UNIVERSIDAD AUTONOMA DE NAYARIT

POLÍTICAS PÚBLICAS Y MARGINACIÓN EN EL ESTADO DE GUANAJUATO

METODOLOGÍA DE LA INVESTIGACIÓN

II

PREPARATORIA ABIERTA

FEBRERO 30, 2008.

INTRODUCCIÓN

El propósito de este documento es analizar las políticas públicas que se han establecido por parte del gobierno del estado de Guanajuato en materia de combate a la marginación, con base en la planeación regional, a partir del cambio partidista que se da en 1991, pasando del Partido Revolucionario Institucional (PRI) al Partido Acción Nacional (PAN) con el Ing. Carlos Medina Plascencia, hasta el año de 2006, en que se publica el Plan Estatal de Ordenamiento Territorial.

En específico nos proponemos realizar una investigación que nos permita identificar, analizar y evaluar el impacto de las políticas públicas, relacionadas de manera directa con el combate a la marginación; en particular las que se circunscriben dentro del marco de la planeación regional.

El presente documento se establece en siete apartados principales: el primero se refiere a la formulación de la temática y el objeto de investigación, estableciendo el planteamiento de la problemática que se tiene, fundamento del presente proyecto de investigación; la segunda parte establece la justificación que nos lleva a realizar la investigación, precisando los argumentos que le dan importancia para realizarla; en apartado tercero se presenta la principal pregunta de investigación, que nos permite cuestionar el porqué el porque del estado actual de las cosas; la cuarta parte establece los fines de la investigación a través de los objetivos; el marco contextual, es decir, el espacio y el tiempo en que se ubica la investigación, se precia en la quinta parte de este trabajo; el esquema de marco teórico del sexto apartado permite, a manera de herramienta, permita precisar los conceptos-eje en los que se basa el proyecto de investigación; en la séptima parte, se establece, de manera inicial, la precisión conceptual de los conceptos-eje marcados en el apartado anterior; en la sección octava establecemos la hipótesis de investigación, involucrando los conceptos-eje en una propuesta que se enfoca en lo regional como punto de partida; finalmente establecemos las conclusiones del presente proyecto de investigación.

La marginación en Guanajuato ha sido medida a partir de 1990 por el Consejo Nacional de Población (CONAPO): “En 1990 se elaboró por primera vez un índice de marginación de los diferentes estados. Guanajuato se ubicaba entre los estados con alta marginación. Cinco años más tarde había avanzado hacia una situación de marginación media” (Ramírez, 2006:6) (). El resultado se explicita en la carta 1, generada por el CONAPO, donde se establecen los grados de marginación, para los diferentes municipios del país, correspondientes al año 1995. En este documento se puede observar que la región central del estado, presenta ya zonas con índices de marginación muy bajo o bajo y medio, mientras que la región sur presenta marginación media, en tanto que la región norte se observa marginación media, y sobre todo alta y muy alta en el caso de Xichú y Atarjea (ver carta 1).

El avance en el combate a la marginación, se basó en el establecimiento de políticas públicas de carácter estatal para el combate al rezago educativo, la pobreza y la marginación a partir del nombramiento como gobernador del estado del Ing. Carlos Medina Plascencia, siendo seguidas dichas políticas, de manera más o menos continua, por los siguientes gobiernos estatales.

Sin embargo, en la actualidad, el estado de Guanajuato no ha pasado a un índice de marginación bajo o muy bajo, en las regiones periféricas a la zona central del territorio estatal o el denominado “Corredor del Bajío”. El estado de Guanajuato en el año 2005 ocupaba el lugar 14 entre las 32 entidades federativas en marginación, con un índice de marginación medio, de acuerdo con los indicadores del CONAPO.

Carta 1: Grado de marginación municipal, 1995

Fuente: Aparicio (2004:14) http://www.conapo.gob.mx/publicaciones/margina/d.gif

Los avances logrados en el combate a la marginación logrados durante el período de 1995 a 2005, se establecen en la carta 2 por parte del Consejo, mostrándose cómo las zonas más industrializadas del estado (León, Irapuato, Salamanca y Celaya, así como el caso notable de Moroleón, dada su industria textil) presentan un índice de marginación muy bajo; en la zona sur se conservaron algunos municipios con su nivel de marginación media; en la región norte el avance fue dispar: mientras que en Atarjea se pasó de un índice muy alto a uno alto, en los municipios de San Felipe y Ocampo se obtuvo de un índice medio a uno alto (ver carta 2).

Carta 2: Grado de marginación municipal, 2000

Fuente: Aparicio (2004:14) http://www.conapo.gob.mx/publicaciones/margina/d.gif

En la actualidad no se cuenta con nuevos estudios del CONAPO, por lo que para contextualizar el estado actual del objeto de investigación, nos remitimos a la nota del periódico El Universal de fecha 15 de noviembre de 2007, donde se sitúa la gravedad del problema de la marginación en nuestro país, que posiciona en el año de 2007 al 51.31% (1,251 municipios, de un total de 2,438) en el grado alto o muy alto de marginación, y donde Guanajuato continúa señalado como de marginación media o alta.()

En específico, se observa una serie de municipios del estado, que agrupados por su posición geográfica denominaremos regiones, donde se ha logrado dicho avance hacia la marginación baja o muy baja, como es el denominado “Corredor Industrial del Bajío”, quedando una serie de regiones alrededor de la misma en situación de marginación media y muy alta hacia el sur del estado (Coroneo y Jerécuaro); mientras que hacia el norte del mismo, en la región de la Sierra Gorda se presenta incluso de marginación alta (en el noreste están Atarjea, Doctor Mora, Santa Catarina, Tierra Blanca y Victoria; en el noroeste están Ocampo, San Diego de la Unión y San Felipe) o muy alta (Xichú).

