Mercado de Trabajo y Política de Empleo. La evolución en España desde la llegada de la Democracia (1975-2004)

Política Económica II. 2º de A.D.E. Grupo B

Fac. de Ciencias Económicas e Empresariais. 2004. A Coruña

Índice:

3.1. Aproximación a la problemática del caso español.

3.2. Evolución cronológica

3.2.1. Desempleo y Crisis en la etapa de Transición (1975-1982)

3.2.2. Pervivencia del Desempleo en España (1982-1992)

3.2.3. Situación del Mercado de Trabajo español desde 1992

4. Conclusiones.

Resumen:

A lo largo de este trabajo se analizará el fenómeno del desempleo en España. Para ello comentaremos los rasgos característicos del mercado laboral español y las causas que han originado el elevado nivel de desempleo que lo caracteriza. También estudiaremos las diferentes políticas llevadas a cabo para solucionar esta asignatura pendiente de la economía española.

Seguiremos en nuestro estudio una perspectiva temporal, estructurada en tres períodos, con inicio en la década de los setenta, que es dónde tiene su origen el problema que nos ocupa, abordando antes algunos aspectos teóricos, a modo de conceptos previos que nos ayuden a desarrollar nuestro análisis.

Por último finalizaremos con la exposición de las conclusiones más relevantes que de él se desprenden.

Términos Clave:

• Desempleo Estructural

• Flexibilización del Mercado Laboral

• Rigidez Salarial

• Políticas Activas y Pasivas de Mercado de Trabajo

El empleo es una variable clave dentro de la economía. Un elevado nivel de desempleo acarrea importantes repercusiones no tan sólo económicas, sino también desde el punto de vista social, en lo relativo a su amplia dimensión humana, por lo que el paro es una de las principales preocupaciones de la sociedad actual.

En España, el problema del desempleo ha sido uno de los principales quebraderos de cabeza de los diferentes gobiernos democráticos, llegando a convertirse en un problema crónico y en un rasgo característico de la economía española.

Esta lacra del desempleo, tal y como lo consideramos actualmente, surge en el contexto de la crisis internacional de la década de los setenta, que coincide en España con un proceso de profunda reestructuración interna y cambio político. Todo ello, en suma, convirtió al paro en un grave lastre para la economía, al que no se ha sabido dar respuesta en la medida oportuna, pese a que desde mediados de los años noventa, esta situación tiende a revertirse, como veremos más adelante.

En el presente trabajo abordaremos una visión pormenorizada de las diferentes respuestas ofrecidas, así como de las características del mercado laboral español, siguiendo una división conceptual en tres etapas cronológicas relevantes, comprendiendo el período que abarca desde 1975 hasta la actualidad.

2. Mercado de Trabajo y Política de Empleo: Consideraciones teóricas. Conceptos previos.

A continuación realizaremos una breve aproximación, a modo de consideración previa, a algunos conceptos teóricos, en la medida en que nos ayuden en el análisis del mercado de trabajo español y su evolución en el período histórico que nos ocupa. En primer lugar ofreceremos una visión de conjunto de los diferentes conceptos o tipologías de paro que nos encontraremos más adelante. Posteriormente abordaremos las medidas de política de empleo y su clasificación.

A) Paro cíclico vs. paro estructural:

El desempleo que se origina en las fases recesivas de denomina paro cíclico, que disminuirá (o desaparecerá) en la fase ascendente del ciclo o momentos de recuperación y expansión., es decir, es aquél que es consecuencia de la evolución cíclica de la actividad económica. Cuando el paro se debe a factores cíclicos o coyunturales las causas que lo determinan y los métodos para evitarlo son distintos que cuando el paro es de los denominados naturales o de equilibrio, que encuentra su razón de ser en imperfecciones en la transmisión de información, rigideces institucionales y, en suma, factores de tipo estructural. (…) Normalmente, ambos tipos de paro aparecen en conjunción, más que de forma aislada, y obviamente precisan de una combinación de políticas difíciles, en ocasiones, de salir victoriosas en la arena política.

Por ejemplo, ante una situación dónde coexisten paro e inflación, sería recomendable articular una política monetaria restrictiva para luchar contra la inflación, pero esto provocaría una elevación de los tipos de interés que dificulta, bajo determinadas condiciones, la solución del problema del desempleo, al menos en el corto plazo.

