliquen escrupulosamente las normas que se han comprometido a respetar". Para Lavoyer, "la difusión de las normas del derecho internacional humanitario es una importante medida de prevención".

SITUACION DEL ASILO POLITICO POST SEGUNDA GUERRA MUNDIAL

Al terminar la Segunda Guerra Mundial más de 40 millones de personas habían sido desplazadas de su lugar de origen y debían ser repatriadas o reasentadas. Este proceso estuvo marcado por dos cuestiones políticas. La primera, encontrar un sitio para la comunidad judía. Esto dio lugar a la creación del Estado de Israel. La segunda, acoger a los refugiados que provenían de los países comunistas. De éste modo, la cuestión de los refugiados pasó a formar parte del problema árabe-israelí y quedó integrada en la tensión de la Guerra Fría.

Las guerras en países del Tercer Mundo y las dictaduras en América Latina, África y Asia incrementaron el número de personas que huían entre los años 70 y 80. Los solicitantes de asilo en Europa Occidental pasaron de menos de 70.000 en 1983 a más de 200.000 en 1989.

La proporción de refugiados que llegó a Europa entre los años 70 y 80 fue moderada en comparación, por ejemplo, con Estados Unidos. Los gobiernos europeos temían que un flujo muy grande de refugiados aumentara los gastos del Estado y que hubiese una reacción contraria en sus sociedades.

En noviembre de 1989 cayó el Muro de Berlín. Fue el efecto de la crisis y colapso del sistema comunista en la ex Unión Soviética y en otros países de Europa que estaban bajo su influencia. Con el Muro se derrumbaron los gobiernos de partido único, el Pacto de Varsovia, y una visión del mundo.

Los cambios en Europa Oriental significaron la recuperación los hermanos europeos que habían quedado sometidos por los regímenes comunistas. Pero la inestabilidad de las transiciones y el auge de conflictos basados en identidades étnicas o religiosas generaron conflictos armados. En 1989 comenzó la desintegración violenta de la Federación Yugoslava y a partir de entonces las guerras han asolado la región balcánica durante una década.

En 1992 las solicitudes de asilo alcanzaron su punto máximo: aproximadamente 700.000. Como consecuencia de sus leyes generosas, la República Federal de Alemania recibió a seis de cada diez de ellos. Al mismo tiempo, decenas de miles de solicitantes de asilo también llegaron de otros países no europeos asolados por conflictos, como Afganistán, Angola, Irán, Irak, Nigeria, Pakistán, Somalia, Sri Lanka, Vietnam y Zaire.

En 1992, la entonces Alta Comisionada de Naciones Unidas para los Refugiados, Sadako Ogata, expresó su preocupación por el futuro: "¿Construirá Europa nuevos muros, sabiendo que los muros no han detenido a quienes huían de la persecución totalitaria en el pasado?". Cuando dejó su puesto a principios del 2001 a Ruud Lubbers, antiguo primer ministro holandés, su temor se había convertido en realidad. Individual o colectivamente los gobiernos europeos han levantado una serie de barreras. La directora para cuestiones de refugiados de la ONG Human Rights Watch declaró en diciembre del 2000 al Financial Times: "Los países europeos, al igual que los de América del Norte y Australia, han diluido sistemáticamente sus responsabilidades hacia los refugiados en los últimos 10 ó 15 años".

Las formas de respuesta desde Europa han sido diversas. Frente a la guerra de Yugoslavia los gobiernos europeos respondieron a los solicitantes de asilo con "regímenes de protección temporales". El gobierno de la República Federal de Alemania, intentó en vano persuadir a otros Estados europeos a que se comprometieran a "repartir la carga" como complemento de los regímenes de protección temporal. En 1993, Alemania reformó su Constitución para suprimir la garantía incondicional del derecho de asilo. Esto facilitó su devolución a países por los que habían pasado antes de llegar a Alemania. Otros gobiernos de Europa introdujeron medidas semejantes.

Europa también adoptó diversas medidas frente a los "flujos mixtos" de inmigrantes irregulares y refugiados. Estas afectaron a ambos grupos e hicieron más difícil la llegada. Se introdujeron prácticas "disuasorias", como la detención automática de los solicitantes de asilo, cada vez más generalizada, la denegación de asistencia social y la restricción del acceso al empleo. Las cuatro medidas principales fueron:

Primero, se pusieron en práctica políticas de "no llegada". Se generalizaron la exigencia de visado y las "sanciones contra los transportistas" que aceptasen pasajeros sin la documentación adecuada. Algunos gobiernos enviaron al extranjero a funcionarios de coordinación de la inmigración para "interceptar" a los emigrantes que no estuvieran documentados e impedirles viajar a esos países.