Para la solución de dichos problemas de marginación, como ya dijimos, el gobierno estatal hace uso de las políticas públicas, mediante la planeación, que se traduce en especial en planes, programas o proyectos que contemplen la dimensión regional (Ordaz y Saldaña, 2005:2).

Surgen entonces una serie de afirmaciones en relación con las políticas públicas, la planeación regional y su relación con el combate a la marginación: primero, las políticas públicas, en especial de planeación regional, lograron un avance significativo del combate a la marginación a partir de 1991, en el estado de Guanajuato; segundo, en específico, estas políticas sí han sido efectivas para pasar de un índice de marginación medio a uno de categoría bajo o muy bajo, en el denominado “Corredor Industrial del Bajío”; tercero, sin embargo, dichas políticas no hayan sido efectivas para pasar de un índice de marginación alto o medio a uno de categoría bajo o muy bajo, en las regiones aledañas a dicho “Corredor Industrial”, ubicadas en la parte sur y norte del estado.

Carta 3: Localidades del estado de Guanajuato

con índice de marginación alta y muy alta, 2000

Fuente: Gobierno del Estado de Guanajuato, 2006:144

La serie de incongruencias en los patrones de desarrollo regional del estado de Guanajuato, mostradas en los párrafos anteriores, y traducidas en un desarrollo económico sostenido de la región central y con altos niveles de industrialización, la pauperización de las regiones periféricas, con índices altos de marginación, justifican la propuesta de la presente investigación, de tal forma que pueda servir como un aporte técnico para el desarrollo e implementación de nuevas estrategias de desarrollo regional, desde la perspectiva de las políticas públicas ante el combate de la marginación.

La necesidad de combatir la marginación, conlleva la situación de los derechos humanos en una perspectiva prioritaria: “Las divisiones sociales entre ricos y pobres, entre nacionales e inmigrantes (y sus descendientes), y entre aquellos «excluidos» y aquellos «incluidos» están ahora en la prioridad de la agenda política” (Andersen y Van Kempen, 2003:77).

Asimismo, se hace necesario su combate para evitar las posibles secuelas que conlleva en sí misma la marginación: incremento del desempleo, de la criminalidad y la inseguridad, del deterioro urbano y de las viviendas particulares, migración interna e internacional, deterioro medioambiental y de las condiciones generales de vida de la población.

Ante la cada vez más imperiosa necesidad de contar con estudios que tomen a la región como unidad de observación, se pretende que este proyecto de investigación se convierta en un referente, al constituirse en un documento donde se plasmen los patrones resultantes de la intervención del Estado en la búsqueda de desarrollo de la región, es decir, la implementación de las políticas públicas, específicamente mediante la planeación regional, a fin de poder determinar nuevas estrategias a seguir, tomando en cuenta las necesidades particulares de cada parte del territorio.

Es por tanto prioritario estudiar los elementos que desde el nivel gubernamental, desde las políticas públicas, en particular de la planeación regional, hacen posible dicho combate a la marginación social. Conocer las causas que motivan su éxito o su falta de funcionamiento, de manera que podamos estar en posición de aplicarlas, replicarlas o mejorarlas; es un tema poco abordado en las investigaciones sobre los instrumentos de planeación, tal y como al respecto señala Obregón (2007):

En los estudios sobre desarrollo urbano, por lo menos en el caso de México, el tema referente a la recopilación y en el análisis de experiencias de los instrumentos ha sido escasamente tratado desde la perspectiva del planificador y desde una visión integral, en cambio sí existen trabajos descriptivos sobre cuestiones fiscales que se abordan por especialistas, lo mismo que con las cuestiones jurídicas del desarrollo urbano (Obregón, 2007:X).

El beneficio que se busca lograr con este proyecto de investigación es dar a conocer a los investigadores en materia de planeación regional, así como a las instituciones encargadas de la formulación de políticas públicas, un diagnóstico del cómo se están comportando las regiones ante las políticas públicas implementadas. Asimismo, se busca que este instrumento sea accesible a cualquier persona, de manera tal que le permita entender el proceso de desarrollo, del cual ha sido y seguirá siendo parte.

Finalmente, este proyecto de investigación se considera significativo al abordar el tema del combate de la marginación, mismo que en la actualidad afecta a una parte importante de la población en diversas regiones del país, por lo que se constituye en un claro ejemplo de lo que se puede esperar al aplicar las políticas públicas y la planeación regional, con lo cual se pueden aplicar los resultados obtenidos a fin de generalizarlos y plantearlos como principios más amplios, que de igual forma sirvan para comentar, desarrollar y apoyar una teoría.

Como se ha mostrado en los párrafos anteriores, se plantea la existencia de una conexión entre las políticas públicas y el mayor o menor grado de marginación en las regiones del estado de Guanajuato. Lo anterior nos permite formular la siguiente pregunta central de investigación:

¿Cuáles han sido las políticas públicas relacionadas de manera directa con el combate a la marginación, sus objetivos y la evaluación que se ha hecho de ellas, dentro del marco de la planeación regional en el estado de Guanajuato, en el periodo de 1991 al 2006?

Nuestro objetivo general en el presente proyecto de investigación, es identificar, analizar y evaluar el impacto que han tenido las políticas públicas relacionadas de manera directa con el combate a la marginación, dentro del marco de la planeación regional en el estado de Guanajuato, en el periodo de 1991 al 2006.

El proyecto de investigación planteado tiene como base los instrumentos regionales de planeación, que han sido formulados por los distintos gobiernos estatales que han transcurrido en el período de estudio señalado, mismos que se constituyen en herramientas invaluables para la visualización e identificación de la información buscada, en el lenguaje de los planificadores, y que, por otra parte, consideramos, son los testimonios de la voluntad política del gobernante en turno.

DELIMITACIÓN ESPACIAL

El estudio de las actividades humanas que se asientan en una determinada porción del suelo, generalmente revisten el carácter regional debido a ser el elemento en el que se establecen las relaciones entre los medios naturales y los medios artificiales (asentamientos) y los intangibles resultantes de la ubicación de la población en ellos: economía, historia, cultura, producción y consumo.

