21 de diciembre del 2007

DESAFIOS A LA SEGURIDAD CIUDADANA EN SEIS CODISEC DE LIMA METROPOLITANA

¿QUE HACEN? ¿QUÉ NECESITAN? ¿QUE PROPONEN?1

Deici Dávila Altamirano

Al reflexionar respecto de la SEGURIDAD CIUDADANA, percibimos rápidamente que las cosas no marchan bien. Los últimos datos demuestran que la delincuencia o la falta de seguridad es el segundo problema que afecta más a los peruanos. Además, todas las encuestas sobre delito e inseguridad en el país, recogen la percepción de que la situación empeora2: en la IV Encuesta Anual sobre Seguridad Ciudadana en Lima Metropolitana, el 74.1% de la población considera que la delincuencia ha aumentado en nuestro país3.

En el caso de las políticas de seguridad, existen los COMITÉS DE SEGURIDAD CIUDADANA, organizaciones creadas para formular, planear, y ejecutar los programas y proyectos de seguridad ciudadana en cada competencia territorial4. Sin embargo, no se ha discutido públicamente, las dificultades que demanda la instalación de los mencionados comités y la forma como vienen asumiendo sus responsabilidades los gobiernos locales. Que se conozca exactamente el número de Comités instalados no garantiza que estén cumpliendo sus funciones 5.

IDL-SC se propuso realizar un estudio preliminar sobre la instalación de los COMITÉS DISTRITALES DE SEGURIDAD CIUDADANA de seis distritos de Lima Metropolitana: dos de Lima Sur (San Juan de Miraflores y Villa El Salvador), dos de Lima Norte (Los Olivos e Independencia), uno de Lima Este (El Agustino) y, por último, uno del centro de la ciudad (El Rímac). De estos gobiernos municipales, tres de ellos, han sido gestiones reelectas por la población de su distrito.

Realizamos las 6 entrevistas a los subgerentes de seguridad ciudadana, quienes, en la mayoría de los casos, eran los Secretarios Técnicos de los CODISEC.

Los resultados de estas entrevistas, las hemos sintetizados en tres temas: DILEMAS EN LA INSTALACIÓN DE LOS CODISEC, ESTRATEGIAS DISTRITALES DE SEGURIDAD CIUDADANA y DILEMAS EN LA PROMOCIÓN DE LAS JUNTAS VECINALES. A continuación presentamos los resultados obtenidos.

DILEMAS EN LA INSTALACIÓN DE LOS CODISEC:

Como ya lo hemos dicho anteriormente, el CODISEC es considerado la célula básica del SINASEC, y por tanto, su órgano de ejecutivo más elemental. Es, de todos los subsistemas del SINASEC, el que más se acerca a la cotidianeidad de los pobladores y de sus problemas de seguridad ciudadana. Sin embargo, los CODISEC son tratados como aparatos mecánicos que deben seguir pautas y normas, cuyo cumplimiento debe asegurar el éxito de la Ley de seguridad ciudadana. De esta manera, ciertos aspectos que escapan a la norma, no son tomados en cuenta, y su permanencia, es lo que origina el debilitamiento de los CODISEC.

Un primer aspecto a considerar, es el tema de la concertación. ¿Qué significa la concertación en seguridad ciudadana? En la ley del SINASEC no se precisa.

Si la concertación de actores significara su integración en la conformación de agendas públicas de seguridad, esto supondría que los miembros del CODISEC realmente conozcan la problemática de seguridad ciudadana. Esto no se logra asegurando la asistencia de los integrantes a las sesiones de los CODISEC, sino haciendo práctica su “responsabilidad funcional”.

En los distritos que hemos podido visitar, los secretarios técnicos han coincidido en que el trabajo del CODISEC ha sido limitado a las labores policiales o municipales por los demás miembros. Este “abandono” se ha convertido la principal problemática en la consolidación de los CODISEC.

La ley del SINASEC es sugerente, pues los CODISEC tienen libertad para convocar a sus miembros (empresarios, representantes de ONGs), según la realidad particular de sus respectivos distritos6. Sin embargo, existen aspectos dictaminados por el CONASEC que no se cumplen.

