EL NUEVO CODIGO PROCESAL PENAL DEL 2004 Y LA JURISDICCION COMUNAL

Actualmente el Perú viene dando los primeros pasos para reformar su sistema procesal penal, siguiendo el camino que en su oportunidad comenzaron a transitar muchos países de América Latina en los últimos tres lustros -tales como Puerto Rico, Chile, Colombia, etc.-, aunque cada cual con sus propias particularidades, en términos de grados de compromisos institucionales de los actores, intensidades de voluntades políticas, montos de recursos aplicados, niveles de cualificación técnica de operadores jurídicos y resistencias al cambio cultural.

De esta manera, el 29 de julio del año 2004 y mediante el Decreto Legislativo Nº 957 se promulgó el nuevo Código Procesal Penal (NCPP), el cual en su Primera Disposición Final declaró un periodo de vacatio legis y estableció el carácter progresivo de su proceso de implementación en los diferentes Distritos Judiciales, de acuerdo a un Calendario Oficial. Así, el 01 de julio del 2006 el NCPP entró en vigencia en el Distrito Judicial de Huaura, el 01 de abril del 2007 comenzó su aplicación en el Distrito Judicial de La Libertad, el 01 de abril del 2008 se inició la implementación en los Distrito Judiciales de Tacna y Moquegua, y se espera que sucesivamente entre en vigencia en el resto de distritos, hasta culminar su aplicación progresiva con el Distrito Judicial de Lima.

Con el NCPP se proyecta reemplazar el modelo procesal penal inquisitivo-mixto vigente desde 1940, por un sistema acusatorio oral. Según el último Reporte de la Justicia del CEJA, las principales críticas al actual sistema procesal penal se relacionan con su estructura inquisitiva y secreta, la asignación de funciones de investigar y juzgar en una misma persona, el carácter secreto de la investigación, el proceso burocrático, y el escaso contacto de acusados y víctimas con el juez. Por el contrario, las principales características del nuevo proceso penal reformado radican esencialmente en el abandono de la estructura inquisitiva y reservada; el otorgamiento de una nueva orientación basada en la igualdad de condiciones para las partes; la facultad del Ministerio Público para investigar los delitos que se cometan y dirigir la investigación policial; el derecho de defensa al imputado en un plano igualitario en el marco del debido proceso; y la instauración del juicio oral y público.

Asimismo, tal como también lo sostiene el aludido Reporte, el proceso de implementación del nuevo ordenamiento procesal penal en el Perú, en términos de reforma estructural del actual sistema de justicia, implicará reordenar el sistema de enjuiciamiento penal y acercarse al ideal de justicia pronta y cumplida; potenciar el derecho a la defensa; y asegurar en lo posible la vigencia de los derechos humanos cuando el Estado haga valer su pretensión punitiva.

En la perspectiva del reordenamiento del sistema de justicia penal y de la aproximación al ideal de acceso generalizado a la justicia, que subyace al proceso de implementación progresiva del NCPP, resulta especialmente sugestivo y controversial intentar analizar el sentido y alcances de su artículo 18º, norma -aún no vigente en gran parte del país- que establecerá los límites de la jurisdicción penal ordinaria, en especial el referido al ejercicio de la función jurisdiccional por las comunidades campesinas y nativas (también denominado jurisdicción especial indígena o jurisdicción comunal).

Sobre el particular, debe recordarse que, conforme a los artículos 16º y 17º del NCPP, la jurisdicción penal ordinaria o la potestad jurisdiccional del Estado en materia penal se extiende a los delitos y faltas, y será ejercida -como actualmente viene sucediendo en gran medida- por la Sala Penal de la Corte Suprema, las Salas Penales de las Cortes Superiores, los Juzgados Penales (constituidos en órganos colegiados o unipersonales), los Juzgados de la Investigación Preparatoria, y los Juzgados de Paz Letrados, con las excepciones previstas para los Juzgados de Paz.

Sin embargo, el artículo 18º del NCPP establece los casos de excepción en que la jurisdicción penal ordinaria no será competente para conocer ciertos delitos y hechos punibles (delitos y faltas), estableciendo límites a su ejercicio. Se establecen tres excepciones al conocimiento de la jurisdicción penal ordinaria.

La primera excepción, está referida a los delitos de función cometidos por miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional, en cuya eventualidad son sometidos al fuero respectivo y al Código de Justicia Militar Policial, conforme a lo previsto en el artículo 173º de la Constitución Política.

La segunda excepción, esta vinculada a los hechos punibles cometidos por adolescentes infractores de la ley penal, conforme al tratamiento previsto en los artículos 183º al 192º del Código de los Niños y Adolescentes.

Finalmente, la tercera excepción se refiere a los hechos punibles en los “casos previstos” en el ejercicio de la función jurisdiccional por las comunidades campesinas y nativas, según lo establecido por el artículo 149º de la Constitución Política del Perú (1993).