B) Análisis de las Políticas de Empleo:

Tratemos, en primer lugar de aproximarnos a una definición:

La política de empleo comprende un conjunto de medidas dirigidas a lograr un funcionamiento eficiente del mercado de trabajo y una mejora en las condiciones laborales de la población

De acuerdo con la definición, estableceremos una división de las políticas de empleo en dos grupos:

Las políticas activas de mercado de trabajo, que están ganando una importancia creciente por ser muy eficaces, se fundamentan en la lucha contra el desempleo, mediante la incentivación de la creación de empleo y abogan por favorecer la empleabilidad de los colectivos más afectados por el fenómeno del desempleo, en definitiva, corregir las deficiencias que son propias del mercado de trabajo al que están destinadas. Dentro de ellas podemos seleccionar algunos ejemplos concretos:

• Políticas de Formación, Reciclaje y Movilidad: dirigidas a mejorar la cualificación, tanto de desempleados (formación ocupacional), como de trabajadores (formación continua)

• Medidas de fomento del empleo: por medio de actuaciones de índole diversa, ya sea sobre el sector privado, vía incentivos y/o subvenciones o la creación de empleo por parte del propio sector público, entre otros.

• Medidas a favor de colectivos desfavorecidos: destinadas a garantizar la igualdad de oportunidades, vía actuación bien en lo referente a la formación o creación de empleo, en determinados colectivos (jóvenes, mujeres, minusválidos, mayores de 45 años…)

• Medidas de colocación: facilitación de un empleo adecuado a los trabajadores y del acceso a la mano de obra a las empresas.

Las políticas pasivas se centran, fundamentalmente en proporcionar una renta a los desempleados o a trabajadores bajo determinadas circunstancias especiales. Aquí incluimos básicamente las prestaciones por desempleo y otras transferencias.

3. La política de empleo en España (1975-2004)

3.1. Aproximación a la problemática del caso español

El mercado de trabajo español se caracteriza por presentar una tasa de desempleo muy superior a la media de la Unión Europea, aún cuando ésta es en términos comparativos, sustancialmente superior a otras áreas de referencia como EEUU o Japón. Esta situación se origina, como analizaremos a continuación, en la década de los 70, período en el que la tasa de paro en España apenas divergía de la del resto de países de referencia, tal como vemos en la gráfica adjunta.

Gráfica 1

Hacia finales de la década de los 70 la tasa de desempleo española se separa de la media comunitaria llegando a alcanzar y rebasar los dos dígitos.

En los últimos años, sin embargo, nos encontramos con que la situación ha variado favorablemente; el crecimiento de la economía española ha posibilitado un notable aumento del empleo y una significativa reducción del paro, aproximándose a la convergencia con la media de la Unión Europea, aunque sin dejar de ser significativo el diferencial existente entre ambas.

En el apartado 3.2 comentaremos pormenorizadamente la evolución del mercado de trabajo y las políticas empleo acometidas en este intervalo temporal estableciendo una división en etapas cronológicas significativas.

Fuera de cualquier condicionante temporal, se puede decir, pese a las discrepancias existentes entre los distintos analistas, que los principales factores condicionantes del elevado nivel de desempleo en España son los siguientes:

En primer lugar, el factor al que se recurre más a menudo para explicar el elevado número de desempleados es la rigidez del mercado de trabajo, originada por diferentes factores:

a) - Sistema de prestaciones por desempleo excesivamente generoso. “El efecto de las prestaciones sobre la salida del paro puede analizarse desde dos puntos de vista. En primer lugar la prestación proporciona al trabajador un seguro contra la eventualidad del paro; y, segundo, la prestación supone un ingreso para el trabajador parado que compensa en parte la pérdida de renta como consecuencia de encontrarse en paro.” , es decir, la prestación por desempleo, si es demasiado elevada, puede desincentivar la búsqueda de trabajo al disminuir el coste de estar parado. Esta realidad se ha visto plasmada en numerosos estudios que han puesto de relevancia que los trabajadores que reciben prestaciones por desempleo tardan más tiempo en encontrar empleo que los que no la reciben.

b) - Negociación colectiva deficiente “predominio de convenios colectivos de ámbito sectorial frente a negociación centralizada a nivel nacional, que tiene más en cuenta la situación global de la economía y del mercado de trabajo, y descentralizada a nivel de empresa, que suele priorizar a la hora de determinar los crecimientos salariales y las condiciones de trabajo la situación y evolución de la productividad de cada empresa”.

c) - Asimetría entre costes de despido de los trabajadores según sus contratos sean temporales o indefinidos, siendo mayor el de estos últimos. Esto tiene varios efectos:

- Se impide el ajuste salarial a la situación de desempleo

- Como consecuencia, se destruye empleo más intensamente en etapas de crisis y se crea con menos intensidad en fases de crecimiento.

