1. EL TIEMPO Y EL DERECHO. LOS PLAZOS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. (Introducción)

En la vida jurídica práctica es de gran importancia el tiempo. Una cosa es conocer, por ejemplo, la teoría de la perentoriedad de los plazos procesales y otra muy distinta vivir la angustia que supone tener que producir “en tiempo y forma” el escrito continente al acto procesal de parte que en el específico plazo proclamado ha de ser cumplimentado.

Hoy en día, siendo el tiempo un tema forzoso para el profesional del derecho, no se pone especial énfasis en destacar esa importancia, y cuando se ha hecho, ha primado ante todo la preocupación por infundir en el jurista algo así como una devoción por los plazos, hasta el punto de que pareciera que administrar justicia fuese sobre todo respecto por los plazos.

La doctrina jurídica no se ha mostrado demasiado interesada por el tema del tiempo. El problema de los plazos si ha sido objeto de una mayor atención. Pero los trabajos publicados sobre el asunto, se caracterizan por un excesivo practicismo, limitándose a explicar la técnica del cómputo de los plazos, con útiles advertencias acerca del modo de evitar caer en las trampas que ponen algunos textos legales carentes de la imprescindible claridad.

La doctrina, a la hora de preocuparse de la incidencia del tiempo en las relaciones jurídico-administrativas, lo ha hecho concretamente desde la perspectiva del procedimiento administrativo y del contencioso administrativo, lo que significa, que al estudiar, se suele tener en cuenta sólo las normas que integran el bloque o sistema de lo procesal-administrativo, y las que regulan el llamado recurso contencioso-administrativo. Si se quiere, sin embargo, abordar el problema de manera más completa, es necesario adoptar un punto de vista mucho más amplio que desborda lo que es el tema al que se refiere el presente trabajo “los plazos en el procedimiento administrativo”.

* Los Plazos en el Procedimiento Administrativo. Introducción

La normativa estatal que regula el tema que abordamos es la, Ley 30/92, de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común., destacando principalmente, entre otros, los artículos que se ocupan de los “términos y plazos” , artículos 47 a 50, que integran el cap. II del titulo IV.

Los elementos principales que identifican al plazo dentro del procedimiento administrativo son cuatro: la certeza, su origen dual, la obligatoriedad y su carácter resolutorio.

Certeza : Desde su constitución, los plazos están establecidos como máximos, sin diferenciar si el término haya sido señalado explícitamente para una fecha concreta o mediante la fijación de un número de días a partir de la validez del acto.

Origen dual: Los plazos en favor del administrado o de la propia Administración tienen su origen en la norma positiva expresa establecida con alcance general o, en la actividad discrecional de la autoridad quien lo fija proporcionalmente a su criterio, ponderando las circunstancias de cada caso.

Obligatoriedad: los plazos obligan por igual sin necesidad de apercibimiento o intimidación alguna, a los agentes administrativos y a los interesados en lo que respectivamente les concierne, quienes tienen recíprocamente el deber de cumplirlos y poder exigir su cumplimiento en sede administrativa o judicial.

Carácter Resolutorio: Los plazos administrativos limitan la posibilidad de efectuar actos procesales dentro de un cierto período de tiempo futuro, indicando cuándo deben de ser realizados.

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2. TERMINOS Y PLAZOS. EL DIVERSO ALCANCE DE SU OBLIGATORIEDAD (ART.47)

ART. 47 de la Ley del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

“Obligatoriedad de términos y plazos” ; “Los términos y plazos establecidos en esta u otras leyes obligan a las autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas competentes para la tramitación de los asuntos, así como a los interesados en los mismos”.

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Concepto;

El “término” es el momento en que debe realizarse un determinado acto, cuando debe originarse una determinada actuación jurídica. Por ejemplo, cuando un interesado fue citado, con los requisitos que la ley exige, para comparecer personalmente ante un determinado órgano público, deberá hacerlo a la hora que se le haya indicado, esto es, con puntualidad horaria; que también se debe exigir al funcionario que haya de recibirlo y, en su caso, extender la diligencia correspondiente. Se trata, por tanto, de momentos definidos por un día y una hora determinados para actuaciones puntuales en el proceso (y así se hace cuando se cita a las partes o a los testigos, peritos y demás intervinientes en los procesos y procedimientos).

Por el contrario, el concepto de “plazo” remite a un espacio de tiempo amplio enmarcado en determinados días, meses o años dentro del cual el interesado el juez o la Administración puede elegir el momento de llevar a efecto la correspondiente actuación jurídica, sustantiva o formal.

Ciertamente, es ésta de los términos y plazos cuestión sumamente trascendente y delicada que exige en el profesional del derecho un cuidado exquisito y una atención máxima. Pero el hecho de que diariamente se estén cometiendo equivocaciones irreparables en la interpretación y aplicación de las correspondientes normas, permite dudar de la claridad de estas, más bien que de la competencia de aquellos que tienen que aplicarla.