En todos los casos visitados, el Alcalde o Presidente del CODISEC ha elegido al secretario técnico antes de la instalación del CODISEC, por tanto, su designación no es sometida a votación ante los miembros del Comité ni es elegido por mayoría de votos como es sugerido por el CONASEC7.

Por otro lado, es importante examinar los dilemas en torno a los PLANES LOCALES DE SEGURIDAD CIUDADANA. Un plan local se constituye por los acuerdos de los miembros del CODISEC. El formato para su elaboración exige un diagnóstico, objetivos, estrategias, presupuesto y evaluación.

Después de 4 años de la instalación de los CODISEC, no se ha hecho pública la cantidad de planes locales existentes, ni mucho menos evaluados. Este año el CONASEC ha emitido la Directiva 01-2007 (Resolución Ministerial Nº 0636-2007-IN)8, que norma la formulación y aprobación de los planes locales y las responsabilidades de cada miembro del CODISEC. Esta directiva, emitida en agosto, exige la elaboración del plan local durante los treinta días posteriores a su emisión. Sin embargo, como lo hemos podido comprobar, los CODISEC de Lima Metropolitana están instalados, se reúnen, pero no todos han elaborado planes locales de seguridad ciudadana.

En los casos estudiados, aquellos distritos reelegidos por su población tienen mayores facilidades para formular un plan local. Para las nuevas gestiones municipales, elaborar un plan es todo un desafío, pues se encuentran que las autoridades anteriores se han llevado la información existente o simplemente no han hecho nada.

A esto debemos agregar, que la directiva 01 señala que solo el diagnóstico del plan local es “participativo”, pues el encargado directo de formular el plan es la secretaria técnica. Es participativo, entre comillas, por que existe la posibilidad que los miembros del CODISEC emitan la información correspondiente en documentación, sin exponerlo en una sesión. Entonces, si desde la formulación del plan, la participación se da con estos límites y licencias, ¿qué podemos esperar de las futuras sesiones de los CODISEC que demandan mayores compromisos y decisiones?

ESTRATEGIAS DISTRITALES DE SEGURIDAD CIUDADANA:

Lo ideal en el trabajo de los CODISEC es la formulación de PROGRAMAS PREVENTIVOS MULTISECTORIALES. Los programas de prevención buscan evitar la aparición y desarrollo de hechos que generen violencia y, al mismo tiempo, trabajar con población en riesgo respecto a los problemas de inseguridad ciudadana.

Un programa preventivo puede ser situacional (remodelación de los espacios públicos, iluminación o instalación de alarmas), social (implementación de programas contra el pandillaje, el consumo de drogas o la violencia familiar) o comunitario (combinan los dos tipos de prevención antes señalado). Pero también existen los PROGRAMAS DE CONTROL como el serenazgo, las patrullas urbanas y las vigilancias locales9.

Es difícil que los CODISEC asuman la dirección de programas de prevención social, pues este requiere de un plan, gente capacitada y recursos económicos extras. Además, algunas áreas del Municipio (programas sociales) trabajan ciertas problemáticas, que bien podrían ser asumidas por el CODISEC.

Hemos podido constatar, que en algunos distritos de Lima, existe voluntad y compromiso para implementar programas de prevención: El CODISEC de Los Olivos ha implementado un “servicio civil comunitario”, el cual, forma líderes vecinales que se encargan de orientar a jóvenes en riesgo, y en el CODISEC de Independencia, ha realizado, con apoyo del MININTER, el I Encuentro Juvenil de Líderes en Acción con el objetivo de prevenir el pandillaje en niños y adolescentes. Buscar la réplica de estas experiencias no es nuestra propuesta, sino el conocimiento de las problemáticas de inseguridad de cada distrito.

Es preciso diferenciar el trabajo del CODISEC, de las labores asumidas por el área de seguridad ciudadana de las Municipalidades. Como área municipal, la seguridad ciudadana se expresa, principalmente, en el serenazgo municipal.