- Se tiende a reducir la demanda de empleo a largo plazo.

- Segmentación del mercado de trabajo en trabajadores indefinidos y temporales.

d) - Salarios reales rígidos, ”La rigidez de los costes salariales en España impide que en situaciones de elevado desempleo el salario se ajuste a la baja.” (…) “Por tanto, en las etapas de crisis los empresarios resuelven el problema del empleo ajustando el número de trabajadores (despidos), ya que no es posible ajustar los costes (reducción de salarios)” .

En segundo lugar, otro factor determinante del desempleo español es el crecimiento de la población activa. Ésta ha venido aumentando constante e ininterrumpidamente, no pudiendo ser compensado este crecimiento a través de la creación de empleo.

Una explicación de este crecimiento está en el aumento de la tasa de actividad, que se ha visto impulsada no sólo por factores económicos, sino también sociales y culturales como el incremento de las pautas de incorporación de la mujer al mercado de trabajo. En este caso concreto, el importante crecimiento de la población activa femenina ha originado una fuerte divergencia al alza entre la tasa de desempleo femenina y la masculina.

En último lugar cabe destacar la tendencia restrictiva de la política macroeconómica, que parece haber sido eventualmente otro factor impulsor del desempleo a través de los efectos negativos que transmite sobre el consumo y la inversión. No existe unanimidad en los distintos autores sobre este punto, ya que algunos las vinculan con efectos positivos sobre el empleo dependiendo del grado de rigor con el que se articulan.

A todos estos factores podemos añadir dos puntualizaciones; en primer lugar que, pese a registrar la tasa de desempleo más elevada de Europa, no se produjeron grandes tensiones sociales, lo que se explica en base a que “la mayor parte de los desempleados disponen de una estructura familiar en la que otros miembros tienen un empleo o, cuando menos, unos ingresos relacionados con el trabajo, como pensiones o prestaciones por desempleo.” En segundo lugar, “la incidencia desigual del paro entre diversos colectivos pone de manifiesto la existencia de deficiencias en el funcionamiento del mercado de trabajo y de obstáculos a la contratación. Estas deficiencias del marco institucional constituyen, sin duda, limitaciones a la capacidad de crear empleo de la economía española.”

3.2 Evolución Cronológica:

3.2.1 Desempleo y Crisis en la Etapa de Transición (1975-1982)

Durante este período confluyen en el mercado de trabajo español los efectos institucionales del cambio político y aquéllos derivados del contexto de crisis internacional. El balance que arrojan estos años, en términos de empleo es desastroso, registrándose un espectacular aumento del desempleo, tanto en su componente estructural como en el vinculado con su vertiente cíclica, tal y como veremos. Además cabe destacar que, en el contexto de la crisis, el mercado de trabajo español se caracterizaba por la herencia de la normativa laboral instaurada a lo largo de los años de régimen franquista, que delataba una completa inexistencia de libertades sindicales, una prolija reglamentación y unas fuertes dificultades a la rescisión contractual (…)

Definir exactamente los límites temporales del proceso de transición es sumamente difícil. En buena medida, el cambio político constituyó simplemente el detonante de algunos hechos relevantes acaecidos con anterioridad, del mismo modo que el nuevo marco de relaciones laborales, surgido con la publicación del Estatuto de los Trabajadores (1980) se había ido forjando previamente a lo largo de todo el período, recibiendo un impulso relevante con los Pactos de la Moncloa, firmados a finales de 1977 y que abordaremos posteriormente.