En este punto, es posible avizorar que este último límite o excepción a las competencias de la jurisdicción penal ordinaria, constituido por la denominada jurisdicción especial indígena o jurisdicción comunal, será el que mayores dificultades entrañará para su aplicación y efectiva vigencia en el marco del proceso de implementación progresiva del NCPP. Varias son las razones para prever dicho escenario futuro. Aproximarse a algunas de ellas nos permitirá conocer las causas que potencialmente podrían conspirar contra la necesaria implementación del NCPP y el adecuado respeto del ejercicio de la jurisdicción comunal, en ambos casos en regiones o distritos judiciales con presencia significativa de comunidades y población campesina y nativa.

Para ello es preciso recordar el contenido del artículo 149º de la Constitución Política del Perú, que a la letra establece que: “Las autoridades de las Comunidades Campesinas y Nativas, con el apoyo de las Rondas Campesinas, pueden ejercer las funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial de conformidad con el derecho consuetudinario, siempre que no violen los derechos fundamentales de las personas. La ley establece las formas de coordinación de dicha jurisdicción especial con los Juzgados de Paz y con las demás instancias del Poder Judicial.”

Al respecto, de la interpretación del artículo 149º de la Constitución Política del Perú de 1993, que reconoce la jurisdicción especial indígena o comunal, tal como lo sostiene Tamayo Flores, se pueden desprender los siguientes elementos centrales para su configuración: 1)  El reconocimiento de funciones jurisdiccionales a las autoridades de las Comunidades Campesinas y Nativas, con el apoyo de las rondas campesinas; 2) La potestad de dichas autoridades de ejercer tales funciones en su ámbito territorial; 3) La potestad de dichas autoridades para aplicar su derecho consuetudinario; 4) La sujeción de dicha jurisdicción al respeto de los derechos fundamentales; y 5) La competencia del Poder Legislativo para señalar las formas de coordinación de la jurisdicción especial indígena con el sistema judicial nacional.

Los tres primeros elementos conformarían el núcleo de autonomía otorgado a las Comunidades Campesinas y Nativas. Por su parte, los dos últimos elementos constituyen los mecanismos de integración de los ordenamientos jurídicos indígenas con el contexto del ordenamiento jurídico nacional.

A pesar de lo indicado anteriormente, también se puede desprender que las relaciones entre la jurisdicción penal ordinaria y la jurisdicción comunal, entendida ésta como límite o excepción al ejercicio de las competencias de aquélla, no serán en modo alguno pacífico, aunque no necesariamente deben ser entendidas en términos de oposición sino de complementación dinámica.

Sin perjuicio de ello, deviene en necesario destacar algunos factores de posible conflictividad entre la jurisdicción penal ordinaria y la jurisdicción comunal, derivadas del ejercicio de sus específicos ámbitos competenciales. Entre ellos se puede mencionar algunas cuestiones pendientes de resolución:

1. ¿Quién y cómo se define el contenido de las competencias (territoriales, materiales y personales) de la jurisdicción comunal?

2. En el mismo sentido de las competencias materiales, ¿Qué hechos punibles (delitos y faltas) serán de conocimiento de la jurisdicción comunal?

3. ¿Para definir los “casos previstos”, constitutivos de hechos punibles, y sometidos a la jurisdicción comunal será requisito imprescindible la elaboración de estudios y registros etnográficos a nivel nacional sobre las formas y contenidos de los sistemas de resolución de conflictos de los grupos étnicos, pertenecientes o no a comunidades campesinas y nativas y sobre las formas de coordinación y relacionamiento con la jurisdicción ordinaria?

4. En el procesamiento de hechos punibles por la jurisdicción comunal, ¿Qué mecanismos se deberán emplear para determinar los derechos fundamentales mínimos que deben respetarse para su ejercicio?

5. Ante los posibles conflictos en el ejercicio de las competencias de ambas jurisdicciones, ¿Cuáles serán los contenidos de las formas de coordinación y cuáles los criterios de coordinación para resolver los conflictos surgidos al interior (entre miembros o no) o al exterior de la comunidad?

6. En la eventualidad de conflictos jurisdiccionales, ¿La coordinación se justifica en temas de grave conflicto intercultural, en materia penal, o la coordinación sólo se justifica en materia civil, no siendo el ámbito penal objeto de coordinación?

7. En los Distritos Judiciales en los que ha entrado en vigencia en su integridad el NCPP, ¿Para aplicar el artículo 18º del NCPP, en el extremo referido al ejercicio de la jurisdicción comunal, resulta necesario exigir la previa aprobación por el Poder Legislativo de la Ley de Coordinación prevista en el artículo 149º de la Constitución?

8. En los Distritos Judiciales en los que ha entrado en vigencia en su integridad el NCPP, ¿El artículo 18º del NCPP le resultaría aplicable a las Rondas Campesinas, en caso ellas existan y tengan reconocida su personalidad jurídica, conforme a la Ley de Rondas Campesinas (Ley Nº 27908)?