Segundo, políticas de "desviación", o sea, hacer recaer en otros países la responsabilidad de evaluar las peticiones de los solicitantes de asilo y de ofrecer protección.

De este modo, en la década de 1990, los gobiernos de Europa occidental firmaron acuerdos de readmisión sobre la devolución de inmigrantes ilegales con los gobiernos de Europa central y oriental y otros, y comenzaron a enviar a los solicitantes de asilo de vuelta a países "seguros" a través de los cuales habían viajado. Un efecto de estas políticas fueron las "deportaciones en cadena", por las que los solicitantes de asilo podían ser trasladados de un Estado a otro, sin tener la seguridad de que su petición de protección sería examinada finalmente. Los países de Europa central y oriental introdujeron controles semejantes para reducir el número de ingresos.

La tercera medida de los gobiernos fue aplicar de forma más restrictiva la Convención de 1951. Esto supuso, por ejemplo, que en algunos países ya no se considere refugiados a personas que sufren persecución por parte de "agentes no estatales" (por ejemplo, grupos paramilitares). A estas personas se les facilita una forma de protección con menos derechos y prestaciones. O sea, que se les niega el estatuto de refugiado pero se les ofrece la posibilidad de permanecer en el país donde solicitaron asilo, pero con un estatuto menor que el de refugiado de la Convención de 1951. De este modo, se reconoce la necesidad de protección, pero las obligaciones de los países receptores se mantienen en un nivel mínimo.

La cuestión de las migraciones estará cada vez más vinculada al futuro de Europa. Los conflictos y las crisis en los países más pobres empujarán a la gente hacia la Unión. El debate seguirá teniendo una proyección legal, una discusión constante sobre la coherencia y la coordinación entre los Estados miembros. Estos se manifestan ya en los "Convenios de Schengen" y de "Dublín", entre otras medidas institucionales.

El Tratado de Ámsterdam, de mayo de 1999, da un plazo de cinco años a la UE para desarrollar una legislación de asilo obligatoria para los Estados miembros. Los ministros de Justicia e Interior reunidos en Bruselas el 28 de mayo de 2001, alcanzaron un acuerdo para lograr un sistema común europeo de asilo, al aprobar el nuevo régimen de "Protección Temporal" de la UE. Este sistema es un dispositivo de emergencia que se activará ante la llegada masiva de refugiados y personas desplazadas que necesiten protección internacional y cuando los sistemas nacionales de aplicación del estatuto de refugiado se vean sobrecargados.

Estas personas serán aceptadas en los estados de la Unión Europea por un período de un año prorrogable a dos, y excepcionalmente tres. La Directiva también establece mínimos respecto a las condiciones de vida que deberán ser garantizados e incluso que podrán ser superados en cada estado miembro.

ACNUR ha manifestado su preocupación por el hecho de que la "cláusula humanitaria" que contiene esta directiva -que ni siquiera es obligatoria, sino discrecional para cada estado miembro-, es insuficiente para asegurar la protección de los refugiados y muestra una falta de coherencia entre la legislación comunitaria y el derecho internacional.

EL RETORNO DE LOS REFUGIADOS

Escapar del propio país debido a persecución política es un drama, pero volver se trata muchas veces una dificultad. Al decir refugiados se piensa en gente que huye, pero también hay decenas de miles de personas que han salido y luego han regresado a sus países. Desde la Segunda Guerra Mundial hasta ahora ha habido muchos procesos de repatriación, en Europa, Oriente Medio, África, Asia y América Latina. Entre los movimientos de regreso más frecuentes se encuentran los de América Central, Camboya y Afganistán

Los movimientos de repatriación tienen lugar en circunstancias políticas, sociales y económicas muy diversas. Entre los factores que influyen en el regreso se encuentran el número de personas afectadas, si se regresa de forma voluntaria o forzada; las formas de organización de la vuelta y las condiciones que esperan a los retornados a su llegada a las respectivas áreas de origen. En ocasiones las tierras y las casas están ahora ocupadas por otras personas y es difícil recuperar la propiedad. En otras, se vuelve pero no hay trabajo, o existen desconfianzas de los que se quedaron hacia los que tuvieron que irse.

Según el Derecho Internacional, la repatriación de refugiados ha de producirse "con carácter plenamente voluntario" y en condiciones que garanticen la seguridad y la dignidad, pero una gran proporción de los retornados de los últimos años ha sufrido algún tipo de coacción por parte de los gobiernos o comunidades que en su día les acogieron para que regresen a su país de origen.

