CAPITULO 14: LA POLÍTICA FISCAL, LOS DEFICIT PUBLICOS Y LA DEUDA PÚBLICA.

Asuntos a considerar en este tema:

La Política Monetaria estaba dirigida a moderar las oscilaciones cíclicas de la actividad económica -y en su caso a controlar la inflación- por medio de la modificación discrecional de M; esto es mediante la elevación del ritmo evolutivo de esa variable en épocas de recesión y desempleo, y mediante la reducción de su ritmo expansivo en épocas inflacionarias.

La Política Fiscal perseguía idénticos objetivos, aunque el proceso a través del cual quedaba afectada la DA era sustancialmente distinto, porque la implementación de la política fiscal se hacía a través del manejo intencional o deliberado del Gasto Público o de los Impuestos, a fin de impulsar la DA al alza cuando la economía se encontrara en situación de desempleo, o a fin de reducirla cuando apretara el agobio inflacionario.

Si Y0 < Y* → equilibrio con desempleo

• para eliminar la brecha productiva existente (Y*-Y0)

• expansión del gasto público ΔG

• contracción de los impuestos ∇T

• una mezcla de esos dos enfoques

Los tres enfoques desplazan la DA hacia la derecha, y si la depresión no es muy prolongada, una elevación del nivel de precios.

• para eliminar una situación inflacionaria → brecha productiva negativa (Y* - Y0 < 0), el Gobierno tendrá que implementar una política fiscal contractiva.

• reducir el propio gasto (∇G)

• reducir el consumo o la inversión privadas autónomas (∇C)

• elevación de la recaudación impositiva (ΔT)

todas estas reducen la DA; consiguiéndose así alcanzar el nivel de actividad deseado (Y*) compatible con un nivel de precios más reducido.

La Política Fiscal en la práctica = retardos y estabilizadores automáticos

La Política Fiscal no funcionará en el mundo real con la misma suavidad y precisión como en el modelo teórico descrito.

Retardos de reconocimiento, de acción y decisión y de impacto, los cuales podrían perjudicar seriamente los resultados finales de esa política.

Los mercados de votos impedirán ocasionalmente que tal política discurra por cauces flexibles y coherentes.

Dado que la mayor parte de las recaudaciones impositiva y una buena parte del gasto público estarán ligados al nivel de actividad económica, un descenso de ésta (∇Y) hará que los ingresos fiscales totales sean más bajos que lo previsto (T=tY), al tiempo que parte de los gastos por transferencias tienda a elevarse. Razones por las que el déficit público tenderá a elevarse cíclicamente cuando Y baje, y a contraerse cuando Y suba.

Nivel de actividad:

• ligado positivamente, → recaudación impositiva → Tt=tY

• ligado negativamente → transferencias decrecientes → TR = TR-fY

entonces,

Y0 = 1/(1-c) [C0 + I0 + G0 - cT0]

pasa a ser,

Y0 = (1/(1-c(1-t-f)))[C0 + I0 + G0 +cTR0]

Por lo que las eventuales fluctuaciones de la inversión privada, ∇Δ I0, inducirán ahora, con la existencia de los estabilizadores automáticos introducidos (T = tY y TR = TR - fY), unas menores fluctuaciones en la actividad que en ausencia de aquéllos.

Esos mecanismos de estabilización automática, aunque sin duda amortiguarán las fluctuaciones de Y o las desviaciones inflacionarias aparecidas, no impedirán que tales fluctuaciones lleguen a producirse, e incluso que se enquistan generando equilibrios no deseables.

Política Fiscal discrecional

Consiste en elevar intencionalmente los gastos públicos en la compra de bienes y servicios, en aumentar las transferencias y/o en reducir las tarifas impositivas cuando la economía disminuya su nivel de actividad; o en actuar en sentido contrario, cuando la DA sea excesiva (DA>Y*) y genere elevaciones de precios.

Esas políticas necesitaran bastante tiempo para ser puestas en marcha. Por ello, y por el retardo de impacto, bien pudiera ocurrir que cuando comience a surtir efecto, la situación económica hubiera cambiado radicalmente de signo, produciendo un impulso procíclico, y no anticíclico como se pretendía.