Términos y plazos son conceptos que se refieren al enmarque en el tiempo de las actuaciones jurídicas y por ello su regulación se efectúa tanto en normas sustantivas, como en normas procesales, como con ocasión de la ordenación de los procedimientos administrativos como es el caso de la Ley 30/92.

Realmente estas regulaciones no deben discrepar unas de otras por lo que puede considerarse un lujo normativo perjudicial la diversidad regulativa, cuando las cuestiones que disciplinan no difieren entre sí. Lo lógico sería, por consiguiente, que se diera una remisión en esta materia al Código Civil y a la Ley Procesal Civil, especificando únicamente las diferencias en la regulación administrativa (como hace la Ley de Enjuiciamiento Civil, que da por supuesta sobre cómputo de plazos la regulación del Código Civil (art.5.2) de éste cuando dice que en “él computo civil de los plazos no se excluyen los días inhábiles”.

De otro lado, debe advertirse que el legislador usa equivocadamente las expresiones términos y plazos, conceptos que la doctrina trata de diferenciar.

En cualquier caso, si el derecho establece términos y plazos, es, en principio, para que se cumplan. Esta obviedad es lo que, repitiendo lo que ya decía el art.56 de la antigua Ley de Pcdto. Admtvo. “Los términos y plazos establecidos en esta y otras leyes obligan por igual y sin necesidad de apremio a las autoridades y funcionarios competentes para el despacho de los asuntos y a los interesados en los mismos”.

Reitera la vigente Ley 30/92 de LRJPA en el art.47 “Los términos y plazos establecidos en esta u otras Leyes obligan a las autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas competentes para la tramitación de los asuntos, así como a los interesados en los mismos”. Por lo tanto las únicas diferencias que se advierten son;

1º.- se omite la frase “sin necesidad de apremio” lo que responde al deseo de evitar el empleo atécnico de la voz “apremio” que aquí se usa en el sentido vulgar de recordatorio acuciante o requerimiento, distinto, en consecuencia, del sentido técnico y propio que tiene en materia de ejecución forzosa.

2º.- se sustituye la voz “funcionarios” por “personal al servicio de la Administración Pública”, más amplio y cuyo uso refleja mejor la situación de nuestra actual función pública.

La garantía jurídica de esta obligación de acatar términos y plazos y que funciona, como decía la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 “ sin necesidad de apremio”, no tiene tras sí la misma coerción en caso de incumplimiento. Así, mientras el cumplimiento de los plazos y términos establecidos para actuaciones de los particulares se asegura mediante la caducidad , que es una sanción que puede llevar consigo la pérdida de derechos sustantivos o de trámite, por el contrario, el incumplimiento por la Administración del término o plazo establecido para una de sus actuaciones no se asegura más que con la amenaza de unas muy problemáticas sanciones disciplinarias sobre los funcionarios, pero en ningún caso con la nulidad de los actos administrativos en cuyo dictado se produjo el incumplimiento temporal.

El art.63.3 de la Ley 30/92, lo mismo que el anterior art.49 de la antigua Ley de Pcdto. Admtvo., es muy claro al respecto: “la realización de actuaciones administrativas realizadas fuera del tiempo establecido para ellas sólo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término”. Este precepto, por demás realista, contrata con el art.256 de la Ley de Enjuiciamiento Civil para el que “las actuaciones judiciales habrán de practicarse en días y horas hábiles, bajo pena de nulidad”, lo que no deja de ser una exageración, pues allí donde no hay limitación grave de los derechos de defensa, y aquí no la hay, no puede hablarse de nulidad. Piénsese, por ejemplo, en todas las actuaciones judiciales que realice el órgano judicial para las que no es necesario el concurso de las partes, como es, por ejemplo, dictar sentencia. ¿Es que el juez redacta y firma su sentencia en domingo, sería por ello una sentencia nula?.

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3. COMPUTO ( Art. 48 DE LA LRJAP y PAC).

ART.48 de la Ley del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común

“Cómputo”;

Siempre que por ley o normativa comunitaria europea no se exprese otra cosa, cuando los plazos se señalen por días, se entiende que estos son hábiles, excluyéndose del cómputo los domingos y los declarados festivos. Cuando los plazos se señalen por días naturales, se hará constar esta circunstancia en las correspondientes notificaciones.

Si el plazo se fija en meses o años, estos se computarán a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate, o desde el siguiente a aquel en que se produzca la estimación o desestimación por silencio administrativo. Si en el mes de vencimiento no hubiera día equivalente a aquel en que comienza el cómputo, se entenderá que el plazo expira el último día del mes

Cuando el último día del plazo sea inhábil, se entenderá prorrogado al primer día hábil siguiente.

