LA REGIONALIZACIÓN EN MÉXICO

INTRODUCCIÓN

La organización del Estado, en relación con su territorio adquiere diversas modalidades, que van desde la formada por la naturaleza presente en el mismo, y por tanto geográfica, la que se presenta por la división política, o la conformación económica. En México en el ámbito político la historia ha determinado una división del territorio basado en la conformación de estados federados, con un territorio determinado, la facultad de ejercer un gobierno y una población, así como la facultad de planear el desarrollo de esta última, situación plasmada en el Artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; mientras que al interior de los estados, ha sido el municipio la principal división del territorio como elemento de confinación de población y de poder local, establecido esto en el Artículo 115 de la Constitución, olítica de los Estados Unidos Mexicanos, proveyendo a esa entidad de facultades para planear y ordenar su desarrollo.

La conformación de estados y municipios, mediante el ámbito legal, ha generado intersticios entre ambos elementos de poder, con el gobierno federado, debido a la falta de precisión de los ámbitos de trabajo, sobre todo al considerar que entre los estados existen elementos comunes, que por una continuidad geográfica constituyen lo que denominamos regiones, situación que se reitera entre los municipios. El desarrollo nacional de México ha presentado una serie de desigualdades a través de su historia, mismas que se han acentuado en los últimos años profundizando las diferencias económicas entre los mexicanos de las diversas regiones del territorio.

Un factor clave que se da en la desigualdad regional se encuentra en la actual legislación que sobre la materia existe: la falta de especificidad en la formulación de la planeación regional, hace que ninguno de los tres órdenes de gobierno, el federado, el estatal y el municipal, logren incidir en la región. La federación manifiesta solamente políticas sectoriales; el estado no genera planeación regional o es deficiente, y el municipio no está facultado para la formulación de planes regionales, al ser él mismo parte de una región.

El presente estudio busca analizar, primeramente, desde un recuento histórico, y posteriormente, desde la revisión de las leyes actuales, el vacío existente de una planeación regional, ante la circunstancia de la falta de especificidad para su formulación. En la primera parte, se relatan parte de los acontecimientos históricos que han formado la actual división política, como parte de una forma de hacer gobierno, además de definir el concepto de región y su fundamento teórico. En la segunda parte, se describen las diversas leyes e instituciones avocadas a la planeación regional, de acuerdo con los diferentes instrumentos legales existentes, y los avances y retrocesos que se han presentado en la materia con base a ese esquema jurídico. De esta forma, se trata de sustentar la tesis de que el federalismo actual y su legislación requieren de reformas reglamentarias en materia de planeación, que permitan la coordinación institucional y entre los tres poderes.

La constitución política de los Estados Unidos Mexicanos reconoce en su artículo 115 la autonomía municipal en relación con la planeación del desarrollo regional. Sin embargo, esta autonomía es relativa ante la distribución de facultades que la tendencia centralista de gobierno del sistema federal impone a los Estados y, sobretodo, a los municipios, en relación con la materia medioambiental.

Estas premisas nos permiten formularnos las siguientes preguntas:

¿Cuál es el marco jurídico que rige la relación de la planeación regional del medio ambiente por los diferentes ordenes de gobierno?, ¿Cuáles son las facultades que dicho marco jurídico en la materia les otorgan a los diferentes niveles de gobierno?, ¿Cuál es el grado de autonomía del municipio en relación con la planeación del medio ambiente de acuerdo con el marco jurídico actual?

Reconocer la configuración del municipio actual como un ente ineficiente e inoperante ante las demandas sociales, estriba en reconocer la herencia del sistema centralista practicado en diversas etapas de nuestra historia nacional, conformando una base de prácticas de gestión y administración centralizada de las políticas gubernamentales.

El objetivo de la presente investigación, realizado como parte de la materia de Legislación Urbana, durante el tercer cuatrimestre de la Maestría en Planeamiento Urbano Regional, es analizar la regulación jurídica en relación con el medio ambiente, que se da tanto en el nivel federal como en el nivel estatal, incluyendo las disposiciones internas de los gobiernos municipales. Lo anterior, con el propósito de realizar propuestas en relación con su marco jurídico destinadas a generar una mejor interacción entre la planeación municipal y el medio ambiente.

EL ARTÍCULO 115 CONSTITUCIONAL

MARCO HISTÓRICO.

Evolución histórica del municipio

El elemento administrativo del Municipio será introducido a nuestro país por los españoles durante la conquista, fundándose por Hernán Cortés el primer Ayuntamiento en la Villa Rica de la Vera Cruz, el 22 de abril de 1519. El modelo español de municipio se fusionará con el modelo de gobierno autóctono del calpulli, proveniente del imperio azteca; siendo ambos establecidos para generar una división territorial. En su inicio “era considerado como ente geográfico y de dominio público, que se utilizó para acceder a un sistema fuertemente centralizado” (Barrón, 2007:16). Posteriormente con la búsqueda de una centralización de las decisiones del colectivo social, el poder político lo volverá en un elemento de control administrativo, que dará pauta a la cohesión del Reino de la Nueva España.

Pero es con la Constitución de Cádiz, que iniciará la evolución jurídica y política del Municipio. A partir de aquí, la historia del municipio estará marcada por ser el último elemento del esquema vertical de gobierno.

Con la independencia nacional, se establecerían dos sistemas de pensamiento para conformar el proyecto de nación, que posteriormente conllevarían profundas consecuencias en la formulación posterior de la constitución del Estado Mexicano: “En el sigo XVII encontramos un México escindido por las pugnas entre liberales y conservadores, donde los primeros eligieron el camino del Federalismo descentralizador como forma de gobierno por excelencia, en oposición al Centralismo conservadurista arraigado en la tradición de las monarquías europeas” (IILSEN, 2003:11).

