TEMA 13

LA LEY ORGÁNICA 2/ 1986, DE 13 DE MARZO DE FUERZAS Y CUERPOS DE SEGURIDAD (I)

LA LEY ORGÁNICA 2/1986, DE 13 DE MARZO, DE FUERZAS Y CUERPOS DE SEGURIDAD (1): INTRODUCCIÓN A LA MISMA. DISPOSICIONES GENERALES. PRINCIPIOS BÁSICOS DE ACTUACIÓN. DISPOSICIONES ESTATUTARIAS COMUNES

INTRODUCCIÓN

Iniciamos en este tema el estudio pormenorizado de la Ley Orgánica 2/ 1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, que responde, como veremos al mandato constitucional, artículo 104, según el cual una Ley Orgánica determinará las funciones, principios básicos de actuación y Estatutos de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.

Esta Ley tiene, en su mayor parte carácter de Ley Orgánica y pretende ser omnicomprensiva, acogiendo la problemática de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, de las Comunidades Autónomas y de las Corporaciones Locales, como analizaremos en la primera parte del tema.

Al finalizar el estudio, el opositor deberá ser capaz de conocer:

• Las razones de aprobación de la Ley 2/ 1986, de 13 de marzo

• La estructura interna de la Ley

• Los principios básicos de actuación de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad

• Las Disposiciones estatutarias comunes a todos los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad

1. LA LEY ORGÁNICA 2/1986, DE 13 DE MARZO, DE FUERZAS Y CUERPOS DE SEGURIDAD (1): INTRODUCCIÓN A LA MISMA

Como acabamos de establecer, esta norma responde fundamentalmente al mandato del artículo 104 de la Constitución según el cual una Ley Orgánica determinará las funciones, principios básicos de actuación y Estatutos de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.

Esta Ley tiene, en su mayor parte carácter de Ley Orgánica y pretende ser omnicomprensiva, acogiendo la problemática de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, de las Comunidades Autónomas y de las Corporaciones Locales:

1.1. CARÁCTER DE LEY ORGÁNICA

El carácter de Ley Orgánica de esta norma viene exigido por los siguientes artículos constitucionales:

• Artículo 104 para las funciones, principios básicos de actuación y estatutos genéricamente de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.

En concreto, este artículo establece que “Las Fuerzas y Cuerpos de seguridad, bajo la dependencia del Gobierno, tendrán como misión proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana. 2. Una ley orgánica determinará las funciones, principios básicos de actuación y estatutos de las Fuerzas y Cuerpos de seguridad”.

• Artículo 149.1.29ª para determinar el marco en el que los Estatutos de Autonomía pueden establecer la forma de concretar la posibilidad de creación de policías de las respectivas Comunidades.

El tenor literal de este artículo es el siguiente: “El Estado tiene competencia exclusiva sobre (...) 29.ª Seguridad pública, sin perjuicio de la posibilidad de creación de policías por las Comunidades Autónomas en la forma que se establezca en los respectivos Estatutos en el marco de lo que disponga una ley orgánica”.

• Artículo 148.1.22ª para fijar los términos dentro de los cuales las Comunidades Autónomas pueden asumir competencias en cuanto a la coordinación y demás facultades en relación con las policías locales.

En concreto este artículo establece que: “Las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en las siguientes materias (...) 22.ª La vigilancia y protección de sus edificios e instalaciones. La coordinación y demás facultades en relación con las policías locales en los términos que establezca una ley orgánica.

Respecto a la Policía Judicial, el carácter de Ley Orgánica se deduce del contenido del artículo 126 de la Constitución, ya que, al regular las relaciones entre la Policía y el Poder Judicial, determina, indirecta y parcialmente, los estatutos de ambos y, al concretar las funciones de la Policía Judicial, incide en materias propias de la Ley de Enjuiciamiento Criminal y concretamente en lo relativo a la “averiguación del delito y descubrimiento y aseguramiento del delincuente”, que constituyen zonas de delimitación de derechos fundamentales de la persona.

Así, el contenido íntegro de este artículo 126 es el siguiente: La policía judicial depende de los Jueces, de los Tribunales y del Ministerio Fiscal en sus funciones de averiguación del delito y descubrimiento y aseguramiento del delincuente, en los términos que la ley establezca.

Sin embargo, otros aspectos de la Ley -especialmente los relativos al proceso de integración de los Cuerpos Superior de Policía y de Policía Nacional en el Cuerpo Nacional de Policía- no tienen el carácter de Ley Orgánica, lo que impone la determinación, a través de una disposición final, de los preceptos que tienen carácter de Ley Orgánica.

1.2. OBJETIVOS DE LA LEY

El objetivo principal de la Ley se centra en el diseño de las líneas maestras del régimen jurídico de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en su conjunto, tanto de las dependientes del Gobierno de la Nación como de las Policías Autónomas y Locales, estableciendo los principios básicos de actuación comunes a todos ellos y fijando sus criterios estatutarios fundamentales.

A ello parece apuntar la propia Constitución cuando en el artículo 104.2 se remite a una Ley Orgánica para determinar las funciones, principios básicos de actuación y estatutos de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, en contraposición a la matización efectuada en el número 1 del mismo artículo, que se refiere exclusivamente a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad dependientes del Gobierno de la Nación.

La seguridad pública constituye una competencia difícil de parcelar, toda vez que no permite delimitaciones o definiciones, con el rigor y precisión admisibles en otras materias. Ello es así porque las normas ordenadoras de la seguridad pública no contemplan realidades físicas tangibles, sino eventos meramente previstos para el futuro, respecto a los cuales se ignora el momento, el lugar, la importancia y, en general, las circunstancias y condiciones de aparición.

Hay que tener en cuenta a este respecto la ocupación por parte de la seguridad pública de un terreno de encuentro de las esferas de competencia de todas las Administraciones Públicas -aunque el artículo 149.1 de la Constitución la enumere, en su apartado 29, entre las materias sobre las cuales el Estado tiene competencia exclusiva- y las matizaciones y condicionamientos con que la configura el texto constitucional, lo que hace de ella una de las materias compartibles por todos los poderes públicos, si bien con estatutos y papeles bien diferenciados.

Es la naturaleza fundamental y el carácter peculiarmente compartible de la materia lo que determina su tratamiento global en un texto conjunto, a través del cual se obtenga una panorámica general y clarificadora de todo su ámbito, en vez de parcelarla en textos múltiples de difícil o imposible coordinación.

La existencia de varios colectivos policiales que actúan en un mismo territorio con funciones similares y, al menos parcialmente, comunes, obliga necesariamente a dotarlos de principios básicos de actuación idénticos y de criterios estatutarios también comunes, y el mecanismo más adecuado para ello es reunir sus regulaciones en un texto legal único que constituye la base más adecuada para sentar el principio fundamental de la materia: El de la cooperación recíproca y de coordinación de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad pertenecientes a todas las esferas administrativas.

1.2.1. Régimen estatutario

Con apoyo directo en el artículo 149.1.29ª, en relación con el 104.1 de la Constitución, la Ley recoge el mantenimiento de la seguridad pública que es competencia exclusiva del Estado, correspondiendo su mantenimiento al Gobierno de la Nación y al de las demás Administraciones Públicas, Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales, dedicando sendos capítulos a la determinación de los principios básicos de actuación de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y a la exposición de las disposiciones estatutarias comunes:

1.2.1.1 Principios básicos de actuación

Siguiendo las líneas marcadas por el Consejo de Europa, en su “Declaración” sobre la Policía, y por la Asamblea General de las Naciones Unidas, en el “Código de conducta para funcionarios encargados de hacer cumplir la Ley”, se establecen los principios básicos de actuación como un auténtico “Código Deontológico”, que vincula a los miembros de todos los colectivos policiales, imponiendo el respeto de la Constitución, el servicio permanente a la comunidad, la adecuación entre fines y medios, como criterio orientativo de su actuación, el secreto profesional, el respeto al honor y dignidad de la persona, la subordinación a la autoridad y la responsabilidad en el ejercicio de la función.

Los principios básicos de actuación de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad son los ejes fundamentales, en torno a los cuales gira el desarrollo de las funciones policiales, derivando a su vez de principios constitucionales más generales, como el de legalidad o adecuación al ordenamiento jurídico, o de características estructurales, como la especial relevancia de los principios de jerarquía y subordinación, que no eliminan, antes potencian, el respeto al principio de responsabilidad por los actos que lleven a cabo.

La activa e intensa compenetración entre la colectividad y los funcionarios policiales -que constituye la razón de ser de éstos y es determinante del éxito o fracaso de su actuación-, hace aflorar una serie de principios que, de una parte, manifiestan la relación directa del servicio de la Policía respecto a la comunidad y, de otra parte, como emanación del principio constitucional de igualdad ante la ley, le exigen la neutralidad política, la imparcialidad y la evitación de cualquier actuación arbitraria o discriminatoria.

Por encima de cualquier otra finalidad, la Ley pretende ser el inicio de una nueva etapa en la que destaque la consideración de la Policía como un servicio público dirigido a la protección de la comunidad, mediante la defensa del ordenamiento democrático.

A través de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad se ejerce el monopolio, por parte de las Administraciones Públicas, del uso institucionalizado de la coacción jurídica, lo que hace imprescindible la utilización de armas por parte de los funcionarios de Policía. Ello, por su indudable trascendencia sobre la vida y la integridad física de las personas, exige el establecimiento de límites y la consagración de principios, sobre moderación y excepcionalidad en dicha utilización, señalando los criterios y los supuestos claros que la legitiman, con carácter excluyente.

También en el terreno de la libertad personal entran en tensión dialéctica la necesidad de su protección por parte de la Policía y el peligro, no por meramente posible y excepcional menos real, de su invasión; por cuya razón, en torno al tratamiento de los detenidos, se articulan obligaciones terminantes sobre la protección de su vida, integridad física y dignidad moral y sobre el estricto cumplimiento de los trámites, plazos y requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico.

Novedad a destacar es el significado que se da al principio de obediencia debida, al disponer que la misma en ningún caso podrá amparar actos manifiestamente ilegales ordenados por los superiores, siendo también digna de mención la obligación que se impone a los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad de evitar cualquier práctica abusiva, arbitraria o discriminatoria que entrañe violencia física o moral.

Hay que señalar, finalmente, en este apartado, la estrecha interdependencia que refleja la Ley, entre el régimen disciplinario del Cuerpo Nacional de Policía -que lógicamente se habrá de tener en cuenta al elaborar los de otras Fuerzas y Cuerpos de Seguridad- y los principios básicos de actuación, como garantía segura del cumplimiento de la finalidad de éstos.

1.2.2. Aspectos estatutarios comunes

En el aspecto estatutario, la Ley pretende configurar una organización policial, basada en criterios de profesionalidad y eficacia, atribuyendo una especial importancia a la formación permanente de los funcionarios y a la promoción profesional de los mismos.

Los funcionarios de Policía materializan el eje de un difícil equilibrio, de pesos y contrapesos, de facultades y obligaciones, ya que deben proteger la vida y la integridad de las personas, pero vienen obligados a usar armas; deben tratar correcta y esmeradamente a los miembros de la comunidad, pero han de actuar con energía y decisión cuando las circunstancias lo requieran. Y la balanza capaz de lograr ese equilibrio, entre tales fuerzas contrapuestas, no puede ser otra que la exigencia de una actividad de formación y perfeccionamiento permanentes -respecto a la cual se pone un énfasis especial-, sobre la base de una adecuada selección que garantice el equilibrio psicológico de la persona.

