Organización de las Naciones Unidas (ONU)

Organización internacional de naciones basada en la igualdad soberana de sus miembros. Según su Carta fundacional, la ONU fue establecida para “mantener la paz y seguridad internacionales”, “desarrollar relaciones de amistad entre las naciones”, “alcanzar una cooperación internacional fundada sobre las relaciones de amistad entre las naciones”, “alcanzar una cooperación internacional en la solución de problemas económicos, sociales, culturales o humanitarios” y “fomentar el respeto por los derechos humanos y las libertades fundamentales”. Sus miembros se comprometen a cumplir las obligaciones que han asumido, a resolver disputas internacionales a través de medios pacíficos, a no utilizar la amenaza o el uso de la fuerza, a participar en acciones organizadas en concordancia con la Carta y a no ayudar a un país contra el que la ONU haya dirigido estas acciones, y a actuar de acuerdo con los principios de la Carta.

Desarrollo de la ONU

Se suele considerar a la ONU como sucesora de la Sociedad de Naciones, organización internacional creada tras la I Guerra Mundial para cumplir muchos de sus mismos fines. La Sociedad, sin embargo, no consiguió mantener la paz, debilitándose de forma paulatina en los años previos a la II Guerra Mundial.

Orígenes

El primer compromiso para establecer una nueva organización internacional se recogió en la Carta del Atlántico, firmada por el presidente estadounidense Franklin Delano Roosevelt y el primer ministro británico sir Winston Churchill el 14 de agosto de 1941, en una conferencia celebrada a bordo de un buque de guerra frente a las costas de Terranova. Ambos dirigentes se comprometieron a establecer un “sistema permanente y más amplio de seguridad general” y expresaron su deseo de “conseguir la máxima colaboración de todas las naciones en el plano económico”. Los principios de la Carta del Atlántico fueron aceptados por las Naciones Unidas de forma más general en su Declaración, firmada el 1 de enero de 1942 por los representantes de las 26 naciones aliadas contra las potencias del Eje Roma-Berlín-Tokio durante la II Guerra Mundial. Fue en este documento donde por primera vez se utilizó de modo oficial el término Naciones Unidas, que había sido sugerido por Roosevelt.

En 1943, en una conferencia celebrada en Moscú, se iniciaron las gestiones para crear una nueva organización. El 30 de octubre de ese año, representantes de la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS), Reino Unido, China y Estados Unidos firmaron una declaración en la que reconocían la necesidad de establecer “en el tiempo más breve posible una organización general internacional”. En un encuentro celebrado en Teherán (Irán) un mes más tarde, Roosevelt, Churchill y el máximo dirigente soviético, Stalin, reafirmaron “la suprema responsabilidad que recae sobre nosotros y sobre todas las Naciones Unidas de crear una paz que destierre el azote y el terror de la guerra”.

Tras la declaración de Moscú, representantes de las cuatro potencias se reunieron en Dumbarton Oaks (Washington, Estados Unidos), en el otoño de 1944, para estudiar una serie de propuestas destinadas a la creación de una organización internacional. Aprobaron un borrador de carta constitutiva que especificaba sus fines, estructura y métodos operativos, pero no lograron ponerse de acuerdo en el método de votación del Consejo de Seguridad propuesto, que sería el órgano que habría de tener la mayor responsabilidad en cuestiones relativas al mantenimiento de la paz y la seguridad.

El problema de las votaciones quedó resuelto en la Conferencia de Yalta (febrero de 1945), última cumbre negociadora a la que asistirían Roosevelt, Churchill y Stalin en el último de sus encuentros durante la contienda. En síntesis, el líder soviético aceptaba la postura británica y estadounidense, que limitaba las prerrogativas de las grandes potencias en asuntos de procedimiento, pero mantenía el derecho al veto en cuestiones esenciales. Al mismo tiempo, los líderes aliados plantearon que se celebrase una conferencia de las Naciones Unidas para preparar la Carta constitutiva de la nueva organización.

Delegados procedentes de 50 naciones se reunieron en la ciudad estadounidense de San Francisco el 25 de abril de 1945 para la oficialmente denominada Conferencia de las Naciones Unidas sobre Organización Internacional. Durante dos meses elaboraron una carta de 111 artículos basada en el borrador realizado en Dumbarton Oaks. La Carta fue aprobada el 25 de junio y firmada al día siguiente. Entró en vigor el 24 de octubre de 1945, tras ser ratificada por la mayoría de los signatarios. Los vínculos surgidos de la alianza bélica contra enemigos comunes aceleraron el acuerdo para establecer esta nueva organización.

Sede

El 10 de diciembre de 1945, el Congreso de Estados Unidos invitó a la ONU a establecer su sede en su país. La Organización aceptó y en agosto de 1946 se trasladó temporalmente a Lake Success (Nueva York). Ese mismo año se adquirió un lugar que bordeaba el East River de Manhattan y se elaboraron planes para establecer una sede permanente. Según un acuerdo alcanzado entre los Estados Unidos y la ONU, se concedió al lugar una cierta extraterritorialidad. El complejo, finalizado a mediados de 1952, incluye la sala de la Asamblea General, el edificio de la Secretaría, el edificio de Conferencias y la Biblioteca Dag Hammarskjöld.

Adhesión

Según queda recogido en su Carta, la adhesión a la ONU está abierta a todos aquellos estados “amantes de la paz” que acepten las obligaciones de la Organización. Las 50 naciones que asistieron a la Conferencia de San Francisco, a las que se unió Polonia, se convirtieron en miembros fundadores de la ONU. Hasta 1971, China estuvo representada por una delegación del gobierno nacionalista de Taiwan. Sin embargo, en octubre de ese mismo año, la Asamblea General votó a favor de que fuese la delegación de la República Popular China la que ocupase dicho puesto.

Los nuevos miembros son admitidos por propuesta del Consejo de Seguridad y tras ser aceptados por una mayoría de dos tercios en la Asamblea General. Desde 1945, el número de sus miembros ha sobrepasado en más de tres veces el inicial, sobre todo debido a la admisión de muchos países africanos y asiáticos que alcanzaron la independencia con posterioridad a la fundación de la Organización. En mayo de 1994, la ONU contaba con 184 miembros.

Organización

La Carta de la ONU estableció seis órganos principales: la Asamblea General, el Consejo de Seguridad, el Consejo Económico y Social, el Consejo de Tutela o de Administración Fiduciaria, el Tribunal Internacional de Justicia y la Secretaría General.

Todos los estados miembros están representados en la Asamblea General, que es el principal organismo deliberativo de la ONU. La Asamblea se reúne anualmente en sesiones regulares y en sesiones especiales a petición de una mayoría de sus miembros o del Consejo de Seguridad. La Asamblea no tiene autoridad para hacer cumplir sus resoluciones. Éstas son recomendaciones que se hacen a los estados miembros, pero que carecen de poder de aplicación directa. La Carta, no obstante, permite a la Asamblea establecer agencias y programas que lleven a cabo sus recomendaciones. Entre las más importantes se encuentran: el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la Conferencia de Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo (UNCTAD) y el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF).

El Consejo de Seguridad, reunido en sesión permanente, es el órgano central para el mantenimiento de la paz. El Consejo cuenta con 15 miembros, 5 de ellos permanentes: China, Francia, Reino Unido, Rusia y Estados Unidos. Con carácter periódico se han elaborado propuestas para integrar nuevos miembros permanentes (como, por ejemplo, Alemania o Japón) para reflejar de este modo el cambiante equilibrio del poder mundial, pero hasta la fecha no se ha llevado a cabo ninguna revisión importante. Los miembros no permanentes son elegidos para un bienio, y la Asamblea General elige cinco nuevos miembros cada año. Las decisiones del Consejo necesitan nueve votos, incluidos los votos por unanimidad de los miembros permanentes cuando se trate de temas de vital importancia. Esta regla de la “unanimidad de las grandes potencias” no es válida cuando se trata de cuestiones de procedimiento.

