INTRODUCCIÓN:

La economía de cualquier país del mundo occidental está compuesta de un sector privado y de un sector público, cuyas acciones económicas atienden al principio de autoridad. Por tanto podemos decir que el sector público se caracteriza porque puede asignar sus recursos al margen de los precios de mercado y prescindiendo, en cierto modo, del criterio de rentabilidad. Por ello los gobiernos pueden emprender actividades económicas desatendidas por la iniciativa privada y realizar transferencias de renta entre los ciudadanos.

ESTRUCTURA DEL SECTOR PÚBLICO ESPAÑOL:

Actualmente, las actividades económicas del sector público en las economías mixtas son amplias, y pueden clasificarse de diversas maneras. Una de ellas es, por ejemplo:

• Operaciones de bienes y servicios y transferencias recogidas en documentos presupuestarios,

• Las actividades de las empresas públicas y de otros organismos públicos comerciales,

• Las operaciones crediticias de las instituciones financieras públicas,

• Los gastos fiscales, constituidos por las exenciones y deducciones practicadas en los impuestos,

• Las regulaciones que el gobierno establece a la actividad económica.

Hay sectores y empresas públicas que estan protegidas, regladas, subvencionadas, etc., por la Administarción Pública, pero no por ello son parte del sector público, es decir, que el sector público regule una actividad no significa que ésta haya de considerarse como parte integrante del sector público, a pesar de que esa iniciativa privada puede considerarse como protegida.

Por ello adoptamos una visión más estricta del sector público, que incorpora solamente aquellas unidades económicas efectivamente controladas por los poderes públicos. Lo podemos observar en el siguiente gráfico (gráfico 1):

SECTOR PÚBLICO

ADMINISTRACIONES EMPRESAS

PÚBLICAS PÚBLICAS

Admón. Admón. Admón. de la E.P. dependientes E.P. dependientes

Central Territorial Seguridad Social de la Admón. Central de la Admón. Territ.

Estado CC.AA. Sistm. de la Sociedades Sociedades

Seguridad social no financieras no financieras

Organismos Corporaciones Otras Admones. Instituciones de Instituciones

Admón. Locales Seg. Social crédito de crédito

Central

Empresas de Empresas

Seguro de seguro

Debemos tener en cuenta que en el ordenamiento jurídico español y en la Ciencia Económica no existe un único concepto de lo que debe entenderse por sector público. Se habla de sector público desde la perspectiva estrictamente jurídica, desde un punto de vista contable o desde parámetros esencialmente económicos.

Con independencia de las posibles definiciones, las principales características son, a modo de síntesis, las siguientes:

• Su sometimiento a un régimen presupuestario limitativo, excepto la Sociedades estatales.

• Su contabilidad se ajustará al Plan General de Contabilidad Pública, a excepción de las sociedades estatales que se regirán por el Plan General de Contabilidad de las empresas privadas.

• Los contratos que celebren se regirán por la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Admones. Públicas, con ciertas excepciones.

• Su actividad económico-financiera está sometida al control externo del Tribunal de Cuentas.

La variada tipología de definiciones se refleja en las diferentes disposiciones legales. Según el Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre, el sector público, a efectos de la contabilidad nacional, está integrado por:

• Las Admones. Públicas (Central, Autonómica y Local), incluida la Seg. Social.

• Las Empresas Públicas.

• Las Instituciones Financieras Públicas.

Desde la perspectiva del control externo, la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas, señala que, a los efectos de dicha Ley, integran el sector público:

• La Admón. de Estado

• Las CC.AA.

• Las Corporaciones Locales

• Las Entidades Gestoras de la Seg. Social

• Los Organismos Autónomos

• Las Sociedades Estatales y demás Empresas Públicas

La síntesis de la estructura del sector público tal como se configura en la actualidad en nuestro país la hemos visto en el gráfico 1(página 1).

GASTOS PÚBLICOS:

El peso del gasto público total en términos del PIB ha aumentado notablemente, con una evolución paralela a la de los ingresos, aunque más acentuada.

La expansión del gasto público total queda explicada en gran medida por el aumento experimentado por los gastos corrientes, que son la actuación en materia de prestaciones sociales y consumo público básicamente. Las partidas de pensiones y prestaciones por desempleo son las que más han presionado al alza. El número de pensionistas ha venido creciendo en los últimos años a un ritmo del 4-5% anual aproximadamente, siendo la tendencia al envejecimiento de la población española un factor importante que influye sobre ese ritmo. También hay que destacar el favorecimiento por parte de las empresas del recurso de las jubilaciones anticipadas como vía para ajustar plantilla, sobre todo en épocas de contracción económica. Por su parte, las prestaciones por desempleo, dada la especial configuración del mercado de trabajo español, conlleva una constante presión sobre el gasto público.

También son importantes las partidas de subvenciones de explotación y de transferencias de capital. Las primeras computan recursos que las Admones. Públicas dirigen a agentes económicos con el fin de influir en el precio de los bienes y servicios que producen y/o afectan a la retribución obtenida por los factores de producción. Las segundas son entregas a fondo perdido dirigidas a financiar proyectos de inversión ejecutados por agentes económicos diferentes de las propias Admones. Públicas. En la práctica buena parte de este gasto va dirigido a las empresas públicas, para financiar sus pérdidas.