Los plazos expresados en días se contarán a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate, o desde el siguiente a aquel en que se produzca la estimación o la desestimación por silencio administrativo.

Cuando un día fuese hábil en el municipio o Comunidad Autónoma en que residiese el interesado, e inhábil en la sede del órgano administrativo, o a la inversa, se considerará inhábil en todo caso.

La declaración de un día como hábil o inhábil a efectos de cómputo de plazos no determina por sí sola el funcionamiento de los centros de trabajo de las Administraciones públicas, la organización del tiempo de trabajo ni el acceso de los ciudadanos a los registros.

La Administración General del Estado y las Administraciones de las CC.AA., con sujeción al calendario laboral oficial, fijarán, en su respectivo ámbito, el calendario de días inhábiles a efectos de cómputos de plazos. El calendario aprobado por las CC.AA. comprenderá los días inhábiles de las Entidades que integran la Administración Local correspondiente a su ámbito territorial, a las que será de aplicación. Dicho calendario deberá publicarse antes del comienzo de cada año en el diario oficial que corresponda y en otros medios de difusión que garanticen su conocimiento por los ciudadanos.

a) Referencia a la normativa comunitaria

La primera modificación introducida por la reforma en el artículo 48, en su primer punto, es la declaración del principio de supremacía del Derecho comunitario sobre los Derechos de los Estados miembros, al establecer que el régimen que establece el artículo 48 de la ley 30/1992 puede ser transformado por otra norma de igual rango posterior, pero también por medio de una norma comunitaria, cualquiera que sea su rango.

b) Cuando empieza el plazo. Día “a quo”.

1. Plazo por días (art.48.4)

La regla tradicional “dies a quo non computatur in termino”. Este principio aparecía explícitamente recogido en él articulo 59 de la LPA, y otros. Esta regla, se aplicaba a toda clase de plazos, sean años, meses o días. Los plazos se han contado siempre a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate.

Esta forma de determinar el día a quo coincide con la del Código Civil que en su artículo 5.1 establece: “Siempre que no se establezca otra cosa, en los plazos señalados por días, a contar desde uno determinado, quedará éste excluido del cómputo, el cual deberá empezar en el día siguiente...” y también coincide con el cómputo de plazos procesales , pues en el artículo 303 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal dispone. “ Los términos judiciales empezarán a correr desde el día siguiente al en que se hubiera hecho el emplazamiento, citación o notificación...” y con el artículo 109 del Reglamento hipotecario.

El cómputo administrativo se caracteriza porque requiere además que ese día siguiente sea hábil, porque si no lo fuera, será día a quo el siguiente hábil. Mismamente, sucede en los plazos procesales, pero no en los generales del Código Civil.

El propio art.48, establece como vemos la forma de computar los plazos y dispone expresamente que no se considerarán hábiles los domingos y demás días declarados festivos, estableciendo asimismo normas específicas para los casos en que en destino y origen no coincidan los días hábiles e inhábiles. Anualmente se dicta una orden del Ministerio de Administraciones Públicas - y análogamente en las CC.AA. para sí y para las entidades locales de su territorio- en que se fijan los días hábiles a efectos de procedimientos de la Administración del Estado en el marco del artículo 48.7 de la LRJPA y PAC. De esta resulta la concreción de los días hábiles a lo largo del año y para cada Administración Pública.

No existe una relación directa entre días hábiles a efectos de cómputo de plazos, pues puede suceder que un día sea inhábil y no obstante haya oficinas abiertas, como por ejemplo el 24 y 31 de diciembre. Así lo reconoce el artículo 48.6 LRJAP y PAC según el cual “la declaración de un día como inhábil a efectos de cómputo de plazos no determina por sí sola el funcionamiento de los centros de trabajo de las Administraciones Públicas, la organización del tiempo de trabajo ni el acceso de los ciudadanos a los registros”.

Sin embargo si existe una doble relación directa:

• Corrientemente sí coinciden los días inhábiles con aquéllos en que no están abiertos al público los Registros y las oficinas de información y atención al público.

• Si un día es hábil, forzosamente deberán estar abiertas las oficinas de información y atención al público, así como los registros generales.

Plazos por meses o años (art.48.2)

El sistema anterior a la reforma era el mismo señalado por el Código Civil: de fecha a fecha. Dado que el cómputo es de fecha a fecha, el día inicial es el mismo en que se produjo la notificación o publicación válida y no el siguiente. Y, además, nada impide que la notificación o publicación se haya producido en día inhábil, de modo que día a quo será un día inhábil.

Y esa era la solución de la jurisprudencia mayoritaria.