La constitucionalización del tema de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad es una necesidad y una lógica derivación de su misión trascendental, en cuanto a la protección del libre ejercicio de los derechos y libertades que, en el contexto de la Constitución, son objeto de su Título I y principal, ya que integran la Carta Magna del ciudadano español.

Esta es la razón que determina el particular relieve con que la Ley resalta la promesa o juramento de acatar y cumplir la Constitución, por parte de los miembros de todos los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad, que no constituye un mero trámite o formalismo, sino un requisito esencial, constitutivo de la condición policial y al mismo tiempo símbolo o emblema de su alta misión.

Por lo demás, con carácter general, se regula la práctica totalidad de los aspectos esenciales, integrantes de su estatuto personal (promoción profesional, régimen de trabajo, sindicación, incompatibilidades, responsabilidad), procurando mantener el necesario equilibrio, entre el reconocimiento y respeto de los derechos personales y profesionales y las obligadas limitaciones a que ha de someterse el ejercicio de algunos de dichos derechos, en razón de las especiales características de la función policial.

Especial mención merece, a este respecto, la interdicción de la huelga o de las acciones sustitutivas de la misma, que se lleva a cabo, dentro del marco delimitado por el artículo 28 de la Constitución, en aras de los intereses preeminentes que corresponde proteger a los Cuerpos de Seguridad, al objeto de asegurar la prestación continuada de sus servicios, que no admite interrupción. Lógicamente, como lo exige la protección de los derechos personales y profesionales de estos funcionarios, la Ley prevé la determinación de los cauces de expresión y solución de los conflictos que puedan producirse por razones profesionales.

El sistema penal y procesal diseñado, con carácter general, es el que ya se venía aplicando para las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, suspendiéndose el expediente disciplinario mientras se tramita el proceso penal, aunque permitiendo la adopción de medidas cautelares hasta tanto se dicte sentencia firme.

1.2.3. Naturaleza y funciones

Con fundamentación directa en el artículo 104 e indirecta en el artículo 8, ambos de la Constitución, la Ley declara, a todos los efectos, la naturaleza de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad que corresponde al Cuerpo Nacional de Policía -nacido de la integración de los Cuerpos Superiores de Policía y de Policía Nacional- y al Cuerpo de la Guardia Civil.

El Capítulo II del Título II se dedica a enumerar las funciones que deben realizar las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, siguiendo para ello el reparto de competencias al que se considera que apunta la Constitución. Pero es necesario efectuar algunas precisiones, que afectan al modelo policial que diseña la Ley, para comprender mejor por qué se asignan ciertas competencias al Estado, mientras que otras se otorgan a los demás Entes públicos territoriales.

En primer lugar hay que tener en cuenta que, en perfecta congruencia con el artículo 149.1.29ª, el artículo 104.1 de la Constitución atribuye a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, bajo la dependencia del Gobierno, la misión de proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana.

En segundo lugar, hay que aludir a todas las funciones de carácter “extracomunitario” o “supracomunitario”, según la expresión usada en los Estatutos de Autonomía para el País Vasco y para Cataluña. Entre ellas, está la competencia en materia de armas y explosivos, que también la propia Constitución ha reservado al Estado de modo expreso y, además, se encuentra la vigilancia de puertos, aeropuertos, costas y fronteras, aduanas, control de entrada y salida del territorio nacional, de españoles y extranjeros, régimen general de extranjería, extradición, emigración e inmigración, pasaportes y documento nacional de identidad, resguardo fiscal del Estado, contrabando, fraude fiscal al Estado y colaboración y auxilio a policías extranjeras.

Por lo que se refiere a las funciones propias de información y de policía judicial, la atribución es objeto de la adecuada matización. Porque la formulación del artículo 126 de la Constitución concibe la Policía Judicial estrechamente conectada con el Poder Judicial, que es único en toda España -y la Constitución insiste en ello, poniendo de relieve la idea de unidad jurisdiccional (artículo 117.5)- disponiendo su gobierno por un órgano único, el Consejo General del Poder Judicial (artículo 122.2), estableciendo que los Jueces y Magistrados se integren en un Cuerpo único (artículo 122.1) y atribuyendo al Estado competencias plenas en materia de administración de justicia (artículo 149.1.5ª). Pero no se pueden desconocer las exigencias de la realidad y los precedentes legislativos, constituidos, sobre todo, por la Ley de Enjuiciamiento Criminal, que obligan a admitir la colaboración de los Cuerpos de Policía de las Comunidades Autónomas y de las Corporaciones Locales, en el ejercicio de la indicada función de Policía Judicial.

En otro aspecto, en cuanto a la distribución de las funciones atribuidas a la Administración del Estado, la Ley sigue los precedentes existentes, que deslindaban expresamente las correspondientes a los diversos Cuerpos de Seguridad del Estado, si bien, en casos excepcionales, al objeto de conseguir la óptima utilización de los medios disponibles y la racional distribución de efectivos, se adoptan las previsiones necesarias para que cualquiera de dichos Cuerpos pueda asumir en zonas o núcleos determinados todas o algunas de las funciones asignadas al otro Cuerpo.

Por otra parte, de la necesidad de dar cumplimiento al artículo 104.2 de la Constitución, se deduce que el régimen estatutario de la Guardia Civil debe ser regulado en la Ley Orgánica de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.

Ello significa que la Guardia Civil, como Cuerpo de Seguridad, sin perjuicio de realizar en determinadas circunstancias misiones de carácter militar, centra su actuación en el ejercicio de funciones propiamente policiales, ya sea en el ámbito judicial o en el administrativo.

En consecuencia, sin perjuicio del estatuto personal atribuible a los miembros del Cuerpo de la Guardia Civil -por razones de fuero, disciplina, formación y mando-, debe considerarse normal su actuación en el mantenimiento del orden y la seguridad pública, función en la que deben concentrarse en su mayor parte, las misiones y servicios asumibles por la Guardia Civil.

Con todo ello, se pretende centrar a la Guardia Civil en la que es su auténtica misión en la sociedad actual: garantía del libre ejercicio de los derechos y libertades reconocidos por la Constitución y la protección de la seguridad ciudadana, dentro del colectivo de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.

Por lo que se refiere a la Policía, la Ley persigue dotar a la institución policial de una organización racional y coherente; a cuyo efecto, la medida más importante que se adopta es la integración de los Cuerpos Superior de Policía y Policía Nacional en un solo colectivo, denominado Cuerpo Nacional de Policía. De este modo, además de solucionar posibles problemas de coordinación y mando, se homogeneizan, en un solo colectivo, Cuerpos que realizan funciones similares o complementarias, con lo que se puede lograr un incremento en la efectividad del servicio.

En el aspecto estatutario, se consagra la naturaleza civil del nuevo Cuerpo, si bien, dadas las especiales características que inciden en la función policial y la repercusión que sobre los derechos y libertades tienen sus actuaciones, se establecen determinadas peculiaridades, en materia de régimen de asociación sindical y en cuanto al régimen disciplinario.

El nuevo Cuerpo se estructura en cuatro Escalas -Superior, Ejecutiva, de Subinspección y Básica-, algunas de las cuales se subdividen en categorías, para posibilitar la mejor prestación de los servicios de un colectivo jerarquizado e incentivar a los funcionarios mediante la promoción interna, y en ellas se irán integrando, en un proceso gradual pero ininterrumpido, los actuales miembros de los dos Cuerpos que se extinguen, siendo estrictos criterios de superior categoría o empleo, antigüedad y orden escalafonal.

Se fija la edad de jubilación forzosa del nuevo Cuerpo en sesenta y cinco años, unificando así la edad de jubilación de la Policía con el resto de los funcionarios públicos; complementariamente, se adopta la previsión de desarrollar por Ley el pase a la segunda actividad, a las edades que exijan las funciones a desarrollar, teniendo en cuenta que las condiciones físicas son especialmente determinantes de la eficacia en el ejercicio de la profesión policial.

Por lo que respecta al régimen disciplinario, sin perjuicio de respetar las garantías procedimentales exigidas por la Constitución, se configura una regulación específica, rápida y eficaz, inspirada en principios acordes con la estructura y organización jerarquizada del Cuerpo, con el propósito de conseguir la ejemplaridad, a través de la inmediación de las sanciones.

En cuanto al derecho de sindicación, se reconoce plenamente su ejercicio, si bien se introducen determinadas limitaciones -amparadas en el artículo 28.1 de la Constitución, y en correspondencia con el tratamiento de la materia, efectuado por el artículo 1.5, de la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical-, que se justifican en el carácter de Instituto armado que la Ley atribuye al Cuerpo.

En relación con la Policía Judicial, con antecedente básico en el artículo 126 de la Constitución en la Ley Orgánica del Poder Judicial, en la Ley de Enjuiciamiento Criminal y en el Estatuto del Ministerio Fiscal, la Ley de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad completa su régimen regulador, sentando las bases para la organización de unidades de Policía, encargadas del ejercicio de dicha función.

La organización se llevará a cabo con miembros de los dos Cuerpos de Seguridad del Estado, que habrán de recibir una formación especializada, configurándose la Policía Judicial, en el terreno doctrinal y docente, como una especialidad policial, y, considerándose el Diploma correspondiente como requisito necesario para desempeñar puestos en las unidades que se constituyan.

Los avances de la criminalidad moderna exigen que deba lucharse contra la misma con grandes medios y efectivos, utilizando las técnicas de la policía científica y contando con la colaboración de las Policías de otros Estados, por la facilidad con que los delincuentes traspasan las fronteras. Sólo desde la perspectiva del Estado puede hacerse frente con éxito al reto de dicha criminalidad, disponiendo del concurso de unidades de contrastada experiencia y alto índice de eficacia.

Como las Unidades de Policía Judicial son el puente de unión entre las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y el Poder Judicial, es punto central de regulación de aquéllas, el tratamiento de las correspondientes relaciones de dependencia, respecto a Jueces y Fiscales, así como el procedimiento de adscripción de funcionarios o equipo de Policía de dichas Unidades.

La Ley concreta el contenido de esta relación de dependencia singular, especificando las facultades que comporta para los Jueces y Tribunales, y saca la consecuencia de la formación especializada de los funcionarios de las Unidades de Policía Judicial en cuanto a su actuación, estrechamente controlada por aquéllos.

En definitiva, siguiendo el mandato constitucional, la Ley ha procedido a regular la adscripción funcional, como la califica la Constitución, respecto a Jueces, Tribunales y Ministerio Fiscal, con la seguridad de que se cubrirán mejor las necesidades en la medida en que la Policía mantenga su estructura unitaria y su organización vinculadas a mandos únicos. Por ello, y salvo las especialidades concretadas en el capítulo correspondiente de la Ley, será aplicable al personal de las Unidades de Policía Judicial el régimen general de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado.

1.3. COMPETENCIAS AUTONÓMICAS

El Título III, con rúbrica «De las Comunidades Autónomas», pretende desarrollar la previsión contenida en el artículo 148.1.22ª de la Constitución.

Siguiendo a la Constitución, se distingue entre Comunidades Autónomas con Cuerpos de Policía propios, ya creados, Comunidades cuyos Estatutos prevén la posibilidad de creación de Policías y Comunidades cuyos Estatutos no contienen tal previsión; ofreciéndose a las segundas la posibilidad de ejercer sus competencias policiales, acudiendo a la adscripción de Unidades del Cuerpo Nacional de Policía.

