Unidad III: Turismo y sostenibilidad en espacios insulares

Tema 1: Estrategias y perspectivas de ordenación territorial del turismo: los límites del crecimiento.

1. La ordenación territorial del turismo: una relación cambiante

   1. La larga etapa de fomento del crecimiento

La articulación de la actividad económica del turismo con la función pública de ordenación del territorio se remonta a los años ’60. La aprobación de la Ley de Centros y Zonas de Interés Turístico Nacional pretendió atender dos necesidades: la insuficiencia de infraestructuras y equipamientos en los núcleos turísticos en expansión, y la dotación de recursos e infraestructuras a zonas susceptibles de desarrollo turístico.

Las Zonas de Interés Turístico eran porciones del territorio en las que era necesario, para su mejor aprovechamiento y desarrollo, la realización de obras y servicios de infraestructuras. Hubo dos instrumentos: Plan de Promoción Turística (centrado en los establecimientos a construir, equipamientos y servicios indispensables) y Plan de Ordenación Urbana del Centro o Zona, con la misión de establecer las condiciones de urbanización que dieran soporte a la actividad turística programada.

El incumplimiento de las primeras medidas legales

En Canarias, la preocupación por el uso del suelo rustico tiene sus primeras manifestaciones en el cuerpo normativo aprobado en los años ’80, la Ley del Suelo Rustico (1987) y la Ley de Espacios Naturales de Canarias (1987).

Las primeras medidas de contención del crecimiento se formulan en la Ley de Ordenación del Turismo de Canarias (1995). La preocupación primaria era la calidad de los establecimientos y de los servicios turísticos.

Cuatro años más tarde, el Parlamento aprobó la Ley de Ordenación del Territorio de Canarias (1999) para incidir en la peculiaridad del suelo turístico y la competencia de los planes insulares para “reordenar”.

La aportación más significativa de este conjunto normativo fue la apertura del suelo rustico a la actividad turística. A mediados de los ’90, los tribunales admitieron la posibilidad de considerar los campos de golf como un uso de interés público susceptible de localización en suelo rustico. La afirmación por el Tribunal Constitucional de la competencia autonómica en materia de urbanismo, llevará a la admisibilidad del uso turístico del suelo rustico.

Las medidas de suspensión: la moratoria turística

La inaplicación de las medidas anotadas es una de las causas de la moratoria turística. Las medidas que conforman lo que se conoce como “moratoria turística canaria” son:

1. De suspensión: se suspenden la vigencia de las determinaciones turísticas de los instrumentos de planeamiento, territorial y urbanística, la tramitación y aprobación de cualesquiera sistemas de ejecución y de proyectos de urbanización de actuaciones turísticas.
2. De tramitación: se suspende la tramitación y aprobación de instrumentos de planeamiento que contengan determinaciones de uso turístico.
3. De excepción: se excluye de la suspensión de licencias de edificación los establecimientos de turismo rural, los que supongan rehabilitación o sustitución sin incremento de capacidad alojativa, y los hoteles de ciudad.

Esta ley tiene vigencia hasta la aprobación definitiva de las Directrices de Ordenación General y del Turismo.

La limitación a través de la ordenación territorial

El desarrollo de la actividad turística acarrea una carga sobre los recursos naturales y artificiales de las islas. Esta situación explica la búsqueda de un nuevo equilibrio entre esa actividad económica y los recursos de las islas. La respuesta se trata de encontrar en la función pública de ordenación del territorio. Las medidas que incorpora se refieren a tres ámbitos diferenciados:

1. La Planificación: se diseña un modelo turístico basado en la planificación económica y territorial de la actividad. Los planes generales procederán a la concreción y localización de usos residenciales.
2. La Renovación edificatoria y la rehabilitación urbana: renovación de la planta alojativa existente y la rehabilitación de las zonas urbanas en las que se encuentra. La medida más significativa es la sustitución de plazas viejas por otras nuevas.
3. Condiciones del crecimiento: el presupuesto de las medidas de control del crecimiento es la capacidad de carga.

Cada tres años, el Parlamento fijará la competencia, el procedimiento y el ritmo de crecimiento de nuevas plazas alojativas.

La legitimación de actividades turísticas en suelo rustico

El Parlamento aprobó la Ley 6/2002 sobre medidas de ordenación territorial de la actividad turística en las islas de El Hierro, La Gomera y La Palma. Su objetivo es instaurar un modelo de desarrollo sostenible propio y un desarrollo turístico especifico mediante la realización en suelo rustico de unidades aisladas de explotación turística integradas en el medio y respetando el paisaje agrario.

2. Los presupuestos jurídicos del crecimiento turístico

   1. Identificación de los presupuestos jurídicos

Desde una perspectiva jurídica, el desarrollo del turismo se explica por la combinación de una serie de factores:

1. La libertad de empresa como principio de esta actividad económica.
2. El fomento publico de cualquier iniciativa turística con medidas económicas, fiscales y jurídicas.
3. La libertad municipal para habilitar suelo con destino turístico.
4. El bajo coste de instalación de los establecimientos turísticos.

El desarrollo y la expansión de la actividad turística, ha tenido libertad de empresa. La decisión de invertir en la construcción y explotación de establecimientos turísticos ha correspondido siempre a la iniciativa privada.

Pese a las crecientes exigencias legales y reglamentarias, el turismo es una actividad económica que, desde siempre, se basó material y jurídicamente en la libertad de empresa y en su marco normativo.