Tras la reforma, la ley 30/1992 se establece que el cómputo sigue siendo de fecha a fecha pero la fecha de inicio es el día siguiente a aquél en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate. Con ello se aparta del Código Civil y en cambio se equipara al sistema de cómputo establecido en la ley de Enjuiciamiento Civil art.305 y repetido en la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa.

Una cuestión adicional es si debe computar cuando es inhábil - domingo o festivo- el día que se inicia el cómputo del plazo - tras la reforma es el día siguiente a aquel en que tenga lugar el día que se toma de origen, normalmente el día en que se produce la notificación o publicación -. Es decir, si la notificación se produce el sábado 2 de enero y el plazo es por ejemplo de 1 mes, se plantea la duda de sí el plazo termina el 3 de febrero o el 4 de febrero, según se considere o no que el día 3 de enero, por ser domingo, no puede ser tomado como origen.

La solución es clara: es indiferente la habilidad o inhabilidad del día de origen, pues la norma de su exclusión está señalada sólo para los plazos señalados por días - artículo 48.1-, pero no para los señalados por meses o años - artículo 48.2- . Y , además existe un argumento general: no se da aquí la razón que fundamenta la exclusión en los plazos señalados por días, ya que en los plazos señalados por meses ya van a ir dentro del cómputo varios domingos y festivos en cualquier caso - sólo se excluye como inhábil el día de destino si fuera inhábil, pero ello tienen un fundamento específico -.

3. Plazos señalados por otros periodos de tiempo

El art.48 no nos dice nada, acerca del cómputo de los plazos señalados por otros periodos, señaladamente por horas, pese a que en la normativa administrativa es imposible encontrar plazos señalados por horas, así por ejemplo el art.21.3 de la RPREA señala un plazo de 48 horas para la formulación de votos particulares en las resoluciones de los Tribunales económico administrativos, o el art.10 de la ley orgánica 9/1983 de 15 de junio reguladora del derecho de reunión que establece un plazo de 48 horas para que la autoridad gubernativa pueda adoptar y notificar la modificación de la reunión o manifestación comunicada. Los interesados disponen a su vez de otro plazo de 48 horas para interponer recurso contencioso - administrativo.

En la tramitación del proyecto inicial de la LRJAP y PAC el Grupo Mixto parlamentario, propuso la adición de un apartado con el siguiente tenor: “Si el plazo está señalado por horas, se entiende que éstas son naturales. Cuando la finalización del plazo coincida con una hora en la que no se encuentre abierto al público el registro del órgano administrativo competente, el plazo se entenderá prorrogado a la primera hora posterior a su apertura”. En la reforma de 1998 no se introdujo tampoco un precepto específico en ese particular. En cualquier caso, en este tipo de plazos por horas no cabe hablar de días a quo y ad quem, sino de hora a quo y ad quem.

4.- Supuesto especial resoluciones nacidas por silencio administrativo

Una de las novedades que introduce la reforma de la ley 30/92 es la de establecer una norma expresa en cuanto al sistema de cómputo del plazo en el caso de resoluciones nacidas por silencio administrativo. Ello determina que se amplíe el artículo 38.2 en coherencia con el nuevo esquema de silencio administrativo que se establece tras la reforma en los artículos 42 a 44.

Frente al sistema originario de la ley 30/1992 según el cual los plazos para impugnar o exigir la ejecución de una resolución presunta nacían a partir de la emisión de la certificación de acto presunto del antiguo Art.44, por el contrario tras la reforma la regla es que la resolución nacida por silencio administrativo, a todos los efectos es como si se hubiera notificado o publicado el mismo día en que vence el plazo establecido normativamente para dictar y notificar resolución expresa.

Tras la reforma el Art.43.3 - silencio administrativo en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado- dispone: “ la estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo”. El párrafo 5º, añade ; “los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrán hacer valer tanto ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada. Los mismos producen efectos desde el vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la resolución expresa sin que la misma se haya producido, y su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido en Derecho (...)”.

5. Supuesto especial; varios interesados en un mismo procedimiento

Un supuesto particular es el de la participación de varios interesados en un mismo procedimiento. El problema entonces es sí será aceptable que cada uno de los interesados a los que se notifica el mismo acto pueda tener un día a quo diverso -y, en consecuencia, diversos días ad quem - , ya sea porque las notificaciones lleguen antes a unos que a otros, o incluso que no se practiquen válidamente a alguno de ellos. O si, contrariamente, aun en esta diversidad de días ad quo, se deben unificar, en el día a quo más tardío de todos ellos - que sería tanto como ampliar o reabrir plazos para los notificados en primer lugar -. La regla general es que aun siendo uno el acto, cada notificación es diversa y corre su propia suerte. Pero en supuestos excepcionales y debidamente fundados en la no causación de indefensión se admite la unificación.

c) Dia “AD QUEM”

En el caso de que el día en que se cumple el plazo sea inhábil, el plazo se entenderá prorrogado hasta el siguiente que sea hábil. Este precepto sólo tiene sentido para los plazos que se computan de fecha a fecha, pues para los señalados por días, el propio cómputo excluiría un día inhábil como día ad quem.