En un análisis más en detalle de las causas que originaron que el desempleo se disparase hasta niveles tan elevados, alcanzando tasas de paro sin precedentes, hay que buscarlas sobre todo en la masiva destrucción de puestos de trabajo, y en mucho menor medida en el crecimiento de la población activa (el aumento de la población en edad de trabajar, fruto del crecimiento demográfico se compensará con una reducción rápida e intensa de la tasa de actividad, en ese momento)

En lo que sigue, y con fines simplificadores, cuando nos refiramos a desempleo, aludiremos al componente estructural del mismo, es decir, a la tasa a largo plazo de paro de equilibrio (NAIRU) Precisamente sobre la determinación de esta última inciden las denominadas Perturbaciones de Oferta. La economía española, y en particular el mercado de trabajo se vieron afectados fundamentalmente por cuatro de estas perturbaciones o shocks de oferta:

Estos cuatro factores que acabamos de comentar nos ofrecen una visión explicativa del aumento del paro estructural en la década de los setenta - inicio de los ochenta. Sin embargo, el paro efectivamente observado creció en mayor medida que el componente estructural, lo que viene explicado por la coyuntura recesiva en la que nos encontramos (paro cíclico), y en particular a la debilidad de la demanda agregada.

En definitiva, la combinación de los shocks de oferta mencionados, que se hallan fuertemente interrelacionados entre sí (hasta el punto de que es complicado discernir entre el efecto provocado por uno u otro), más la adición de otras circunstancias de índole más coyuntural provocó un gran aumento del desempleo, que alcanzó niveles nunca antes registrados y al menos muy por encima de de los alcanzados por el mismo fenómeno en los países europeos occidentales.

3.2.2 Pervivencia del Desempleo en España durante la década de los ochenta (1982-1992)

Con la llegada al poder del Partido Socialista Obrero Español (PSOE) en 1982, se puede dar por cerrado el proceso político de la transición, y por otro lado se abre un nuevo período histórico, que será el inicio de la consolidación del sistema democrático.

En lo que respecta a la política económica del PSOE, es básico entender la situación de profunda crisis de la economía española, junto con un mercado laboral que mostraba importantes tasas de paro, a los que había que añadir otros problemas de carácter estructural, tal y como hemos analizado en el epígrafe anterior.

El gobierno socialista recibía en materia de política económica una herencia difícil, como consecuencia de que en los importantes momentos políticos de la transición, la economía había sido supeditada al transcurso del desarrollo político, con el objetivo de garantizar al precio que fuera la paz social.

En materia de empleo estos años registran una fuerte creación de puestos de trabajo netos, en particular entre 1986 y 1990. Esta creación de empleo, es producto de las facilidades aprobadas en la reforma de 1984. Se trata de la Reforma del Estatuto de los Trabajadores, donde se introducen nuevas formas de contratación y de despido, vinculadas a la reducción de los costes laborales mediante la modernización salarial y la flexibilización del mercado de trabajo. En definitiva, el objetivo de la reforma fue la flexibilización de las formas de contratación.

Uno de los antecedentes de esta reforma fue la firma del Acuerdo Nacional de Empleo (ANE) en 1981, en el que se plantea la creación de un conjunto de programas de fomento del empleo y reparto en prácticas, donde se introducían diferentes modalidades de contratación (…)

La reforma del Estatuto de los Trabajadores es una cuestión que se extiende en el tiempo, y en el que se van a ir aprobando una serie de medidas, muchas de ellas encaminadas a la cuestión del empleo juvenil. A continuación se presentan las principales medidas de la reforma:

• Contrato a tiempo parcial. (Ley 32/1984 de agosto y Real Decreto 1991/1984)

• Contrato de relevo. (Ley 32/1984 de 2 de agosto y Real Decreto 1991/1984)

• Contrato de trabajadores mayores de 45 años. (Artículo 17.3 del Estatuto de los Trabajadores y Real Decreto 799/1985)

• Contrato por tiempo indefinido de trabajadores jóvenes desempleados menores de 26 años y otros colectivos. (Artículo 17.3 del Estatuto de los Trabajadores y Real Decreto 799/1985)

La reforma del Estatuto de los Trabajadores perseguía tres objetivos principales:

Las facilidades aprobadas en 1984 para la contratación temporal, entre otros factores, favorecieron la creación de numerosos puestos de trabajo. Aunque como veremos más adelante se trata de una percepción en parte errónea.

La traslación de este mayor empleo en un paro más reducido fue anulada por la presión de una creciente población activa. El resultado fue una relativa estabilidad a largo plazo de la tasa de desempleo (…) Pero, más allá de esta evolución coyuntural, el desempleo estructural se mantuvo en un valor estable (…) durante todos estos años.

De lo anterior se derivan dos resultados fundamentales, que analizaremos a continuación: la creación de empleo neto y la persistencia del desempleo estructural.

Cabe reseñar ante todo, que la creación de empleo no puede ser atribuida solamente a la flexibilización introducida con los contratos temporales. Es sabidoñar