La zona centro del país, debido a su posición en la conocida meseta central, mismas que contiene una gran cantidad de recursos naturales, ha sido un lugar privilegiado para el establecimiento de gran número de asentamientos humanos. En el caso del estado de Guanajuato, inicialmente la geografía dentro de su territorio, a través de las relaciones de producción y consumo, determinará la posición de los asentamientos humanos en su territorio. Inicialmente, con la expansión de la conquista española, la extracción del oro y de la plata, que determinará la existencia de un eje noroeste-sureste en el que se establecerán núcleos de población a nivel nacional, como Pachuca, Querétaro, San Luis Potosí, Zacatecas y Durango, y a nivel estatal Guanajuato.

En el caso del Estado de Guanajuato, otro elemento determinante de la conformación de una delimitante será el elemento geográfico, teniendo por un lado, una parte de la Sierra Madre Oriental que atraviesa la porción norte del estado, cubriendo aproximadamente el 45% de la superficie, mientras que en el sureste es atravesado por el Eje Neo-volcánico, mismo que ocupa aproximadamente el 9% del territorio estatal. Ambas estructuras delimitarán una gran planicie entre ellas, el Bajío. Esto determinará la vocación natural del suelo para permitir los asentamientos humanos. En el caso de la parte norte, los asentamientos, a partir de la conquista española, se darán por la vocación para la extracción de minerales, lo que permitirá la fundación de diversos asentamientos, como es el caso de la ciudad de Guanajuato. En la parte del Bajío, que establece un eje que va del sureste con el Eje Neo-volcánico hacia noroeste del estado de Guanajuato, debido a la existencia de grandes cuencas con gran predominancia de suelos derivados del basalto o de cenizas volcánicas, y la existencia de varios afluentes del río Lerma, que a través de la agricultura y las técnicas de irrigación, determinarán la existencia de un gran número de asentamientos, ubicados entre los 1500 m y los 2600 m (Bataillon, 1976:21). En la zona sureste se presenta una zona montañosa misma que no recibirá gran atención en la decisión de lograr asentamientos importantes en su territorio, por lo que permanecerá con poblados mínimos que se caracterizarán por un proceso de sobrevivencia sin gran desarrollo.

La manifestación geográfica espacial de las actividades de los grupos humanos, en un determinado período temporal, da pauta al empleo de la región como elemento de estudio, ya sea a nivel macro, a nivel meso o a nivel micro, dependiendo esto de la pauta o el enfoque a utilizar. La división regional puede estar dada por la división geográfica de lo natural o por la división política realizada por las instituciones.

La delimitación espacial del objeto de investigación se determina a partir de la actual demarcación política del estado de Guanajuato, para, posteriormente, formular una regionalización en dicho territorio en base a los avances de la investigación, teniendo como referencia los mapas de marginación establecidos por las diversas instancias que estudian dicho concepto como elemento temático del desarrollo regional, contraponiendo dichos mapas con la situación de división regional plasmada por los distintos períodos gubernamentales, para el manejo de los desequilibrios económicos y sociales entre las diversas partes del territorio estatal, de manera tal que se puedan obtener elementos de crítica y evaluación.

DELIMITACIÓN TEMPORAL

La delimitación temporal del objeto de estudio, comprende un período de estudio que va de 1991, año en que históricamente en la entidad cambió el poder político estatal del priísmo al panismo, lo que presume una nueva corriente ideológica en el poder, y nuevas formas de hacer políticas públicas y de planeación, hasta el año de 2006, en que continuando con los gobiernos panistas, se publicó en el Periódico Oficial del Estado de Guanajuato el Plan Estatal de Ordenamiento Territorial.

Por una parte, el inicio del período de investigación, el año de 1991, se basa en la implementación de las políticas públicas mediante instrumentos para la planeación, que como lo señalan Ordaz y Saldaña (2005): “si bien la cuestión regional se encuentra denunciada desde años anteriores, la creación de los instrumentos políticos que la regulen la cuestión regional [sic] se presenta en el período de gobierno de Carlos Medina Plascencia” (Ordaz y Saldaña, 2005:5). Este período de gobierno proporciona un lapso de tiempo de 1991 al 1994. El estudio se continúa durante el período de Vicente Fox, que abarca de 1995 al 1999, con un breve interinato de Ramón Martín Huerta, de 1999 al año 2000.

Por otra parte, el análisis del instrumento denominado Plan Estatal de Ordenamiento Territorial, es importante porque en él se establece el diagnóstico realizado a la realidad del territorio con la documentación viable a la fecha de su publicación, es decir, la situación actualizada con respecto a diversos temas, en específico lo relacionado con la marginación. Asimismo, con este instrumento se cierra la actuación de la administración 2000-2006 de Juan Carlos Romero Hicks, a la vez que se delinean posibles políticas para el desarrollo del estado en el futuro, y en particular, en relación con el combate a la marginación, por lo que se establece como un elemento clave de delimitación temporal de la investigación.

Una parte importante del quehacer científico consiste en la precisión de los conceptos-eje que determinan el marco teórico del proyecto de investigación. A continuación se presentan las diferentes concepciones de los tres conceptos rectores de acuerdo con lo establecido en el esquema de marco teórico.

MARGINACIÓN

El término marginación, se establece a partir de la palabra marginar, que el Diccionario de la Lengua Española señala proveniente del latín margo, -inis, margen, que significa “poner o dejar a una persona o grupo en condiciones sociales, políticas o legales de inferioridad” o “preterir a alguien, ponerlo o dejarlo al margen de alguna actividad”.