Deacuerdo con el sistema de cómputo que deriva del Código Civil, el último día ha de tomarse por entero, esto es, hasta las 24 horas. Cosa distinta es que se pueda hallar abierto un registro de los enumerados en el artículo 38.4 a partir de cierta hora de la tarde. En estos casos habrá que acudir a las oficinas de Correos allí donde permanezcan abiertos todo el día. Es criticable que la reforma de la ley 30/92 no haya recogido un sistema similar al de la Administración de Justicia que establece que en aquellos lugares donde no exista un juzgado de guardia que permanezca abierto toda la noche, será posible presentar los escritos el día siguiente antes de las diez de la mañana con la misma eficacia que si se hubiera presentado antes de la medianoche del día anterior.

d) Suspensión del Cómputo

A veces el cómputo ha de suspenderse, retomándose posteriormente, una vez muere el hecho que determinó la suspensión y en otras ha de reiniciarse desde cero. En lo que respecta a silencio administrativo, el art.42.5 establece una serie de supuestos en que el cómputo de los plazos para dictar y notificar la resolución expresa se suspende. Esto es algo nuevo que introduce la reforma de la ley 30/92, pues la redacción inicial no contenía un procedimiento tan determinante. El antiguo precepto, admitía la interpretación de que se suspendía el plazo para que se originara la resolución presunta en los casos en que, remitido el expediente a informe determinante, éste no fuera emitido en el plazo preceptivo. Como tales informes del Consejo de Estado, por ejemplo en el seno de un procedimiento de responsabilidad patrimonial o de revisión de oficio. La interpretación tenia un defecto, y es que el interesado no era informado de cuando era remitido el expediente a informe determinante, ni siquiera si había sido remitido, y era él quien tenía la carga de usar su derecho a conocer el estado del procedimiento - art.35 a) de la ley 30/92- para luego echar sus cálculos acerca del momento en que aparecería la resolución presunta.

La reforma de la Ley 30/02 corrige dos fallas: por un lado ofrece una lista de los supuestos que dan lugar a suspensión del cómputo de plazo. Es cierto que no es una enumeración de las causas generales de suspensión de todo plazo, sino sólo las específicas de un plazo, pero al menos es el plazo más relevante: el de emisión y notificación de la resolución expresa para evitar un silencio administrativo.

En segundo lugar, en aras de la seguridad jurídica, exige a la Administración a dar noticia al interesado de la producción de la suspensión, así como de su cesación, para que éste pueda computar apropiadamente los plazos. Sólo se exceptúa el realizar dicha comunicación en los casos que, por su propia naturaleza no lo precisan, como sucede en el caso de plazo para subsanación de defectos en los escritos de los interesados - letra a) del art.42.5-.

e) Reinicio del cómputo de plazos

Nos encontramos también con supuestos en los que el cómputo de plazos administrativos no se suspende, retomándose con posterioridad donde se había dejado, sino que se reinicia desde cero. Así sucede ordinariamente en materia de prescripción de acciones, siendo excepcional el sistema que los artículos 132.2 (“el plazo de prescripción de las infracciones comenzará a contarse desde el día en el que la infracción se hubiera cometido. Interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento sancionador, reanudándose el plazo de prescripción si el expediente sancionador estuviera paralizado durante más de un mes por causa no imputable al presunto responsable”), y 132.3 (“el plazo de prescripción de las sanciones comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en el que adquiera firmeza la resolución por la que se impone la sanción...”), establecen para la prescripción de infracciones y sanciones señalado más arriba como ejemplo de suspensión del cómputo de plazo.

f) Realización de la actividad

En el plazo que media entre el día a quo y el día ad quem; Es el sistema ordinario para que sea válida la actividad de los administrados, por estar hecha en plazo. Una vez establecida la extensión del plazo que media entre el día a quo y el día ad quem se plantean dificultades para establecer si la actividad se hizo en plazo. La determinación de sí el interesado realizó la actividad antes del día ad quem depende de en qué consista la actividad a realizar. Normalmente las actividades de los interesados contempladas por la ley 30/1992 consisten en la presentación de escritos y documentos de muy diversa índole. Y ello se hace en los registros administrativos.