Sin embargo, la debilidad del sistema mexicano tras la Reforma, conducirá a la dictadura porfirista, donde la situación centralista de poder y de decisión se exacerbará y donde el municipio quedará totalmente restringido, ante el establecimiento de un sistema administrativo de partidos, distritos y prefecturas con mayor superioridad a éste.

Lo anterior dará pauta durante la revolución de 1910 a la búsqueda de un Municipio libre, como lo señala Hernández (Barrón, 2007:17) “El repunte del Federalismo inicia por la demanda de libertad municipal, de sufragio efectivo y voto directo, para fundirse en un movimiento nacional que exige un nuevo y renovado pacto federal, base de la revolución de 1910-1917”.

La formulación del Artículo 115 Constitucional

Con la Constitución de 1917, se inscribirá el Artículo 115 donde se establece al Municipio como base de la división territorial y de la organización política y administrativa de los estados, con personalidad jurídica y libre administración de su hacienda.

Posteriormente, en la búsqueda de una modernización política y consolidación de las instituciones, el Artículo 115 Constitucional “ha sufrido tantos cambios como el presidente en turno ha considerado necesarios y no como demanda de sus pobladores” (Barrón, 2007:18). Pero aquí es importante señalar la pugna entre centralización y descentralización, subyacente en dichas modificaciones: “El punto aquí es que, la descentralización, ha sido impulsada en el aspecto formal, pero no se ha tenido el cuidado de revisar su forma operativa y funcional” (IILSE, 2003:12).

MARCO TEÓRICO

El concepto de Centralización

El desarrollo de los municipios en México está relacionado con el término centralización, como problema fundamental y fundacional, por lo tanto es conveniente su definición. Ésta la señalaremos a partir de la proposición de Bobbio respecto de los conceptos contrarios de centralización y descentralización (IILSE, 2003:45):

“La centralización y la descentralización en general (y en consecuencia también la centralización y la descentralización administrativas) no son instituciones jurídicas unívocas, sino fórmulas que contienen principios y tendencias, modos de ser de un aparato político o administrativo. Son, por lo tanto, directivas de organización en sentido amplio, no conceptos inmediatamente operativos”.

En esta definición es importante destacar los modos de ser en relación con el poder político o un aparato administrativo, ya sea estatal o no, y que estos van variando de acuerdo con el cambio en las estructura sociales, que suscitan el cambio en las estructuras administrativas, con la redistribución de las tareas y las funciones, que permitan una adecuación a la nueva realidad, con contenido y operatividad. Es decir, se sitúa en un determinado ambiente social y una época determinada, por lo que sus características son, entonces, variables de acuerdo con esta situacionalidad.

Lo anterior, da pauta a establecer algunos principios generales en relación con su presencia en el desarrollo municipal (IILSE, 2003:47):

• La centralización es un proceso histórico presente en los diferentes ámbitos de la sociedad (política, economía, cultura), en contraposición con la descentralización.

• Como solución a los desequilibrios generados por la centralización en determinados momentos históricos, como remedio para revertilos, se presenta en la normatividad jurídica nacional a lo largo de los años, una constante lucha por posicionar la descentralización,.

• Con la búsqueda de la modernización del Estado Mexicano, la descentralización en el ámbito gubernamental, en especial en las áreas de gestión y administración pública, las relaciones entre los poderes de gobierno y la concepción del Estado, son ahora prioridad en la agenda política.

El concepto de Municipio

La definición del concepto de Municipio es importante para lograr su valoración analítica. Sin embargo, dado los diferentes enfoques teóricos que se presentan en la búsqueda de explicarlo, esto representa un ejercicio complejo. A continuación se presentan varias definiciones, de otras tantas disciplinas, relacionadas por el Instituto de Investigaciones Legislativas del Senado de la República y por otras fuentes, haciendo énfasis en los elementos comunes de las mismas:

• Definiciones etimológicas: Desde sus raíces etimológicas, la palabra Municipio se entiende de diversas maneras. Barrón (2007:15) precisa que “la palabra Municipio proviene del latín Manus que se refiere a las tareas u obligaciones, y de Capere que significa hacerse cargo de algo; la suma de ambos vocablos da lugar al término municipio, que aludía a las ciudades en donde los ciudadanos tomaban las cargas patrimoniales y personales y atendían los servicios locales”. Otra definición más la señalan Ramírez y otros (2007:241), manifestando que “la palabra municipio es de origen romano, del latín «municipium» con raíces en munis=carga y civitas=ciudad (el trabajo de la ciudad)”. Ochoa (IILSE,2003:47) señala una que pareciere más adecuada a nuestro estudio: “Municipio viene del latín municipium y significa el desempeño de una función que se asume por sí propia y se complementa como institución”.

• Definiciones sociológicas: García Castillo (IILSE,2003:47-48) entiende el Municipio como “una institución propia del desarrollo y evolución cultural de las sociedades, y de la asociación de elementos afines entre los intereses de una determinada comunidad”, mientras que Calcáneo (IILSE,2003:48) lo conceptúa como “una unidad alrededor de la cual se crean las formas arcaicas del Estado y se basa en la familia como una organización social”.

• Definición Jurídica: El municipio, de acuerdo con el punto de vista constitucional, se encuentra integrado por tres elementos, Población, Territorio y Gobierno. Camacho (IILSE,2003:48) precisa que:

“Puede inferirse que el Municipio se constituye por localidades que integran los domicilios de las familias asentadas sobre un territorio jurídicamente delimitado; se les reconoce el derecho de elegir un gobierno propio, representativo y popular y también reconocido por el Estado, con base en su organización política y administrativa. Esta definición integra el elemento geográfico como el aspecto màs importante para establecer la jurisdicción de las autoridades propias de este orden de gobierno”.