El Consejo Económico y Social (ECOSOC), que se reúne una vez al año, cuenta con 54 miembros, de los cuales 18 son elegidos anualmente por la Asamblea General para ejercer un mandato de tres años. El ECOSOC coordina las actividades económicas y sociales de la ONU y de sus agencias especializadas, entre las que se hallan la Organización Mundial de la Salud (OMS), la UNESCO, la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) y la Organización Internacional del Trabajo (OIT). En la práctica, las funciones del ECOSOC se ven limitadas porque cada agencia especializada se organiza de un modo autónomo y se gobierna por sus propios estatutos y órganos elegidos. Estas agencias entregan informes anuales al ECOSOC. El conjunto de la ONU y de sus agencias especializadas recibe el nombre de Sistema de las Naciones Unidas.

En un principio, el Consejo de Tutela o de Administración Fiduciaria tenía la responsabilidad de supervisar 11 territorios que se encontraban bajo el régimen de fideicomiso al final de la II Guerra Mundial. A principios de la década de 1990, todos los territorios bajo fideicomiso que en su origen habían sido puestos bajo tutela internacional se habían disuelto y todas las dependencias habían alcanzado la soberanía completa o bien la autonomía en el seno de otro Estado. El único fideicomiso que quedaba, el archipiélago de las Palau, se convirtió en la independiente República de Palau en 1994, con lo que el Consejo de Tutela quedó en trance de desaparición. Otras cuestiones vinculadas al tema colonial han sido transferidas a la Asamblea General y a órganos subsidiarios especiales.

El Tribunal Internacional de Justicia, con sede en La Haya (Países Bajos), es el organismo judicial de la ONU. El Tribunal trata casos que le son sometidos por miembros de la ONU, que conserva el derecho de decidir si acepta o no el cumplimiento de sus resoluciones. A petición de la ONU, de sus órganos principales o de las agencias especializadas, el Tribunal Internacional de Justicia puede tener del mismo modo competencia consultiva. El Tribunal está compuesto por quince jueces elegidos, para un ejercicio de nueve años, por la Asamblea General y el Consejo de Seguridad.

La Secretaría General está al servicio de los otros órganos de la ONU y ejecuta los programas y políticas de la Organización. Al frente del mismo se halla el secretario general, nombrado por la Asamblea General por recomendación del Consejo de Seguridad. Desde su fundación la ONU ha tenido siete secretarios generales: Trygve Halvdan Lie (1946-1953); Dag Hjalmar Hammarskjöld (1953-1961); Sithu U Thant (1961-1971); Kurt Waldheim (1972-1981); Javier Pérez de Cuéllar (1982-1991); Butros Butros-Gali (1992-1996); y Kofi Annan (que tomó posesión del cargo a comienzos de 1997).

Financiación

Los costes operativos de la ONU se cubren con aportaciones efectuadas por los estados miembros de acuerdo con un programa de contribuciones aprobado por la Asamblea General. Sólo el presupuesto regular, destinado a actividades en curso recogidas en la Carta, se cubre con aportaciones fijas. Programas especiales como los de la UNICEF y el PNUD suelen financiarse gracias a las aportaciones voluntarias. Durante el periodo correspondiente a 1990 y 1991, las asignaciones del presupuesto regular ascendieron a más de 2.100 millones de dólares. Según el programa para 1990 y 1991, la mayoría de los miembros pagaron menos del 1% del presupuesto. Sólo 15 países aportaron más del 1%. Los principales contribuyentes fueron Estados Unidos (25%) y la URSS (10%). De los miembros restantes, sólo Japón, Alemania, Francia, Gran Bretaña, Italia y Canadá contribuyeron en más de un 2%. A mediados de la década de 1980, la ONU sufrió una grave crisis financiera. Muchos estados miembros, incluidos Estados Unidos y la URSS, se negaron a pagar parte de sus aportaciones debido a problemas fiscales nacionales y al descontento provocado por ciertos aspectos del sistema de funcionamiento de la ONU.

La paz y la seguridad

Según queda recogido en la Carta de Naciones Unidas, el Consejo de Seguridad es ante todo responsable de los asuntos relativos al mantenimiento de la paz y la seguridad; la Asamblea General tiene sólo una autoridad residual. Los artículos 33 a 38 de la Carta autorizan al Consejo para instar a naciones en conflicto a que resuelvan sus diferencias por medios pacíficos, como, por ejemplo, las negociaciones, la investigación, la mediación, la conciliación, el arbitraje y la vía legal. Al desempeñar esta responsabilidad, el Consejo puede nombrar representantes o crear comités especiales que investiguen las disputas y recomienden alternativas de solución.

Cuando el Consejo determina que una disputa representa una amenaza para la paz, puede, cumpliendo los artículos 39 a 51, aplicar sus recomendaciones, ya sea por medios no militares, como las sanciones económicas y diplomáticas, o por la utilización de fuerzas militares. Ésta es la única ocasión en la que la Carta autoriza una acción coercitiva. Esta acción está sujeta al voto unánime de los cinco miembros permanentes del Consejo, con lo que pone de relieve la importancia del derecho de veto de las grandes potencias en temas fundamentales. La acción militar también se ve sujeta a la disponibilidad de fuerzas armadas, condición que ha resultado difícil de cumplir.

Por último, según el artículo 26, el Consejo de Seguridad asume la responsabilidad de formular planes “para el establecimiento de un sistema de regulación de armamentos”. La Carta de la ONU concede menos importancia al control internacional de armas y al desarme como instrumentos para alcanzar la paz de lo que lo hizo el pacto de la Sociedad de Naciones. Debido a algunos sucesos ocurridos entre ambas guerras mundiales, muchos líderes llegaron a la conclusión de que la paz sólo podía lograrse a través de la cooperación de las principales potencias, que habrían de actuar, en palabras de Roosevelt, como “policías del mundo”. Esta idea está incorporada en el requisito de unanimidad de las grandes potencias, a la vez que explica por qué se ha llamado a la Carta sistema de seguridad colectiva `limitada', ya que no se puede emprender una acción coercitiva en contra de la voluntad de un país que tiene un puesto permanente en el Consejo.

Impacto de la Guerra fría

Poco después de la II Guerra Mundial y de la fundación de la ONU, la cooperación política entre las principales potencias —en especial entre Estados Unidos y la URSS— se rompió, y se inició el periodo de la Guerra fría. Como los intereses estadounidenses y soviéticos chocaban, la capacidad de la ONU para mantener la paz se vio seriamente limitada.

Según el artículo 43 de la Carta, el Consejo de Seguridad debía negociar acuerdos con los estados miembros para conseguir unidades militares que pudieran permitir la aplicación de sus decisiones. Las negociaciones, iniciadas en 1946, pronto alcanzaron un punto muerto en lo relativo a las cuestiones del tamaño, composición y establecimiento de las fuerzas militares. Los Estados Unidos propusieron que cada miembro permanente del Consejo proporcionase tropas especializadas. Los estadounidenses aportarían, por ejemplo, unidades de aviación, los británicos unidades navales y los soviéticos tropas de tierra. Sin embargo, la URSS abogó por la igualdad, con lo que cada país enviaría igual número de tropas. Estas diferencias nunca se solucionaron.

Un estancamiento similar se produjo en la Comisión de la Organización de las Naciones Unidas para la Energía Atómica, creada por una resolución aprobada en la Asamblea General el 24 de enero de 1946. El mandato de la comisión era desarrollar un sistema que controlara la energía atómica y la limitara a su utilización con fines pacíficos. Los Estados Unidos presentaron un plan global para el control internacional de la energía atómica, en el que se incluía un acuerdo para eliminar las propias armas nucleares, así como las instalaciones, una vez que se hiciera operativo un sistema internacional de inspección. La URSS insistió en que Estados Unidos destruyera al punto todas las armas nucleares existentes y se negó a cualquier inspección internacional, aduciendo que esto supondría una violación de la soberanía nacional. Una vez más, las diferencias existentes entre las dos naciones resultaron irreconciliables.

En realidad, las intenciones originales de la Carta nunca han sido llevadas a la práctica. No obstante, el Consejo de Seguridad no se paralizó por completo: fue capaz de resolver disputas, sobre todo gracias a la mediación y a los buenos oficios, en situaciones en las que los intereses de los miembros permanentes, en especial los Estados Unidos y la URSS, convergían. Uno de estos casos fue la retirada neerlandesa de Indonesia en 1949; otro, el fin de la guerra de los Seis Días en 1967. En 1950, sin embargo, surgieron graves diferencias entre las grandes potencias cuando fuerzas de Corea del Norte atacaron Corea del Sur, precipitando así la guerra de Corea.