Después del día ad quem: En la realización de actividades fuera de plazo por los particulares la legislación es notablemente rigurosa, determinando ordinariamente la caducidad del derecho a alegar o a recurrir.

g) Consideraciones al apartado 5º del artículo 48

Ya cuando se tramitó en 1992 el apartado 5º del art.48 de la LRJAP y PAC se planteó en el debate en el Congreso de los Diputados que dicha norma crearía dificultades en el caso de procedimientos con una variedad de interesados que tuvieran lugares de residencia distintos y a los que podía afectar de manera simétrica el precepto, dando lugar a distintos días finales para cada uno. Se rechazó una enmienda (la 296) del Grupo parlamentario catalán que planteaba la adición de un último párrafo al apartado “En los procedimientos en que existan varios administrados, y en los que estén abiertos a la concurrencia pública, los días se considerarán hábiles o inhábiles deacuerdo con el calendario laboral del municipio en que esté ubicado el órgano administrativo que tramita el expediente”.

Sin embargo, esta dificultad no es tan irrelevante, sino que es habitual, así por ejemplo en los procedimientos de pluralidad de interesados, en que la notificación se produce a cada uno en fechas diversas o incluso no se llega a producir para alguno de ellos por ser defectuosa.

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4. AMPLIACION DE LOS PLAZOS Y PROCEDIMIENTO DE URGENCIA (ART.49 y ART.50).

ART.49 de la Ley del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común

“Ampliación”.

La Administración, salvo precepto en contrario, podrá conceder de oficio o a petición de los interesados, una ampliación de los plazos establecidos, que no exceda de la mitad de los mismos, si las circunstancias lo aconsejan y con ello no se perjudican derechos de terceros. El acuerdo de ampliación deberá ser notificado a los interesados.

La ampliación de los tiempos por el plazo máximo permitido se aplicará en todo caso a los procedimientos tramitados por las misiones diplomáticas y oficinas consulares, así como aquellos que, tramitándose en el interior, exijan cumplimentar algún trámite en el extranjero o en los que intervengan interesados residentes fuera de España.

Tanto la petición de los interesados como la decisión de la ampliación deberán producirse, en todo caso, antes del vencimiento del plazo de que se trate. En ningún caso podrá ser objeto de ampliación un plazo ya vencido. Los acuerdos sobre ampliación de plazos sobre su denegación no serán susceptibles de recursos.

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a) Requisitos para la ampliación de plazos:

Como requisitos cabe indicar los siguientes:

• Acuerdo de oficio o a solicitud del interesado.

El artículo 49.1 de la LRJAP y PAC hace viable la prórroga tanto de oficio como a petición del interesado. El RPREA sigue entonces la literalidad de la LPA, pero la jurisprudencia ya había interpretado el art.57 LPA en el sentido de aceptar la prórroga acordada de oficio, de modo que la misma interpretación jurisprudencial cabrá emplear al artículo 60 RPREA.

La petición se formulará mediante un escrito - cumplimentado conforme al “modelo” que diseña el artículo 70.1 de la LRJPA- explicitando las razones que justifican el otorgamiento de la prórroga.

A la vista de la petición del interesado el instructor, si encuentra razones para ello, someterá la correspondiente propuesta razonada en un sentido o en otro al órgano competente para resolver. El órgano competente para resolver, a la vista de la propuesta puede hacer una de estas tres cosas; aceptarla, rechazarla u optar por formular propuesta a un superior jerárquico.

Como regla general la concesión de la prórroga es potestativa para la Administración. Pero hay casos en el que el ejercicio de la potestad de conceder o denegar es de ejercicio reglado (art.49.1 y art.49.2). También decir que la prórroga concertada de oficio deberá tomarse en los mismos casos y circunstancias en que se tomaría a petición del interesado.

El acuerdo de prorrogar la prorroga deberá quedar debidamente documentado en el expediente.

- Posibilidad de ampliación de plazos determinados de un procedimiento.

No se establece expresamente si la decisión de ampliar plazos afecta a todos los del procedimiento, o por el contrario, se puede referir a uno o varios de los trámites del procedimiento. Parece que debe admitirse tanto una figura como otra; de hecho el apartado dos del art.49 establece una ampliación de todos los plazos del procedimiento que se haya de seguir en una misión diplomática una oficina consular.

• Posibilidad de pluralidad de prórrogas.

El criterio debe ser intermedio: No parece razonable que se admitan varias prórrogas dado el sentido restrictivo del art.49 que manifiesta su voluntad de limitar las prórrogas al establecer que no se admitirán si exceden de la mitad de los plazos ordinarios. Pero tampoco parece razonable una interpretación tan restrictiva que suponga que concedida la ampliación de un plazo, no sea posible la prórroga de otros posteriores.

Como solución más adecuada aparece una intermedia; no es posible ampliar más de una vez un determinado plan, pero ello no excluye que se puedan ampliar ulteriores plazos.

• Se ha de solicitar y acordar antes de expirar el plazo ordinario.