A partir de las dos últimas décadas, la globalización y el modelo neoliberal dominante han agudizado su incidencia en la dinámica social actual, agravando las desigualdades en la mayoría de los gobiernos nacionales y locales del mundo, polarizando el poder económico y la riqueza, y generando una distinción muy grande entre pobres y ricos, entre los que reciben los beneficios de dicha globalización y los que no. Los cambios han acelerado las diferencias entre los países, las regiones y al interior de las ciudades mismas, entre los grupos y los vecindarios que las conforman, como lo señalan Andersen y Van Kempen (2003):

En el pasado, la variada existencia de grupos en desventaja fue visto como una consecuencia de los ciclos económicos y ligados a una cambiante estructura económica. En la actualidad, la situación de desventaja es comúnmente descrita en los amplios términos de «exclusión» y «marginación» (Andersen y Van Kempen, 2003:77).

El concepto de marginación es establecido por Aparicio (2004) como un “fenómeno estructural múltiple que valora dimensiones, formas e intensidades de exclusión en el proceso de desarrollo y disfrute de sus beneficios” (Aparicio, 2004:12). Para tal situación, Obregón (2007) establecen que:

La marginación resume la masa carencial de una unidad geográfica determinada (en este caso puede ser a nivel municipal, localidad, AGEB -área geoestadística básica- o manzana), permitiendo establecer una ordenación entre las distintas unidades de observación, abordando el fenómeno a partir de cuatro dimensiones: educación, vivienda, población y empleo (Obregón, 2007:33).

POLÍTICAS PÚBLICAS

De acuerdo con el Diccionario de la Lengua Española, el término política proviene del latín polítikós que significa “ciudadano”, “civil”, “relativo al ordenamiento de la ciudad”, mientras que wikipedia lo establece como “la actividad humana tendiente a gobernar o dirigir la acción del Estado en beneficio de la sociedad”. Por otra parte el término público proviene del latín publicus se refiere, de acuerdo con el mismo Diccionario, a “la potestad, jurisdicción y autoridad para hacer algo, como contrapuesto a privado”. Podemos inicialmente señalar que la política pública es entonces, la actividad con jurisdicción y autoridad para hacer que la acción del Estado beneficie a la sociedad.

Una de las maneras que tienen los Estados para combatir los males sociales, como la marginación, es el establecimiento de políticas que encausen los esfuerzos del aparato administrativo a ello. Entender a la política como la dirección de los asuntos del Estado, conlleva a precisar el qué hacer y cómo hacerlo. Al hablar de ellas, Aguilar, citado por Obregón (2007) señala que “una política es una declaración de intenciones, de metas y objetivos pero también es un comportamiento actual y una meta con su actual comportamiento” (Aguilar, 2000, en Obregón, 2007:63). En el caso de México, las perspectivas de las políticas públicas se han modificado con el advenimiento en los años recientes del replanteamiento del federalismo y la democracia, posicionando el trabajo de las instituciones en el plano más visible de la opinión pública, con la consecuente necesidad de rendición de cuentas de los gobernantes ante la población, situación que precisa Obregón (2007) al señalar que “es aquí donde la calidad de las instituciones para la aplicación de las políticas públicas toma un papel decisivo para el ejercicio efectivo y transparente de los recursos y las acciones”; el mismo autor remarca con una cita del Plan de las Naciones Unidas para el Desarrollo, en donde se afirma que el reto para México consiste “no sólo en examinar lo que cada autoridad realiza, sino lo que el sistema en su conjunto se propone alcanzar y cómo lo hace” (PNUD,2005, en Obregón, 2007:35).

PLANEACIÓN REGIONAL

De acuerdo con el Diccionario de la Lengua Española, la palabra región proviene de los términos regio y onis, y se refiere a “cada una de las grandes divisiones territoriales de una nación, definida por características geográficas e histórico-sociales, y que puede dividirse a su vez en provincias, departamentos, etc.”. Por otra parte, la palabra planificación o planeación, lo establece el mismo Diccionario como aquel “plan general, metódicamente organizado y frecuentemente de gran amplitud, para obtener un objetivo determinado, tal como el desarrollo armónico de una ciudad, el desarrollo económico, la investigación científica, el funcionamiento de una industria, etc.”. Inicialmente podemos definir a la planeación regional como el plan que tiene como objetivo del desarrollo de una parte específica del territorio de una nación.

Como parte de las políticas públicas, la planeación establece a un nivel más preciso los instrumentos para el combate de los males sociales, en específico en las circunstancias regional y/o local, mediante un plan de acción.

Comúnmente el establecimiento del término región es motivo de precisiones diversas por las diferentes disciplinas que las formulan. Dichas connotaciones son explicitadas por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (2005):

• “Una región está definida por una población humana en proximidad territorial ligada históricamente o por elección a una ubicación geográfica. La dependencia respecto de la ubicación provendría de una cultura compartida, de centros de empleo, de recursos naturales o de otras características o servicios propios de la localidad específica.

• “Una región es un sistema jerárquico de localidades formado por pocas grandes urbes y un gran número de ciudades de menor magnitud, en el cual la importancia de cada una depende de la diversidad de bienes que ofrece, y ésta a su vez del tamaño relativo de las áreas de mercado existentes para los distintos bienes.

• “Una región puede determinarse según los mercados modales, donde el trabajo, el capital o los flujos de bienes primarios tienen más en común dentro de una zona que con factores comprables en otra. Ahí las actividades económicas están orientadas hacia un mismo punto, o nodo que domina su área periférica.

• “Un área económica funcional puede definir una región, pues en tal zona el dominio del nodo central corresponde a la dependencia de los trabajadores respecto de los centros de empleo adyacentes en términos de distancia entre sus lugares de residencia y los de trabajo.

• “Una región rural es un territorio con una o más ciudades pequeñas o medianas rodeadas de amplio espacio abierto, que tiene una economía que comprende actividades agrícolas, industriales y de servicios y que se caracteriza por tener una baja densidad de población” (PNUD,2005, en Obregón, 2007:19-20).