En función de esos inconvenientes, los gobiernos (keynesianos) han preferido ocasionalmente, hacer uso de la Política Monetaria discrecional, que será mucho más flexible, y más útil a efectos estabilizadores.

En la actualidad muchos economistas (keynesianos) prefieren utilizar la política monetaria a la política fiscal -en particular para atender a las fluctuaciones leves de la actividad económica y/o para resolver ciertos problemas de inflación incipiente o moderada.

Si parten de pleno empleo:

Y0 > Y* → ∇G y/o ΔT → DA a la izquierda → superávit

Y0 < Y* → ΔG y/o ∇T → DA a la derecha → déficit

Aunque estas estrategias pudieran parecer correctas a los keynesianos, hay un par de fenómenos que son consecue3ncia de aquellas y que a la larga podrían condicionar su desarrollo.

Desviaciones:

• de la posibilidad de que la política de estabilización de carácter expansivo eleve hasta magnitudes inmanejables los déficit públicos, y/o la relación Deuda Pública pendiente/PIB.

• La eventualmente necesaria política contractiva fuerce la acumulación sucesiva de superávit públicos y reduzca la relación Deuda/PIB a cero, o incluso la haga negativa.

Esos déficit públicos también podrían aparecer de manera no deliberada o espontánea -déficit cíclicos- en cuyo caso lejos de tender a elevar los tipos de interés y los precios, operarán sobre esas variables en sentido opuesto.

SP=Saldo presupuestario observado → diferencia existente entre los ingresos impositivos totales recaudados (TT) y los gastos públicos realizados (G0 + TR0), que supondremos en principio constantes.

SP = TT - [G0 + TR0] = tY0 - [G0 + TR0] → positiva=superávit o negativa=déficit

Las variaciones en la intencionalidad de la estructura presupuestaria solo se producirán:

• cuando se altere al alza el valor decidido por el Gobierno o el Parlamento en relación con (G0+TR0), en cuyo caso se producirá un desplazamiento paralelo hacia abajo, lo que hará que tal función se desplace paralelamente hacia arriba.

• Cuando se altere la estructura impositiva,

• pasando de t0 a t1 (t1>t0) → SP mayor pendiente

• pasando de t0 a t2 (t2<t0) → SP menor pendiente

El saldo presupuestario observado se producirá por dos tipos de razones:

• por las intenciones del Sector Público en relación con los ingresos y los gastos públicos planeados.

• Por la variabilidad de la actividad económica que afectará básicamente a los ingresos impositivos recaudados.

Saldo Presupuestario de Pleno Empleo = Saldo Estructural = SP*

SP* → es el que se produciría con cualquier estructura paramétrica intencional del sector Público cuando la economía estuviera en situación de pleno empleo (Y=Y*).

SP* = tY* - (G0 + TR0)

Si restamos al saldo presupuestario observado, el saldo presupuestario estructurado, obtendríamos el valor del saldo presupuestario cíclico.

SP - SP* = t0 (Y0 - Y*)

Saldo Presupuestario observado (SP) será siempre igual a la suma del saldo presupuestario estructural o de pleno empleo (SP*) más el saldo presupuestario cíclico (t0(Y0 - Y*) SP = casi siempre negativo.

Cuanto mayor sea el valor de SP*, más contractivo será el presupuesto planeado (al ser mayor t0, o menor G y TR), y que cuanto menor o más negativo se haga el valor de SP* (al ser menor t0, o mayores valores de G y TR) más expansivo será aquel.

La Política Fiscal discrecional será tanto más expansiva cuanto más negativo se haga en el tiempo el valor del SP*. Sin embargo, si año tras año ese SP* fuera negativo o crecientemente negativo, la regla elemental del mantenimiento de los saldos presupuestario equilibrados, no anualmente pero si a largo plazo, quedaría violada. Tendencia que, de no detenerse, podría acercarnos no tanto a la quiebra del Estado como a la financiación inflacionaria del déficit.

Evolución del déficit observado tendrá que ver con:

• la evolución efectiva de la actividad económica

• la acción discrecional del Sector Público.

La política Fiscal keynesiana de déficit públicos elevados y sucesivos podría haberse hecho insostenible a largo plazo.