Esta es una novedad introducida por la reforma de la ley 30/92, que parece estar muy interesada en ello, pues en el mismo párrafo lo dice por dos veces: se deberá acordar “antes del vencimiento del plazo de que se trate” y añade a continuación que “en ningún caso podrá ser objeto de ampliación de un plazo ya vencido”.

• Han de concurrir circunstancias que lo aconsejen.

No sólo han de concurrir, sino que han de hacerse constar, pues el acuerdo de ampliación de plazos es uno de los actos que ha de estar motivado necesariamente conforme al artículo 54 e) de la ley 30/92.

• No se ha de perjudicar el derecho de terceros.

También ha de constar el ni la motivación la justificación de este extremo.

• Ha de ser notificado a los interesados.

Ello es lógico, tanto en el caso de que lo solicite el interesado para conocer que le ha sido estimado, como en el caso de ser acordado de oficio, para conocer poder usar convenientemente sus derechos. No se dispone expresamente que deba ser notificada la desestimación, pero debe ser notificada igualmente para no mantener en incertidumbre al interesado. La ampliación de plazos se configura como una facultad de la Administración que puede denegarla. Su decisión no es recurrible. Así como es claro que ha de estar motivada cuando se amplían los plazos - art.54.1e)- existe duda acerca de la necesidad de su motivación cuando se deniegue la petición del interesado.

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b) Dificultades de aplicación tras la reforma:

Como afirma García Cobaleda, la ampliación de plazos, es un precepto de difícil aplicación práctica donde en los casos en que el plazo a ampliar sea breve, puede suceder que lo solicite el interesado y en el momento en que lo conceda la Administración sea antes de su vencimiento pero probablemente cuando el interesado reciba la notificación, ya habrá expirado, de modo que habrá realmente dos plazos: uno primero ordinario. Luego varios días no hábiles y posteriormente el medio plazo procedente de la ampliación.

Ello se presta a fraude; en el caso de que el interesado sepa que el plazo ampliado le va a resultar insuficiente podrá señalar como domicilio a efectos de notificaciones un lugar de difícil acceso. Con ello logra ampliar notablemente el plazo, pues en caso de serle concedido, la tardanza en realizarle la notificación se sumará al plazo ampliado. No puede acudir además, a la artimaña de presentar su solicitud en lo que García Cobaleda denomina en sus comentarios como “registros exóticos”, esto es, intencionadamente elegidos por estar alejados físicamente del órgano al que se dirige el escrito así presentado -, porque corre el riesgo de que su solicitud llegue tarde y, en consecuencia, no pueda ser acordado antes de que expire el plazo por la prohibición del nuevo apartado que exige no sólo que se solicite, sino que se acuerde la ampliación antes de haber expirado el plazo ordinario.

Y esto nos lleva a una tercera vía de crítica que comenta García Cobaleda; se puede dar el caso del interesado que solicite con diligencia suficiente la ampliación del plazo, y presente su escrito en un registro, que se demora en hacerlo llegar al órgano competente para acordar la ampliación, de modo que llega después de vencido y deviene imposible la ampliación por efecto del apartado tercero del art.49.

Se plantea entonces la duda de si el interesado debe cargar con la demora de la organización administrativa. Ello es absolutamente contrario al principio de que resulta del art.38 de la ley 30/92 que viene a decir que el interesado puede elegir cualquier registro de su apartado 4º y todos ellos funcionarán de manera idéntica entre sí y que además los efectos son los mismos que si lo hubiera presentado en el despacho del funcionario encargado de la tramitación del expediente de fondo.

De cumplirse las condiciones precisas, ello podría dar lugar a responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas por funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.

ART.50 de la Ley del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común

“Tramitación de Urgencia”.

Cuando razones de interés público lo aconsejen se podrá acordar, de oficio o a petición del interesado, la aplicación al procedimiento de tramitación de urgencia, por la cual se reducirán a la mitad los plazos establecidos para el procedimiento ordinario, salvo los relativos a la presentación de solicitudes y recursos.

No cabrá recurso alguno contra el acuerdo que declare la aplicación de la tramitación de urgencia al procedimiento.

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c) Concepto de Urgencia

La urgencia según González Navarro y González Pérez es una institución excepcional de la que paradójicamente se hace frecuente uso en el mundo de las relaciones jurídico-administrativas, unas veces por falta de conciencia de los riesgos que su abuso entraña y otras por inadaptación sobrevenida del procedimiento formalizado aplicable al acaso, de acuerdo con la legislación vigente, para resolver de manera eficaz y justa el problema de que se trate.

Lo que pone de manifiesto que la correspondiente normativa ha quedado desfasada ante las exigencias de los nuevos problemas con que tiene que enfrentarse la Administración de nuestros días.

Existe una situación de urgencia cuando es necesario atender una finalidad determinada en la que el “factor tiempo es el elemento determinante y constitutivo”, y resulte imposible cumplirla aplicando la regulación prevista para situaciones de normalidad, lo que obliga a inaplicar esa normativa sustituyéndola por otra prevista “ad hoc”.