• Definición administrativa: Se establece al Municipio, de acuerdo con la administración pública, como “un organismo descentralizado que ejerce programas y acciones políticas tendientes a satisfacer necesidades concretas de los individuos avecindados en su territorio” (IILSE,2003:48).

• Definición política: Ésta la proporciona la Carta Magna, que puede resumirse como “un órgano de gobierno consagrado en el artículo 115 constitucional, el cual es la base de la división territorial y de la organización político-administrativa de las localidades que lo integran, así como de los Estados y la Federación” (IILSE,2003:48).

Las anteriores definiciones pueden resumirse en la establecida por el Glosario de Administración Municipal (IILSE,2003:48):

• Definición moderna del Municipio Mexicano:

“El Municipio es la entidad política organizada comunalmente como base de la división territorial y la organización política de los estados de la federación en su régimen interior, por tanto, el Municipio es la agrupación social fundamental en que el país se estructura territorialmente para su división política, según lo establecido en el artículo 115 constitucional. Es aquella comunidad territorial de carácter público con personalidad jurídica propia y, por ende, con capacidad política y administrativa, como realidad múltiple, jurídica, social, territorial y económica, es también una institución básica en la vida nacional, es el primer nivel de gobierno y el más cercano a la población” (IILSE,2003:48).

Clasificación del Municipio.

Para la finalidad de nuestro trabajo en el área de la planeación, es importante reconocer la clasificación de los municipios que establece el Instituto de Investigaciones Legislativas del Senado de la República (2003:49), ante la complejidad que los mismos presentan en lo social y lo económico:

• Municipio Metropolitano: Es aquél cuya importancia radica en el asentamiento de comercios, industria y servicios de alcance regional, que presentan una conurbación con grandes municipios urbanos con megaciudades y cuentan con una población mayor a los 700,000 habitantes.

• Municipio Urbano: Es aquel con gran presencia de industria altamente desarrollada, con medianas y pequeñas empresas como proveedoras de servicios. Presentan una gran concentración poblacional, pero también una migración alta, por lo que su población varía entre los 150,000 y los 600,000 habitantes.

• Municipio Semiurbano: Es aquel que cuenta con actividades productivas en transición de lo rural a lo urbano, predominando la actividad primaria, presentando carencias de infraestructura urbana y de equipamiento para proporcionar la totalidad de los servicios públicos. Presentan localidades con una población que oscila entre los 10,000 y los 15,000 habitantes.

• Municipio Rural: Es aquel que se caracteriza por mantener actividades desarrolladas en el sector primario, con carencia de la infraestructura y el equipamiento para la dotación de servicios públicos. Presenta un alto grado de dispersión poblacional, con un alto grado de migración hacia las ciudades y los municipios de las otras categorías. Presenta localidades con menos de 5,000 habitantes.

LA REGIÓN Y LA REGIONALIZACIÓN

LA REGIÓN COMO CONCEPTO

La región es estudiada, como objeto-sujeto de estudio por la Ciencia Regional, entendida ésta como una “ciencia híbrida” (Miguel, 2004), que para su estudio involucra los conocimientos de otras ciencias reconocidas como la Geografía, la Economía, la Sociología, la Demografía y la Ecología.

Diagrama 1: Ciencias que apoyan a la Ciencia Regional.

Fuente: MIGUEL, Andrés E. (2004), Ciencia regional. Principios de economía y desarrollo, p.2

Su objeto de estudio, la región, puede definirse desde diversas materias de acuerdo con el enfoque del que se esté hablando: económico, sociológico, geográfico, histórico, cultural, económico. Aunque de manera simplista, como lo señala Miguel (2004:39), la región se define como una “«parte del espacio», y más concretamente, ésta puede considerarse el espacio delimitado artificialmente (por sus relaciones económicas, sociales, étnicas, etcétera), y/o naturalmente (por su clima, flora y fauna, suelos, etcétera)”.

El concepto de región es manejado en base a dos enfoques básicos: primero, el determinista, en que “la región son las porciones del espacio del «mundo natural» que contiene las «cosas», en las cuales se ubican los objetos que van a ser descritos” (Miguel, 2004:44), y el segundo es el sistémico, en el cual “la región deriva de la interacción de aspectos económicos, culturales, ambientales, políticos y sociales con el espacio natural, y cada región a la vez que comparte aspectos comunes, posee especificidades únicas” (Miguel, 2004:44). Los conceptos que de estos enfoques se derivan se resumen el Diagrama 2.

Diagrama 2: Los conceptos de Región.

Fuente: MIGUEL, Andrés E. (2004), Ciencia regional. Principios de economía y desarrollo, p.46

Los conceptos clásicos de región.

Estos conceptos parten de diversas elaboraciones teóricas que conciben a la región como (Miguel, 2004:47-48):

La región homogénea puede caracterizarse como una unidad territorial definida mediante un factor único ya sea social, físico, climatológico o político. Este concepto parte teóricamente de la región económica o productiva, que considera que el crecimiento de la región dependerá en general de su capacidad productiva, y en particular de sus posibilidades de exportación.

La región polarizada o nodal, basada en la caracterización regional de la Teoría del Lugar Central, se refiere a unidades definidas a partir de la interdependencia funcional y de la densidad de flujos entre sus elementos, es decir, entre una centralidad y sus áreas satélite, por lo que al ser cambiante y dinámico, sus límites sean muy precisos.

La región plan, programa, jurídico-política o administrativa, definida en base a intereses y objetivos específicos de índole administrativo y de política, buscando alcanzar la máxima eficiencia en la puesta en marcha de programas y estrategias públicas.