La región es estudiada, como objeto-sujeto de estudio por la Ciencia Regional, entendida ésta como una “ciencia híbrida” (Miguel, 2004), que para su estudio involucra los conocimientos de otras ciencias reconocidas como la Geografía, la Economía, la Sociología, la Demografía y la Ecología.

Diagrama 1: Ciencias que apoyan a la Ciencia Regional.

Fuente: MIGUEL, Andrés E. (2004), Ciencia regional. Principios de economía y desarrollo, p.2

Su objeto de estudio, la región, puede definirse desde diversas materias de acuerdo con el enfoque del que se esté hablando: económico, sociológico, geográfico, histórico, cultural, económico. Aunque de manera simplista, como lo señala Miguel (2004:39), la región se define como una “«parte del espacio», y más concretamente, ésta puede considerarse el espacio delimitado artificialmente (por sus relaciones económicas, sociales, étnicas, etcétera), y/o naturalmente (por su clima, flora y fauna, suelos, etcétera)”.

El concepto de región es manejado en base a dos enfoques básicos: primero, el determinista, en que “la región son las porciones del espacio del «mundo natural» que contiene las «cosas», en las cuales se ubican los objetos que van a ser descritos” (Miguel, 2004:44), y el segundo es el sistémico, en el cual “la región deriva de la interacción de aspectos económicos, culturales, ambientales, políticos y sociales con el espacio natural, y cada región a la vez que comparte aspectos comunes, posee especificidades únicas” (Miguel, 2004:44). Los conceptos que de estos enfoques se derivan se resumen el Diagrama 2.

Diagrama 2: Los conceptos de Región.

Fuente: MIGUEL, Andrés E. (2004), Ciencia regional. Principios de economía y desarrollo, p.46

Los conceptos clásicos de región.

Estos conceptos parten de diversas elaboraciones teóricas que conciben a la región como (Miguel, 2004:47-48):

La región homogénea puede caracterizarse como una unidad territorial definida mediante un factor único ya sea social, físico, climatológico o político. Este concepto parte teóricamente de la región económica o productiva, que considera que el crecimiento de la región dependerá en general de su capacidad productiva, y en particular de sus posibilidades de exportación.

La región polarizada o nodal, basada en la caracterización regional de la Teoría del Lugar Central, se refiere a unidades definidas a partir de la interdependencia funcional y de la densidad de flujos entre sus elementos, es decir, entre una centralidad y sus áreas satélite, por lo que al ser cambiante y dinámico, sus límites sean muy precisos.

La región plan, programa, jurídico-política o administrativa, definida en base a intereses y objetivos específicos de índole administrativo y de política, buscando alcanzar la máxima eficiencia en la puesta en marcha de programas y estrategias públicas.

La región natural o geográfica, definida básicamente a partir de criterios geográficos.

Los conceptos sistémicos o complejos de región.

Estos conceptos pretenden destacar la interacción del ser humano con su entorno ecológico-social, destacando los siguientes (Miguel, 2004:48-52):

La región mixta que combina los conceptos ortodoxos (región homogénea, nodal o plan) para realizar un solo análisis.

La región integral, holística o compleja, se refiere a la interrelación estrecha entre entidades distintas que pueden concebirse de manera separada, en porciones del territorio geográfico, que se vuelve escenario ecológico en donde se ubican aspectos y relaciones sociales.

La región histórica en la que cada sociedad a lo largo de la historia configura de manera particular su espacio, como producto de las relaciones sociales u de los patrones de dominación imperantes en las etapas sucesivas de su desarrollo, aludiéndose al concepto de “formación social”.

La región como unidad de acumulación descrita por los diversos procesos económicos en un territorio geográfico determinado, que le dan autonomía respecto a otras unidades semejantes o superiores.

La región étnica, que se basa en la identidad social (todo aquello con carácter único, que permanece y es invariable) asentada en un territorio.

La delimitación práctica de la región.

Después de la revisión de los diversos criterios señalados anteriormente para formular el concepto de región, podemos observar que con relación a la delimitación de la misma no existen criterios concluyentes, esto es recalcado por Rionda (2008:43) quien señala “Con ello, queda claro que la región es un concepto instrumental. Es un elemento que sirve como unidad de análisis de datos que, según su distribución territorial e intensidad en cuanto georeferencia, mide el grado de los problemas por áreas geográficas comparadas”. Por tal razón, la delimitación práctica casi siempre obedece al criterio del investigador. A continuación presentamos las delimitaciones más comunes de la región (Miguel, 2004:53):

Diagrama 3: La delimitación práctica de la Región.

Fuente: MIGUEL, Andrés E. (2004), Ciencia regional. Principios de economía y desarrollo, p.53

Por su parte, Ordaz y Saldaña (2005) establecen que

…como resultado de una amplia revisión acerca del término región, éste lo definiremos como un área de actividades interrelacionadas de intereses y organización común que se forma a través de los medios de comunicación que unen los diferentes asentamientos humanos con sus respectivas instituciones y servicios. La región abarca la asociación de fenómenos económicos, sociales, culturales, políticos y geográficos, vistos a la luz de su desarrollo histórico; es por ello que sólo a través de su entendimiento se podrán satisfacer las necesidades de la población que se integran en la unidad regional (Ordaz y Saldaña, 2005:42).

Obregón (2007) al hablar de la regionalización, cita que

…según Boisier (…), es un acto de voluntad política que consiste en la implantación de una división o configuración territorial formada por segmentos territoriales denominados regiones, establecidos de acuerdo a uno o varios criterios. Y lo asocia con otro concepto, la descentralización, la cual puede ser de naturaleza política y/o territorial (Obregón, 2007:200).