Cuando la urgencia se prevé a favor de la Administración, suele suponer un incremento de las atribuciones de los órganos de la Administración paralelo a la disminución que comporta de las garantías de los administrados.

d) La urgencia en la LRJPA

El artículo 50 de la LRJPA reproduce el anterior art.58 de la LPA; y claro está, siguen existiendo manifestaciones de esta unidad jurídica en ámbitos diversos de la actuación administrativa.

La Administración, salvo precepto en contrario, y como mencionábamos anteriormente, podrá conceder de oficio o a petición de los interesados una ampliación de los plazos establecidos, que no exceda de la mitad de los mismos, si las circunstancias lo aconsejan y con ello no se perjudican derechos de tercero.

Esta regla deja a salvo las ampliaciones reguladas en el art.42.2 que se refiere al caso en que el número de solicitudes formalizadas impidan razonablemente el cumplimiento de los plazos previstos para la terminación del procedimiento, supuesto en el que, el órgano competente puede solicitar del superior jerárquico una ampliación del plazo que no podrá ser superior al plazo inicialmente establecido en la tramitación del procedimiento.

La ley 4/1999 de modificación de la Ley 30/92, ha impuesto una condición tan irreal como severa, aunque dogmáticamente irrefutable, a la ampliación de plazos, que deberá producirse antes del vencimiento del plazo de que se trate, puesto que en ningún caso podrá ser objeto de ampliación un plazo ya vencido.

La ley, como decíamos antes, precisa que los acuerdos de ampliación de los plazos o sobre denegación no será susceptibles de recurso, una muy discutible regla que puede ir contra la garantía judicial efectiva, que consagra el art.24 de la Constitución Española de 1978. Por ello habrá que ver, en todo caso, el efecto que el acuerdo produce sobre el resultado final del procedimiento sobre todo si cierra definitivamente su tramitación. En todo caso no puede admitirse que esta regla vaya mas allá de la impugnación del acuerdo como acto de trámite, pero no de su impugnación con motivo de la resolución que cierra definitivamente el procedimiento.

La dirección contraria la produce la ley 30/92 cuando admite la reducción de los plazos en el denominado procedimiento de urgencia. La aplicación de éste se remite a la más absoluta discrecionalidad del órgano competente para la tramitación del procedimiento, dado que no cabrá recurso alguno contra el acuerdo que declare la aplicación de la tramitación de urgencia del procedimiento. Por ello de poco sirve que la Ley determine que la urgencia sólo puede acordarse cuando razones de interés publico lo aconsejen. La urgencia consiste en la reducción a la mitad, los plazos establecidos para el procedimiento ordinario, salvo los relativos a la presentación de solicitudes y recursos.

e) Diferencias con figuras afines: celeridad, sumariedad y estado de necesidad.

El art. 29 de la antigua LPA establecía un criterio legal interpretativo para la aplicación de sus propios preceptos “ La actuación administrativa se desarrolla deacuerdo con normas de economía, celeridad y eficacia”. Este precepto “servirá también de criterio interpretativo para resolver las cuestiones que puedan suscitarse en aplicación de las normas de procedimiento”. La actual LRJPA ha derogado ese artículo. La gran diferencia entre celeridad y urgencia es que en esta última, el factor tiempo es el elemento determinante y constitutivo del fin administrativo perseguido.

Con respecto a la sumariedad la brevedad se busca mediante una normalización de los instrumentos empleados, manteniéndose el procedimiento inalterado. La urgencia, comporta, por regla general, una disminución de garantías, cosa que no ocurre con la sumariedad ya que ha de procurarse siempre “ que no lesione las garantías jurídicas de los interesados”.

Por último y con respecto al estado de necesidad, decir que este supone una situación angustiosa que no se da en la urgencia. Y esta diferencia de intensidad o grado se traduce, a su vez, jurídicamente en una diversa energía y rigurosidad de la actuación administrativa en uno y otro caso; así, mientras la urgencia implica la sustitución de un procedimiento formalizado por otro que también lo es, el estado de necesidad supone una actuación contraria a derecho: la necesidad no tiene ley.

BIBLIOGRAFIA:

• Ley del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Quinta edición. Editorial Civitas. Madrid. 2002.

• GONZALEZ PEREZ Y GONZALEZ NAVARRO, Comentarios a la Ley del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ( Ley 30/1992 de 26 de Noviembre. Incluye las modificaciones introducidas por la Ley 4/1999). Civitas. Madrid. 1999.

• PARADA VAZQUEZ, R. Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Marcial Pons. Madrid. 1999.

• SALA SANCHEZ, P. (Coord.) Comentarios a la Ley del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. 1999.

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