Para comprender el reparto de competencias, entre el Estado y las Comunidades Autónomas, en materia de seguridad, es preciso señalar que tal delimitación tiene dos soportes fundamentales: la Ley Orgánica y los Estatutos. En el esquema de ordenación normativa que la Constitución estableció, se encomienda a una Ley Orgánica del Estado la fijación del marco de regulación de las Policías Autónomas, mientras que a los Estatutos les corresponde determinar la forma de creación de las mismas.

El Tribunal Constitucional ha usado ya, en diversas ocasiones, la noción de «bloque de constitucionalidad», para referirse a los instrumentos normativos que, junto con la Constitución misma y como complemento de ella, es preciso tener en cuenta para fijar con exactitud el régimen de una determinada competencia (Sentencias de 23 de marzo [RTC 1982, 10] y 24 de mayo de 1982 [RTC 1982, 26]).

La pieza normativa en la que se relacionan de modo principal las competencias autonómicas es, sin duda, el Estatuto. Pero no es la única, ni es tampoco la norma de aplicación exclusiva para resolver los problemas interpretativos que pueden suscitarse. Son, por el contrario, los preceptos de la Constitución el marco de referencia más general y permanente; «no agotando su virtualidad en el momento de la aprobación del Estatuto de Autonomía, sino que continuarán siendo preceptos operativos en el momento de realizar la interpretación de los preceptos de éste, a través de los cuales se realiza la asunción de competencias por la Comunidad Autónoma» (Sentencia del Tribunal Constitucional de 4 de mayo de 1982 (RTC 1982, 18)).

na vez sentadas las precedentes consideraciones y como complemento de las efectuadas al abordar la competencia del Estado, conviene poner de manifiesto que, en la asignación de funciones generales a las Comunidades Autónomas, se distingue entre aquellas competencias necesarias, que ineludiblemente deben respetarse -vigilancia y protección de sus edificios e instalaciones y coordinación de las Policías Locales- y las de libre disposición del legislador estatal.

Por conexión con las primeras, se ha estimado procedente extenderlas a la protección de las personalidades autonómicas y a la vigilancia y protección de los demás bienes de la Comunidad. Y, de la atribución específica de otras competencias, surge también la relativa al uso de la coacción administrativa, para obtener la objetividad de los actos o decisiones de las Comunidades Autónomas.

Entre las funciones, calificadas de concurrentes o de colaboración, debe mencionarse especialmente las relativas a la vigilancia de espacios públicos, protección de manifestaciones y mantenimiento del orden en grandes concentraciones humanas, si bien permitiendo la intervención de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, a requerimiento de las autoridades de la Comunidad o cuando lo estimen necesario las autoridades estatales competentes.

Este sistema de competencias tiene una única excepción en el caso de aquellas Comunidades Autónomas que dispongan de Cuerpos de Policía propios, a la entrada en vigor de la presente Ley, a las cuales, por razones de respeto a las situaciones creadas, así como de funcionalidad y eficacia, se les permite mantener su actual régimen de competencias, sin perjuicio de la aplicación directa de las normas estatutarias y orgánicas comunes previstas en la presente Ley.

Por último, en materia de competencias autonómicas, tiene entidad propia la coordinación de las Policías Locales. Según la Sentencia del Tribunal Constitucional de 28 de abril de 1983 (RTC 1983, 32), la coordinación es un concepto que usa la Constitución como instrumento para la fijación de medios y sistemas de relación, con objeto de lograr una cierta homogeneidad y hacer posible, en su caso, actuaciones conjuntas y la colaboración mutua. Atendiendo a esta consideración general y a los preceptos normativos de las Comunidades, el desarrollo del artículo 148.1.22ª, en cuanto a la coordinación y demás facultades en relación con las Policías Locales, se desarrollan ampliamente, con gran riqueza de posibilidades de coordinación y con carácter común respecto a todas las Comunidades que hayan asumido competencias sobre la materia, ya que estas facultades se han de ejecutar por los órganos de Gobierno de las Comunidades Autónomas y no por las Policías de éstas, lo que hace indiferente, a este respecto, el hecho de que las hayan creado o no.

El régimen estatutario será el que determine la Comunidad respectiva, con sujeción a las bases que en la Ley se establecen, como principios mínimos que persiguen una cierta armonización entre todos los colectivos que se ocupan de la seguridad. Tales principios mínimos son los establecidos en los Capítulos I y III del título I de la propia Ley, y por ello, únicamente debe resaltarse: El reconocimiento de la potestad reglamentaria de las Comunidades Autónomas; la intervención en el proceso de creación de los Cuerpos, del Consejo de Policía de Seguridad, obedeciendo a consideraciones de planificación, de coordinación y de interés general, y la atribución, también de carácter general, con numerosos precedentes históricos y estatutarios, a los Jefes y Oficiales de las Fuerzas Armadas y Mandos de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, de la aptitud para su designación como Mandos de los Cuerpos de las Policías Autónomas, previa realización de un curso de especialización para tal misión en la Escuela General de Policía.

2.5. CUERPOS DE POLICÍA LOCAL

El artículo 25 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, reconoce competencias a los municipios en materias de seguridad en lugares públicos y de ordenación del tráfico de personas y vehículos en las vías urbanas.

A partir del reconocimiento de dichas competencias, la Ley de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad admite distintas modalidades de ejecución de las mismas, desde la creación de Cuerpos de Policía propios, por parte de las Corporaciones Locales, hasta la utilización de personal auxiliar de custodia y vigilancia.

Por lo que respecta a las funciones, dado que no existe ningún condicionamiento constitucional, se ha procurado dar a las Corporaciones Locales una participación en el mantenimiento de la seguridad ciudadana, coherente con el modelo diseñado, presidido por la evitación de duplicidades y concurrencias innecesarias y en función de las características propias de los Cuerpos de Policía Local y de la actividad que tradicionalmente vienen realizando.

Sin la distinción formal, que aquí no tiene sentido, entre competencias exclusivas y concurrentes, se atribuyen a las Policías Locales las funciones naturales y constitutivas de toda policía; recogiéndose como específica la ya citada de ordenación, señalización y dirección del tráfico urbano; añadiendo la de vigilancia y protección de personalidades y bienes de carácter local, en concordancia con los cometidos similares de los demás Cuerpos policiales, y atribuyéndoles también las funciones de colaboración con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, en materia de policía judicial y de seguridad ciudadana.

Y como, obviamente, se reconoce la potestad normativa de las Comunidades Autónomas en la materia y se parte de la autonomía municipal para la ordenación complementaria de este tipo de policía, la Ley Orgánica, en cuanto a régimen estatutario, se limita a reiterar la aplicación a las Policías Locales de los criterios generales establecidos en los Capítulos II y III del Título I.

2.6. COORDINACIÓN Y COLABORACIÓN

Sobre la base de la práctica indivisibilidad de la seguridad pública y del consiguiente carácter concurrente del ejercicio de la competencia sobre la misma, dentro del respeto a la autonomía de las distintas esferas de la Administración Pública, la Ley ha querido resaltar la necesidad de intercomunicación entre los Cuerpos de Seguridad de dichas esferas administrativas y, por ello, inmediatamente después de enumerar en el artículo 2 cuáles son esos Cuerpos, proclama en su artículo 3, como un elemento constitutivo de todos ellos, el principio de cooperación recíproca y de coordinación orgánica.

El principio de cooperación recíproca reaparece en el artículo 12 para cualificar las relaciones entre las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado; se vuelve a reflejar al efectuar la clasificación de las funciones de las Policías Autónomas, en el artículo 38, uno de cuyos grupos es el de las funciones de colaboración con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, y se pone de relieve también en el artículo 53, respecto a las funciones de los Cuerpos de Policía Local.

Pero, precisamente, como garantía de eficacia de la colaboración entre los miembros de los Cuerpos de Policía de las distintas esferas administrativas territoriales, la Ley ha considerado necesario establecer también unos cauces institucionalizados de auxilio y cooperación y unos mecanismos orgánicos de coordinación.

Los cauces de auxilio y cooperación responden a los supuestos de insuficiencia de medios, que pueden concurrir en algunas Comunidades Autónomas, en cuyos casos las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado coadyuvarán a la realización de sus funciones policiales, o se llevará a cabo la adscripción funcional de Unidades del Cuerpo Nacional de Policía a las Comunidades Autónomas que no dispongan de Policía propia, y sí de la posibilidad de crearla, recogida en sus Estatutos.

En cuanto a los mecanismos orgánicos de coordinación, el Derecho comparado ofrece modelos acabados de articulación de las diferentes piezas orgánicas en materia de seguridad, con base en los cuales se ha optado por la creación de un órgano político -el Consejo de Política de Seguridad-, de composición paritaria, presidido por el Ministro del Interior e integrado por los Consejeros de Interior o Gobernación de las Comunidades Autónomas, asistido por un órgano de carácter técnico, denominado Comité de Expertos.

Dichos órganos elaborarán fórmulas de coordinación, acuerdos, programas de formación, de información y de actuaciones conjuntas; correspondiéndoles también la elaboración de directrices generales y el dictamen de las disposiciones legales que afecten a los Cuerpos de Policía.

En cualquier caso, más que de coordinación coercitiva o jerárquica, se trata de una coordinación de carácter informativo, teniendo en cuenta el carácter paritario de los órganos previstos, de acuerdo con el precedente establecido en el artículo 4 de la Ley 12/1983, de 14 de octubre, Reguladora del Proceso Autonómico, con apoyo en los pronunciamientos del Tribunal Constitucional.

En los niveles autonómico y local se recoge la posibilidad de constituir Juntas de Seguridad en las Comunidades Autónomas y en los municipios que dispongan de Cuerpos de Policía propios, para armonizar su actuación y la de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado, como mecanismo complementario de coordinación operativa, puesto que la coordinación general se atribuye a los órganos antes citados.

2. ESTRUCTURA

La ley se estructura internamente del modo siguiente:

Preámbulo

Título I. De los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad

• Capítulo I. Disposiciones Generales

• Capítulo II. Principios básicos de actuación

• Capítulo III. Disposiciones estatutarias comunes

Título II. De las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado

• Capítulo I. Disposiciones generales

• Capítulo II. De las funciones

• Capítulo III. De la Guardia Civil

• Capítulo IV. De la Policía

• Sección 1ª. Normas generales, escalas y sistemas de acceso

• Sección 2ª. De los derechos de representación colectiva

• Sección 3ª. Del Consejo de Policía

• Sección 4ª. Régimen disciplinario

• Capítulo V. De la organización de Unidades de Policía Judicial

Título III. De las Policías de las Comunidades Autónomas

• Capítulo I. Principios generales

• Capítulo II. De las competencias de las Comunidades Autónomas

• Capítulo III. Del régimen estatutario de las Policías de las Comunidades Autónomas

Título IV. De la colaboración y coordinación entre el Estado y las Comunidades Autónomas

• Capítulo I. De la colaboración entre las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado y los Cuerpos de Policía de las Comunidades Autónomas

• Capítulo II. De la adscripción de Unidades del Cuerpo Nacional de Policía a las Comunidades Autónomas

• Capítulo III. De los órganos de coordinación

Título V. De las Policías Locales

• Disposiciones transitorias

• Disposiciones adicionales

• Disposiciones finales

• Disposición derogatoria

3. DISPOSICIONES GENERALES

3.1. SEGURIDAD PÚBLICA

La seguridad pública es competencia exclusiva del Estado. Su mantenimiento corresponde al Gobierno de la Nación.

Las Comunidades Autónomas participarán en el mantenimiento de la seguridad pública en los términos que establezcan los respectivos Estatutos y en el marco de La Ley.