En muchos otros casos, el "retorno" de los refugiados lo ha desencadenado un deterioro aún más generalizado de las condiciones que ofrece el país de asilo, ya sea como consecuencia de estallidos de violencia política y social, de la decadencia económica o del recorte de la ayuda internacional. Circunstancias como éstas son las que han dado lugar a un fenómeno conocido como "repatriación de emergencia".

En 1996 cerca de 700.000 refugiados ruandeses se vieron obligados en poco más de una semana a huir de Zaire debido al avance de las fuerzas rebeldes. Este fue uno de los ejemplos más dramáticos de repatriación de emergencia. Existe también el concepto de repatriación "organizada" y de repatriación "espontánea". La organizada se refiere a los movimientos que se llevan a cabo con financiación internacional y participación activa de ACNUR. La espontánea se trata de los movimientos que tienen lugar pese a no contar con ninguna clase de apoyo externo.

Una gran mayoría de los refugiados suele regresar por sus propios medios sin ninguna ayuda directa de los agentes internacionales. En muchos casos, la repatriación se produce antes de concluir el conflicto. La repatriación espontánea, en cambio, se planifica individualmente o se conduce a través de los líderes de los grupos de refugiados.

Las agencias internacionales y las ONG suelen preferir la repatriación organizada y ordenada de los refugiados, pero esto implica planificación anticipada y una cuidadosa preparación. Algo muy importante, porque las repatriaciones organizadas por las agencias internacionales no siempre han tenido éxito. Algunos refugiados prefieren quedarse en los campamentos porque ahí encuentran una seguridad básica, tanto económica como física, de la que podrían carecer en sus países de origen.

En otras ocasiones, los planes y calendarios de las agencias internacionales suelen confeccionarse sin la implicación directa de los beneficiarios previstos y, en consecuencia, no responden con eficacia a las necesidades de las poblaciones refugiadas que deseen retornar pronto a sus comunidades de origen.

Las repatriaciones voluntarias presentan problemas porque ACNUR exige cuatro condiciones a los que retornan. Primero, que hayan desaparecido las circunstancias que causaron el éxodo; segundo, que el retorno sea voluntario, tercero, que exista un acuerdo tripartito entre el país de origen, el de acogida y ACNUR para dar garantías formales de seguridad a los retornados, y cuarto, que el retorno se haga en condiciones de seguridad y dignidad. Difícilmente todas estas condiciones se cumplen.

La experiencia muestra que la forma más adecuada es apoyar las iniciativas tomadas voluntariamente por los refugiados poniendo a su disposición los medios que necesiten. El retorno voluntario es la solución mejor y más duradera porque responde a sus propias necesidades y percepciones, lo llevan a cabo cuando perciben que el marco político les garantiza seguridad física y apoyo material para emprender una nueva vida. Los programas de repatriación concebidos para dirigir su regreso y determinar lo que deben de hacer no son siempre aceptados porque los refugiados toman sus propias decisiones a partir de sus necesidades y sus prioridades.

La repatriación no es siempre la solución, porque si sólo se atiende a satisfacer las necesidades inmediatas, sin crear bases de desarrollo social y económico de los retornados, éstos se ven imposibilitados para salir adelante. Corren el riesgo de caer en nuevas crisis, de establecer una dependencia excesiva de la ayuda y de buscar la solución en la emigración a los núcleos urbanos o al extranjero.

Una vez que los refugiados han regresado se inicia la "reintegración". Esta supone que antiguos desplazados junto con los restantes miembros de la comunidad, lleguen a disfrutar de un nivel cada vez mayor de seguridad de carácter físico, social, jurídico y material. La reintegración implica la paulatina eliminación de cualquier tipo de diferencias jurídicas y económicas entre los retornados y sus compatriotas.

Para que las dos partes de la comunidad puedan convivir en paz es necesario que haya una "pacificación" estructural, profunda. O sea, que haya una vigencia del estado de derecho y que la ayuda internacional no se oriente solamente a los retornados. La pacificación significa la ausencia de toda violencia social y política, el establecimiento de procedimientos judiciales eficaces, la introducción de formas de gobierno democrática y pluralista, y la distribución equitativa de los recursos.

La reintegración de los retornados es una de las cuestiones más importantes de la agenda humanitaria internacional y atrae la atención de las organizaciones de acción humanitaria, de desarrollo y derechos humanos, así como a gobiernos y organizaciones multilaterales. Según el Banco Mundial, "el simple movimiento entre una zona y otra de grupos de desplazados sin un plan de apoyo a largo plazo, para una reintegración sostenida de los mismos supone una amenaza que podría terminar con la estabilidad y la paz".