La guerra de Corea

Corea, que había estado bajo control japonés desde 1905, fue dividida tras la II Guerra Mundial siguiendo el paralelo 38 que atraviesa la península de Corea. Se establecieron dos gobiernos paralelos, uno al norte, respaldado por la URSS, y otro al sur, apoyado por Estados Unidos. Los esfuerzos de la ONU por unificar el país a través de unas elecciones libres fracasaron. Cuando fuerzas norcoreanas atacaron el sur el 25 de junio de 1950, el Consejo de Seguridad consideró el ataque una violación de la paz y exigió la retirada de las tropas norcoreanas al norte del paralelo 38. En otras dos resoluciones, el Consejo estableció un mando de la ONU bajo los auspicios de Estados Unidos y pidió a las naciones miembros que proporcionaran unidades militares que ayudaran a repeler el ataque armado a Corea del Sur.

Había dos elementos poco usuales en el caso de Corea. El primero era la ausencia de la URSS del Consejo de Seguridad. Seis meses antes, el delegado soviético había abandonado el Consejo como protesta por la presencia continuada del portavoz nacionalista en el escaño designado para China, a pesar de la derrota de los nacionalistas y del establecimiento de un gobierno comunista en la China continental. La URSS no estuvo, pues, presente para vetar las medidas del Consejo contra el régimen norcoreano, que contaba con el apoyo soviético. Cuando el delegado soviético volvió al Consejo en el mes de julio, declaró ilegal la acción en Corea, dado que se había emprendido sin el consentimiento de todos los miembros permanentes del Consejo. Los Estados Unidos replicaron que la decisión se había tomado con el acuerdo de aquellos miembros permanentes que se hallaban presentes y que habían participado en la votación. En esta controversia, la URSS realizó una interpretación estricta de las provisiones de la Carta, mientras que la de los Estados Unidos fue una interpretación amplia, cada uno motivado por intereses políticos.

Un segundo elemento poco habitual en el caso coreano fue el establecimiento de una unidad militar de la ONU, que era, en verdad, un mando militar estadounidense, compuesto por tropas de 16 estados miembros y de la República de Corea. Como no se había alcanzado ningún acuerdo previo para proporcionar a la ONU fuerzas militares, el Consejo de Seguridad tomó medidas ad hoc, solicitando a Estados Unidos poder utilizar su ya establecida estructura militar como base para las acciones de la ONU.

El conflicto continuó durante más de tres años, firmándose un armisticio el 27 de julio de 1953. Más de 40 años después, el país sigue dividido a pesar de la aceptación por ambas partes del principio de reunificación. Corea sigue siendo un tema pendiente en la agenda de la Asamblea General, aunque se han aprobado resoluciones instando a las dos partes a sustituir el largo armisticio por una paz estable. Tanto Corea del Norte como Corea del Sur fueron, en 1991, admitidas en la ONU.

Una consecuencia importante del conflicto coreano fue la resolución “Unirse por la Paz”. Después de que la URSS volviera al Consejo de Seguridad, los Estados Unidos presentaron a la Asamblea General una resolución que autorizaba a la Asamblea a tratar casos que amenazaran la paz cuando un veto impidiese la acción del Consejo. Esta resolución, denominada `Unidos por la Paz', adoptada el 3 de noviembre de 1950, hizo explícita una ampliación de la autoridad de la Asamblea General en materia de paz y seguridad.

Las fuerzas de paz de la ONU

Desde principios de la década de 1950, el papel de la ONU en el mantenimiento de la paz y la seguridad en el mundo se ha incrementado. Fuerzas auspiciadas por la ONU han actuado de forma muy activa en zonas donde la descolonización ha provocado inestabilidades políticas. En muchos casos, la retirada de una antigua potencia colonial generaba un vacío político al que seguía un proceso de lucha por el poder. En respuesta a esto, la ONU desarrolló una estrategia, que el secretario general Hammarskjöld llamó `diplomacia preventiva', que consistía en el despliegue de fuerzas de paz con dos fines principales: separar a los antagonistas, dando tiempo y oportunidades para la negociación, e impedir la extensión geográfica de los conflictos locales. En 1988, las fuerzas de paz de la ONU recibieron el Premio Nobel de la Paz.

Se han realizado operaciones de paz en el Oriente Próximo desde 1956 y en Chipre desde 1964. En África se mantuvieron algunas tropas en el Congo (llamado Zaire entre 1971 y 1997) desde 1960 hasta 1964. Desde entonces, se han enviado misiones de paz a Angola, Sahara Occidental, República de Suráfrica y Mozambique. En 1992, la ONU decidió una importante operación en Somalia, en la que intervinieron unos 30.000 soldados a principios de 1993 para dar protección a las operaciones humanitarias, en especial el reparto de víveres en zonas de hambruna. Otras dos zonas donde la ONU ha participado de un modo muy activo fueron, a principios de la década de 1990, Camboya, en la que la ONU estuvo controlando las elecciones, y Bosnia-Herzegovina durante la guerra de la antigua Yugoslavia, que finalizó con decenas de miles de muertos y millones de personas sin hogar. Según las reglas formuladas en principio por Hammarskjöld, se excluía a las grandes potencias de las fuerzas de paz para impedirles que encubrieran sus propios intereses bajo la bandera de la ONU. Con el fin de la Guerra fría, tropas británicas y francesas jugaron un papel importante en el conflicto de la antigua Yugoslavia, mientras que un gran número de soldados estadounidenses fue enviado en un principio a apaciguar Somalia. En 1992, un contingente de tropas japonesas se unió a la operación camboyana.

Oriente Próximo

La primera fuerza de paz de la ONU fue organizada en Oriente Próximo en respuesta a la crisis de Suez de 1956. El Oriente Próximo había sido una zona de duros antagonismos desde 1948, cuando se iniciaron las hostilidades entre los países árabes de la región y el Estado de Israel, creado de acuerdo con un plan de la ONU que dividía a Palestina en dos estados separados, uno judío y otro árabe. En 1949, un mediador de la ONU, que actuaba bajo la autoridad del Consejo de Seguridad, negoció una serie de acuerdos de armisticio entre Israel, por un lado, y Egipto, Jordania, Líbano y Siria, por otro. Se constituyó así el Organismo de Naciones Unidas para la Vigilancia de la Tregua (en inglés, United Nations Truce Supervision Organization, UNTSO) en Palestina, para ayudar a las partes involucradas a supervisar los términos de los acuerdos, aunque durante un tiempo la zona permaneció en una situación de calma inestable.

La crisis de Suez

Los combates volvieron a iniciarse el 29 de octubre de 1956, cuando Israel trasladó tropas a la península del Sinaí, obligando a los soldados egipcios a replegarse al canal de Suez. Ese mismo año, el presidente egipcio Gamal Abdel Nasser había nacionalizado el canal, provocando la preocupación de británicos y franceses, que temían que se impidiera a sus barcos utilizarlo. La situación en Oriente Próximo se complicó en gran medida cuando Gran Bretaña y Francia atacaron Egipto el 31 de octubre y desplegaron tropas en la zona del Canal de Suez. De forma conjunta, británicos y franceses vetaron además una resolución del Consejo de Seguridad que exigía a Israel la retirada de sus tropas más allá de la línea del armisticio, fijada en 1949.

Con la autoridad que le proporcionaba la resolución `Unidos por la Paz', la Asamblea General, en una serie de resoluciones, pidió el fin de las hostilidades y estableció una Fuerza de Emergencia de Naciones Unidas (en inglés, United Nations Emergency Force, UNEF) para supervisar que todas las partes en conflicto cumplieran lo acordado. A finales de diciembre, las tropas británicas y francesas se habían retirado de Egipto, y en marzo de 1957 se habían realizado los preparativos para la retirada de las tropas israelíes. La primera unidad de la UNEF llegó a Egipto el 15 de noviembre de 1956 y en febrero de 1957 unos 6.000 soldados procedentes de 10 estados miembros fueron repartidos en tres zonas: a lo largo de la frontera egipcio-israelí, en la franja de Gaza y cerca del estrecho de Tiran para controlar el paso al golfo de Aqaba, vital para el comercio israelí.