INGRESOS PÚBLICOS:

La estructura de ingresos públicos existente en España en el comienzo de la transición política distaba considerablemente de lo que se entiende por una estructura o sistema fiscal moderno. El desarrollo de la Reforma Fiscal se ha ido configurando con los siguientes pasos:

• Respecto a la imposición directa:

• Imposición sobre la renta:

• Ley de 8 de septiembre de 1978: Impuesto de la Renta de las Personas Físicas.

• Ley de 27 de diciembre de 1978: Impuesto de Sociedades.

• Ley 48/1985 de 27 de diciembre: Reforma parcial del IRPF.

• Ley 18/1991 de 30 de diciembre: Nueva reforma del IRPF (tributo de carácter individual).

• Entrada en vigor el 1 de enero de 1992 del Impuesto sobre Actividades Económicas (se crea este impuesto). Sustituyó a la Licencia Fiscal de Actividades Industriales y Comerciales y de Actividades Económicas y Artísticas y a los impuestos Municipales de Radicación, Publicidad y Gastos Santuarios.

• Respecto a la imposición indirecta:

• Ley de 25 de septiembre de 1979: Régimen Transitorio de Imposición indirecta.

• Ley de 30 de noviembre de 1979: Impuestos Especiales.

(ambas con la mirada puesta en el IVA)

• Ley de 21 de junio de 1980: Impuesto de Transmisiones Patrimoniales y Aspectos Jurídicos Documentados.

• Ley 30/1985 de 20 de agosto: Impuesto sobre el Valor Añadido. Entra en vigor el 1 de enero de 1986.

Se inaugura así una nueva etapa de nuestro sistema fiscal.

• Ley 37/1992 de28 de diciembre, nuevos textos legales del IVA.

• Ley 38/1992 de 28 de diciembre: Impuestos Especiales.

(ambas se hacen para la armonización de la fiscalidad indirecta por la culminación del Mercado Único en 1993).

Durante el período 1975-95 en España tiene lugar un fuerte crecimiento de los ingresos corrientes de las Administraciones Públicas (en porcentaje del PIB). En la actualidad las diferencias se han estrechado considerablemente, la economía española ha conseguido homologar su sistema fiscal al de los principales países de la UE. Dicho resultado se ha conseguido en un período de tiempo muy breve, no pudiéndose descartar que ese intenso aumento de la presión fiscal haya tenido algún tipo de efecto negativo.

EL DÉFICIT PÚBLICO: DEFINICIÓN Y EVOLUCIÓN.

Definición:

Déficit = ingresos - gastos, cuando gastos > ingresos.

Sí gastos = ingresos ----- equilibrio.

Sí gastos < ingresos ----- superávit.

Si ingresos corrientes > gastos corrientes ----- ahorro + inversión capital < gastos corrientes.

Lo mismo para los financieros.

Al ser los ingresos estimativos, el déficit que nos interesa es el que surge al terminar el presupuesto.

Evolución:

• 1974: superávit.

• 1977: déficit, por los Pactos de la Moncloa.

• 1982: déficit, por las crisis económicas.

• 1985: déficit, por las crisis económicas.

• 1992: déficit, por la crisis económica internacional. Gastos de las olimpiadas y la expo.

• 2001: déficit 0.

La entrada a la CEE supone un cambio en la estructura económica del país, principalmente del sector agrario y, además, viene dinero de fuera. También una fuerte disciplina presupuestaria (1986).

Tratado de Maastrich (1991): déficit -3%

En los último años destaca el crecimiento económico.

FUENTES DE FINANCIACIÓN DE LAS CC.AA.:

Se establecen dos modelos:

• De régimen común: para las CC.AA. que accedieron por vía lenta. Los impuestos con mayor potencia recaudadora son recaudados por el Estado.

• De régimen foral: con ciertas especialidades (Canarias, Ceuta y Melilla). Son las propias CC.AA. las que recaudan todos los impuestos y luego transfieren una cantidad de dinero al gobierno central.

Los recursos que provee la Ley Orgánica de Financiación de las CC.AA. son:

• Ingresos procedentes de su patrimonio.

• Sus propios tributos: no pueden gravar hechos que ocurran en otras CC.AA. ni afectar a la actividad económica general.

• Tributos cedidos: son aquellos que cede el Estado a las CC.AA. :

• IRPF: con carácter parcial y con un límite máximo del 30%.

• Corresponsabilidad fiscal: cuando se efectúa el IRPF hay una tarifa para el gobierno central y otra para las CC.AA.

• Impuesto sobre sucesiones y donaciones.

• Impuesto sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados.

• Imposición general sobre ventas en su fase minorista.

• Impuestos especiales o impuestos sobre consumos específicos también en fase minorista.

• Tributos sobre el juego.

• Impuestos sobre el patrimonio neto.