Al plantearse el término de planificación () de manera general comúnmente es asociado, de manera simplista, con organizar, coordinar, entre otros términos. Sin embargo, si buscamos la precisión del concepto, una pregunta inicial es ¿por qué planificar?, cuestionamiento que es precisado por Ander-Egg (1995) aduciendo que “desde las acciones de la vida cotidiana personal hasta las prácticas sociales e institucionales, es fácil constatar que permanentemente enfrentamos el hecho de que en casi todas las actividades humanas los medios y recursos son escasos y los objetivos a alcanzar son múltiples y diversos” (Ander-Egg, 1995:23). Este mismo autor señala que al profundizar más en el término de la planificación, se presentan tres significados, según el aspecto que atendamos: primero, el aspecto sustantivo, en el que planificar significa un esfuerzo por influir en el curso de determinado acontecimientos, por la acción deliberada de determinados actores; segundo, el aspecto formal, buscando incidir de manera organizada y formal sobre determinados procesos y acciones para lograr determinados objetivos y metas señalados; tercero, el aspecto operacional, que se manifiesta en el empleo de determinados procedimientos, con la finalidad de introducir organización y racionalidad a un conjunto de actividades tendientes a lograr determinados objetivos y metas (Ander-Egg, 1995:24-25).

La planeación regional se establece por Blake (1982) como “el proceso de incorporación de las variables regionales en cualquier tipo de plan” (Blake, 1982, en Ordaz y Saldaña, 2005:42). Por su parte Landa, citado por Ordaz y Saldaña (2005), la precisa como “la determinación de las directrices de la organización urbanística y el ordenamiento de las actividades humanas en el territorio de una región determinada, atendiendo a las necesidades sociales y económicas, posibilidades y recursos de dicho territorio” (Landa, 1994, en Ordaz y Saldaña, 2005:42).

A manera de conclusión de este apartado, podemos señalar que los beneficios del desarrollo deben de ser compartidos por todos los miembros de la sociedad, y que ante el actual estado de desarrollo del sistema neoliberal esta circunstancia no se presenta, y al ser la marginación una inequidad en el acceso a los beneficios del desarrollo, al no contar con un empleo adecuado, el acceso a la educación y la cultura, a una vivienda digna, se hace necesario su combate por parte del Estado, mediante la planeación como proceso político, como lo señala Kozokowski (1988) “el sistema político debe reflejar fielmente las aspiraciones, los valores y las prioridades de la población, y ser capaz de canalizar la voluntad de las mayorías para lograr una visión del futuro coherente y aceptable para la sociedad en su conjunto” (Kozokowski, 1988:37).

Esta circunstancia se da a partir del establecimiento de las políticas para revertir dicha situación, en el diagnóstico de las necesidades actuales, en la formulación de un plan de acción, en su implementación, y sobre todo, en su seguimiento y su evaluación. Como planificadores, debemos entender lo que sí ha funcionado de los planes establecidos en el pasado, lo que no ha funcionado, y las causas de uno y otro estado, entendiendo que el nivel de vida actual depende del desarrollo pasado, así como el del futuro requieren del desarrollo en el presente. Sabedores de que la planeación se inserta entre el elemento político y el elemento administrativo, interactuando con ambos, en una relación de aprendizaje mutuo, debemos entender a estos elementos, evaluarlos, localizando y cuantificando los cuellos de botella, los obstáculos al desarrollo, y con ello incidir en su mejora.

Por lo anteriormente señalado, este proyecto de investigación plantea la importancia de estudiar el fenómeno de la marginación, así como las estrategias usadas por el gobierno para resolverla, mediante las políticas públicas, y específicamente mediante la planeación regional. El desarrollo social, como campo de estudio, demanda el establecimiento de la interacción entre los problemas de la marginación, las políticas públicas y el planeamiento regional, como proceso de cambio.

Marco Teórico de la Región

Diversas escuelas han determinado otros tantos enfoques en relación con el concepto de región, como lo expresa Miguel (2004:42) y que pueden resumirse a manera de diagrama como se muestra en el diagrama 4.

Diagrama 4: La conceptualización de Región por las diversas escuelas.

Fuente: Ciencia regional. Principios de economía y desarrollo, pp.42-43; y DIETERT R., Kart (2007), Enfoques teóricos y estrategias para el desarrollo regional. Desde las teorías de localización agraria hasta la planificación regional.

Esto ha dado paso a diversas teorías que se presentan en torno al desarrollo territorial y regional, las cuales son resumidas por Dietert (2007) de la siguiente manera:

Teoría de Localización Agraria (J.H. Von Thünen, 1820): Tiene como supuesto un espacio isotrópico, con condiciones homogéneas de población, recursos y capacidad de demanda, en estado aislado. Von Thünen reconoció que el hombre busca en el entorno inmediato resolver sus necesidades económicas, reduciendo al mínimo sus desplazamientos. Estableció para tal caso como factor de localización la Renta de Ubicación, señalando que a mayor distancia desde el centro productor (la granja) al mercado (el pueblo) hay mayor costo de transporte, con lo que se disminuye la renta de ubicación.

Teoría de Localización Industrial (Alfred Weber, 1909): Presenta dos supuestos, primero, que hay dos tipos de recursos, ubicuos (se encuentran en cualquier parte, como el agua) y localizados (que solo se encuentran en un punto determinado); segundo, los recursos se ubican en un punto y los mercados en otro punto. Presenta como factores de localización: la distancia a los recursos naturales, la distancia a los mercados, los costos de la mano de obra y, las economías de aglomeración. Weber establece que la industria se establecerá ahí donde los costos sean más baratos, considerando los costos de transporte, costos de mano de obra, y la disminución en los costos de producción por economías de aglomeración.