El serenazgo surge como una respuesta de los Municipios frente al estado de inseguridad existente. Sin embargo, el serenazgo no puede actuar sin presencia policial, no puede portar armas, ni detener a los delincuentes10. Estos términos han sido impuestos por la Policía Nacional, para evitar que se asuman sus funciones.

Más allá de las limitaciones de la norma, hemos podido comprobar, que el serenazgo se ha convertido en el método de control de seguridad más organizado y promovido por las Municipalidades.

El serenazgo implementado en los distritos visitados, tienen uniforme propio, camionetas, motos, y en algunos casos, perros de vigilancia.

Lo común que hemos podido encontrar es la división del distrito en cuadrantes. En cada cuadrante se distribuye un número determinado de serenos, que de manera permanente, vigilan el espacio que les es determinado. Además, existen los puestos de auxilio rápido que están situados en lugares donde los problemas de inseguridad son más frecuentes.

En algunos distritos, la relación sereno - policía es más estrecha. Esto se debe, a que se está asumiendo las nuevas ideas sobre seguridad ciudadana como una tarea que involucra a todas las instituciones locales. En los Olivos, San Juan de Miraflores, Villa El Salvador, El Agustino e Independencia, los patrullajes son mixtos. En el caso de El Agustino, los policías reciben un incentivo económico; en los otros casos, existen convenios de apoyo interinstitucional. En el caso del Rímac, el subgerente de seguridad ciudadana no tenía ni 15 días en el cargo; lo que encontró al asumir la subgerencia era un serenazgo sin capacidad logística ni organizativa que le permita realizar un mejor trabajo en la comunidad. El objetivo principal, en su primera etapa de gestión, es mejorar los servicios que brinda el serenazgo obteniendo el apoyo de la policía.

DILEMAS EN LA PROMOCION DE LAS JUNTAS VECINALES:

Un tema indispensable para entender el proceso de la implementación de las políticas de seguridad ciudadana en el Perú, es la participación de los vecinos mediante las juntas vecinales de seguridad ciudadana, cuya formación y promoción vienen liderando las Oficinas de Participación Ciudadana de las comisarías en el Perú desde 1997.

La finalidad del trabajo de las juntas vecinales es participar activamente en la seguridad del vecindario, comunicar a la comisaría de los “hechos policiales” que conocen y establecer un vínculo permanente de trabajo y coordinación con la comisaría para mantener una alerta efectiva ante la amenaza de la delincuencia11.

En esta nueva orientación de la seguridad ciudadana - en que el Gobierno Local asume un rol más protagónico en la lucha contra la violencia e inseguridad ciudadana - la Municipalidad asume, también, la responsabilidad de formar organizaciones vecinales de seguridad ciudadana.

En la ley de seguridad ciudadana se menciona que las organizaciones de vecinos para la seguridad ciudadana formadas por la Policía y la Municipalidad deben ser integradas al trabajo de los CODISEC, a través de sus representantes.

Sin embargo, esta situación ha generado más de un conflicto. De un lado, a la policía le cuesta ceder en un tema imprescindible para el fortalecimiento de su institucionalidad, como es el fomento de la relación con los vecinos. Por otro lado, la Municipalidad con una nueva responsabilidad - ahora el liderazgo en las políticas de seguridad ciudadana local -, ha tenido que fomentar la organización de los vecinos, no solo por la demanda de los mismos, sino por que el tema de seguridad ciudadana genera un potencial político muy importante.

En las Municipalidades que hemos podido visitar, tres de ellas, forman organizaciones de vecinos en seguridad ciudadana: Los Olivos, El Agustino y Villa El Salvador. Si bien no llevan el nombre de juntas vecinales, la finalidad es la misma: trabajar activamente por la seguridad del vecindario, coordinando con el serenazgo o la policía sobre los hechos que generen violencia. Pero son organizaciones “de la Municipalidad”.