Las Corporaciones Locales participarán en el mantenimiento de la seguridad pública en los términos establecidos en la Ley reguladora de las Bases de Régimen Local y en el marco de LA Ley.

el mantenimiento de la seguridad pública se ejercerá por las distintas Administraciones Públicas a través de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.

3.1. FUERZAS Y CUERPOS DE SEGURIDAD

Son Fuerzas y Cuerpos de Seguridad:

Las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado dependientes del Gobierno de la Nación.

Los Cuerpos de Policía dependientes de las Comunidades Autónomas.

Los Cuerpos de Policía dependientes de las Corporaciones Locales.

3.3. PRINCIPIO DE COOPERACIÓN RECÍPROCA Y COORDINACIÓN

Los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad ajustarán su actuación al principio de cooperación recíproca y su coordinación se efectuará a través de los órganos que a tal efecto establece esta Ley.

3.4. DEBER DE AUXILIO

Todos tienen el deber de prestar a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad el auxilio necesario en la investigación y persecución de los delitos en los términos previstos legalmente.

Las personas y entidades que ejerzan funciones de vigilancia, seguridad o custodia referidas a personal y bienes o servicios de titularidad pública o privada tienen especial obligación de auxiliar o colaborar en todo momento con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.

4. PRINCIPIOS BÁSICOS DE ACTUACIÓN

Son principios básicos de actuación de los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad los siguientes:

Adecuación al ordenamiento jurídico

Relaciones con la comunidad

Tratamiento de detenidos

Dedicación profesional

Secreto profesional

Responsabilidad

Los analizamos a continuación.

4.1. ADECUACIÓN AL ORDENAMIENTO JURÍDICO

Especialmente:

Ejercer su función con absoluto respeto a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico.

Actuar, en el cumplimiento de sus funciones, con absoluta neutralidad política e imparcialidad y, en consecuencia, sin discriminación alguna por razón de raza, religión u opinión.

Actuar con integridad y dignidad. En particular, deberán abstenerse de todo acto de corrupción y oponerse a él resueltamente.

Sujetarse en su actuación profesional, a los principios de jerarquía y subordinación. En ningún caso, la obediencia debida podrá amparar órdenes que entrañen la ejecución de actos que manifiestamente constituyan delito o sean contrarios a la Constitución o a las Leyes.

Colaborar con la Administración de Justicia y auxiliarla en los términos establecidos en la Ley.

4.2. RELACIONES CON LA COMUNIDAD

Singularmente:

Impedir, en el ejercicio de su actuación profesional, cualquier práctica abusiva, arbitraria o discriminatoria que entrañe violencia física o moral.

Observar en todo momento un trato correcto y esmerado en sus relaciones con los ciudadanos, a quienes procurarán auxiliar y proteger, siempre que las circunstancias lo aconsejen o fueren requeridos para ello. En todas sus intervenciones, proporcionarán información cumplida, y tan amplia como sea posible, sobre las causas y finalidad de las mismas.

En el ejercicio de sus funciones deberán actuar con la decisión necesaria, y sin demora cuando de ello dependa evitar un daño grave, inmediato e irreparable; rigiéndose al hacerlo por los principios de congruencia, oportunidad y proporcionalidad en la utilización de los medios a su alcance.

Solamente deberán utilizar las armas en las situaciones en que exista un riesgo racionalmente grave para su vida, su integridad física o las de terceras personas, o en aquellas circunstancias que puedan suponer un grave riesgo para la seguridad ciudadana y de conformidad con los principios a que se refiere el apartado anterior.

4. 3. TRATAMIENTO DE DETENIDOS

Especialmente:

Los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad deberán identificarse debidamente como tales en el momento de efectuar una detención.

Velarán por la vida e integridad física de las personas a quienes detuvieren o que se encuentren bajo su custodia y respetarán el honor y la dignidad de las personas.

Darán cumplimiento y observarán con la debida diligencia los trámites, plazos y requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico, cuando se proceda a la detención de una persona.

4.4. DEDICACIÓN PROFESIONAL

Deberán llevar a cabo sus funciones con total dedicación, debiendo intervenir siempre, en cualquier tiempo y lugar, se hallaren o no de servicio, en defensa de la Ley y de la seguridad ciudadana.

4.5. SECRETO PROFESIONAL

Deberán guardar riguroso secreto respecto a todas las informaciones que conozcan por razón o con ocasión del desempeño de sus funciones. No estarán obligados a revelar las fuentes de información salvo que el ejercicio de sus funciones o las disposiciones de la Ley les impongan actuar de otra manera.

4.6. RESPONSABILIDAD

Son responsables personal y directamente por los actos que en su actuación profesional llevaren a cabo, infringiendo o vulnerando las normas legales, así como las reglamentarias que rijan su profesión y los principios enunciados anteriormente, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial que pueda corresponder a las Administraciones Públicas por las mismas.

5.CÓDIGO DE CONDUCTA PARA FUNCIONARIOS ENCARGADOS DE HACER CUMPLIR LA LEY. ADOPTADO POR LA ASAMBLEA GENERAL EN SU RESOLUCIÓN 34/169, DE 17 DE DICIEMBRE DE 1979

El Código de Conducta para Funcionarios encargados de hacer cumplir la Ley, tiene el siguiente contenido.

Artículo 1

Los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley cumplirán en todo momento los deberes que les impone la ley, sirviendo a su comunidad y protegiendo a todas las personas contra actos ilegales, en consonancia con el alto grado de responsabilidad exigido por su profesión.

Comentario:

• La expresión "funcionarios encargados de hacer cumplir la ley" incluye a todos los agentes de la ley, ya sean nombrados o elegidos, que ejercen funciones de policía, especialmente las facultades de arresto o detención.

• En los países en que ejercen las funciones de policía autoridades militares, ya sean uniformadas o no, o fuerzas de seguridad del Estado, se considerará que la definición de funcionarios encargados de hacer cumplir la ley comprende a los funcionarios de esos servicios.

• En el servicio a la comunidad se procura incluir especialmente la prestación de servicios de asistencia a los miembros de la comunidad que, por razones personales, económicas, sociales o emergencias de otra índole, necesitan ayuda inmediata.

• Esta disposición obedece al propósito de abarcar no solamente todos los actos violentos, de depredación y nocivos, sino también toda la gama de prohibiciones previstas en la legislación penal. Se extiende, además, a la conducta de personas que no pueden incurrir en responsabilidad penal.

Artículo 2

En el desempeño de sus tareas, los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley respetarán y protegerán la dignidad humana y mantendrán y defenderán los derechos humanos de todas las personas.

Comentario:

• Los derechos humanos de que se trata están determinados y protegidos por el derecho nacional y el internacional. Entre los instrumentos internacionales pertinentes están la Declaración Universal de Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, la Declaración sobre la Protección de todas las Personas contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, la Declaración de las Naciones Unidas sobre la eliminación de todas las formas de discriminación racial, la Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial, la Convención Internacional sobre la Represión y el Castigo del Crimen de Apartheid, la Convención para la Prevención y la Sanción del Delito de Genocidio, las Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos y la Convención de Viena sobre relaciones consulares.

• En los comentarios de los distintos países sobre esta disposición deben indicarse las disposiciones regionales o nacionales que determinen y protejan esos derechos.

Artículo 3

Los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley podrán usar la fuerza sólo cuando sea estrictamente necesario y en la medida que lo requiera el desempeño de sus tareas.

Comentario:

• En esta disposición se subraya que el uso de la fuerza por los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley debe ser excepcional; si bien implica que los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley pueden ser autorizados a usar la fuerza en la medida en que razonablemente sea necesario, según las circunstancias para la prevención de un delito, para efectuar la detención legal de delincuentes o de presuntos delincuentes o para ayudar a efectuarla, no podrá usarse la fuerza en la medida en que exceda estos límites.

• El derecho nacional restringe ordinariamente el uso de la fuerza por los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, de conformidad con un principio de proporcionalidad. Debe entenderse que esos principios nacionales de proporcionalidad han de ser respetados en la interpretación de esta disposición. En ningún caso debe interpretarse que esta disposición autoriza el uso de un grado de fuerza desproporcionado al objeto legítimo que se ha de lograr.

• El uso de armas de fuego se considera una medida externa. Deberá hacerse todo lo posible por excluir el uso de armas de fuego, especialmente contra niños. En general, no deberán emplearse armas de fuego excepto cuando un presunto delincuente ofrezca resistencia armada o ponga en peligro, de algún otro modo, la vida de otras personas y no pueda reducirse o detenerse al presunto delincuente aplicando medidas menos extremas. En todo caso en que se dispare un arma de fuego, deberá informarse inmediatamente a las autoridades competentes.

Artículo 4

Las cuestiones de carácter confidencial de que tengan conocimiento los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley se mantendrán en secreto, a menos que el cumplimiento del deber o las necesidades de la justicia exijan estrictamente lo contrario.

Comentario:

• Por la naturaleza de sus funciones, los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley obtienen información que puede referirse a la vida privada de las personas o redundar en perjuicio de los intereses, especialmente la reputación, de otros. Se tendrá gran cuidado en la protección y el uso de tal información, que sólo debe revelarse en cumplimiento del deber o para atender las necesidades de la justicia. Toda revelación de tal información con otros fines es totalmente impropia.

Artículo 5

Ningún funcionario encargado de hacer cumplir la ley podrá infligir, instigar o tolerar ningún acto de tortura u otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, ni invocar la orden de un superior o circunstancias especiales, como estado de guerra o amenaza de guerra, amenaza a la seguridad nacional, inestabilidad política interna, o cualquier otra emergencia pública, como justificación de la tortura u otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes.

Comentario:

• Esta prohibición dimana de la Declaración sobre la Protección de Todas las Personas contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, aprobada por la Asamblea General, y en la que se estipula que:

"[Todo acto de esa naturaleza], constituye una ofensa a la dignidad humana y será condenado como violación de los propósitos de la Carta de las Naciones Unidas y de los derechos humanos y libertades fundamentales proclamados en la Declaración Universal de Derechos Humanos [y otros instrumentos internacionales de derechos humanos]."

• b) En la Declaración se define la tortura de la siguiente manera:

"[...] se entenderá por tortura todo acto por el cual el funcionario público, u otra persona a instigación suya, inflija intencionalmente a una persona penas o sufrimientos graves, ya sean físicos o mentales, con el fin de obtener de ella o de un tercero información o una confesión, de castigarla por un acto que haya cometido o se sospeche que haya cometido, o de intimidar a esa persona o a otras. No se considerarán torturas las penas o sufrimientos que sean consecuencia únicamente de la privación legítima de la libertad, o sean inherentes o incidentales a ésta, en la medida en que estén en consonancia con las Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos."

• El término "tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes" no ha sido definido por la Asamblea General, pero deberá interpretarse que extiende la protección más amplia posible contra todo abuso, sea físico o mental.

Artículo 6

Los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley asegurarán la plena protección de la salud de las personas bajo su custodia y, en particular, tomarán medidas inmediatas para proporcionar atención médica cuando se precise.

Comentario:

• La "atención médica", que se refiere a los servicios que presta cualquier tipo de personal médico, incluidos los médicos en ejercicio inscritos en el colegio respectivo y el personal paramédico, se proporcionará cuando se necesite o solicite.

• Si bien es probable que el personal médico esté adscrito a los órganos de cumplimiento de la ley, los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley deben tener en cuenta la opinión de ese personal cuando recomiende que se dé a la persona en custodia el tratamiento apropiado por medio de personal médico no adscrito a los órganos de cumplimiento de la ley o en consulta con él.