La región natural o geográfica, definida básicamente a partir de criterios geográficos.

Los conceptos sistémicos o complejos de región.

Estos conceptos pretenden destacar la interacción del ser humano con su entorno ecológico-social, destacando los siguientes (Miguel, 2004:48-52):

La región mixta que combina los conceptos ortodoxos (región homogénea, nodal o plan) para realizar un solo análisis.

La región integral, holística o compleja, se refiere a la interrelación estrecha entre entidades distintas que pueden concebirse de manera separada, en porciones del territorio geográfico, que se vuelve escenario ecológico en donde se ubican aspectos y relaciones sociales.

La región histórica en la que cada sociedad a lo largo de la historia configura de manera particular su espacio, como producto de las relaciones sociales u de los patrones de dominación imperantes en las etapas sucesivas de su desarrollo, aludiéndose al concepto de “formación social”.

La región como unidad de acumulación descrita por los diversos procesos económicos en un territorio geográfico determinado, que le dan autonomía respecto a otras unidades semejantes o superiores.

La región étnica, que se basa en la identidad social (todo aquello con carácter único, que permanece y es invariable) asentada en un territorio.

La delimitación práctica de la región.

Después de la revisión de los diversos criterios señalados anteriormente para formular el concepto de región, podemos observar que con relación a la delimitación de la misma no existen criterios concluyentes, esto es recalcado por Rionda (2008:43) quien señala “Con ello, queda claro que la región es un concepto instrumental. Es un elemento que sirve como unidad de análisis de datos que, según su distribución territorial e intensidad en cuanto georeferencia, mide el grado de los problemas por áreas geográficas comparadas”. Por tal razón, la delimitación práctica casi siempre obedece al criterio del investigador. A continuación presentamos las delimitaciones más comunes de la región (Miguel, 2004:53):

Diagrama 3: La delimitación práctica de la Región.

Fuente: MIGUEL, Andrés E. (2004), Ciencia regional. Principios de economía y desarrollo, p.53

MARCO TEÓRICO

Diversas escuelas han determinado otros tantos enfoques en relación con el concepto de región, como lo expresa Miguel (2004:42) y que pueden resumirse a manera de diagrama como se muestra en el diagrama 4. Esto ha dado a diversas teorías que se presentan en torno al desarrollo territorial y regional, las cuales son resumidas por Dietert (2007) de la siguiente manera:

Teoría de Localización Agraria (J.H. Von Thünen, 1820): Tiene como supuesto un espacio isotrópico, con condiciones homogéneas de población, recursos y capacidad de demanda, en estado aislado. Von Thünen reconoció que el hombre busca en el entorno inmediato resolver sus necesidades económicas, reduciendo al mínimo sus desplazamientos. Estableció para tal caso como factor de localización la Renta de Ubicación, señalando que a mayor distancia desde el centro productor (la granja) al mercado (el pueblo) hay mayor costo de transporte, con lo que se disminuye la renta de ubicación.

Teoría de Localización Industrial (Alfred Weber, 1909): Presenta dos supuestos, primero, que hay dos tipos de recursos, ubicuos (se encuentran en cualquier parte, como el agua) y localizados (que solo se encuentran en un punto determinado); segundo, los recursos se ubican en un punto y los mercados en otro punto. Presenta como factores de localización: la distancia a los recursos naturales, la distancia a los mercados, los costos de la mano de obra y, las economías de aglomeración. Weber establece que la industria se establecerá ahí donde los costos sean más baratos, considerando los costos de transporte, costos de mano de obra, y la disminución en los costos de producción por economías de aglomeración.

Teorías de Lugares Centrales y Ejes de Desarrollo (Walter Christaller, 1933; y Alfred Lösch, 1939): Presentan como supuesto, un territorio isotrópico. Su planteamiento formula una teoría de localización urbana, de distribución y jerarquización de asentamientos urbanos llamados lugares centrales: centros mayor, mediano, menor, subcentro. La jerarquía de los mismos está en función de la capacidad de esos centros de proveer determinados productos o servicios: hay un centro mayor capaz de proveer todos los servicios básicos y no básicos; a su alrededor hay centros medianos que proveen todos los servicios básicos y algunos servicios no básicos; los centros menores proveen sólo algunos servicios básicos y pocos no básicos. La instalación de una empresa es un centro para proveer determinados servicios depende de su equilibrio de costos e ingresos, dados por el precio del producto y los costos de transporte. Estos por economías de aglomeración favorecen un gran centro mayor, y condiciona la instalación de nuevas empresas en centros medianos (o menores) de manera tal que la población alejada no esté dispuesta a trasladarse al centro mayor por el alto costo del transporte.

Teorías Neoclásicas (Solow, 1956; y Swan, 1956): Se basa en dos supuestos, rendimientos constantes a escala, y rendimientos marginales decrecientes. En su planteamiento, establece que como hay rendimientos marginales decrecientes, cada una unidad será menos productiva que la anterior, por lo que en el largo plazo las tasas por cápita se igualan y el crecimiento tienden a cero. Esto implica que en el largo plazo las fuerzas del mercado hacen tender a los países, y a sus regiones, a igualar los niveles de crecimiento y de desarrollo. De aquí que sólo una mejora tecnológica puede volver a hacer crecer la tasa. Como las fuerzas del mercado automáticamente actúan automáticamente tendiendo a maximizar el beneficio e igualar en el largo plazo el crecimiento, entonces no son necesarias las políticas intervencionistas para el desarrollo. Por ello, ésta es una teoría de crecimiento económico, no de desarrollo.