Otros conflictos

En mayo de 1967, la UNEF fue retirada a petición de Egipto, y el 5 de junio, Israel desencadenó la denominada guerra de los Seis Días, un ataque coordinado en todos los frentes para asegurarse posiciones más sólidas a lo largo de sus fronteras. El 10 de junio, Israel ocupó el Sinaí, la franja de Gaza, Cisjordania y parte de los altos del Golán, en la frontera con Siria. El 22 de noviembre, el Consejo de Seguridad aprobó por unanimidad la resolución 242, que establecía una serie de principios para asegurar la paz en la zona. En resumen, la resolución proponía que Israel se retirara de los territorios ocupados a cambio del establecimiento de fronteras seguras y de que los países árabes reconocieran la independencia del Estado de Israel.

Las hostilidades se iniciaron una vez más en octubre de 1973 (durante la guerra del Yom Kippur), cuando Egipto atacó posiciones israelíes en el Sinaí, y Siria hizo lo mismo con aquellas que se encontraban en los altos del Golán. Después de pedir un alto el fuego, el Consejo de Seguridad volvió a instar a las partes en conflicto para que buscaran una solución más amplia a su disputa aplicando la resolución 242. Se estableció en el Sinaí una nueva fuerza de paz, la UNEF II, con el fin de patrullar una zona neutral entre las tropas egipcias e israelíes. En marzo de 1974, ambas partes se habían retirado. Al norte, en los altos del Golán, siguieron produciéndose enfrentamientos esporádicos hasta junio, cuando llegaron las Fuerzas de las Naciones Unidas Encargadas de Observar la Desmilitarización (en inglés, United Nations Disengagement Observer Force, UNDOF). No obstante, las causas del conflicto árabe-israelí no habían desaparecido.

Desde 1974, Oriente Próximo ha sido año tras año un asunto a incluir y considerar en la agenda de la ONU. En marzo de 1978, se establecieron otras fuerzas de paz para ayudar a estabilizar la situación existente en el Líbano después de que tropas israelíes cruzaran la frontera como represalia contra una incursión palestina. La Fuerza Provisional de Naciones Unidas en el Líbano (en inglés, United Nations Interim Force in Lebanon, UNIFIL) estaba compuesta por 6.000 soldados procedentes de 10 países.

La mediación de Estados Unidos

Los esfuerzos realizados al margen de la ONU para buscar una solución más amplia tuvieron cierto éxito cuando, en marzo de 1979, Egipto e Israel, gracias a la mediación de Estados Unidos, firmaron el Tratado de Camp David, que establecía formalmente la paz y que contemplaba una retirada progresiva del Sinaí por parte de los israelíes, la reanudación de relaciones diplomáticas entre ambos países y un marco general para extender el proceso de paz a otros estados árabes. La misión de la UNEF II terminó el 24 de julio de 1979, tras la retirada israelí del Sinaí.

La década de 1980

Los observadores de la UNTSO prosiguieron su labor entre Egipto e Israel bajo los términos del acuerdo de 1949, y tanto UNDOF como UNIFIL continuaron operando durante la década de 1980. El sur del Líbano seguía siendo una zona inestable. La región había sido una plaza fuerte para las bases de los comandos palestinos hasta la invasión israelí de junio de 1982. A raíz de esta operación, y al mismo tiempo que las guerrillas palestinas, se establecieron en el Líbano tropas israelíes y sirias.

La ocupación israelí de Gaza y Cisjordania se convirtió en objeto de ataques cada vez más serios por parte no sólo del Consejo de Seguridad, sino también de la Asamblea General. Las resoluciones reconocieron los derechos de los palestinos y se permitió a sus representantes que presentaran su caso ante el foro mundial. La expansión de los asentamientos israelíes en los territorios ocupados no hizo sino complicar más el problema. En 1993, los líderes de Israel y de la Organización para la Liberación de Palestina (OLP) firmaron un acuerdo de paz que pedía a los palestinos que asumieran de forma gradual la responsabilidad de la administración civil de los territorios ocupados, empezando por la franja de Gaza y la zona de Jericó. En 1994, se aplicaron las primeras etapas del acuerdo.

El conflicto del Golfo

La invasión de Kuwait por parte de Irak el 2 de agosto de 1990, que originó la guerra del Golfo Pérsico, obtuvo una respuesta inmediata del Consejo de Seguridad. Entre los meses de agosto y noviembre se aprobaron una serie de resoluciones que condenaban la ocupación y anexión de Kuwait, imponían un importante embargo sobre las transacciones comerciales y financieras con Irak y con el Kuwait ocupado por los iraquíes, autorizaban el uso de la fuerza militar para garantizar el cumplimiento de esta medida y, por último, permitía a los estados miembros el uso de “todos los medios necesarios” para expulsar a Irak de Kuwait si no se retiraba antes del 16 de enero de 1991. En respuesta, Irak pidió la celebración de una conferencia internacional de paz que tratase una amplia gama de conflictos regionales, incluido el conflicto palestino-israelí. Los Estados Unidos y sus aliados se opusieron de forma rotunda a esta vinculación. Después de que la coalición liderada por Estados Unidos en la guerra del Golfo derrotara de modo fulminante a Irak y restaurase la independencia de Kuwait, se envió una fuerza de paz de la ONU para que controlara una zona desmilitarizada a lo largo de la frontera que separaba a ambos países. La presencia de la ONU se hizo necesaria asimismo en el norte de Irak para proteger a los kurdos, que se habían rebelado contra el régimen de Saddam Hussein.

África

La primera operación importante de la ONU en África comenzó en 1960, en la República Democrática del Congo, poco después de que ésta lograra su independencia de Bélgica. Un motín de las tropas congoleñas dio origen a una alteración del orden público, a lo que Bélgica respondió enviando de inmediato fuerzas militares a la zona. Al mismo tiempo, la provincia de Katanga (la actual Shaba), liderada por Moïse Kapenda Tshombé, declaró su independencia. El presidente congoleño Joseph Kasavubu y su primer ministro Patrice Lumumba solicitaron ayuda a la ONU. Con la autorización del Consejo de Seguridad, el secretario general organizó un programa económico y una fuerza internacional de paz que, en su momento culminante, contó con más de 20.000 soldados. El 21 de febrero de 1961, el Consejo de Seguridad autorizó a las tropas de la ONU a utilizar la fuerza.

La misión de la ONU era complicada: ayudar a mantener el orden sin dar la impresión de estar a favor de alguna de las partes en conflicto y ejercer con todo cuidado la autoridad militar con fines defensivos sin lanzar programas ofensivos. Sin lugar a dudas, la ONU ayudó al Congo a resurgir como país unido. En 1961, sin embargo, se produjo una terrible pérdida, cuando el secretario general Hammarskjöld murió en un accidente de aviación mientras intentaba obtener un alto el fuego entre el gobierno central y Katanga.

Las fuerzas de paz de la ONU destinadas en el Sahara Occidental, Suráfrica, Angola y Mozambique estaban constituidas principalmente por observadores. La misión en Somalia, iniciada a finales de 1992, resultó mucho más compleja. Tras la derrota del líder somalí Muhammad Siad Barre, que ostentaba el poder desde hacía mucho tiempo, a manos de los rebeldes en 1991, la nación se sumió en un absoluto caos. Para las agencias internacionales encargadas de paliar la hambruna resultaba cada vez más difícil realizar su trabajo, con lo que el peligro de que grandes masas de la población murieran de hambre era inminente. En abril de 1992, el Consejo de Seguridad votó a favor de realizar una operación en Somalia, pero cuando 500 soldados llegaron en septiembre no pudieron hacer nada. El 3 de diciembre, el Consejo votó que se aceptara una oferta de Estados Unidos para enviar un gran contingente militar que salvaguardara las operaciones humanitarias. En el plazo de un mes, el número de soldados había ascendido en torno a los 15.000 y los alimentos procedentes de la ayuda humanitaria habían empezado a llegar a la mayor parte de la población. La ONU relevó a Estados Unidos en esta misión en mayo de 1993, pero en junio 23 soldados paquistaníes murieron en una emboscada organizada por los rebeldes somalíes, a cuya cabeza se encontraba al parecer Muhammad Farrah Aidid, el líder de un clan. Los Estados Unidos mandaron refuerzos con el fin de capturar a Aidid y apaciguar a sus seguidores. Tras varias misiones fallidas, los Estados Unidos y la ONU volvieron a hacer hincapié en la necesidad de alcanzar una solución política.