• Se entiende que los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley proporcionarán también atención médica a las víctimas de una violación de la ley o de un accidente ocurrido en el curso de una violación de la ley.

Artículo 7

Los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley no cometerán ningún acto de corrupción. También se opondrán rigurosamente a todos los actos de esa índole y los combatirán.

Comentario:

• Cualquier acto de corrupción, lo mismo que cualquier otro abuso de autoridad, es incompatible con la profesión de funcionario encargado de hacer cumplir la ley. Debe aplicarse la ley con todo rigor a cualquier funcionario encargado de hacerla cumplir que cometa un acto de corrupción, ya que los gobiernos no pueden pretender hacer cumplir la ley a sus ciudadanos si no pueden, o no quieren, aplicarla contra sus propios agentes y en sus propios organismos.

• Si bien la definición de corrupción deberá estar sujeta al derecho nacional, debe entenderse que abarca tanto la comisión u omisión de un acto por parte del responsable, en el desempeño de sus funciones o con motivo de éstas, en virtud de dádivas, promesas o estímulos, exigidos o aceptados, como la recepción indebida de éstos una vez realizado u omitido el acto.

• Debe entenderse que la expresión "acto de corrupción" anteriormente mencionada abarca la tentativa de corrupción.

Artículo 8

Los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley respetarán la ley y el presente Código. También harán cuanto esté a su alcance por impedir toda violación de ellos y por oponerse rigurosamente a tal violación.

Los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley que tengan motivos para creer que se ha producido o va a producirse una violación del presente Código informarán de la cuestión a sus superiores y, si fuere necesario, a cualquier otra autoridad u organismo apropiado que tenga atribuciones de control o correctivas.

Comentario:

• El presente Código se aplicará en todos los casos en que se haya incorporado a la legislación o la práctica nacionales. Si la legislación o la práctica contienen disposiciones más estrictas que las del presente Código, se aplicarán esas disposiciones más estrictas.

• El artículo tiene por objeto mantener el equilibrio entre la necesidad de que haya disciplina interna en el organismo del que dependa principalmente la seguridad pública, por una parte, y la de hacer frente a las violaciones de los derechos humanos básicos, por otra. Los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley informarán de las violaciones a sus superiores inmediatos y sólo adoptarán otras medidas legítimas sin respetar la escala jerárquica si no se dispone de otras posibilidades de rectificación o si éstas no son eficaces. Se entiende que no se aplicarán sanciones administrativas ni de otro tipo a los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley por haber informado de que ha ocurrido o va a ocurrir una violación del presente Código.

• El término "autoridad u organismo apropiado que tenga atribuciones de control o correctivas" se refiere a toda autoridad o todo organismo existente con arreglo a la legislación nacional, ya forme parte del órgano de cumplimiento de la ley o sea independiente de éste, que tenga facultades estatutarias, consuetudinarias o de otra índole para examinar reclamaciones y denuncias de violaciones dentro del ámbito del presente Código.

• En algunos países puede considerarse que los medios de información para las masas cumplen funciones de control análogas a las descritas en el inciso c supra. En consecuencia, podría estar justificado que los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, como último recurso y con arreglo a las leyes y costumbres de su país y a las disposiciones del artículo 4 del presente Código, señalaran las violaciones a la atención de la opinión pública a través de los medios de información para las masas.

• Los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley que observen las disposiciones del presente Código merecen el respeto, el apoyo total y la colaboración de la comunidad y del organismo de ejecución de la ley en que prestan sus servicios, así como de los demás funcionarios encargados de hacer cumplir la ley.

6. DISPOSICIONES ESTATUTARIAS COMUNES

6.1. PROMOCIÓN

Los Poderes Públicos promoverán las condiciones más favorables para una adecuada promoción profesional, social y humana de los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, de acuerdo con los principios de objetividad, igualdad de oportunidades, mérito y capacidad.

6.2. FORMACIÓN Y PERFECCIONAMIENTO

La formación y perfeccionamiento de los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad se adecuará a los principios señalados en el artículo 5 de la Ley Orgánica 2/ 1986, de 13 de marzo, y se ajustará a los siguientes criterios:

• Tendrá carácter profesional y permanente.

• Los estudios que se cursen en los centros de enseñanza dependientes de las diferentes Administraciones Públicas podrán ser objeto de convalidación por el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, que a tal fin tendrá en cuenta las titulaciones exigidas para el acceso a cada uno de ellos y la naturaleza y duración de dichos estudios.

• Para impartir las enseñanzas y cursos referidos se promoverá la colaboración institucional de la Universidad, el Poder Judicial, el Ministerio Fiscal, las Fuerzas Armadas y de otras Instituciones, Centros o establecimientos que específicamente interesen a los referidos fines docentes.

6.3. ACATAMIENTO A LA CONSTITUCIÓN

Los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad deberán jurar o prometer acatamiento a la Constitución como norma fundamental del Estado.

6.4. DERECHOS BÁSICOS

Los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad Tendrán derecho a una remuneración justa, que contemple su nivel de formación, régimen de incompatibilidades, movilidad por razones de servicio, dedicación y el riesgo que comporta su misión, así como la especificidad de los horarios de trabajo y su peculiar estructura.

6.5. HORARIO DE SERVICIO

Reglamentariamente se determinará su régimen de horario de servicio que se adaptará a las peculiares características de la función policial.

6.6. PROVISIÓN DE PUESTOS

Los puestos de servicio en las respectivas categorías se proveerán conforme a los principios de mérito, capacidad y antigüedad, a tenor de lo dispuesto en la correspondiente reglamentación.

6.7. INCOMPATIBILIDADES

La pertenencia a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad es causa de incompatibilidad para el desempeño de cualquier otra actividad pública o privada, salvo aquellas actividades exceptuadas de la legislación sobre incompatibilidades.

6.8. LIMITACIÓN DE DERECHOS

Los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad no podrán ejercer en ningún caso el derecho de huelga, ni acciones sustitutivas del mismo o concertadas con el fin de alterar el normal funcionamiento de los servicios.

6.9. RÉGIMEN DISCIPLINARIO

El régimen disciplinario, sin perjuicio de la observancia de las debidas garantías, estará inspirado en unos principios acordes con la misión fundamental que la Constitución les atribuye y con la estructura y organización jerarquizada y disciplinada propias de los mismos.

6.10 TRATAMIENTO

En el ejercicio de sus funciones, los miembros de las Fuerzas o Cuerpos de Seguridad tendrán a todos los efectos legales el carácter de Agentes de la Autoridad.

Cuando se cometa delito de atentado, empleando en su ejecución armas de fuego, explosivos u otros medios de agresión de análoga peligrosidad, que puedan poner en peligro grave la integridad física de los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, tendrán al efecto de su protección penal la consideración de Autoridad.

La Guardia Civil sólo tendrá consideración de fuerza armada en el cumplimiento de las misiones de carácter militar que se le encomienden, de acuerdo con el ordenamiento jurídico.

6.11. NORMAS PROCESALES, PENALES Y PENITENCIARIAS

La jurisdicción ordinaria será la competente para conocer de los delitos que se cometan contra miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, así como de los cometidos por éstos en el ejercicio de sus funciones.

Iniciadas unas actuaciones por los Jueces de Instrucción, cuando éstos entiendan que existen indicios racionales de criminalidad por la conducta de miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, suspenderán sus actuaciones y las remitirán a la Audiencia Provincial correspondiente, que será la competente para seguir la instrucción, ordenar, en su caso, el procesamiento y dictar el fallo que corresponda.

Cuando el hecho fuese constitutivo de falta, los Jueces de Instrucción serán competentes para la instrucción y el fallo, de conformidad con las normas de la Ley de Enjuiciamiento Criminal.

Se exceptúa de lo dispuesto en los párrafos anteriores los supuestos en que sea competente la jurisdicción militar.

El cumplimiento de la prisión preventiva y de las penas privativas de libertad por los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, se realizarán en establecimientos penitenciarios ordinarios, con separación del resto de detenidos o presos.

La iniciación de procedimiento penal contra miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, no impedirá la incoación y tramitación de expedientes gubernativos o disciplinarios por los mismos hechos. No obstante, la resolución definitiva del expediente sólo podrá producirse cuando la sentencia recaída en el ámbito penal sea firme, y la declaración de hechos probados vinculará a la Administración. Las medidas cautelares que puedan adoptarse en estos supuestos podrán prolongarse hasta que recaiga resolución definitiva en el procedimiento judicial, salvo en cuanto a la suspensión del sueldo en que se estará a lo dispuesto en la legislación general de funcionarios.

7. ANEXO INFORMATIVO

Como complemento de lo estudiado, y con efectos informativos, hay que hacer mención en este punto a la Sentencia 55/1990, de 28 de marzo, del pleno del tribunal constitucional, en las cuestiones de inconstitucionalidad acumuladas 487/1986, 158/1987, 495/1987 y 510/1987, en relación con el articulo 8.1, párrafos segundo y tercero de la ley orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de fuerzas y cuerpos de seguridad.

El Pleno del Tribunal Constitucional, ha pronunciado en nombre del Rey la siguiente sentencia en las cuestiones de inconstitucionalidad acumuladas núm.. 487/1986, 158/1987, 495/1987 y 510/1987, sobre, la primera de ellas, el párrafo segundo del art. 8.1 de la Ley Orgánica 2/1986, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, y las tres restantes sobre el párrafo tercero del mismo, por posible oposición a los arts. 14 y 24.1 y 2 C.E.

I. Antecedentes

1. El día 9 de mayo de 1986 tiene entrada en este tribunal auto de 8 de mayo anterior del juzgado de instrucción num.. 12 de Madrid, en el que plantea cuestión de inconstitucionalidad sobre el art. 8, segundo párrafo, de la ley orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de fuerzas y cuerpos de seguridad por posible violación de los arts. 14, 24.1 y 2 C.E. dicho asunto fue registrado con el num.. 487/1986.

En el auto se firma, que, a la vista de unas actuaciones de miembros de un cuerpo de seguridad, en las que podía apreciarse la existencia de indicios racionales de criminalidad, la única resolución judicial procedente, de aceptarse la legitimidad constitucional del precepto, seria la de remitir la causa a la audiencia provincial, sin poder dictar auto de procesamiento. Por tanto, la validez de la disposición legal cuestionada es condicionante de la decisión judicial, lo que demuestra la relevancia de la cuestión planteada.

El auto comienza analizando el precepto cuestionado, sus antecedentes, su justificación y la significación procesal del auto de procesamiento que fija formalmente la sospecha, y es condición indispensable para que el juez puede actuar realmente como juez, es decir, en situación de alteridad, lo que exige que la actividad investigadora base de la acusación haya sido desempeñada por un órgano diferente.

El art. 8.1, párrafo segundo, de la ley orgánica 2/1986, seria contrario al principio de igualdad por contener una desigualdad de trato injustificada y no razonable, ya que ni los intereses generales ni los intereses del órgano judicial, ni los intereses de los miembros de las fuerzas de seguridad, justifican esta diferenciación de trato.

Tampoco en la función de esas fuerzas y cuerpos de seguridad concurren circunstancias o elementos aptos para determinar un régimen especial en cuanto a la sujeción al procedimiento criminal. La única razón podía ser la desconfianza o suspicacia respecto del juez normal y natural, lo que seria constitucionalmente inadmisible, puesto que el precepto encuentra su verdadera razón en el terreno de la oportunidad política, lo que en modo alguno puede prevalecer sobre el criterio de legitimidad constitucional, ya que ni las peculiaridades de la función de los miembros de cuerpos y fuerzas de seguridad ni las condiciones de idoneidad de los jueces de instrucción justifican racionalmente la creación de un fuero especial para los primeros y la privación de conocimiento para los segundos.