Las Municipalidades de Independencia, San Juan de Miraflores y El Rímac, reconocen que la demanda en seguridad es una, y por tanto, no deberían “duplicarse esfuerzos”. De esta manera, se trabaja con las juntas vecinales ya reconocidas por la policía; se orienta su trabajo, se les explica las leyes y normas de seguridad ciudadana, pero el reconocimiento como organización lo otorga la comisaría de su jurisdicción.

CONCLUSIONES:

Las pautas, los reglamentos y los manuales deberían facilitar el trabajo de los CODISEC, fortalecer la organización de los miembros, no exigir solo resultados numéricos: asistencia de los miembros del CODISEC, número de reuniones o plazo de 30 días para elaborar un plan local y presentarlo.

El rol de los CODISEC, no se orienta en la planificación y ejecución de programas y proyectos de prevención del delito y la violencia; sino, al ser débil su conformación, los Gobiernos Locales asumen su trabajo de seguridad a través de programas de control como el serenazgo.

Las juntas vecinales requieren de un sustento normativo que ajuste sus funciones al CODISEC. Esto es necesario, pero supone lograr que la policía asuma un papel menos impositivo en la formación y promoción de las juntas vecinales, para otorgarles más espacio a los Gobiernos Locales a través del CODISEC.

1 Agradecemos el tiempo otorgado para la realización de este artículo al Sr. Miguel Blaskovic (Secretario Técnico del CODISEC-SJM), Sr. Santiago Bazán Llapa (Secretario Técnico del CODISEC-VES), Sr. Victoriano Félix Espejo (Subgerente de SC del Rímac), Sr. Milton Melgarejo Grijalva (Secretario-Técnico del CODISEC-Los Olivos), Sr. Tomás Vallejos Pizarro (Jefe de operaciones serenazgo de los Olivos), Sr. Douglas Castro Clavarino (Secretario Técnico del CODISEC - Independencia), y Sr. Jorge Nieves Vela (Secretario Técnico del CODISEC-El Agustino).

2 Carlos Basombrío: Delito de inseguridad ciudadana. IDL, Lima 2007.

3 Barómetro social: IV Encuesta Anual sobre Seguridad Ciudadana. Lima Metropolitana. Grupo de Opinión Pública de la Universidad de Lima. Sábado 24 y domingo 25 de noviembre del 2007.

En: http://www1.elcomercio.com.pe/ediciononline/html/seguridadciudadana_1812.xls

4 Según la Secretaría Técnica del CONASEC, hasta el 30 de marzo del 2007, se han instalado 26 Comités Regionales, 193 Comités Provinciales y 1849 Comités Distritales. Quedan pendiente por instalar 1 Comité Provincial y 8 Comités Distritales. http://conasec.mininter.gob.pe

5 Las atribuciones de los Comités Regionales, Provinciales y Distritales de Seguridad Ciudadana son: 1. Aprobar los planes, programas y proyectos de seguridad ciudadana correspondientes a sus jurisdicciones, en concordancia de las políticas contenidas en el Plan Nacional de Seguridad ciudadana. 2. Dictar directivas de seguridad ciudadana a nivel de su jurisdicción. 3. Difundir las medidas y acciones sobre seguridad ciudadana y evaluar el impacto de las mismas en la comunidad. Art. 18° Cartilla Legal CONASEC 2005.

6 Artículo 25°. Cartilla Legal CONASEC 2005.

7 Ver: Manual para los Comités de Seguridad Ciudadana. CONASEC, octubre 2006, p 18. En: http://conasec.mininter.gob.pe

8 En: http://conasec.mininter.gob.pe/pdfs/Directiva_01.pdf

9 Lucía Dammert: “El rol del gobierno local en la prevención del delito”. En: Primer Seminario Internacional de Capacitación en Prevención Comunitaria del Delito para Profesionales Jóvenes de América Latina. Lima, mayo 2005.

10 Enrique Yépez: Seguridad Ciudadana: 14 lecciones fundamentales. IDL, 2004. P. 192-193.

11 Enrique Yépez, 2004, p. 167. Las comillas son mías.