Chipre

La Fuerza de Naciones Unidas encargada del Mantenimiento de la Paz en Chipre (en inglés, United Nations Force in Cyprus for Peace-keaping, UNFICYP) fue enviada a aquel país en mayo de 1964 para servir de fuerza disuasoria ante los enfrentamientos que se venían produciendo entre las comunidades griega y turca. Chipre obtuvo la independencia de Gran Bretaña en 1960, con una Constitución que intentaba equilibrar los derechos e intereses de los dos grupos étnicos que componían la población, siendo la comunidad griega mayoritaria sin discusión. A finales de 1963, después de tres años de paz relativa, estalló la violencia entre ambas comunidades. El 4 de marzo de 1964, el Consejo de Seguridad recomendó la mediación de la ONU y autorizó la formación de una fuerza de paz. A finales de ese mismo año, el número de soldados ascendió casi a los 7.000, aunque esta cantidad se ha ido reduciendo de forma progresiva, hasta alcanzar unos 2.100 en los últimos años de la década de 1980.

El periodo más difícil se inició en 1974, cuando Turquía intervino para apoyar a los turcochipriotas después de que un cambio de gobierno amenazara con romper el equilibrio constitucional a favor de aquellos grecochipriotas que deseaban la unión con Grecia. A mediados de agosto, se alcanzó un alto el fuego, al que sucedió al año siguiente el traslado, con la ayuda de la UNFICYP, de más de 8.000 turcochipriotas al norte de la isla, que se hallaba bajo control turco. Desde entonces la UNFICYP ha patrullado una franja que separa el sector norte del sector griego, al sur.

Mientras tanto, el secretario general ha participado sin interrupción en conversaciones destinadas a negociar un acuerdo entre los chipriotas griegos y turcos. En los últimos años estas negociaciones se han centrado en las directrices necesarias para establecer un Estado bizonal y garantizar la seguridad de la comunidad turcochipriota. A finales de 1983, cuando las conversaciones se encontraban aún en un punto muerto, la región del norte —ocupada por fuerzas turcas— declaró su independencia, autodenominándose República Turca del Norte de Chipre. La ONU se negó a reconocer al nuevo Estado turcochipriota y el personal de la UNFICYP continuó sirviendo de barrera entre ambas zonas.

La descolonización

El envío de fuerzas de paz a regiones en conflicto ha sido sólo una de las aportaciones de la ONU al proceso de descolonización. El sistema de fideicomiso de la ONU, basado en los principios de los mandatos de la Sociedad de Naciones, se veía limitado a las antiguas colonias de estados ex-enemigos y a antiguos territorios de la Sociedad que no habían alcanzado la autonomía. Una primera propuesta de colocar todos los territorios coloniales bajo la tutela de la ONU se encontró con la oposición de las potencias coloniales. No obstante, se logró un compromiso trascendental en la lucha por la autonomía que quedó recogido en el artículo 73 de la Carta, artículo que constituía una declaración relativa a los territorios no autónomos, y que era de ámbito universal, es decir, aplicable a todos los territorios coloniales.

El artículo 73 era sólo una declaración de intenciones de largo alcance, pero permitía a la Asamblea General, de base más amplia, antes que al Consejo de Tutela, más limitado, convertirse en el foro central de los temas coloniales. La declaración pidió a los regímenes coloniales que entregaran informes que recogieran las condiciones socioeconómicas de sus territorios. Ya en 1946, la Asamblea estableció un comité para estudiar dichos informes, que pasó a convertirse en un Comité para la Información de los Territorios No Autónomos, de carácter permanente. Este Comité sirvió cada vez más como instrumento de responsabilidad mundial, a la vez que presionó a las potencias coloniales para que aceleraran la concesión de la independencia.

Con la adhesión a la ONU, en 1960, de estados recientemente independientes, una extensa mayoría de la Asamblea votó a favor de ampliar los objetivos del artículo 73 mediante una nueva declaración sobre la concesión de independencia a los países y pueblos coloniales. La declaración de 1960 sostiene que el colonialismo “constituye una negación de los derechos humanos fundamentales” y que la “falta de preparación política, económica, social o educativa no debería nunca servir de pretexto para retrasar la independencia”.

Con o sin la ONU, los antiguos imperios coloniales estaban abocados a su desintegración (el proceso ya había comenzado a finales de la II Guerra Mundial). La ONU, sin embargo, proporcionaba una estructura organizada en la que se podía activar la oposición al colonialismo y en la que las nuevas naciones surgidas de éste podían movilizarse en pos de una causa común. La ONU proporcionaba también un foro donde tratar cuestiones coloniales. El sistema de fideicomiso, e incluso el artículo 73 original, se basaba en la idea de que la autonomía era un objetivo limitado y de largo alcance. Gracias a la Asamblea General, dominada ahora por una mayoría de estados colonizados con antelación, se ha identificado la independencia con un deseo inmediato de todos los pueblos y se ha organizado el apoyo internacional a la lucha por la autodeterminación.

Los problemas originados por la descolonización en el sur de África cuentan en la ONU con una historia de polémicas muy larga, entre las que cabe mencionar varias cuestiones, como la de los antiguos territorios que se hallaban bajo administración portuguesa, los esfuerzos de la mayoría blanca por mantener el control de Rhodesia del Sur (la actual Zimbabwe), el conflicto con Suráfrica a causa del antiguo mandato de África del Suroeste (actualmente Namibia), y la política del apartheid (segregación racial) desarrollada por el gobierno surafricano desde 1948 hasta 1991.

Los territorios portugueses

Desde que entró en la ONU en 1955, Portugal se negó a cumplir el artículo 73 y a entregar información sobre sus territorios, aduciendo que sus “provincias de ultramar” eran como cualquier otra parte del país y que, por lo tanto, no estaban sujetas a una regulación internacional. Un comité especial, constituido en 1960, llegó a la conclusión de que la relación de Portugal con sus territorios era de naturaleza colonial y recalcaba el derecho que tenían los pueblos de los territorios a su autodeterminación. Durante la década de 1960, tanto el Consejo de Seguridad como la Asamblea General condenaron a Portugal por los actos represivos llevados a cabo contra los grupos de liberación que habían surgido en todos los territorios coloniales. La postura política portuguesa no cambió hasta después de producirse una revolución en el propio Portugal. En agosto de 1974, el nuevo gobierno portugués inició un proceso que, antes de finalizar 1975, condujo a la independencia de sus territorios coloniales: Guinea-Bissau (10 de septiembre de 1974), Mozambique (25 de junio de 1975), Cabo Verde (5 de julio de 1975), Santo Tomé y Príncipe (12 de julio de 1975) y Angola (11 de noviembre de 1975).

Rhodesia del Sur

En 1965, el gobierno de la minoría blanca de Rhodesia del Sur, que ya gozaba de una autonomía limitada, proclamó una “declaración unilateral de independencia” de Gran Bretaña. Los británicos habían resistido hasta entonces las presiones que se les habían hecho para conceder la independencia, poniendo como condición para ésta el establecimiento de un gobierno pluralista. El gobierno de la minoría blanca recibió la condena inmediata de la Asamblea General. En una serie de resoluciones posteriores, el Consejo de Seguridad ordenó, tras ser aprobado por votación, sanciones económicas obligatorias destinadas a aislar el comercio y las comunicaciones de Rhodesia del Sur. La Asamblea expresaba asimismo su apoyo a los grupos de liberación organizados contra el régimen minoritario y hacía un llamamiento a las agencias de la ONU para que les proporcionaran ayuda material. El régimen minoritario, apoyado en particular por Suráfrica, pudo hacer frente a las presiones, tanto internas como externas, hasta 1980. Fue entonces cuando, tras una larga lucha y un periodo de compleja transición política, se estableció un nuevo gobierno, de mayoría negra. El 17 de abril de 1980, Rhodesia del Sur se convirtió en nación independiente con el nombre de República de Zimbabwe.