3.1.La Deuda Pública y el Déficit público: sobre su relación mutua.

El endeudamiento acumulado por parte del Sector Público, en un momento dado, como consecuencia de las sucesivas emisiones de títulos, realizadas para financiar déficit públicos consecutivos, es lo que se conoce con el nombre de la Deuda Pública en circulación (D); volumen de endeudamiento que para su valoración más precisa suele calcularse en términos del PIB nominal de cada país (D/DY = D/PIB nominal).

SP = TT - [G0 + TR0] = ΔD - ΔB

Para poder desarrollar la política de gastos públicos deseados por el gobierno (G0 + TR0), será preciso contar con una determinada recaudación impositiva bruta, TT; o en su defecto acudir a los mercados de ahorro privado mediante la emisión de Deuda -lo que supondrá un incremento en el volumen circulante de la misma (ΔD), o acudir al expediente, con la ayuda del BE, del pago de parte de los gastos públicos realizados con la creación de dinero nuevo mediante el incremento de la Base Monetaria, ΔB.

Si el gobierno opta por no incrementar la Base Monetaria (ΔB=0), entonces.

SP = TT - [G0+TR0] = - ΔD

Teniendo en cuenta que parte de los gastos públicos transferenciales son pagos por intereses de la Deuda pendiente:

SP = TT - [G0+TR0] - iD = - ΔD

O bien, SP = SP - iD = - ΔD

o que indica que el Saldo Presupuestario Primario, menos los pagos por intereses sobre esa deuda pendiente, constituirá la medida del saldo presupuestario total u observado que deberá financiarse con nuevas emisiones de deuda.

3.2. Tendencias históricas recientes de la evolución de la Deuda Pública en España.

El volumen de la Deuda pendiente en términos del PIB ha crecido de modo sumamente rápida desde el inicio de la Transición Política (1975) hasta nuestros días.

Crecimiento debido a 2 factores:

• porque ha crecido mucho más el Gasto Público que los impuestos en ese lapso temporal 1975-1995. Gasto Público volcado en la financiación de gastos por transferencias (pensiones, desempleo, ..)

• porque, como consecuencia de los déficit públicos sucesivos, las cargas por intereses se han venido haciendo paulatinamente más altas.

3.3. Sobre los efectos del crecimiento de la Deuda Pública acumulada.

¿Para qué podría emitirse la deuda?

• para financiar inversiones productivas → no es negativo → el endeudamiento se autofinancia

• para financiar gastos corrientes, en particular transferencias → escasa rentabilidad social y no se autofinancia → a la larga peligroso.

Deuda con la que se financian los déficits públicos:

• externa (reembolsables en moneda extranjera)

• internas (disyuntiva relevante Estado o ciudadanos deudores de sí mismos)

En “principio” su crecimiento carecerá de efectos económicos. El crecimiento de la relación D/PY, aún cuando la deuda sea interna, no tendrá por qué ser completamente neutral.

El problema más importante que podría general el proceso de acumulación de Deuda pendiente: es el posible frenado de ritmo crecimiento económico y/o la eventual reducción del nivel de vida de los ciudadanos en años venideros.

Dos tipos de activos financieros:

• En deuda pública → plasmación en gasto público podría ser rentable a largo plazo (gastos en infraestructuras) o no tanto (gastos por transferencias).

• En activos financieros representativos del nuevo capital físico acumulado (máquinas, instalaciones industriales), de carácter rentable.

Si la rentabilidad del Gasto Público (Deuda Pública) es menor que la de las inversiones privadas (emisión de acciones,...) , sucederá que cuando aumente el nivel de la relación D/PY, el stock físico de capital privado resultará desplazado (reducido) al incrementárse la Deuda Pública pendiente de pago, lo que resultará globalmente negativo para la sociedad.

Δ Deuda Pública → ∇ stock de ahorro

lo que producirá dos efectos:

Si esto sucede en países menos desarrollados la operación no tendría que ser irrentable, sino todo lo contrario.