A modo de colofón, debe señalarse que del adecuado tratamiento que se brinde al tema de las relaciones entre la jurisdicción penal ordinaria y la jurisdicción comunal (específicamente en cuanto al contenido de su competencia en materia de hechos punibles), establecida la segunda como límite o excepción al ejercicio de la primera, según lo establecido audazmente por el artículo 18º del NCPP, dependerá en gran medida el futuro reordenamiento del sistema de justicia penal en el Perú, que tiene como su baluarte al proceso de implementación progresiva del NCPP, y la materialización del hasta hoy abstracto derecho al acceso de la justicia en el ámbito penal para la población de zonas rurales del país.

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Decreto Legislativo N° 957, Promulga el Código Procesal Penal, de fecha 29 de julio del 2004. Ver:

http://www.cajpe.org.pe/RIJ/bases/LEGISLA/peru/957.pdf

Según el Decreto Supremo N° 005-2007-JUS del 05 de mayo del 2007, se reprogramó el calendario oficial de implementación del NCPP. Ver: http://www.pj.gob.pe/CorteSuprema/ncpp/Documentos/CalendarioOficial25062007.pdf

“Reporte sobre el Estado de la Justicia en las Américas 2006-2007”, Centro de Estudios de Justicia de las Américas - CEJA, Santiago, Chile, Tercera Edición, 2007. Ver: http://www.cejamericas.org/reporte/

“Reporte sobre el Estado de la Justicia en las Américas 2006-2007”, idem.

“Artículo 18º. Límites de la jurisdicción penal ordinaria.- La jurisdicción penal ordinaria no es competente para conocer:

1. De los delitos previstos en el artículo 173 de la Constitución.

2. De los hechos punibles cometidos por adolescentes.

3. De los hechos punibles en los casos previstos en el artículo 149 de la Constitución”.

Bazán Cerdán, J. Fernando. “La jurisdicción especial indígena en la Constitución Política del Perú (1993)”. Instituto Nacional de Antropología y Pensamiento Latinoamericano. Seminario Internacional: “Los Pueblos Indígenas en el Siglo XXI: Interculturalidad, Derecho, Justicia y Desarrollo”. Buenos Aires (Argentina), 30 de agosto - 03 de septiembre 1999. Ver: http://cejamericas.org/doc/documentos/lajurisdiccionespecialindigena.pdf

Con matices y mutatis mutandi se encuentran disposiciones similares en el art. 246° de la Constitución de Colombia de 1991; en el art. 63º de la Constitución del Paraguay de 1992; en el art. 54º de la Ley N° 19.253, Ley Indígena de Chile, de 1993; el art. 171º de la Constitución reformada de Bolivia de 1994; en el art. 66º de la Constitución de Guatemala de 1985; en el inciso 17 del art. 75º de la Constitución Argentina; el art. 191º de la Constitución de Ecuador de 1998; y el art. 260º de la Constitución de Venezuela de 1999.

Tamayo Flores, Ana María. “Balance y Perspectivas de la Jurisdicción Indígena y el Derecho Consuetudinario, a partir del contexto de Vulnerabilidad que enfrentan los Pueblos Indígenas Amazónicos” (Documento de Trabajo). Julio de 1997. En: ”Nosotros y los Otros. Avances en la afirmación de los pueblos indígenas amazónicos”. Serie Informes Defensoriales. Informe No. 12. Defensoría del Pueblo. Lima, agosto 1998. Pág. 193.

Bazán Cerdán, J. Fernando, “El estado del arte del derecho consuetudinario: El caso del Perú”. Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH). Revista N° 41, Especial sobre Derecho Indígena (Enero-Junio 2005). Costa Rica. Ver: http://www.iidh.ed.cr/Publicaciones/Revista41/Derecho%20indigena.pdf

Tamayo Flores, Ana María. Idem.

Percepción que tienen los pueblos indígenas sobre cuándo y porqué recurren al derecho consuetudinario, y sobre cuándo y porqué recurren a la jurisdicción ordinaria, teniendo en cuenta factores tales como la variabilidad lingüística, el grado de aculturación, la mayor o menor articulación con la economía de mercado, etc.

Bazán Cerdán, J. Fernando, “La Ley de Coordinación entre la Justicia estatal y comunal: retos para la efectividad del Art. 149 de la Constitución Política del Perú”. Servindi. Lima, abril 2008. Ver: http://www.servindi.org/archivo/2008/3758

Bazán Cerdán, J. Fernando, “Rondas campesinas: La otra justicia”. Comisión Andina de Juristas. Proyecto Auditoria Social al Sistema de Justicia. Lima, marzo 2006. Ver: http://www.auditoriajudicial.org.pe/pdfs/F_BAZAN_C-RONDAS_CAMPESINAS-LA_OTRA_JUSTICIA-270406.pdf

Bazán Cerdán, J. Fernando, “Comunidades y rondas campesinas: Aproximación a su naturaleza jurídica”. Academia de la Magistratura. Lima, setiembre 2005. Ver: http://www.amag.edu.pe/webestafeta2/index.asp?warproom=articles&action=read&idart=72

Ley N° 27908, Ley de Rondas Campesinas (07.01.03). Ver: http://www.mininter.gob.pe/article/articleview/1089/1/26/

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