Teorías Centro-Periferia y de Dependencia (CEPAL 1960): Establece como planteamiento que el nivel de desarrollo que alcanza una región depende del lugar que ella ocupa en un sistema de naturaleza jerarquizada y de relaciones asimétricas, en el que a escala mundial habrían países centrales dominantes (desarrollados) y países periféricos (subdesarrollados); mientras que a nivel regional, las relaciones desiguales de dominación entre regiones de un mismo país generan las diferencias en los niveles de de desarrollo alcanzados, creándose un colonialismo interno,

Teoría de la Causación Circular Acumulativa (Kaldor, Myrdal, 1957): Presenta como planteamiento que a partir de una aglomeración inicial en una región, el mercado se expande circularmente, producto de las economías de escala y las mejoras tecnológicas que atraen y concentran más y nuevos recursos; mientras que en la regiones. Se concluye que el sistema socio-económico no se mueve hacia ningún equilibrio automático (como suponen los neoclásicos), sino que se aleja de él, se expande (desarrolla) o se rezaga. Por tal razón, ésta es una teoría keynesiana, perteneciente a las teorías del desarrollo desigual.

Teoría de Polos de Desarrollo (Perroux, 1955; Boudeville, 1968): Establece que un Centro Estimulante ejerce inducción y atracción sobre actividades y áreas económicas dominadas. Reconoce procesos de acumulación y localización. Las industrias dinámicas (llamadas Industrias Propulsoras por Perroux) y los proyectos exitosos tienden a la aglomeración en un área geográfica produciendo efectos de difusión hacia su entorno inmediato, no hacia el conjunto de la economía. Así se eleva el producto, el ingreso y la tecnología. La Polarización es la complementariedad técnica y la proximidad física, que origina la triple accesibilidad (técnica, geográfica y humana), con las consiguientes facilidades de contacto, disminución de costos de transporte, y la proximidad entre personas y sus relaciones.

Teoría de las Etapas de Crecimiento (Fischer 1939, Young 1928): Esta teoría presupone que el desarrollo tiene fases, donde las regiones comienzan con un estadio de subdesarrollo, y en un proceso acumulativo, pueden transitar desde una economía concentrada en el sector primario, después hacia una fase industrial y finalmente hacia una economía concentrada en el sector terciario. Para esta teoría el subdesarrollo es simplemente la permanencia en el estadio inicial.

Teoría del Crecimiento Endógeno (Ruttan 1992, Lucas 1989, Kaldor 1957, Stiglitz 1977): Supone rendimientos crecientes a escala y competencia imperfecta. No hay convergencia automática, es una teoría keynesiana. Señala que se deben adoptar políticas activas para inducir el desarrollo considerando que éste depende de cinco variables endógenas: capital físico, capital humano, tecnología, conocimiento, políticas macroeconómicas.

Teoría de la Acumulación (Especialización) Flexible (Piore, Sabel y otros, 1984): Agotado el modelo de desarrollo industrial basado en la producción en serie, el desarrollo depende de las condiciones internas y dinámicas de la región. Lo principal para competir ya no es el precio de productos homogéneos, sino la innovación y el diseño para productos diferenciados. La clave es la producción flexible, donde lo flexible es: el diseño del producto, el sistema productivo, el tamaño de la empresa, la organización del trabajo, las relaciones entre las empresas (competencia-cooperación).

Diagrama 4: La conceptualización de Región por las diversas escuelas.

Fuente: Ciencia regional. Principios de economía y desarrollo, pp.42-43; y DIETERT R., Kart (2007), Enfoques teóricos y estrategias para el desarrollo regional. Desde las teorías de localización agraria hasta la planificación regional.

LA NORMATIVIDAD QUE LIGA EL ARTÍCULO 115 CONSTITUCIONAL Y LA PLANEACIÓN REGIONAL: OMISIONES.

Para conocer la situación de la planeación regional se estableció el estudio de los instrumentos legales, institucionales y de planeación que se presentan en los tres niveles de gobierno, como se establece a continuación:

ÁMBITO FEDERAL

Artículo 115 Constitucional

La planeación del desarrollo regional es facultada a la Federación y los estados con la participación compartida de los municipios, en el Artículo 115 Constitucional en sus párrafos V y VI, más cuando exista continuidad demográfica entre estados.

Ley de Asentamientos Humanos

Por su parte la Ley de Asentamientos Humanos refuerza lo anterior en su artículo 2 define el desarrollo regional, y en su artículo 7 establece las atribuciones de la Federación, a través de la Secretaría de Desarrollo Social, en materia de planeación del desarrollo regional, destacando la vigilancia de las acciones y obras, y la formulación de recomendaciones para el cumplimiento de la política nacional de ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y de los convenios suscritos; sin embargo, en su artículo 12 donde se establecen los instrumentos para la regulación del ordenamiento territorial de los asentamientos humanos, y sin embargo, no se encuentra los programas o planes de desarrollo regional.

Ley de Planeación

En la Ley de Planeación se encontró una falta de actualización donde en el artículo 11 todavía se menciona a la Secretaría de Programación y Presupuesto, en artículo 14 se señala como atribuciones de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público el proyectar y coordinar la planeación regional, asimismo, se establece en el artículo 25 que los planes regionales se referirán a las regiones prioritarias o estratégicas, asentándose que son aquellas que rebasan los límites estatales.

Ley General de Desarrollo Social

En el caso de la Ley General de Desarrollo Social, en ésta se establecen los lineamientos para el desarrollo social, especialmente el desarrollo regional equilibrado, pero se observa que es una ley con un alto grado de carácter sectorial y con falta de integración al resto de las leyes.

Reglamento de la Ley General de Desarrollo Social

En el Reglamento de la Ley General de Desarrollo Social se establece que el Programa Nacional de Desarrollo Social deberá contar con un diagnóstico nacional con referencia al desarrollo regional, entre otros aspectos (Artículo 12).

Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente

La Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente establece en su Sección II el ordenamiento ecológico del territorio, presenta mayor sensibilidad a la formulación de las regiones, de la formulación de planes regionales, la concordancia con los diferentes ordenes de gobierno y el Sistema Nacional de Planeación Democrática (Artículos 19 y 20).

Ley Orgánica de la Administración Pública Federal

Por su parte la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal establece que a la Secretaría de Desarrollo Social le corresponde proyectar y coordinar, con la participación que corresponda a los gobiernos estatales y municipales, la planeación regional (Artículo 32).

Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012

En el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 se establece la prioridad del tema del Desarrollo Regional Integral (2.9), la diferenciación de los programas del Gobierno Federal por regiones (Estrategia 5.2), la acción coordinada de los tres órdenes de Gobierno (Estrategia 3.2), la autonomía del gobierno municipal (Estrategia 2.4).

Plan Sectorial de Desarrollo Social 2007-2012

El Plan Sectorial de Desarrollo Social 2007-2012 se establece la estrategia para el trabajo en el ámbito regional (objetivo 3), más sin embargo, no se da una regionalización de trabajo ni una microregional.

Reglamento Interior de la Secretaría de Desarrollo Social

Respecto al Reglamento Interior de la Secretaría de Desarrollo Social se observa la existencia de una Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio, misma que cuenta con tres unidades de Microrregiones, Desarrollo Regional y Planeación y Relaciones Internacionales. En específico a esta Subsecretaría le corresponde establecer las políticas de ordenamiento del territorio y el desarrollo social (Artículo 8). En este Reglamento se establece como órgano administrativo desconcentrado a la Comisión Nacional de Fomento a la Vivienda (Artículo 38), misma que establecerá la política general de vivienda y realizar el Programa Sectorial de Vivienda.

Reglamento Interior de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales

En el Reglamento Interior de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales se establece la presencia de cuatro órganos desconcentrados (Artículo 2) la Comisión Nacional del Agua, el Instituto Nacional de Ecología, la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente y la Comisión Nacional de Áreas Protegidas. Al Instituto le corresponde la formulación de los estudios de ordenamiento ecológico del territorio y la regulación ambiental del desarrollo urbano (Artículo 110), Por su parte la Dirección General de Política Ambiental e Integración Regional y Sectorial la formulación de los programas de ordenamiento ecológico general del territorio a nivel federal y apoya en la formulación de los planes de ordenamiento ecológico regionales y locales (Artículo 22).

COMENTARIOS

Al analizar la documentación del Gobierno Federal en torno a la cuestión regional, se observa una amplia mención de la misma; sin embargo, queda exenta su definición conceptual y práctica a través de una regionalización evidente para todos los actores involucrados, lo que permitiría un consenso en lo relativo a su empleo como medio único de trabajo. En este caso siendo la responsable del desarrollo regional y urbano, la Secretaría de Desarrollo Social, a la fecha no cuenta con el Programa Nacional de Desarrollo Regional y Urbano 2007-2012, por lo cual el Senado de la República promovió un exhorto para su publicación a la brevedad, en febrero del 2009. Por su parte la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales es la que establece con mayor claridad políticas de orden regional, aunque en el ámbito natural del territorio.

ÁMBITO ESTATAL

Constitución Política para el Estado de Guanajuato

La Constitución Política para el Estado de Guanajuato establece la obligatoriedad de participar con los municipios en el desarrollo de los planes de desarrollo regional (Artículo 14 y 117).

Ley de Desarrollo Social y Humano para el Estado y los Municipios de Guanajuato

La Ley de Desarrollo Social y Humano para el Estado y los Municipios de Guanajuato establecen que las políticas públicas deberán contener entre otras vertientes el desarrollo regional y microregional (Artículo 11) y orientar el gasto social al desarrollo equilibrado de estos (Artículo 17).

Ley de Desarrollo Urbano para el Estado de Guanajuato

En su caso la Ley de Desarrollo Urbano para el Estado de Guanajuato, que no establece un responsable de índole secretarial, presenta la definición de desarrollo regional (Artículo 3), la posibilidad de establecer mecanismos de planeación regional entre el Estado y los Municipios (Artículo 43) y señala que el Plan de Estatal de Ordenamiento Territorial deberá contar con la información mínima para establecer los Programas Regionales y Subregionales de desarrollo urbano (Artículo 47), existiendo una contradicción en esto pues no existen definidos como instrumentos los planes regionales de ordenamiento regional.

Ley de Planeación para el Estado de Guanajuato

La Ley de Planeación para el Estado de Guanajuato establece los fundamentos para hacer congruente para la Planeación Regional (Artículo 2) a través de los Consejos Regionales (Artículos 19 a 22), establece como instrumentos los programas regionales, y se indica que se deberá realizar un programa por cada región del estado con la participación de los municipios correspondientes (Artículo 31).

Reglamento de la Ley de Planeación para el Estado de Guanajuato

El Reglamento de la Ley de Planeación para el Estado de Guanajuato establece los municipios que componen cada una de las regiones del estado (Artículo 26), identifica lo que son los Programas Regionales (Capítulo Tercero).

Ley Orgánica del Poder Ejecutivo para el Estado de Guanajuato

En la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo para el Estado de Guanajuato se establece que el Gobernador contará con una unidad de planeación e inversión estratégica a la que corresponderá ejercer las atribuciones en materia de planeación y evaluación del desarrollo, así como de inversión estratégica, y generar las políticas de población en el estado (Artículo 5).