El precepto cuestionado seria además contrario al principio del "juez natural" del art. 24.2 de la Constitución española. Tal principio, concreción del principio de igualdad ante la ley en el plano de la jurisdicción, exige que la atribución de las causas y litigios al juez que en el supuesto concreto ha de conocer se haga conforme al criterio objetivado por la ley y con carácter de generalidad, y se encuentra históricamente ligado a la prohibición de instituir magistraturas especiales. Este fundamental mecanismo de garantías impide la utilización arbitraria de la magistratura como inmediato instrumento del poder apolítico y permite la distribución del trabajo judicial con criterios de racionalidad y certeza. La ley orgánica 6/1985, de 1 de julio, desarrolla este derecho postulando un número cerrado de órganos y determinando el ámbito preciso de actividad para el que cada uno de ellos se encuentra a su vez legitimado. Dicha ley en su art. 87.1 establece que los juzgados de instrucción conocerán en el orden penal de la instrucción de las causas cuyo conocimiento corresponde a las audiencias. Régimen previsto con carácter de generalidad en una ley que "codifica" de manera unicomprensiva la forma en que la potestad jurisdiccional debe ejercerse en nuestra realidad postconstitucional, con evidente vocación de exclusividad en el tratamiento del ámbito de la organización y la actividad estatal. Supone la superación de la fase histórica en que la dimensión judicial de las cuestiones aparece como simple apéndice del tratamiento legal particularizado de cada una de ellas. Por ello resulta anómalo que la ley orgánica 2/1986 introduzca una grave quiebra de la racionalidad interna y en la economía de los principios de orden instalados por la LOPJ, haciendo regresar llamativamente a nuestro sistema de legalidad a un momento anterior y ya ampliamente superado de la técnica y la política legislativa.

El precepto cuestionado deroga el principio del juez natural, ya que corresponde a la ley orgánica del poder judicial decir con la necesaria generalidad que juez es el ordinario en cada supuesto, mientras que el establecimiento de un fuero especial para los miembros de los cuerpos y fuerzas de seguridad por una parte desnaturaliza a determinados efectos a todo un orden jurisdiccional y al mismo tiempo convierte a otro orden de la jurisdicción en una anómala jurisdicción especial de carácter ocasional con una ruptura de la normalidad. De esta forma la ley establece una excepción a la regla general en atención a determinadas personas o cosas, disponiendo a la audiencia provincial la realización de actos propios de instrucción para los que no se encuentra funcionalmente predispuesta e introduciendo una serie de distorsiones a la lógica interna del proceso penal con negativas derivaciones para la calidad del enjuiciamiento.

El precepto cuestionado comporta además una quiebra de la efectividad del contradictorio y constituye un obstáculo a la tutela judicial efectiva del art. 24.1. El proceso ordinario por delito responde en nuestra ley de enjuiciamiento criminal al sistema acusatorio formal o mixto, cuya característica más saliente es la diferenciación dentro de el de dos fases, la de instrucción y la de enjuiciamiento propiamente dicho, inspiradas en principios de muy diversa naturaleza y que asimismo presuponen modos judiciales de actuar francamente diferenciados. La validez del modelo requiere la intervención sucesiva de dos órganos judiciales diferentes, de los que solo el que actúa en la segunda fase lo hace con carácter propiamente jurisdiccional. La efectividad de la contradicción en el proceso puede verse negada por la atribución, operada por el precepto que se examina, de facultades instructoras y de la competencia para la inculpación formal a las audiencias provinciales, comprometiéndolas en actividades propias de la investigación sumarial. Con ello se olvida que carecen del necesario contacto y de la inmediación respecto a los hechos, además de que la estructura colegiada no permite actuar eficazmente en esta fase. Al mismo tiempo se produce una evidente contaminación inquisitiva, la pérdida de capacidad para situarse a la necesaria distancia critica respecto del objeto del procedimiento, perdiendo la imparcialidad del órgano judicial que exige el art. 6.1 del convenio europeo para la protección de los derechos humanos, interpretado a la luz de la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Por otro lado, la atribución del procesamiento a esos tribunales determina para los interesados la pérdida de la posibilidad del recurso contra la medida.

2. Por providencia de 20 de mayo de 1986, la sección acordó oír al Fiscal General del Estado, a tenor de lo dispuesto en el art. 37.1 LOTC, para que en el plazo de diez días expusiera lo que estimase procedente acerca de la inadmisibilidad de la cuestión.

El Fiscal General del Estado presenta escrito en el que se opone a la admisión a trámite de la cuestión, en primer lugar, y desde el plano formal o procesal, por estimar que faltan las condiciones procesales, tanto a la luz del art. 163 C.E. como del art. 35 de la propia LOTC, no corresponde al órgano judicial proponente emitir un "fallo", aún entendido este extensivamente con pronunciamiento decisivo e imperativo de una resolución judicial. Desde el plano sustantivo la cuestión es notoriamente infundada, pues el Tribunal Constitucional ya ha resuelto en diversas decisiones que no es contrario al art. 14 C.E. la existencia de normas que establecen un fuero especial en favor de determinados cargos o funcionarios, y ha reconocido la viabilidad constitucional de atribución de competencia en bloque para conocer de un determinado proceso a órganos de instancias judiciales superiores. Ello supone admitir implícitamente también la posibilidad de que la actividad investigadora y de resolución se identifiquen en un mismo órgano judicial, y ello no implica una pérdida de la imparcialidad de ese órgano Se analiza seguidamente la jurisprudencia constitucional sobre el principio de "juez ordinario predeterminado por la ley" del art. 24.2 C.E., concepto que no puede identificarse con el de "juez natural".

3. Por providencia de 19 de junio de 1986, la sección acordó admitir a trámite la cuestión promovida por el juzgado de instrucción num. 12 de Madrid, publicar su incoación en el "Boletín Oficial del Estado" y dar traslado de la misma al Congreso de los Diputados, al Senado, al Gobierno y al Fiscal General del Estado, para la formulación de alegaciones.

Se ha personado el Senado a través de su presidente, ofreciendo su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC

4. El Fiscal General del Estado inicia su escrito de alegaciones reiterando las razones formales por las que la cuestión debería ser inadmitida sin entrar en el fondo del asunto.

Sobre el fondo de la cuestión señala, en primer lugar, que la ley orgánica 2/1986, de 13 de marzo, se ha dictado en cumplimiento de un mandato constitucional y con la mayoría cualificada propia de una ley orgánica, a la que corresponde determinar los "estatutos de las fuerzas y cuerpos de seguridad". Dentro de ese estatuto se incluye el art. 8, que establece que el conocimiento de las causas criminales no sale del ámbito de la jurisdicción ordinaria, por otro lado, no se requiere acuerdo o resolución judicial de inhibición en favor de la audiencia provincial, ni tampoco trata de configurar dos tiempos procesales, uno a cargo del juez de instrucción y otro de la audiencia, sino que declarar competente a la audiencia provincial significa que la instrucción hasta ese momento practicada por el juez se asume o rechaza en todo o en parte por la audiencia que va a conocer en su integridad del proceso penal.

El juez al decidir el procesamiento no esta ejerciendo una función inquirente y no se sitúa en una posición "parcial", por ello es posible formular apelaciones contra procesamientos ante el tribunal que mas adelante conocerá el proceso. También se rechaza que el art. 54.12 de la ley de enjuiciamiento criminal este regulando el supuesto de que un mismo órgano judicial tenga atribuidas por la ley competencias de instrucción y de conocimiento del proceso, sino solo el ejercicio a titulo personal de dos funciones distintas y en momentos procesales también diferentes.

En cuanto al contraste del precepto legal dubitado y el art. 14 C.E., el Fiscal General del Estado recuerda los autos del Tribunal Constitucional que han contemplado el régimen procesal estatuido en favor de los miembros de la policía sin considerarlos contrarios al art. 14 C.E. entiende además que la igualdad se lesionaría si su efecto fuera negativo, o sea, si se redujeran las garantías procesales, pero no cuando es amplificador de garantías, en consideración a la función que ejercen estos funcionarios y que concierne al interés publico. De acuerdo a la STC 61/1982 puede existir una justificación objetiva y razonable que permita, sin lesión del principio de igualdad ante la ley, establecer mecanismos procesales distintos de aquellos que sirven al proceso penal ordinario sin que necesariamente tengan que estar previstos ya en la Constitución. Aun no estando el fenómeno expresamente determinado en la Constitución, la jerarquía orgánica de las personas a las que se concede el fuero, unida al interés general insito en la protección de las funciones por ellas ejercidas, constituyen fundamento bastante para otorgar un trato procesal distinto, con lo que se advierte diferenciación razonablemente justificadora de la quiebra procesal general tanto con respecto a dichas personas como en orden a la competencia normal de los órganos judiciales. Y no es dato relevante el que esa regulación no se contenga en la ley orgánica del poder judicial, sino en otra norma distinta, pues el art. 117.3 C.E. se remite, en plural, a las "leyes".

En relación con el posible contraste del art. 8.1, párrafo segundo, de la ley orgánica 2/1986, y el art. 24.2 C.E. en orden al juez ordinario predeterminado por la ley, se señala que en el debate constitucional se quiso evitar conscientemente el uso de la expresión "juez natural", para incluir el término, de alcance distinto, juez ordinario predeterminado por la ley, que lo que trata de excluir es una jurisdicción especial de carácter ocasional, mientras que la ley impugnada deja claro la sujeción a la jurisdicción ordinaria.

La atribución de competencias a las audiencias provinciales no supone obstáculo alguno al principio de contradicción ni pérdida de las condiciones de imparcialidad y neutralidad. La doctrina sentada en el caso de cubber por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos no puede generalizarse, dado que en aquel caso se dio la insistente presencia de un mismo juez en diversas instancias y procesos contra la misma persona, lo que pudo entenderse bastante para que surgiera la duda acerca de la imparcialidad de aquel. El convenio europeo de derechos humanos no prohibe, con carácter general y para todos los supuestos procesales, que un mismo órgano judicial no pueda realizar la instrucción o la continuidad de la instrucción y el enjuiciamiento de ciertas causas, por razón de los sujetos en ellas implicados.

Por tanto la atribución de tales competencias dichas a las audiencias provinciales por la ley orgánica 2/1986 no comporta oposición radical al derecho a la tutela judicial consagrado por el art. 24.1 C.E.

Sin perjuicio de la reserva hecha en torno al momento procesal en que se plantea la cuestión, se interesa se dicte sentencia declarando no ser inconstitucional el art. 8.1, párrafo segundo, de la ley orgánica 2/1986, de fuerzas y cuerpos de seguridad, por no ser opuesto a los artículos. 14, 24.1 y 2 de la Constitución

5. El abogado del estado comienza sus alegaciones poniendo en duda que en el presente caso se den los requisitos procesales que permiten plantear la cuestión de inconstitucionalidad, y la competencia del juez proponente de la cuestión para dictar el fallo y resolución en el que haya de tenerse en cuenta la norma de cuya constitucionalidad se duda. La legitimación de los órganos jurisdiccionales para plantear cuestiones de inconstitucionalidad viene dada no por una cualidad subjetiva, ser juez, sino a través del presupuesto objetivo de la competencia para resolver sobre la aplicación de la norma legal, y de la misma manera que la competencia judicial es una cualidad exclusiva y excluyente, ha de serlo también la legitimación para el proceso de inconstitucionalidad que es pura consecuencia o derivación de la competencia . Al juez proponente le correspondía solo un trámite material de traslado sin emitir un pronunciamiento decisivo e imperativo de una resolución judicial, sea cual sea la forma en que adopta su decisión

El art. 52 de la ley orgánica del poder judicial regula los trámites y el órgano competente para resolver las cuestiones de competencia, lo que incluye no solo una discrepancia de criterios, sino también las dudas sobre competencia. Sin que puedan extremarse las diferencias entre cuestiones de competencia y cuestiones de constitucionalidad, cuando lo que se cuestiona es la constitucionalidad de la norma de competencia ha de exigirse que el planteamiento de la misma provenga precisamente del órgano llamado por la ley ordinaria para aplicar la norma que se cuestiona, de acuerdo al art. 52 de la LOPJ, la propia audiencia provincial.

