Las prerrogativas de los parlamentarios

El hecho de ser parlamentario implica el acogerse a un régimen jurídico distinto al de los demás ciudadanos, lo cual viene dado por el estatuto de los parlamentarios. Dentro de este mismo estatuto, cobran importancia los reglamentos de las cámaras, que son establecidos por ellas mismas y que regulan su actuación. Estos reglamentos establecen una serie de derechos, deberes y obligaciones a las que están sujetos los parlamentarios. Estos particulares derechos, deberes y obligaciones les reportan una serie de ventajas y desventajas, siendo más salientables las primeras. En este campo de acción resaltan las prerrogativas de los parlamentarios.

Las prerrogativas de los parlamentarios se utilizan para asegurar un adecuado funcionamiento de las cámaras y están encaminadas a proporcionar a los parlamentarios las suficientes garantias que les permitan ejecutar sus funciones con total libertad.

Estas prerrogativas influyen en el ámbito de los derechos fundamentales, no solo en el sentido de que los parlamentarios ven ampliados sus derechos sino también en el sentido de que esta ampliación constituye una limitación para los derechos de los demás ciudadanos. Esto deriva inevitablemente en la quiebra del principio de igualdad que funda todo nuestro ordenamiento jurídico.

El origen de estas prerrogativas se encuentra en el Derecho Inglés y surge, en un principio, cuando los Parlamentos eran los foros de discusión política, cumpliendo la función de proteger la independencia del parlamentario frente a la intervención del monarca que intentase restringir su actuación. De todas formas, esto justifica su existencia en el pasado pero a medida que los Parlamentos se transforman para convertirse en el lugar donde los parlamentarios exponen su voluntad ya decidida, es difícil justificar su existencia. Esto, por tanto, da lugar a la necesidad de hacer una interpretación restrictiva de estas prerrogativas. Es necesario resaltar la cuestión de que la función de las prerrogativas no es conceder unos privilegios a una categoría de ciudadanos sino garantizar el funcionamiento libre e independiente de las cámaras sin que se sientan coaccionadas en el ejercicio de sus funciones.

Las prerrogativas son pues la inviolabilidad, la inmunidad y el fuero especial.

Comencemos pues con la inviolabilidad.

La inviolabilidad está recogida en el artículo 71.1 de la Constitución Española y es, en definitiva, una protección a las opiniones de los parlamentarios manifestadas en el ejercicio de sus funciones, con lo que los parlamentarios no pueden ser sometidos a procedimiento alguno ni por las opiniones, ni por los votos que emitan en la cámara de la que forman parte.

La inviolabilidad se aplica exclusivamente a diputados y senadores en el ejercicio de sus funciones. Para delimitar estas funciones se hace una interpretación restrictiva, entendiendo la palabra funciones en sentido jurídico y no en sentido sociológico, ya que si se interpretase en sentido extensivo sería un privilegio que lesionaría los derechos fundamentales. (STC 5/1985).

Es, por tanto, el objetivo de esta prerrogativa la protección de la libre discusión y decisión parlamentaria, decayendo tal protección cuando los actos hayan sido realizados por su autor en calidad de ciudadano, de político incluso, fuera del ejercicio de las funciones que le pudieran corresponder como parlamentario.

La inviolabilidad cubre los debates del Pleno y las comisiones, las enmiendas que formulen y las proposiciones o proyectos, en resumen, aquellas actividades que se realicen en actos parlamentarios y en el seno de las cortes generales.

Sin embargo las manifestaciones excesivas no quedan constitucionalmente protegidas por esta irresponsabilidad jurídica. El parlamentario que las llevase a cabo podría y debería ser sancionado por ellas, a no ser que tales conductas contribuyan a formar la voluntad de las cámaras.

No obstante, ni la Constitución Española ni ningún reglamento esplicita este extremo, con lo que se crea una irresponsabilidad absoluta para los parlamentarios. En este sentido, el artículo 72.3 de la Constitución Española señala que los presidentes de las cámaras ejercen poderes de policía en el interior, esto implica que en el seno de las cámaras los diputados y senadores han de manifestarse con prudencia, de forma limitada, pues, en caso de no ser así, serán llamados al orden o a la cuestión y si corresponde serán sancionados por el presidente de la cámara. De todas formas, uan cosa muy distinta es si esta facultad funciona con efectividad. Ya que si consideramos que estos poderes de policía pueden restringir la libertad de expresión de los parlamentarios nos encontramos con que la reparación de estos daños causados de forma injustificada queda descartada, lo cual pone de manifiesto la absoluta desigualdad entre el parlamentario que ofende y aquel que resulta ofendido.

De todas formas, la irresposabilidad jurídica no implica que haya irresponsabilidad política, porque si bien el diputado o senador puede quedar impune por sus manifestaciones, tendrá que responder ante el electorado y obtendrá la respuesta en las siguientes elecciones.

Para concluir entonces podemos decir que la responsabilidad exigible a los parlamentarios nace de la disciplina interna de las cámaras o de la voluntad del electorado, ya que no existe ningún otro mecanismo para exigirles responsabilidad alguna.

Aún así, sí quedarían protegidos los derechos de las terceras personas en los demás casos en los que las manifestaciones no responden a fines constitucionales que las justifiquen.

La inmunidad parlamentaria

La inmunidad parlamentaria consiste en el amparo al diputado o senador por los actos funcionales y por otros que no lo son, frente a cualquier atentado contra su libertad que pudiera responder a motivaciones políticas, por lo que, quedan protegidos ante detenciones o cualquier otra forma de privación de libertad, así como frente a la iniciación de procedimientos penales contra ellos.