Ley de Vivienda para el Estado de Guanajuato

Respecto a la Ley de Vivienda para el Estado de Guanajuato se establece que las políticas estatales de vivienda se orientarán a asegurar la congruencia con los planes de ordenamiento territorial y ecológico y de desarrollo regional (Artículo 3) y establece que el Plan Estatal de Vivienda deberá prever el impacto en el desarrollo regional (Artículo 27).

Ley para la Protección y Preservación del Ambiente del Estado de Guanajuato

La Ley para la Protección y Preservación del Ambiente del Estado de Guanajuato establece como elementos competentes para aplicar la Ley al Ejecutivo del Estado, los Ayuntamientos, el Instituto de Ecología del Estado y la Procuraduría de Protección al Ambiente del Estado (Artículo 5), donde al primero le corresponde la formulación de los programas de ordenamiento ecológico estatal y regional (Artículo 6); asimismo, establece de manera indirecta lo qué es la región para el ordenamiento ecológico estatal (Artículo 21) y los niveles de actuación del mismo (Artículo 19).

Ordenamiento Ecológico del Territorio del Estado de Guanajuato

En el Ordenamiento Ecológico del Territorio del Estado de Guanajuato se establece la regionalización ecológica del territorio del estado en 2 zonas, 4 provincias, 9 sistemas y 65 paisajes (Artículo 6), con lo que se establece el modelo de ordenamiento ecológico del territorio (Artículo 8) y las políticas para el desarrollo sustentable: protección, conservación, aprovechamiento, restauración (Artículo 9).

Reglamento Interior de la Secretaría de Desarrollo Social y Humano

En el Reglamento Interior de la Secretaría de Desarrollo Social y Humano se establece una regionalización (I-Noreste, II-Norte, III-Centro Oeste, IV-Suroeste, V-Sur, VI-Centro Oeste) que atienden otras tantas Direcciones (Artículo 3), en el caso de la Coordinación del Sector Social, ésta tiene a su cargo el desarrollo del Programa Sectorial Social y Humano; asimismo se faculta a la Dirección General de Promoción y Gestión de Proyectos coordinar los procesos de desarrollo regional (Artículos 42 y 43).

Reglamento Interior del Instituto de Ecología del Estado de Guanajuato

En el Reglamento Interior del Instituto de Ecología del Estado de Guanajuato se establece la facultad de la Coordinación de Ordenamiento Ecológico y Programas Especiales para asesorar y apoyar en el desarrollo de los estudios de ordenamiento ecológico regionales y municipales (Artículo 33).

Unidad de Planeación e Inversión Estratégica / Coordinación General de Programación y Gestión de la Inversión Pública

En el Decreto Gubernativo Número 171 se establece la creación de la Unidad de Planeación e Inversión Estratégica, como organismo desconcentrado del Poder Ejecutivo, teniendo como atribuciones el promover y coordinar la elaboración, ejecución y evaluación de los programas regionales y sectoriales (Artículo 2). Dicho organismo es reformado mediante el Decreto Gubernativo Número 34, donde se establece que tendrá como atribuciones emitir los lineamientos para la formulación y preparación de proyectos de ejecución estatal y regional, diseñar y coordinar el modelo de desarrollo regional (Artículo 2), con lo que se quita la atribución de intervenir en los programas regionales y sectoriales.

Instituto de Planeación del Estado de Guanajuato

En el Decreto Gubernativo Número 33 se establece la creación del Instituto de Planeación del Estado de Guanajuato, como organismo desconcentrado del Poder Ejecutivo, teniendo como atribuciones coadyuvar en la actualización, seguimiento y evaluación del Plan Estatal de Desarrollo (Artículo 2).

Programa Sectorial Social y Humano Visión 2012

El Programa Sectorial Social y Humano Visión 2012 establece para su trabajo el uso de la regionalización establecida por Instituto de Planeación del Estado de Guanajuato, de seis regiones.

Programa Estatal del Protección al Ambiente de Guanajuato Visión 2012

El Programa Estatal del Protección al Ambiente de Guanajuato Visión 2012 establece un diagnóstico conjunto de las seis regiones que ha señalado el Programa de Desarrollo Social y Humano del Estado de Guanajuato, que son las mismas que determina el Consejo de Planeación del Desarrollo del Estado de Guanajuato, complementado con los criterios de regionalización por cuencas que establece el Programa Estatal Hidráulico de Guanajuato que son trece (Punto 6.1.4.), mientras que en el Plan Estatal de Ordenamiento Territorial se establecen tres áreas.

Plan de Gobierno 2006-2012

En el Plan de Gobierno 2006-2012 establece en el Plan Estratégico para la Comunidad Sustentable como objetivo general el impulsar el desarrollo regional y como objetivo particular posicionar la planeación regional como base de la política pública.

Plan de Desarrollo 2030

En el Plan de Desarrollo 2030 se establece la existencia de dos regiones hidrológicas: Lerma-Santiago y Pánuco (p. 143), y aunque menciona una serie de regiones de división del Estado, no las define.

Plan Estatal de Ordenamiento Territorial de Guanajuato

En el Plan Estatal de Ordenamiento Territorial de Guanajuato se establece que Guanajuato pertenece a la meso-región Centro-Occidente, división establecida por el Plan Nacional de Desarrollo 2000-2006; y aunque menciona una serie de regiones de división del Estado, no las define.

COMENTARIOS

Al analizar la documentación del Gobierno Estatal en torno a la cuestión regional, se observa una amplia mención de la misma; y una mayor definición del concepto que lo presentado en el ámbito federal, asimismo, la regionalización que se presenta en los diferentes elementos jurídicos e instrumentos no es uniforme, por lo que la intencionalidad de establecer la planeación regional como política pública queda truncada.