En relación a la vulneración del principio de igualdad, es innecesario entrar a contraargumentar las razones del auto, defendiendo las que tuvieron o pudieran tener los órganos legislativos que adoptaron la ley.

Discutir la racionalidad de la ley, mediante la reproducción de un debate parlamentario, es una labor estéril, pues la racionalidad de la ley, a efectos de justicia constitucional, tiene un significado jurídico estricto que se concreta en el respeto a la Constitución al no ser posible un juez único para todos los asuntos, y existir una pluralidad de jueces, la distribución de competencias entre los juzgados y tribunales no puede decirse que altere el principio de igualdad. La atribución de una competencia a un órgano judicial con preferencia a otros es en definitiva una cuestión en la que intervienen siempre razones de oportunidad (mayor o menor complejidad técnica de los asuntos, mayor o menor volumen de trabajo, conveniencia de distribución territorial, etc.), Siendo esa delimitación de competencia cometido propio de la ley y "no es de por si materia constitucional" (stc 43/1985). No es correcto que determinadas reglas de competencia representen una excepción a determinadas reglas generales, puesto que cada regla de competencia tiene un sentido y carácter general respecto de los supuestos hacia los que esta proyectada. El principio de igualdad no se ve afectado por el hecho de que determinados delitos sean conocidos por las audiencias provinciales, hipótesis común en nuestro ordenamiento y que encuentra incluso sanción explícita en algunos preceptos constitucionales (atc 80/1983).

El derecho al juez predeterminado por la ley significa positivamente la rigurosa predeterminación legal de las reglas de competencia y negativamente la prohibición de instituir magistraturas especiales. No puede identificarse la ley orgánica del poder judicial como la norma general, ni el precepto cuestionado como creando una jurisdicción especial de carácter ocasional, pues es un precepto tan general como la LOPJ, aunque la extensión o alcance material de sus preceptos sea distinto. La jurisdicción de las audiencias provinciales es tan común como la de los juzgados de instrucción. Los argumentos funcionales o de eficacia de la medida son un juicio de valor ajeno por completo a una cuestión de inconstitucionalidad.

Las circunstancias singulares del caso de cubber y las funciones que corresponden al juez de instrucción belga hacen que no pueda generalizarse esa doctrina ni aplicarse al procedimiento que diseña el art. 8 de la ley cuestionada, que atribuye funciones de instrucción a las audiencias en un momento ya avanzado de las diligencias de investigación, es decir, cuando el propio juez de instrucción entiende que existen indicios racionales de criminalidad tras las instrucciones por el realizadas y habría de dictar auto de procesamiento. Con ello se demuestra que la regulación cuestionada no difiere grandemente de la común, con la única singularidad de que la audiencia provincial pueda ordenar la practica de nuevas diligencias. La atribución de competencias instructoras a un órgano judicial colegiado, llamado a dictar el fallo, es una exigencia consustancial a todos aquellos casos en los que incluso con regulación de rango constitucional la competencia de enjuiciar se atribuye en bloque y en todas sus fases a un mismo órgano Lo cual no es obstáculo para que las leyes procesales prevean la delegación o nombramiento de instructores (art. 303 L.E.Crim..), Con lo que, la delación de una competencia in abstracto a las audiencias provinciales para el ejercicio de facultades de instrucción, no presupondría aunque se llevara a sus últimos extremos la separación entre instrucción y fallo la inconstitucionalidad de la norma, sino que habría de entenderse al desarrollo particular del caso para concretar las circunstancias en que se había asegurado la imparcialidad de los juzgadores y con ello el derecho a la tutela.

Se solicita la desestimación de la cuestión de inconstitucionalidad propuesta.

6. El 10 de febrero de 1987 tuvo entrada en este tribunal auto del juzgado de instrucción num. 12 de Madrid, en que plantea cuestión de inconstitucionalidad a propósito del art. 8, epígrafe 1, párrafo 3, de la ley orgánica 2/1986, de 13 de marzo, por estimarlo en contradicción con los principios consagrados en los arts. 14 y 24.2 C.E. dicho asunto fue registrado con el num.. 158/1987.

En el auto se hace referencia al precepto que motiva el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, el párrafo tercero del epígrafe 1 del art. 8 de la ley orgánica 2/1986, de 13 de marzo, que establece que cuando el hecho fuese constitutivo de falta, los jueces de instrucción serán competentes para la instrucción y el fallo de conformidad con las normas de la ley de enjuiciamiento criminal. De aceptarse la legitimidad constitucional del precepto, el juez proponente tendría que celebrar el correspondiente juicio de faltas en vez de remitir las actuaciones al juzgado de distrito. Por tanto se trata de una norma aplicable para el pronunciamiento de una resolución judicial de materia procesal.

Seguidamente se analiza el precepto, sus antecedentes y justificación para, seguidamente, sostener que el mismo es contrario al principio de igualdad, reproduciendo, aunque sintéticamente, los argumentos expresados por el mismo juez en la cuestión 487/1986, para llegar a la conclusión de que ni las peculiaridades de la función de los cuerpos y fuerzas de seguridad ni las condiciones de idoneidad técnica de los jueces de distrito justifican la creación de un fuero especial en materia de faltas para los primeros y de la privación de un área de su natural competencia a los segundos.

Se afirma, además, que el precepto cuestionado contradice el principio del juez natural del art. 24.2 C.E. la alteración del régimen general, de encomendar los juicios de faltas al juzgado de distrito, y la consiguiente previsión de un tratamiento de carácter especial para determinada categoría de sujetos comporta una indudable derogación del principio del juez natural, desnaturaliza determinados efectos a todo un órgano jurisdiccional que resulta al mismo tiempo implícita y gravemente descalificado y reconvierte a otro orden de la jurisdicción (los jueces de instrucción) en anómala jurisdicción especial de carácter ocasional, tantas veces como alguno de ellos tengan que asumir funciones que no le vienen encomendadas por las propias leyes institutivas y las que determinan su régimen de competencia con carácter general, lo que supone una ruptura de su configuración y cometido institucional, "de la normalidad". El juez que resulta instituido para un grupo determinado de supuestos es un juez especial, y no puede bastar la preconstitución formal para conseguir garantía de naturalidad, tal como la entiende el art. 24 C.E., que no será cuando la ley establece al mismo, sin fundamento constitucional, una excepción a la regla general, en atención a determinadas personas.

7. Por providencia de 18 de febrero de 1987 la sección acordó admitir a trámite la cuestión, publicar su incoación en el "Boletín Oficial del Estado" y dar traslado de las actuaciones al Congreso de los Diputados, al Senado, al Gobierno y al Fiscal General del Estado para la formulación de alegaciones.

El Congreso de los Diputados, a través de su presidente, comunica que no hará uso de las facultades de personación ni de la formulación de alegaciones y que pone a disposición del tribunal las actuaciones de la cámara que pueda precisar.

8. El Fiscal General del Estado señala, en primer lugar, que la cuestión de inconstitucionalidad 158/87 se basa en fundamentos sustancialmente idénticos a los que, el mismo juzgado de instrucción utilizó para plantear la cuestión de inconstitucionalidad 487/86, relativa a la misma ley, aunque a un párrafo distinto, el párrafo tercero del articulo 8. 1, que es consecuencia lógica del contenido del mismo epígrafe, lo que haría aconsejable la acumulación. La identidad de planteamiento obliga a reproducir las afirmaciones del ministerio fiscal en la primera de las cuestiones promovidas, para llegar a idéntica posición. Se recuerda el carácter de ley orgánica, se señala que el conocimiento del proceso penal no sale del ámbito de la jurisdicción ordinaria, ni se configuran procesos distintos, y que tan solo se eleva un grado la sede del tribunal ante el que se va a desarrollar el proceso.

El precepto no es contrario a la igualdad, pues no contiene una distinción perjudicial, sino una ampliación de garantías, y hay una justificación de interés publico para la medida, lo que constituye fundamento bastante para otorgar un trato procesal distinto, una diferenciación razonablemente justificadora de la quiebra procesal general tanto respecto a dichas personas como en orden a la competencia normal de los órganos judiciales, por lo que no existiría lesión de la exigencia constitucional de igualdad.

En relación con el art. 24.2 C.E., el juzgado de instrucción no se transforma en una jurisdicción especial de carácter ocasional, pues forma parte del cuerpo estructural de la jurisdicción ordinaria, sin que pueda confundirse "jurisdicción especial", con atribución especifica de una determinada competencia, aun cuando tal competencia no aparezca reflejada en la LOPJ

Se interesa la desestimación de la cuestión, y se solicita la acumulación del presente proceso al que se tramita con el num. 487/86.

9. El abogado del estado comienza su escrito de alegaciones sosteniendo que la cuestión es inadmisible, pues el acto procesal que depende de la validez del precepto cuestionado es un mero acto de trámite o de ordenación material del proceso que debe dictarse mediante providencia, sin que sea aplicable al caso la stc 76/1982 que trataba de la resolución de un recurso de queja. De la validez del tercer párrafo del art. 8. 1 depende un mero acto de trámite sin ningún carácter decisorio, la convocatoria a juicio de faltas, que debe efectuarse por providencia, no estando concluso el procedimiento. No es aceptable tampoco el argumento de economía procesal contenido en la stc 8/1982, ya que en aquel caso la duda afectaba a una norma legal de la que dependía la futura sentencia y no una simple providencia para citar a juicio. Además en el presente caso la tramitación del procedimiento hasta su conclusión hubiera podido introducir elementos nuevos determinantes de la relevancia de la cuestión propuesta, pues en el correspondiente juicio podría haberse llegado a la conclusión por ejemplo de que los hechos fueran delito, y entonces hubiera tenido que inhibirse el juez.

La duda del juez a quo versa sobre la constitucionalidad de una norma de aforamiento, de una norma sobre competencia jerárquica. Si los hechos no constituyen falta, la cuestión propuesta es irrelevante, lo que demuestra que es prematuro plantear la cuestión, pues la exigencia del art. 35.2 LOTC tiene como función preservar el carácter concreto de este procedimiento de control. En el presente caso el juez proponente ni siquiera ha iniciado el procedimiento del juicio de faltas, planteando la cuestión a la vista del escrito de acusación del fiscal en un procedimiento distinto, el de la ley orgánica de 11 de noviembre de 1980, y por tanto totalmente desconexionada del procedimiento en que debió ser planteada (juicio de faltas). Se trata por tanto mas bien de una consulta de carácter abstracto, como queda corroborado por los preceptos constitucionales que se invocan, que reconocen derechos fundamentales. Aunque tales derechos no sean solo derechos individuales sino también máximas de organización, es llamativo que se plantee una cuestión de inconstitucionalidad mediante un razonamiento fundado en dos derechos fundamentales para perjudicar o, al menos, no beneficiar al acusado que, con el fiscal, son las únicas partes personadas en el procedimiento.