Teorías de Lugares Centrales y Ejes de Desarrollo (Walter Christaller, 1933; y Alfred Lösch, 1939): Presentan como supuesto, un territorio isotrópico. Su planteamiento formula una teoría de localización urbana, de distribución y jerarquización de asentamientos urbanos llamados lugares centrales: centros mayor, mediano, menor, subcentro. La jerarquía de los mismos está en función de la capacidad de esos centros de proveer determinados productos o servicios: hay un centro mayor capaz de proveer todos los servicios básicos y no básicos; a su alrededor hay centros medianos que proveen todos los servicios básicos y algunos servicios no básicos; los centros menores proveen sólo algunos servicios básicos y pocos no básicos. La instalación de una empresa es un centro para proveer determinados servicios depende de su equilibrio de costos e ingresos, dados por el precio del producto y los costos de transporte. Estos por economías de aglomeración favorecen un gran centro mayor, y condiciona la instalación de nuevas empresas en centros medianos (o menores) de manera tal que la población alejada no esté dispuesta a trasladarse al centro mayor por el alto costo del transporte.

Teorías Neoclásicas (Solow, 1956; y Swan, 1956): Se basa en dos supuestos, rendimientos constantes a escala, y rendimientos marginales decrecientes. En su planteamiento, establece que como hay rendimientos marginales decrecientes, cada una unidad será menos productiva que la anterior, por lo que en el largo plazo las tasas por cápita se igualan y el crecimiento tienden a cero. Esto implica que en el largo plazo las fuerzas del mercado hacen tender a los países, y a sus regiones, a igualar los niveles de crecimiento y de desarrollo. De aquí que sólo una mejora tecnológica puede volver a hacer crecer la tasa. Como las fuerzas del mercado automáticamente actúan automáticamente tendiendo a maximizar el beneficio e igualar en el largo plazo el crecimiento, entonces no son necesarias las políticas intervencionistas para el desarrollo. Por ello, ésta es una teoría de crecimiento económico, no de desarrollo.

Teorías Centro-Periferia y de Dependencia (CEPAL 1960): Establece como planteamiento que el nivel de desarrollo que alcanza una región depende del lugar que ella ocupa en un sistema de naturaleza jerarquizada y de relaciones asimétricas, en el que a escala mundial habrían países centrales dominantes (desarrollados) y países periféricos (subdesarrollados); mientras que a nivel regional, las relaciones desiguales de dominación entre regiones de un mismo país generan las diferencias en los niveles de de desarrollo alcanzados, creándose un colonialismo interno,

Teoría de la Causación Circular Acumulativa (Kaldor, Myrdal, 1957): Presenta como planteamiento que a partir de una aglomeración inicial en una región, el mercado se expande circularmente, producto de las economías de escala y las mejoras tecnológicas que atraen y concentran más y nuevos recursos; mientras que en la regiones. Se concluye que el sistema socio-económico no se mueve hacia ningún equilibrio automático (como suponen los neoclásicos), sino que se aleja de él, se expande (desarrolla) o se rezaga. Por tal razón, ésta es una teoría keynesiana, perteneciente a las teorías del desarrollo desigual.

Teoría de Polos de Desarrollo (Perroux, 1955; Boudeville, 1968): Establece que un Centro Estimulante ejerce inducción y atracción sobre actividades y áreas económicas dominadas. Reconoce procesos de acumulación y localización. Las industrias dinámicas (llamadas Industrias Propulsoras por Perroux) y los proyectos exitosos tienden a la aglomeración en un área geográfica produciendo efectos de difusión hacia su entorno inmediato, no hacia el conjunto de la economía. Así se eleva el producto, el ingreso y la tecnología. La Polarización es la complementariedad técnica y la proximidad física, que origina la triple accesibilidad (técnica, geográfica y humana), con las consiguientes facilidades de contacto, disminución de costos de transporte, y la proximidad entre personas y sus relaciones.

Teoría de las Etapas de Crecimiento (Fischer 1939, Young 1928): Esta teoría presupone que el desarrollo tiene fases, donde las regiones comienzan con un estadio de subdesarrollo, y en un proceso acumulativo, pueden transitar desde una economía concentrada en el sector primario, después hacia una fase industrial y finalmente hacia una economía concentrada en el sector terciario. Para esta teoría el subdesarrollo es simplemente la permanencia en el estadio inicial.

Teoría del Crecimiento Endógeno (Ruttan 1992, Lucas 1989, Kaldor 1957, Stiglitz 1977): Supone rendimientos crecientes a escala y competencia imperfecta. No hay convergencia automática, es una teoría keynesiana. Señala que se deben adoptar políticas activas para inducir el desarrollo considerando que éste depende de cinco variables endógenas: capital físico, capital humano, tecnología, conocimiento, políticas macroeconómicas.

Teoría de la Acumulación (Especialización) Flexible (Piore, Sabel y otros, 1984): Agotado el modelo de desarrollo industrial basado en la producción en serie, el desarrollo depende de las condiciones internas y dinámicas de la región. Lo principal para competir ya no es el precio de productos homogéneos, sino la innovación y el diseño para productos diferenciados. La clave es la producción flexible, donde lo flexible es: el diseño del producto, el sistema productivo, el tamaño de la empresa, la organización del trabajo, las relaciones entre las empresas (competencia-cooperación).

La aplicación de las políticas neoliberales ha agudizado una significativa diferencia entre las regiones del estado de Guanajuato, que impactan en tanto el ámbito económico, como en el social y en el ambiental, llegando incluso a impactar el político. Estos contrastes se hacen cada vez más patente en las condiciones generales de vida de la población de escasos recursos, tanto a nivel mundial como a nivel local, propiciándose la marginación de la misma, en lo tocante a la educación, la salud, la alimentación, la vivienda, el disfrute de un medio ambiente sano, el trabajo, la seguridad social y la no discriminación.

Ante el reto de la globalización, como garante de los denominados derechos sociales, el Estado establece de manera activa las directrices y los lineamientos para lograr tal fin. Esto se establece en las políticas públicas que, buscando el desarrollo de local mediante su institucionalización, inciden en el territorio.