Este privilegio tiene su origen en el Parlamento medieval de Inglaterra para proteger a sus miembros frente a las detenciones dispuestas por el rey o sus ministros. Frente al peligro de que los últimos recurrieran a la detención o acusación penal contra los representantes que les eran hostiles como medio de impedirles su presencia en el Parlamento, la inmunidad representaba una protección para la institución.

Por tanto, esto pretende evitar que el parlamentario sea detenido con el pretexto de infracciones punibles cuya persecución no se fundamente en la pureza y correción legal y en el caso, la cámara puede, autorizar o no para proceder a la detención, lo que se conoce con el nombre de suplicatorio. Esto se hace con el motivo de comprobar si efectivamente el proceso es lícito o si responde a ocultos fines políticos.

Por otro lado, en virtud de lo establecido en el artículo 71.3 de la Constitución, no es el tribunal que normalmente habría intervenido el competente para inculpar o procesar a un parlamentario, sino la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo. Esto supone que, en caso de tener conocimiento de la comisión de algún delito por un parlamentario, cualquier tribunal tiene que trasladar las actuaciones a la sala mencionada. Y es ésta la que, en su caso, deberá dirigir a la cámara respectiva un suplicatorio, con el que se interesa el levantamiento de la inmunidad, acompañado de las actuaciones pertinentes.

Recibido este suplicatorio, la Mesa de la cámara lo remite a una comisión (de estatuto del diputado en el Congreso, de suplicatorios en el Senado), donde se examina y se da audiencia al diputado o senador afectado. Dicha comisión debe emitir un dictamen en el plazo de treinta días. Finalmente, el dictamen se eleva a la cámara que, en sesión secreta, decide o deniega la autorización para procesar.

Según los reglamentos, si no se produjese pronunciamiento dentro de los sesenta días siguientes a la recepción del suplicatorio, éste se entiende denegado. Esta regla de silencio negativo, que ella misma da lugar a dudas, se convirtió en impracticable tras la STC 90/1985, que exigió en un caso de inmunidad que la denegación debía ser motivada. A través de esta sentencia el Tribunal Constitucional, con diferencia de lo que venía haciendo hasta ahora, se reconoció competente para revisar las decisiones de las cámaras al respecto, en modo a poder anularlas cuando no fuesen razonables, especialmente desde el punto de vista del derecho a la tutela judicial de los afectados por el delito.

La consecuencia de la no autorización es, por supuesto, que el parlamentario no puede ser procesado, juzgado ni condenado. Esta situación debe entenderse que se mantiene mientras mantenga su condición de tal. Si, por el contrario, se autoriza el procesamiento, entonces se aplican las leyes procesales ordinarias y el afectado puede ser procesado, juzgado y condenado. Además el reglamento del Congreso prevé que, una vez concedido el suplicatorio y firme el auto de procesamiento, si el diputado se encontrase en situación de prisión preventiva, el mismo puede ser suspendido en su condición de tal por decisión de la cámara.

Para evitar que la prerrogativa de la inmunidad se utilice para fines no adecuados el Tribunal Constitucional expone que las prerrogativas no pueden ser un mecanismo para asegurar la impunidad personal del parlamentario individual sino una institución de proyección eminentemente funcional, destinada a garantizar que el representante electo no sea objeto de persecuciones legales por razones que puedan responder a una motivación política.

Por aplicación de los reglamentos del Congreso y del Senado, este privilegio se aplica desde el día de la proclamación como elegido de un diputado o senador. Por tanto, antes de entrar en el ejercicio efectivo de su función.

Hay que añadir también que la inmunidad parlamentaria no se puede aplicar a demandas civiles interpuestas contra un parlamentario, ya que su protección no se extiende a procesos que no sean penales.

Por tanto, la postura del Tribunal Constitucional es clara en cuanto a este tema, ya que esta ampliación de la inmunidad sería inconstitucional, ya que conduciría a una prerrogativa inmensa.

El fuero especial

Según se ha hecho constar, el procesamiento y enjuiciamiento de diputados y senadores no corresponde al tribunal que en otro caso habría resultado competente, sino a la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo, en virtud de lo ordenado en el artículo 71.3 de la Constitución Española.

Por último, añadir que los parlamentarios gozarán de los efectos de las prerrogativas una vez acatado su cargo al ejecutar los requisitos legales y reglamentarios previstos para suceder tal efecto. Según el artículo 20 del Reglamento del Congreso se establece que aquellos diputados que no hayan adquirido la condición plena no tendrán derechos ni prerrogativas hasta que se produzca dicha adquisición, es decir hasta que presten el juramento o promesa de acatamiento de la Constitución. Sin embargo, en el caso del Senado, el artículo 12 del Reglamento del Senado establece que los senadores elegidos, mientras no cumplimenten la promesa o juramento, quedan privados de sus derechos económicos y de la posibilidad de ejercer sus funciones, lo que supone que no estén amparados por la inviolabilidad, pero no obstaculiza que disfruten de la inmunidad en sentido estricto desde su elección. Esto pone de manifiesto una desigualdad entre las dos cámaras, aconsejándose una interpretación siguiendo la norma senatorial.

Estos privilegios, que a primera vista suponen una contradicción con el principio de igualdad ante la ley se ha visto justificado por la necesidad de preservar la independencia y autonomía del poder legislativo frente a otros poderes del Estado y a personas o grupos privados.