Namibia (África del Suroeste)

El proceso de descolonización de Namibia, en otro tiempo conocida por África del Suroeste, no finalizó hasta 1990. Colonia alemana en un principio, África del Suroeste fue puesta bajo el mandato de la Unión (hoy República) de Suráfrica tras la I Guerra Mundial. Después del fin de la II Guerra Mundial, Suráfrica prefirió mantener el statu quo antes que administrar el territorio por el sistema de fideicomiso, y se negó a que la ONU vigilara su administración.

En 1950, el Tribunal Internacional de Justicia determinó que Suráfrica tenía la obligación de entregar informes a la ONU y, en 1962, declaró ilegal la aplicación en Namibia de la política del apartheid. En 1971, el Tribunal dictaminó que la presencia continuada de Suráfrica en el territorio era ilegal porque una resolución de 1966 de la Asamblea General había dado por terminado su mandato, entregando la administración del territorio al Consejo de las Naciones Unidas para África del Suroeste (más tarde llamado Consejo para Namibia) al año siguiente.

Durante las postrimerías de la década de 1970 y en la de 1980, las negociaciones con Suráfrica se basaron en la resolución 385 del Consejo de Seguridad, que pedía elecciones en el territorio bajo supervisión de la ONU. En las negociaciones que se llevaron a cabo para preparar las elecciones, tomaron parte un grupo de cinco naciones occidentales, en colaboración con gobiernos africanos representativos, el secretario general y el representante de Namibia ante la ONU. Dichas negociaciones se vieron enturbiadas por los enfrentamientos producidos entre el gobierno surafricano y los grupos de liberación, y por la falta de acuerdo alcanzado en lo relativo al papel que había de jugar la Organización del Pueblo de África del Suroeste (en inglés, South West Africa People's Organization, SWAPO), un grupo nacionalista negro africano. En diciembre de 1988, Suráfrica accedió de modo oficial a permitir que Namibia fuera independiente, en un compromiso que incluía asimismo la retirada de las tropas cubanas de Angola. En noviembre de 1989, bajo supervisión de la ONU, se celebraron elecciones libres para elegir una asamblea constituyente. El 21 de marzo de 1990, Namibia alcanzó su independencia.

El apartheid surafricano

El fin del Imperio portugués y la aparición de Zimbabwe forzaron a Suráfrica a resolver la cuestión de Namibia. Las condiciones del acuerdo, sin embargo, estaban relacionadas con la determinación del país surafricano a mantener dentro de sus propias fronteras su política discriminatoria de apartheid a pesar de la condena de la comunidad mundial y de la fuerte oposición de los estados negros africanos que, en su mayoría, habían obtenido su independencia a partir de 1960. El problema del apartheid había formado parte de la agenda de la ONU desde el momento en que el gobierno surafricano lo propagara como política oficial en 1948. Fue condenado de una forma reiterada como crimen contra la humanidad a pesar del argumento surafricano de que era un asunto de incumbencia nacional, y, por lo tanto, no entraba dentro de la jurisdicción de Naciones Unidas.

Aunque Suráfrica siguió siendo miembro de la ONU, a partir de 1970 no se aceptaron las credenciales de sus delegaciones, impidiéndole así su participación en la Asamblea General. La Asamblea recomendó igualmente que se excluyera a Suráfrica de todas las organizaciones y conferencias internacionales. Estos esfuerzos por condenar a dicha nación al ostracismo para provocar los cambios deseados, fueron concentrados en el Comité Especial de Naciones Unidas contra el Apartheid, que era el que coordinaba a escala mundial los esfuerzos dirigidos contra esta política discriminatoria. En 1977, el Consejo de Seguridad estableció un embargo de armas obligatorio a Suráfrica, al pedir más tarde a la Asamblea general mayores sanciones económicas.

El ataque al apartheid era un tema central y unificador para los estados negros africanos, el mayor grupo regional de la ONU en lo que a votos se refería. La ONU proporcionó una tribuna mundial para ejercer presión no sólo sobre el propio país surafricano, sino también sobre aquellas naciones que seguían manteniendo relaciones diplomáticas y económicas con Suráfrica. A finales de 1991, ya se había abolido la base legal del apartheid, pero la población negra carecía aún de derechos políticos, incluido el derecho al voto. En 1993, blancos y negros se reunieron en varias ocasiones para negociar una nueva Constitución, y en octubre la ONU decidió por votación levantar todas las sanciones. Suráfrica celebró sus primeras elecciones democráticas, en las que pudieron votar los negros, en abril de 1994. El líder del Congreso Nacional Africano, Nelson Mandela, fue elegido como primer presidente negro del país.

Las Naciones Unidas, el comercio y el desarrollo

La ONU ha participado muchas veces en la primeras —y difíciles— etapas de la independencia política, en la que la mayoría de las nuevas naciones ha pedido ayuda socioeconómica a gran escala. Las actividades económicas y sociales constituyen en la actualidad la mayor parte del trabajo de la ONU. Más del 85% del presupuesto y del personal se dedican a actividades encuadradas en tres categorías. En primer lugar, el ECOSOC sirve de foro para las amplias conversaciones sobre los problemas económicos y sociales, para la coordinación de los programas de la ONU y de las agencias especializadas. En segundo lugar, como apoyo a ECOSOC y a la Asamblea General, se proporcionan servicios de información e investigación, que corren a cargo de un personal especializado y de grupos especiales de estudio, entre los que se incluyen órganos permanentes de ECOSOC, como son las comisiones de estadística, de población y de derechos humanos. En tercer lugar, la ONU es la responsable de gestionar programas como el PNUD y la UNICEF y de órganos subsidiarios como el UNCTAD, creados para desempeñar responsabilidades específicas aprobadas por la Asamblea General.

También se deben considerar las actividades económicas como parte de todo el sistema de Naciones Unidas, incluidos los órganos subsidiarios, los comités y las agencias especializadas. A su vez, las agencias especializadas pueden ser divididas en dos grupos. Las instituciones financieras —el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Internacional para la Reconstrucción y el Desarrollo (BIRD, parte del grupo del Banco Mundial)— tienen la obligación de conceder préstamos a los estados miembros. El FMI permite a los miembros de la ONU apoyar el valor de sus monedas cubriendo déficit temporales en sus balanzas de pago. El Banco Mundial ayuda a financiar proyectos de desarrollo de largo alcance. Las agencias funcionales —como la UNESCO, la OMS y la FAO— son responsables de la cooperación internacional y de la ayuda técnica dentro de sus campos de competencia.

Financiación y desarrollo

El primer programa de desarrollo de las Naciones Unidas fue un programa de asistencia técnica, financiado con grandes limitaciones, establecido en 1949. En 1952, sobre todo por iniciativa de estados miembros asiáticos y de Oriente Próximo, un comité de la ONU propuso un Fondo Especial de las Naciones Unidas para el Desarrollo Económico (SUNFED) que proporcionara subvenciones y préstamos a bajo interés para suplir los préstamos condicionados, a un alto interés, accesibles gracias al Banco Mundial. La propuesta del SUNFED fue rechazada por los países industrializados, cuyas aportaciones financieras eran esenciales para el éxito de este fondo especial. Sin embargo, en respuesta a las necesidades económicas cada vez mayores de los países en vías de desarrollo, se estableció en 1960 la Asociación Internacional de Desarrollo (AID) como filial del Banco Mundial, para proporcionar empréstitos a largo plazo y a bajo interés.

Los países industrializados preferían proporcionar ayuda financiera a través del mecanismo del Banco Mundial debido a la diferencia existente en el procedimiento de voto entre la ONU y las instituciones financieras. La ONU se rige por el principio de una nación, un voto, mientras que en las instituciones financieras el voto es valorado en función de las aportaciones monetarias. A medida que países de Asia y África han ido obteniendo su independencia política, las naciones en vías de desarrollo han podido ir ejerciendo cada vez más el control por mayoría en la ONU, de forma reiterada en la Asamblea General. En las instituciones financieras, sin embargo, los países industrializados, en su calidad de principales contribuyentes, conservan la mayoría en lo que al voto se refiere. De esta forma, los países del Tercer Mundo han intentado trasladar una mayor autoridad, en lo relativo a la financiación en asuntos de desarrollo, del Banco Mundial y el FMI, a la ONU, paso al que se han opuesto las principales potencias. Éste es uno de los grandes puntos de discordia que existen entre ambos grupos.