El reconocimiento, por parte del Estado, de la región como elemento clave del territorio, donde se ordenan de manera específica y única los factores sociales, culturales, económicos, políticos e institucionales, y la posibilidad de su desarrollo endógeno, permitirá una mejor gestión de la solución de los problemas desde el interior de las regiones, mediante procesos de planeación y programación más acordes a las necesidades de éstas.

La hipótesis de este trabajo plantea que la lucha contra la marginación, establecida mediante políticas públicas, que como función sustantiva realiza el Estado, tiene como alternativa de solución a la planeación desde el enfoque de la región como elemento fundamental del territorio, al revalorizar los elementos inscritos al interior de la misma, al propiciar la gestión de propuestas de solución de sus problemas desde su propio ámbito, y permitir la mejor coordinación institucional en el apoyo al mejoramiento de las condiciones generales de vida de los pobladores de la misma.

BIBLIOGRAFÍA CONSULTADA

Internet:

APARICIO, Ricardo (2004:12), Índice absoluto de marginación, (consultada el 14 de junio de 2009) [en línea] dirección URL: http://www.conapo.gob.mx/publicaciones/margina.

ARTEAGA, José Manuel (2007), Alto grado de marginación y rezago en 1,251 municipios, (consultada el 14 de junio de 2009) [en línea] dirección URL: http://www.eluniversal.com.mx/finanzas/61193.html.

OBREGÓN, Sarah (2007), Planeación para el desarrollo humano y bases metodológicas para su instrumentación. Análisis de las experiencias en Andalucía y Jalisco, (consultada el 22 de junio de 2009) [en línea] dirección URL: http://oa.upm.es/460/.

ORDAZ, Velia Yolanda y Gloria Edith Saldaña (2005), Análisis y crítica de la metodología para la realización de los planes regionales en el estado de Guanajuato, tesis para la obtención de la Maestría en Planeamiento Urbano Regional, Universidad de Guanajuato, Guanajuato, México.

RAMÍREZ, Rosalba (2002), Reporte de caso en Guanajuato, (consultada el 14 de junio de 2009) [en línea] dirección URL: http://steinhardt.nyu.edu/iesp.olde/aiheps/downloads/finalreports/guanajuato.pdf.

De acuerdo con el Plan Estatal de Ordenamiento Territorial (2006) “este índice fue elaborado por primera vez en 1985 por la Coordinación General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (COPLAMAR) y a partir de 1990 por el Consejo Nacional de Población (CONAPO)” (Gobierno del estado de Guanajuato, 2006:140).

“Mil 251 municipios en México fueron catalogados en grados de marginación y rezago altos o muy altos que impiden el desarrollo de sus habitantes, informó la Cámara de Diputados(…) Los estados ubicados en el mapa geográfico de la marginación y rezago social son Campeche, Chiapas, Chihuahua, Durango, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, estado de México, Michoacán, Morelos, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Puebla, Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz, Yucatán y Zacatecas.

“La Cámara expuso que a la Comisión de Presupuesto le fue turnada en forma conjunta con el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación para 2008 el informe del Ejecutivo que contiene el listado de zonas de atención prioritaria para su declaratoria correspondiente, como lo establece la Ley General de Desarrollo Social. Lo anterior con la finalidad de asignar el presupuesto correspondiente para 2008.”

“«La determinación de las zonas prioritarias representa mil 251 municipios, los cuales corresponden a las zonas que serán atendidas por los programas sociales de manera prioritaria, sin que esto limite la atención de la población en condiciones de pobreza y rezago social en el resto del país», expuso el Congreso”. http://www.eluniversal.com.mx/finanzas/61193.html

En este trabajo se empleará, de acuerdo al criterio mencionado por Obregón (2007), de manera indistinta y como sinónimos, los conceptos de planeación, utilizado en México, y el de planificación, utilizando en España, de acuerdo con la terminología empleada por cada autor de referencia y en su respectivo contexto (Obregón, 2007:40).

REGIÓN

(OBJETO-SUJETO

DE ESTUDIO)

ESTADÍSTICA

SOCIOLOGÍA

ECOLOGÍA

DEMOGRAFÍA

ECONOMÍA

GEOGRAFÍA

CIENCIA

REGIONAL

ESCUELAS RECIENTES:

Teoría de la Complejidad:

(Espacio No Euclidiano)

ESCUELAS MODERNA Y POSMODERNA:

Espacio como red

(Espacio Euclidiano).

ESCUELAS KEYNESEIANA Y MARXISTA:

Teoría de los Polos:

Espacio contenedor

del poder o de

las relaciones

sociales

(Espacio Euclidiano).

ESCUELAS

CLÁSICA Y NEOCLÁSICA:

Espacio contenedor

de la ganancia

(Espacio Euclidiano).

REGIÓN

5) Continentes:

Varios países

o regiones.

4) Países:

Múltiples regiones,

estados y municipios.

3) Super-región:

Dos o más

mega-regiones

2) Mega-región:

Dos o más

macro-regiones.

1) Macro-región:

Dos o más

regiones.

3) Nivel Local:

División de la

Microregión

(localidades

urbanas o rurales).

2) Microregión:

División de la

subregión.

1) Subregión:

División

inmediata

de la región.

Agrupamiento

División

REGIÓN

(División y

agrupamiento)

INTEGRAL, HOLÍSTICA O COMPLEJA

ECOLÓGICA O SUSTENTABLE

ÉTNICA

UNIDAD DE ACUMULACIÓN

MIXTA

HISTÓRICA

NATURAL O GEOGRÁFICA

PLAN, PROGRAMA

ADMINISTRATIVA O JURÍDICO-POLÍTICA

NODAL O POLARIZADA

Teoría del Lugar Central

HOMOGÉNEA

Teoría de la región económica o productiva

VISIÓN SISTÉMICA

VISIÓN REDUCCIONISTA

REGIÓN

CONCEPTOS