ÁMBITO MUNICIPAL

Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato

En la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato, establece como atribución de los Ayuntamientos el participar en la elaboración de los planes y proyectos de desarrollo regional, cuando los elaboren la Federación o el Estado (Artículo 69).

Reglamento Orgánico de la Administración Pública Municipal de Silao, Guanajuato

El Reglamento Orgánico de la Administración Pública Municipal de Silao, Gto., establece que la Dirección de Desarrollo Urbano tendrá la facultad de aplicar y hacer cumplir as disposiciones jurídicas de la legislación federal, estatal y municipal en materia de asentamientos humanos y desarrollo urbano que sean de competencia municipal (Artículo 29); que la Dirección de Ecología tiene como facultad el formular, conducir y evaluar la política ambiental del Municipio, así como ejecutar el Programa de Protección al Ambiente (Artículo 39); mientras que al Departamento de Planeación y Ordenamiento Ecológico compete Presentar al Director de Ecología la propuesta del Plan de Ordenamiento Ecológico del Municipio (Artículo 95); y que el Instituto Municipal de Planeación Urbana de Silao, Gto., es parte de la administración pública paramunicipal.

Reglamento de Planeación Municipal para el Municipio de Silao, Gto.

En el Reglamento de Planeación Municipal para el Municipio de Silao, Gto., se establece la institución del Consejo de Planeación para el Desarrollo Municipal de Silao, Gto., para promover y actualizar el Plan de Desarrollo Integral Municipal (Artículo 12), mismo que junto con los programas para el desarrollo integral podrán ser de tipo sectorial, regional, intermunicipal, microregional o especial (Artículo 21).

Reglamento Interior del Consejo de Planeación para el Desarrollo Municipal de Silao, Gto.

En el Reglamento Interior del Consejo de Planeación para el Desarrollo Municipal de Silao, Gto., se establece la atribución del Presidente del Consejo para participar en el Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado de Guanajuato, planeando aquellos proyectos y acciones que contribuyan al Desarrollo Municipal y tengan influencia a nivel regional (Artículo 16).

COMENTARIOS

Al analizar la documentación del Gobierno Municipal en torno a la cuestión regional, se observa que dicho concepto es mínimamente tratado, situación que destaca la falta de aceptación del mismo como un elemento de planeación, en sus diferentes niveles.

CONCLUSIONES

LA PROBLEMÁTICA ENCONTRADA:

Derivado de la presente investigación se pueden concluir los siguientes puntos:

La conceptualización de la región es tratada de manera desigual en los diferentes niveles de gobierno, teniendo su mayor formulación en el gobierno estatal, llegando a extremos mínimos en el caso del gobierno municipal y el gobierno federal.

En el caso específico de la regionalización, se observa la existencia de una lógica señorial, donde cada institución busca generar soluciones con base en los intereses de la institución, y no en la lógica del territorio, lo que origina una falta de coordinación que genera ineficiencia en los programas realizados.

En el caso del marco jurídico de la planeación regional, se observa la falta de un sustento legal que legitime a los actores regionales y locales, así como la elaboración de los planes regionales, el liderazgo único necesario para coordinar dicha planeación entre los diferentes sectores. Aquí es importante señalar que las leyes de planeación federal y estatal señalan el empleo de los planes regionales, pero no se establecen las obligatoriedades ni los mecanismos. Asimismo, el uso del municipio como base de la división territorial de acuerdo con lo establecido en el Artículo 115 Constitucional, impide la formulación de las regiones de manera efectiva, pues de acuerdo con esto no puede existir una autoridad intermedia entre el Municipio y el Estado. Asimismo, este artículo señala las funciones y los servicios que proporciona, situación que en el ámbito regional se vuelve contradictoria como es el caso del servicio de agua potable y el tratamiento y la disposición de las aguas tratadas, al pertenecer a un ámbito supramunicipal.

22

REGIÓN

(OBJETO-SUJETO

DE ESTUDIO)

ESTADÍSTICA

SOCIOLOGÍA

ECOLOGÍA

DEMOGRAFÍA

ECONOMÍA

GEOGRAFÍA

CIENCIA

REGIONAL

INTEGRAL, HOLÍSTICA O COMPLEJA

ECOLÓGICA O SUSTENTABLE

ÉTNICA

UNIDAD DE ACUMULACIÓN

MIXTA

HISTÓRICA

NATURAL O GEOGRÁFICA

PLAN, PROGRAMA

ADMINISTRATIVA O JURÍDICO-POLÍTICA

NODAL O POLARIZADA

Teoría del Lugar Central

HOMOGÉNEA

Teoría de la región económica o productiva

VISIÓN SISTÉMICA

VISIÓN REDUCCIONISTA

REGIÓN

CONCEPTOS

ESCUELAS RECIENTES:

Teoría de la Complejidad:

(Espacio No Euclidiano)

ESCUELAS MODERNA Y POSMODERNA:

Espacio como red

(Espacio Euclidiano).

ESCUELAS KEYNESEIANA Y MARXISTA:

Teoría de los Polos:

Espacio contenedor

del poder o de

las relaciones

sociales

(Espacio Euclidiano).

ESCUELAS

CLÁSICA Y NEOCLÁSICA:

Espacio contenedor

de la ganancia

(Espacio Euclidiano).

REGIÓN

5) Continentes:

Varios países

o regiones.

4) Países:

Múltiples regiones,

estados y municipios.

3) Super-región:

Dos o más

mega-regiones

2) Mega-región:

Dos o más

macro-regiones.

1) Macro-región:

Dos o más

regiones.

3) Nivel Local:

División de la

Microregión

(localidades

urbanas o rurales).

2) Microregión:

División de la

subregión.

1) Subregión:

División

inmediata

de la región.

Agrupamiento

División

REGIÓN

(División y

agrupamiento)