En 1959, se creó un Fondo Especial a modo de versión limitada de la propuesta del SUNFED. Este Fondo Especial se veía restringido a conceder ayudas para la preinversión muy ajustadas que se utilizarían al principio de proyectos más amplios, que podrían en adelante acceder a una financiación más cuantiosa por parte del Banco Mundial, la AID u otras entidades. En 1966, el Fondo Especial y el primer programa de asistencia técnica se fusionaron creando el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). A mediados de la década de 1980, el PNUD estaba realizando más de 5.000 proyectos financiados a través de aportaciones voluntarias de estados miembros.

El PNUD constituye un ejemplo representativo de lo que es una agencia que desarrolla funciones operativas, de financiación y de coordinación. Opera bajo un consejo de gobierno compuesto por 48 estados miembros (21 industrializados y 27 en vías de desarrollo) que se reúne dos veces al año para aprobar nuevos proyectos. Los proyectos del PNUD forman parte de “programas de países”, de una duración de 3 a 5 años, que son elaborados por países receptores y en relación directa con sus planes nacionales de desarrollo. Dichos proyectos son ejecutados por otros departamentos de la ONU o por las agencias especializadas. Los proyectos educativos, por ejemplo, serán ejecutados más tarde por la UNESCO, en tanto que los sanitarios serán incumbencia de la OMS.

Desde la década de 1960, la Asamblea General ha intentado orientar con eficacia los programas de desarrollo estableciendo metas y procedimientos en una serie de programas llamados décadas de desarrollo para las décadas de 1960, 1970 y 1980. Para cada decenio, la Asamblea General aprobaba una resolución concebida con la necesaria amplitud y que servía como conjunto de directrices aplicables en este plazo de tiempo. Uno de los fines principales de tales resoluciones ha sido incrementar, por todas las vías apropiadas, la cantidad de fondos destinados al desarrollo.

Conferencia de las Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo

Los programas para el desarrollo de la ONU forman parte de una red mucho más amplia de ayuda que incluye asimismo programas organizados a escala regional y nacional. Al mismo tiempo, los países en vías de desarrollo deben aportar aún la mayor parte del capital necesario para su crecimiento económico, ya sea a través de la aplicación de una política de ahorro o de beneficios conseguidos gracias a acuerdos con naciones extranjeras. En consecuencia, la ayuda al desarrollo ha dependido cada vez más de las condiciones generales de la economía mundial, sobre todo aquellos factores que determinan que los países en vías de desarrollo participen en el comercio mundial y consigan capital extranjero gracias a la exportación de materias primas y productos manufacturados.

La relación existente entre la ayuda al desarrollo y el comercio fue resaltada de una forma especial en el trabajo realizado en la década de 1950 por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPALC). A principios de la década de 1960, esta conexión era aceptada por la mayoría de los países del Tercer Mundo que, en 1964, tomaron la iniciativa en la Asamblea General de establecer la UNCTAD. Poco antes de la primera sesión de la UNCTAD, 77 naciones en vías de desarrollo elaboraron una declaración de principios, que afirmaba que “el comercio internacional podía convertirse en un elemento más poderoso de avance económico no sólo por la expansión de las exportaciones tradicionales de los países en vías de desarrollo, sino también por el crecimiento de los mercados, lo que contribuiría a una participación en las exportaciones mundiales, con mejores condiciones para el comercio”.

La UNCTAD es un órgano subsidiario de la Asamblea General, y su objetivo es promover el comercio internacional, con el marcado propósito de acelerar la evolución económica en los países de Asia, África y Latinoamérica. Todos los miembros de la ONU pertenecen a la UNCTAD, que se reúne una vez cada cuatro años en una conferencia general. Además de su personal, el grupo permanente incluye un comité de comercio y desarrollo compuesto por miembros que representan de forma proporcional cuatro núcleos de estados: el grupo afroasiático, los estados industrializados con economía de mercado, los países latinoamericanos y las repúblicas de Europa del Este y de la extinta URSS.

En las negociaciones que se desarrollaban en el seno de la UNCTAD o en la Asamblea General, los países afroasiáticos y latinoamericanos constituían por su propia historia y tradición el `Sur', frente a la postura adoptada por los países industrializados en función de políticas basadas en la economía de mercado, que conformaban el `Norte'. En este diálogo `Norte-Sur', fundamentado sobre relaciones económicas mundiales, la URSS y sus aliados participaban sólo de modo marginal. Consecuente con la ideología comunista, la URSS solía aducir que el estado de la economía mundial constituía el fruto de las clásicas condiciones imperialistas, con lo que era responsabilidad de las potencias occidentales compensar a sus antiguas colonias por la explotación a la que se las había sometido. Los términos y protagonistas de este debate han cambiado con el hundimiento del bloque soviético y con el acelerado avance económico de algunas zonas del Sur.

Desde 1964, las actividades de la UNCTAD se han centrado de modo intensivo en reformas de la economía mundial que mejoraran la posición de los países del Tercer Mundo. La primera es el Programa Integrado para las Mercancías (PIM), que conlleva la negociación de acuerdos para garantizar la estabilidad de los precios de las materias primas exportadas por países subdesarrollados. Los descensos repentinos en los precios mundiales del estaño, cobre o café, por ejemplo, pueden reducir de forma drástica los ingresos de países para los que éstas son las únicas materias exportables.

Relacionada con el PIM, es la reforma consistente en el establecimiento de un Fondo Común utilizado para financiar reservas de estas materias, de modo que el suministro mundial pueda así ser regulado para evitar fluctuaciones en los precios. La UNCTAD aboga también por una disminución de las medidas proteccionistas aplicadas a las exportaciones de productos manufacturados procedentes de países en vías de desarrollo. Las principales naciones en materia de comercio a escala mundial han reducido con regularidad sus aranceles con el paso de los años a través de acuerdos elaborados bajo los auspicios del Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT) y de la Organización Mundial del Comercio (OMC). Estos mecanismos, sin embargo, operan sobre la base de reducciones recíprocas de aranceles, lo que sitúa en una posición de desventaja a las naciones del Tercer Mundo, que sólo se encuentran en una primera fase de industrialización.

Aunque la postura de las principales potencias en lo que respecta a las propuestas de la UNCTAD ha pasado con los años del completo rechazo a una reacia tolerancia, la aplicación real de estas medidas se ha visto frenada a la postre. Los acuerdos realizados sobre materias primas individuales no han asegurado la estabilidad de los precios, el Fondo Común no ha recibido financiación y los gobiernos de muchas naciones industrializadas han sido cada vez más reticentes a la hora de permitir importaciones con un trato preferencial que puedan competir con los productos de sus propias industrias. Como respuesta a todo esto, los países subdesarrollados han lanzado un ataque más fuerte y de mayor contenido político a la estructura de la economía mundial pidiendo un nuevo orden económico internacional.

El nuevo orden económico internacional

Los elementos de un nuevo orden quedaron plasmados en resoluciones aprobadas en el transcurso de dos sesiones especiales de la Asamblea General que tuvieron lugar en 1974 y 1975. Estas resoluciones estuvieron precedidas, sin embargo, por dos importantes cambios de las condiciones económicas.

El primero consistió en un deterioro general de la economía mundial que se inició a finales de la década de 1960 y continuó hasta bien entrada la de 1970. Desde el fin de la II Guerra Mundial hasta la mitad de la década de 1960, se había producido en la economía mundial un periodo de crecimiento histórico, en particular en las economías de mercado occidentales y en Japón, sometidos al liderazgo de los Estados Unidos. El ritmo de crecimiento empezó a disminuir a finales de la década de 1960, cuando Estados Unidos sufrió una serie de déficit en su balanza de pagos, lo que debilitó en un grado considerable tanto su propia economía como la de sus socios comerciales, además de su capacidad para dominar la economía mundial. Esta recesión también afectó a los países subdesarrollados, que dependían de las naciones occidentales no sólo para la ayuda al desarrollo, sino también en su calidad de mercados para las exportaciones y de fuentes de productos acabados, sobre todo en lo relacionado con artículos de tecnología avanzada.