• Recargos que pudieran establecer las CC.AA. sobre los impuestos estatales.

• Participación en los ingresos del Estado.

• Ingresos tributarios ajustados estructuralmente: de los ingresos tributarios del Estado se descuentan los tributos cedibles y se suma la recaudación para la S.S.

• Operaciones de crédito: las de vencimiento menor a 1 año son para resolver problemas de tesorería y las superiores tienen que ser para inversiones y la suma de las anotaciones más los intereses no puede ser mayor del 25% de los ingresos corrientes de la CC.AA.

• Producto de multas y sanciones.

• Fondo de compensación interterritorial: sus objetivos son: ser instrumento de desarrollo de las CC.AA. ; coordinarlos con los fondos europeos y no puede ser menor al 35% de la inversión pública.

• Fondos europeos.

En cuanto a la utilización de recursos financieros en las CC.AA., es necesaria una hacienda nacional, ya que sin ella se desarrollarían sistemas fiscales competitivos que, al no garantizar la igualdad de trato, inducirían movimientos de agentes económicos o factores de producción en busca de la fiscalidad más benévola, con perjuicio de una asignación eficiente de los recursos.

Hay dos regímenes de financiación: el sisitema del concierto y el común. En la práctica ha otorgado una mayor capacidad financiera a las dos comunidades que gozan del primero de ellos (País Vasco y Navarra). El régimen del concierto consiste en que la C.A. recauda en su territorio la mayoría de los tributos estatales y entrega al Estado un “cupo” o aportación a las cargas comunes, determinado en un concierto bilateral. El régimen de la Ley Orgánica de Financiación de las CC.AA. (LOFCA), o régimen común, aplicable a las demás comunidades, ha tenido dos etapas. La inicial, denominada “período transitorio”, consistió en el compromiso de cesión, por parte del Estado, de los recursos necesarios para hacer frente al coste efectivo de los servicios transferidos. Desde 1987 se ha entrado en el “período definitivo”, en el que la financiación para las CC.AA. de este régimen, tomando como punto de partida la garantía de la situación anterior, deja de estar condicionada año a año por el coste de los servicios.

El ordenamiento español se atiene, con notable fidelidad, a los principios de la descentralización fiscal óptima.

LOS GASTOS DE LA UE EN ESPAÑA:

• PAC: se financia con el FEOGA - G, fondos que se canalizan con el Fondo Estatal de Garantía Agraria y van directamente a la CC.AA. beneficiadas, por lo que no aparecen en los PGE.

• COFINANCIACIÓN ESPAÑA - UE: Acciones estructurales: se cofinancian a través de los fondos: FEOGA - O, FEDER, FSE E IFOR. La mayor parte va directamente a CC.AA. y corporaciones locales beneficiarias. Una parte va al estado.

EL ESTADO DE BIENESTAR: PROBLEMAS:

El que España haya estructurado un sector público clásico de economía del bienestar en un tiempo récord y en un período en el que en otros países se discutía sobre su futuro y en ocasiones se recurría a su modificación o reducción parcial, nos sitúa como país de referencia obligada en cuanto al análisis del tamaño deseable del sector público, de sus funciones y de la efectividad de las políticas públicas aplicadas para la consecución del estado de bienestar.

Durante un largo período de tiempo, el modelo de estado de bienestar mostró su vigor a través de evidentes logros, pero la aparición de desajustes económicos, a partir de los años 70, incorporó ciertas sombras sobre su capacidad de pervivencia. Los países que, como España, han desarrollado tardíamente sus instituciones de bienestar han acumulado también los desequilibrios en un período menor de tiempo.

El Estado de bienestar está en cuestión, de hecho nunca ha dejado de estarlo desde su nacimiento tras la 2ª Guerra Mundial. Los problemas más significativos que se plantean sobre él son los siguientes:

• Los causados por cambios de comportamiento no deseados, que inducen en los ciudadanos: oferta de trabajo, absentismo laboral, incentivos, fraude fiscal, inversiones en capital humano, etc.

• Los causados por cambios exógenos: demográficos, nuevas formas de familia, actividad femenina, organización empresarial y migraciones.

• Crisis fiscal del Estado, que se debe a la imposibilidad de hacer frente simultáneamente a las funciones públicas de legitimación y acumulación del capital (O'Connor, 1973, autor marxista).

• El Estado del bienestar supone una carga insoportable para el sistema económico. Peso excesivo del gasto social y sus efectos sobre el déficit público (Brittan, 1973-77).

• Otros autores llaman la atención sobre los supuestos efectos negativos del gasto social sobre el crecimiento y la necesidad de reducirlo para que vuelva la prosperidad.

• Si el objetivo es la igualdad pura, el resultado es un evidente fracaso. Mediante el estudio de las prestaciones por desempleo, se afirma que la mayor parte del gasto social beneficia principalmente a los sectores de la sociedad más favorecidos (Julian Le Grand).

• Otros autores creen que el verdadero objetivo no es la igualdad, sino la reducción de la desigualdad hasta niveles que permitan a la vez la diferenciación.