3.4. Sobre la sostenibilidad de la política fiscal deficitaria.

La monetización de la Deuda → ΔB → peligro inflacionario directo

Si año tras año el presupuesto del Sector Público presentara un cierto déficit primario, SP>0, y la economía no creciera, la consecuencia inmediata sería que el déficit global del presupuesto SP crecería indefinidamente a medida que las deudas crecieran (por acumulación de déficit) y a medida que los pagos por intereses aumentaran al crecer el montante de la Deuda pendiente.

La sostenibilidad de los Déficits Públicos primarios y continuados dependerá del montante de tales déficits, del nivel de los tipos de interés reales y de la tasa de crecimiento real de la economía.

d=D/PY r= tipo interés real x = SP/PY g= ΔY/Y

Δd = d(r-g) - x > 0

Δd = Δ D/PY dependerá:

• positivamente del tipo de interés real “r”

• negativamente del ritmo de crecimiento de la economía “g”

• negativamente del nivel del saldo presupuestario primario “x”

Cuando más elevado y positivo sea el saldo primario en términos de PIB (SP/PY), es decir, cuanto mayor sea el superávit presupuestario primario, menor (o más bajo, o incluso negativo), d; por su lado cuanto mayor sea el ritmo de crecimiento real de la economía “g” menor será el crecimiento, ocurriendo lo opuesto cuanto mayor sea el tipo de interés real, r.

Si se tiene en cuenta la posibilidad de utilizar la creación de dinero nuevo, a partir de crecimientos de la Base Monetaria (B) para resolver el problema:

SP = SP - iD = - ΔD - ΔB

Δd = d(r-g)-x-b b= ΔB/PY

Siendo b la variación al alza de la Base Monetaria en términos del PIB nominal (ΔB/PY)

Δd puede hacerse negativo siempre que, “ceteris paribus”, b crezca a gran velocidad, lo que podría implicar entrar en una situación de elevadas tasas inflacionarias.

La condición de sostenibilidad de la política fiscal deficitaria en condiciones no inflacionarias requerirá que, a partir de un determinado momento, se cumpla que Δd = d(r-g)-x = 0 lo que implica que d(r-g) = x.

3.5. El problema de la carga generacional de la Deuda Pública acumulada.

Otro problema, aparte de la “sostenibilidad”, en relación con los altos niveles alcanzados por la relación D/PY, es el que se refiere a si serán o no nuestros descendientes los que tendrán que correr con la carga de la deuda originada hoy.

El crecimiento exagerado de la deuda pública podría expulsar o desplazar la creación de capital privado, quedando así recortados las inversiones privadas acumuladas y heredadas por nuestros descendientes.

3.6. La gestión de la deuda, los pagos por interés y la política fiscal.

Durante los periodos de depresión o desempleo, el Gobierno podría incrementar el grado de liquidez de la economía mediante la reducción del vencimiento medio de la deuda pública en circulación, lo que podría conseguirse transformando o refinanciando la vieja deuda pública en circulación a largo plazo por deuda emitida con vencimientos a más corto plazo.

Si lo que se persiguiera fuera la minimización del total de intereses pagados sobre el volumen global de la deuda pública pendiente, podría acabar diseñándose una estructura temporal de vencimientos de carácter procíclico y no anticíclico.

La política macroeconómica basada en el activismo fiscal se opuso a la regla de oro clásica relativa a la necesidad de alcanzar un cierto equilibrio anual en las cuentas públicas.

En su lugar, y en primer término, apareció la noción del equilibrio presupuestario cíclico, caracterizado por la conveniencia de que las cuentas públicas se equilibraran a largo plazo, después de que el ciclo económico hubiera agotado todas sus fases.

Posteriormente apareció el concepto del SP* de pleno empleo, y por fin, el concepto del déficit sostenible.

La negligencia mostrada por ciertos políticos ha hecho que en los últimos se hayan alzado voces a favor de una nueva disciplina (neoclásica) que reemplace a la regla keynesiana del presupuesto desequilibrado anual, o incluso la más modernas del SP* de pleno empleo u otras.

En Europa, al hilo del cumplimiento de los llamados criterios de convergencia nominal para la consecución de la Unión Monetaria, se han impuesto unos límites al volumen del déficit público y al de la Deuda Publica en circulación en términos del PIB nominal.