La reintegración de los retornados es una pieza esencial de la construcción de la paz e incide en diversas dimensiones: en la económica, porque requiere crear unas condiciones de desarrollo que doten a aquellos de medios sostenibles para el sustento; la social, porque se refiere a la integración y relación entre los sectores anteriormente en conflicto; en la política, para que se alcance la reconciliación nacional; y en la psicológica, porque contribuye a promover en las poblaciones actitudes de confianza en un entorno de paz.

AMERICA LATINA, LA SITUACION DE LOS REFUGIADOS EN COLOMBIA

En el mes de febrero del 2002 se rompió la tregua entre el gobierno de Bogotá y el grupo guerrillero Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia. El ejército entró en la amplia zona que tres años antes se había pactado que controlase la guerrilla y desmanteló sus bases.

El repliegue de la guerrilla y el control del ejército produjo el temor a las represalias entre los campesinos y habitantes de los núcleos urbanos. Desde hace décadas parte de la población civil en Colombia se ve sometida a tomas temporales de su territorio por las fuerzas armadas del Estado, las guerrillas o los grupos paramilitares. Cuando esto ocurre, las personas se ven coaccionadas a adherirse a las políticas de los múltiples actores armados. Cuando se marchan, por voluntad propia o porque son expulsados, entonces los que llegan sospechan que la población ha sido colaboracionista y toman represalias. La ruptura de la tregua generó, por lo tanto, una alarma: va ha haber más desplazamientos.

Pero éste no es el único problema. En muchas ocasiones la población civil es obligada a abandonar su tierra, a desplazarse, a huir, convirtiéndose en refugiados interiores. Salir hacia Ecuador, Venezuela o Brasil no es fácil; mucho menos a países más lejanos. La opción es moverse dentro del territorio de Colombia. Pero el Estado no garantiza la seguridad, y el riesgo de persecución o rechazo social es constante.

Los refugiados interiores no tienen protección internacional, aunque en los últimos veinte años el Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados y el movimiento de organizaciones no gubernamentales han intentado ampliar la protección. Se les considera desplazados interiores, son aproximadamente 25 millones de personas, y en Colombia hay alrededor de 1 millón.

Colombia tiene una historia accidentada por la geografía y la violencia. El aislamiento de grupos sociales por la geografía y los fallos en las elites conservadoras y liberales en construir un Estado democrático a la vez que estructurado ha dado lugar, junto con una fuerte desigualdad, a una situación de grave enfrentamiento social y crisis política. Las pugnas por la tierra, por el control político y, en los últimos veinte años, el auge del narcotráfico han llevado a la crítica situación actual. Los desplazados son uno de los más dramáticos productos de la situación.

Una de las afirmaciones más habituales sobre Colombia es que "la violencia", en sentido vago y genérico, es la que produce los desplazamientos. Sin embargo, hay razones políticas y económicas de ésta violencia.

La tierra es una de las fuentes más poderosas de las tensiones políticas en Colombia. A los antiguos latifundistas se suman ahora los nuevos intereses y los nuevos dueños de la tierra, como, por ejemplo, los antiguos narcotraficantes que adquieren propiedades y limpian su imagen, en muchos casos luego de expulsar mediante la violencia a los campesinos. Las fuerzas paramilitares cumplen aquí un papel importante.

La tierra es, también, la fuente esencial para el cultivo de la base de la droga. Las campañas de fumigaciones que realiza el Ejército colombiano con el apoyo de Estados Unidos, en el marco del Plan Colombia, genera también desplazamientos de población..

Los desplazamientos forzosos son producto, en muchos casos, de violaciones masivas de los Derechos Humanos y, a la vez, dan lugar a otras violaciones, especialmente en el campo de la desprotección. Una vez que se convierten en desplazadas, las personas sufren una exclusión y marginación creciente.

Los desplazados van cayendo, en un goteo constante, en una situación de exclusión, marginación y son un sector desprotegido de la población. De este modo, los refugiados se convierten en "los nuevos pobres" dentro de los denominados "pobres históricos".

Colombia es uno entre diversos casos de desplazamientos interiores, desde Afganistán y Chechenia hasta República Democrática de Congo y Sudán.

Los Estados tienen en cada caso fuerte responsabilidad en prevenir que estas situaciones ocurran, garantizando los derechos humanos y una vida digna a los ciudadanos. Si esto no ocurre, la comunidad internacional tiene la responsabilidad de usar todos los métodos pacíficos legales y políticos posibles para garantizar la vida y la seguridad de las personas.