El segundo presupuesto jurídico del desarrollo turístico es la política de fomento desde las instancias públicas. El turismo ha sido durante muchos años una industria incentivada, y lo sigue siendo.

En los años ’60, la Ley de Centros y Zonas de Interés Turístico Nacional constituyó un poderoso incentivo al turismo de la construcción de nuevas urbanizaciones turísticas. La finalidad de esta ley era apoyar el desarrollo turístico mediante medidas dirigidas a completar la urbanización y construir los equipamientos necesarios para los establecimientos turísticos.

El crecimiento de la actividad turística ha sido la “libertad” de los municipios para destinar suelo. El instrumento jurídico para fomentarla ha sido la potestad de planeamiento, la competencia municipal para ordenar la ciudad y establecer el uso del suelo.

Cualquier establecimiento turístico nuevo, implica un impacto sobre los recursos naturales y sobre los artificiales de titularidad pública. La realidad es que el impacto directo de los establecimientos turístico es controlado y limitado. El desarrollo de cualquier núcleo turístico supone una necesidad de equipamientos y dotaciones públicas que trae consigo un desplazamiento poblacional y los turísticas usan y disfrutan de los recursos naturales y sobre las infraestructuras, contribuyendo a su deterioro.

Con la excepción de las cargas urbanísticas propias de cualquier nueva urbanización, el coste de todas ellas ha sido asumido por la colectividad a través de los impuestos y los presupuestos generales. Los municipios han recibido las urbanizaciones haciéndose cargo de servicios públicos esenciales. El Estado y las CCAA han asumido la financiación de las nuevas infraestructuras, de muchos de los equipamientos complementarios, y de las dotaciones básicas como las viviendas de protección oficial para la población de servicios.

3. La necesidad de frenar: la superación de la capacidad de carga

   1. Del desarrollo sostenible a la capacidad de carga

La moratoria turística subyace en que el desarrollo de la actividad turística podría llevar al agotamiento de los recursos de las islas, los naturales y los artificiales. Los efectos son:

• La presión poblacional: la presión sobre el suelo y la intensidad de uso.
• El impacto social.
• El grado de satisfacción de los turistas y de la población local.

Esta situación explica la búsqueda de un equilibrio diferente entre esa actividad económica y los recursos de las islas. El desarrollo sostenible es el equilibrio entre el desarrollo económico y la utilización racional de los recursos naturales.

De acuerdo con las Directrices de Ordenación del Turismo, la capacidad de carga de una zona turística es el conjunto de factores que permiten el uso turístico de una zona sin una excesiva presión sobre los recursos turísticos, un alteración ecológica, territorial y paisajística, ni una afección excesiva sobre la sociedad residente, y disponiendo de servicios e infraestructuras.

Para concretar el alcance de esta definición, la norma relaciona una serie de factores:

1. Capacidad ecológica.
2. Capacidad social.
3. Capacidad paisajística.
4. Capacidad de las infraestructuras.
5. Capacidad del mercado.
6. Disponibilidad de recursos tecnológicos, profesionales y laborales.
7. Disponibilidad de productos turísticos.
8. Afección a recursos naturales.

La superación de la capacidad de carga requiere determinar esa capacidad en relación con un territorio concreto mediante la aplicación de una serie de factores o criterios, y decidir si esa capacidad merece la consideración de inaceptable, inasumible e insoportable por los recursos, por las infraestructuras y por la población.

La vinculación de la capacidad de carga con medidas de ordenación territorial es la respuesta limitada e incompleta al crecimiento turístico.

4. Los limites del crecimiento

   1. La eliminación de los incentivos económicos públicos

La primera forma de frenar el crecimiento es eliminar los incentivos que hacen del turismo una actividad económica atractiva.

Otras de las formas de frenar el crecimiento turístico es trasladar una parte de las cargas que supone para la colectividad a los titulares de los establecimientos turísticos que las generan.

Con este planteamiento, incrementadas las cargas y obligaciones que debe soportar quien pretenda iniciar esta actividad económica, la construcción de nuevos establecimientos tendrá menos incentivos.

La siguiente medida es reducir la discrecionalidad para decidir que un suelo determinado es susceptible de uso turístico.

La autorización administrativa de nuevos equipamientos y establecimientos turísticos. Se trata de una autorización discrecional. Con estas decisiones, planificación económica, autorización discrecional de equipamientos, a las que se suma la rehabilitación forzosa según criterios genéricos, las condiciones de acceso al mercado cambian drásticamente, de regladas pasan a ser discrecionales. Con estos pasos, la libertad de empresa desaparece en la medida que la actividad pasa a depender del criterio subjetivo de la administración pública.

5. Reflexión final

La mejor manera de cambiar el crecimiento turístico es actuar sobre cada uno de los factores que lo han propiciado. El primer paso debe producirse sobre los incentivos económicos y financieros públicos que promueven la construcción de nuevos establecimientos turísticos, pasando a fomentar otras actividades económicas. La siguiente actuación puede consistir en imponer estándares y cargas, directas e indirectas, a las que deben hacer frente las nuevas urbanizaciones y establecimientos turísticos. El siguiente paso consiste en actuar sobre la competencia municipal para destinar suelo a usos turísticos. La última medida consiste en el endurecimiento de los requisitos exigibles para iniciar la actividad turística.