Un segundo cambio comenzó en 1973 con la drástica subida de los precios del petróleo iniciada por los miembros de la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP). Creada en un principio en 1960, la OPEP concentra a los principales productores mundiales de petróleo, un grupo de países subdesarrollados del Próximo Oriente, África y Sudamérica que controlaban un recurso crítico para las economías muy industrializadas. La dependencia de éstas de este recurso vital se vio amenazada de forma dramática por el alza de precios en el momento en que la estructura de las relaciones económicas entre las naciones industrializadas estaba cambiando. El éxito de la OPEP proporcionó a las naciones en vías de desarrollo el incentivo necesario para exigir una reestructuración de las relaciones económicas, en las que estos países pudieran ejercer una mayor influencia sobre las reglas que gobiernan el comercio internacional.

El Nuevo Orden Económico Internacional (NOEI) quedó plasmado en cuatro resoluciones de la Asamblea General que, tomadas en su conjunto, recogen el propósito histórico de incrementar el nivel de la ayuda financiera con el programa de la UNCTAD, estabilizar los precios de las materias primas y abrir nuevos mercados para los países en vías de desarrollo. Los otros fines del NOEI para las naciones tercermundistas incluyen una búsqueda más intensa de la autosuficiencia, un papel más activo en el FMI y en el Banco Mundial, una mayor participación en el comercio internacional y un mayor grado de industrialización, la protección de sus recursos a través de códigos que gobiernen la conducta de las multinacionales y un paso gradual del modelo de intercambios a otro que refleje de forma más completa la interdependencia de las naciones.

El NOEI representa un conjunto de aspiraciones de largo alcance del llamado Tercer Mundo, que supone un desafío para los intereses más establecidos de las naciones industrializadas. En 1980, la Asamblea General aprobó por votación convocar otra sesión especial para comprobar el progreso que se iba realizando hacia el NOEI y preparar una nueva serie de negociaciones globales en temas económicos. Tras casi un año de conversaciones preliminares, la Asamblea no se puso de acuerdo para determinar una agenda y los procedimientos de una conferencia global, con lo que la sesión especial concluyó sin resultados concretos. Siguen existiendo diferencias importantes en lo que a temas de procedimiento se refiere, incluida la significación de la ONU, en vez del FMI y el Banco Mundial, como foro principal de negociaciones en asuntos financieros. La relevancia de todo el programa del NOEI también está sujeta en la actualidad a revisión, debido a muchas naciones subdesarrolladas del Arco del Pacífico y de Latinoamérica que están experimentando un rápido desarrollo en la década de 1990 y al cambio general que se ha producido en la mentalidad económica, que ha pasado a favorecer el libre mercado como fundamental motor del desarrollo.

El papel de las Naciones Unidas

En la actualidad, las Naciones Unidas son a la vez más y menos de lo que los fundadores habían anticipado. Son menos, porque, desde el fin de la II Guerra Mundial hasta el final de la década de 1980, la rivalidad existente entre Estados Unidos y la URSS dejó al descubierto la débil unanimidad de las grandes potencias en temas de paz y seguridad. Son más, porque la rápida desintegración de los imperios coloniales, producida desde la década de 1940 hasta la de 1970, creó un vacío en la estructura de las relaciones internacionales que la ONU, en muchas áreas, pudo y supo ocupar.

Incluso durante el periodo de rivalidad entre las superpotencias, la ONU ayudó a mitigar las tensiones entre el Este y el Oeste. Gracias a sus misiones de paz, por ejemplo, fue capaz de mantener ciertas áreas de tensión fuera del dominio de las grandes potencias. La ONU estableció también varios comités sobre desarme y participó en la negociación de tratados con el fin de prohibir las armas nucleares en el espacio exterior y el desarrollo de las armas químicas. La Agencia Internacional de la Energía Atómica (AIEA) ha contribuido a controlar la proliferación de armas nucleares inspeccionando instalaciones nucleares para comprobar su uso. No obstante, se han alcanzado medidas importantes en el tema del control de armas gracias a las negociaciones directas desarrolladas entre las superpotencias. Entre estas medidas se incluyen el Tratado de Prohibición Parcial de Pruebas (1963), el Tratado de No Proliferación de Armas Nucleares (1968), las negociaciones sobre Limitación de Armas Estratégicas (SALT) de 1972 y 1979, y los tratados de Reducción de Armas Estratégicas (START) de 1991 y 1993.

Además del envío de fuerzas de paz, la ONU ha tenido un papel más relevante en el tránsito de numerosos países hacia la autodeterminación en algunas áreas conflictivas. Ha sido una tribuna importante en la que estados de independencia tardía han comenzado a tomar parte en las relaciones internacionales, proporcionándoles así la oportunidad de representar sus intereses fuera de su propio entorno, de adherirse a grupos de naciones con intereses parecidos y de escapar de los forzados compromisos de sus antiguos vínculos coloniales. Un problema con el que se enfrenta la ONU en la década de 1990 es la impresión que existe en algunos países occidentales de que se ha convertido en un instrumento de los países subdesarrollados y que, por lo tanto, ya no constituye un foro viable para llevar a cabo negociaciones satisfactorias para naciones más avanzadas en el plano económico.

Muchos problemas globales han sido considerados en una serie de conferencias especiales, celebradas con el patrocinio de las Naciones Unidas, entre las que se encuentran la Conferencia sobre el Entorno Humano (1972), la Conferencia sobre Población Mundial (1974), la Conferencia Mundial del Año Internacional de la Mujer (1975), la Conferencia sobre Asentamientos Humanos, o sobre el Hábitat (1976), la Conferencia sobre la Desertización (1977), la Asamblea Mundial sobre el Envejecimiento (1982) y la Cumbre Mundial para los Niños (1990). En 1992, más de 100 jefes de Estado y de gobierno, la mayor reunión de dirigentes nacionales de la historia, se reunieron en Río de Janeiro (Brasil) para celebrar la Conferencia sobre Medioambiente y Desarrollo, llamada también Cumbre de la Tierra.

La caída del comunismo, que tuvo lugar en Europa del Este y la URSS entre 1989 y 1991, planteó nuevos desafíos y oportunidades para la acción de la ONU. Por una parte, el fin de la rivalidad entre Estados Unidos y la URSS permitía a la ONU asumir un papel más intenso en la búsqueda de soluciones a los conflictos de Camboya, la antigua Yugoslavia, el Sahara Occidental y el golfo Pérsico. Por otra parte, la guerra civil yugoslava y los conflictos étnicos existentes dentro y entre las antiguas repúblicas soviéticas eran sólo ejemplos de la amenaza que la desintegración del que fuera bloque soviético podía representar para la paz y la estabilidad. Cómo afrontar un papel mayor en el mantenimiento de la paz y cómo acomodar la mayor influencia política y económica que habían adquirido Alemania y Japón fueron asimismo desafíos a los que la ONU hubo de enfrentarse en la década de 1990. Después de más de 40 años de debates internacionales, en 1993 se aprobó la creación de un nuevo puesto: el alto comisario para los Derechos Humanos. Nombrado por el secretario general, el comisario es responsable de velar por el respeto mundial a los derechos humanos fundamentales.

El futuro de la Organización pasa por convertirse en el único y auténtico garante de la estabilidad mundial. En este sentido, el Tratado Global de Prohibición de Pruebas Nucleares (aprobado por la Asamblea General el 10 de septiembre de 1996) y la II Cumbre de la Tierra (celebrada en junio de 1997 en Nueva York, que acordó la futura creación de una Organización Mundial del Medio Ambiente) pueden citarse como sus más recientes actuaciones para fomentar la concordia internacional. Su papel como mediadora en conflictos regionales alterna resultados notables (vigilancia del proceso de paz en Bosnia-Herzegovina) con muestras de determinada incapacidad. En este último aspecto, habría que señalar el relativo fracaso de la Organización en la región africana de los Grandes Lagos, donde no se pudo salvaguardar la seguridad de los refugiados en las sucesivas crisis de Ruanda (1994) y Zaire (actual República Democrática del Congo, 1996-1997).

Las Naciones Unidas no son un gobierno mundial, sino más bien un instrumento muy flexible mediante el cual las naciones pueden cooperar para solucionar sus mutuos problemas. Que cooperen y utilicen la ONU de forma creativa depende de cómo sus gobiernos y sus pueblos entiendan las relaciones con los demás y de cómo imaginen su lugar en el futuro de la humanidad.

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