Para el caso de que el tribunal no juzgara inadmisible la cuestión se entra en el análisis de fondo, sosteniendo, en primer lugar, que el precepto legal cuestionado no viola el art. 14 C.E. tras recordar autos del tribunal que han declarado que el mínimo fuero procesal concedido a los miembros de fuerzas y cuerpos de seguridad no infringe el principio de igualdad, se sostiene que el tema es el de si al dictar la norma de aforamiento cuestionada, el legislador orgánico ha violado el limite constitucional que resulta del art. 14 C.E., habiendo de demostrarse que la decisión administrativa es irrazonable o arbitraria, siendo equivoca la expresión "igualdad ante la jurisdicción".
lo que duda el juez proponente es que las características de la misión de las fuerzas y cuerpos de seguridad justifiquen una regla de competencia especial para la instrucción y fallo de las faltas cometidas por sus miembros cuando desempeñen las funciones que les competen, pues la exigencia de investigación y decisión de estas faltas no tendría particularidad relevante alguna para quedar fuera del alcance de la capacidad técnica o profesional de los jueces de distrito, siendo un contrasentido que los mas altos cargos del ministerio del interior (a excepción del ministro), o los alcaldes carezcan de fuero mientras disfrutan de el sus subordinados. Esta argumentación no es convincente, los jueces de distrito y sus competencias son criaturas del legislador y los órganos jurisdiccionales o sus competencias no son "naturales" por responder a unos decenios de tradición legal. La capacidad profesional o técnica no es aquí un elemento relevante, ni es un argumento de constitucionalidad el "contrasentido" de la no protección de autoridades superiores, pues la justificación de los aforamientos no se basa en una razón de jerarquía sino en la protección o garantía de ciertas funciones.

Además el contrasentido podría ser negativo, la falta de concesión de fuero a las autoridades que cita el juez proponente y no lo contrario.

El planteamiento correcto de la cuestión es que todo aforamiento, como reserva de competencia a determinados órganos del orden jurisdiccional penal para ciertos asuntos en razón de una calidad singular de la persona o personas implicadas en ciertos hechos seria ilegitimo constitucionalmente si no respondiera a una finalidad de protección o garantía compatible con la Constitución, y que goce de una justificación objetiva que impida considerarlo un mero privilegio inconforme a la C.E. el art. 8. 1 de la ley orgánica 2/1986 es una "disposición estatutaria común" dictada en aplicación del art. 104.2 C.E. que mantiene el sistema penal y procesal que se venia aplicando.

La norma del segundo y tercer párrafo del art. 8. 1 se refiere a delitos y faltas cometidos "en el ejercicio de sus funciones", que son las que se establecen en el art. 104.1 C.E. y en los arts. 11 y ss. De la ley orgánica 2/1986, la protección del libre ejercicio de derechos y libertades y la garantía de la seguridad ciudadana. En muchos casos el ejercicio de aquellas funciones o el cumplimiento de esta misión, implica el uso de la fuerza o crea un riesgo de incidencia en bienes jurídicos de otras personas, generalmente delincuentes o perturbadores del orden o de la seguridad ciudadana. Es notoria la utilización cada vez mas frecuente de vías penales contra los agentes de seguridad que suponen delicadas ponderaciones (por ejemplo, la eximente undécima del art. 8. del código penal), para el examen de la razonabilidad de la norma cuestionada debe tenerse a la vista, primordialmente, el caso medio y supuesto normal de aplicación del precepto, y no los supuestos excepcionales o extremos.

La concesión de un órgano jurisdiccional de primera instancia de mayor jerarquía, lo que es común en todo aforamiento, no significa un desprecio o desconfianza respecto a los titulares de los órganos inferiores y menos un agravio al honor corporativo de un colectivo, ni tiene nada que ver con la capacidad profesional o individual de quienes sirven los distintos órganos jurisdiccionales. Si los órganos superiores corrigen la aplicación e interpretación del derecho cumplida por los inferiores (cf. Art. 12.1 LOPJ), gozan por ello mismo, "institucionalmente", de superior idoneidad técnico-jurídica

La mayor protección que dispensa la norma legal cuestionada es justamente esa: convertir en órgano de primera instancia para el enjuiciamiento de las faltas cometidas por individuos de las fuerzas y cuerpos de seguridad al que, por lo general, es juez de apelación en materia de faltas.

Así pues, en conclusión, la concesión de este fuero especial es congruente con la misión constitucional de las fuerzas y cuerpos de seguridad (art. 104.1 C.E.), y con el reenvío a su ley orgánica de lo relativo a "estatuto" (art. 104.2 C.E.), todo lo cual viene a ser base constitucional para la diferenciación

Se trata de otorgar una mayor protección o garantía jurisdiccional a los miembros de las fuerzas y cuerpos de seguridad en el enjuiciamiento de las faltas que pudieran cometer en el ejercicio de sus funciones mediante una regla de aforamiento basada en la superior capacidad institucional de los jueces de distrito teniendo en cuenta que estas faltas tienen la particularidad relevante de cometerse por depositarios de la fuerza publica, los agentes de la autoridad. La coacción legitima elegida por el poder publico, se utiliza para proteger las libertades y derechos de los ciudadanos o el orden necesario de toda comunidad civilizada.

Carece de fuerza persuasoria el término de comparación ofrecido por el auto de planteamiento, la falta de fuero de otras personas, pues la norma cuestionada no pierde su justificación solo por que no se haya concedido el mismo fuero a otras autoridades de seguridad, las cuales, además, pueden ordenar el uso de la fuerza, pero no aplicarla materialmente.

El derecho al juez ordinario predeterminado por la ley o al juez legal esta en evidente relación con la prohibición constitucional de los tribunales de excepción y con la referencia a las normas de competencias contenidas en el art. 117.3 C.E. y exige normas generales y anteriores al hecho. La regla cuestionada es irreprochable a la luz de la jurisprudencia constitucional, pues predetermina con carácter general y abstracto el juez competente. Los jueces de distrito o los de instrucción no constituyen un "orden de la jurisdicción" ni la norma cuestionada convierte a estos últimos en "anómala jurisdicción especial" y mucho menos "ocasional", siendo ambos jueces penales ordinarios. Una modificación especial lex specialis de la regla común de distribución vertical de la competencia entre órganos del orden jurisdiccional penal ordinario, no da origen a una jurisdicción especial, ni mucho menos a un juez ad hoc . Las leyes especiales, como la cuestionada, son de carácter general y abstracto, aunque el circulo de sus destinatarios directos pueda ser mas reducido que el de la ley común El derecho a un juez legal no obsta a que existan normas especiales de competencia si aquellas son de carácter general y abstracto. Toda la argumentación del proponente es de política legislativa en materia de distribución vertical de la competencia en el orden jurisdiccional penal, preferencia política que es legitima pero que no cabe confundir con un vicio de inconstitucionalidad.

Por providencia de 11 de marzo de 1987, la sección acordó oír al abogado del estado para que alegue lo que estime procedente acerca de la acumulación. De esta cuestión a la registrada bajo el num. 487/1986, pedida por el ministerio fiscal. El abogado del estado, sin dejar de reconocer la conexión entre la presente cuestión y la 487/1986, no estima aconsejable proceder a la acumulación, porque las razones de inadmisibilidad de una y otra son distintas, y porque en la cuestión 487/1986 se plantea una cuestión importante, la de contaminación inquisitiva, que no existe en la 158/1987.

Por auto de 7 de marzo de 1987, el Pleno acuerda acumular la cuestión 158/1987 a la registrada con el num. 487/1986, ambas planteadas por el juzgado de instrucción num.. 12 de Madrid.

10. El 14 de abril de 1987 tiene entrada en este tribunal auto del juez de instrucción de Alcalá la real (Jaén) del 4 de abril anterior por el que se plantea cuestión de inconstitucionalidad respecto al art. 8, epígrafe 1, párrafo tercero de la ley orgánica 2/1986, de 13 de marzo, por si estuviera en contradicción con el art. 14 C.E. Dicho asunto fue registrado con el num. 495/87.

El juez proponente en su auto se refiere al precepto que motiva el planteamiento de la cuestión, y a su relevancia para la resolución que habría de dictar, remitir las actuaciones al juzgado de distrito, entendiendo que ello es un pronunciamiento decisivo o imperativo de carácter procesal incluible dentro del término fallo del art. 163 C.E. A continuación realiza un análisis de los antecedentes y de la justificación del precepto, exponiendo las razones que a su juicio permiten afirmar que el precepto cuestionado es contrario al principio de igualdad, en el sentido de igualdad ante la jurisdicción. En los miembros de las fuerzas y cuerpos de seguridad del estado no concurren circunstancias o elementos diferenciales, por las características de su función, aptos para determinar un régimen especial de procedimiento criminal en materia de faltas ni para sustraer esos hechos del conocimiento de los jueces de distrito, existiendo un evidente contrasentido puesto que sus superiores no gozan de este aforamiento. De la misma forma terceras personas implicadas en la realización de posibles faltas en las que también intervengan aforados, como el caso del fondo del asunto en el que se plantea esta cuestión al existir denuncias reciprocas por parte de la policía municipal y del denunciado, pueden sufrir un trato discriminatorio difícilmente explicable para aquellos a quienes se dirigen estas normas, ya que asisten como testigos de sus denuncias al juzgado de instrucción donde los policías acuden como acusados, y sin embargo ven ventiladas sus posibles responsabilidades ante el juzgado de distrito, y en una pequeña localidad la perplejidad se acentúa y el sentimiento de trato discriminatorio se hace mas patente. La ley no da motivos ni razones para este vaciamiento de competencias y no debe pasar desapercibida la excepcionalidad del precepto. Se concluye afirmando que ni por las peculiaridades de las funciones que desempeñan ni por las condiciones de formación técnica jurídica de los jueces de distrito queda justificada racionalmente la creación de un fuero especial en materia de faltas para el enjuiciamiento de los miembros y fuerzas de los cuerpos de seguridad del estado.

11. Por providencia de 22 de abril de 1987 la sección acordó admitir a trámite la cuestión, publicar su incoación en el "Boletín Oficial del Estado" y dar traslado de las actuaciones al Congreso de los Diputados, al Senado, al Gobierno y al Fiscal General del Estado.

El Congreso de los Diputados a través de su presidente comunica que aun cuando no se persone ni formule alegaciones pone a disposición del tribunal las actuaciones de la cámara que pueda precisar.

El Senado, a través de su presidente en funciones, presenta escrito personandose en el procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.

12. El abogado del estado sostiene que el auto de planteamiento del juez de instrucción de Alcalá la real sustancialmente es copia exacta del auto del juez de instrucción num. 12 de Madrid mediante el que fue promovida la cuestión 158/1987, aunque limite la fundamentación de la duda de la constitucionalidad al art. 14 C.E., excluyendo la referencia al juez natural. Además se añade un párrafo especifico sobre "discriminación por perplejidad". La aceptación de los razonamientos del juez madrileño mediante su fiel reproducción dispensa de llevar a cabo una alegación detenida, aunque es buena ocasión para hacer alguna precisión adicional.

Se defiende la inadmisibilidad de la cuestión, dado el carácter prematuro y abstracto del planteamiento y se sostiene que el precepto cuestionado no viola el art. 14 de la Constitución, al tratarse de una norma de garantía objetivamente justificada, que constituye una disposición estatutaria común, un elemento del estatuto de las fuerzas y cuerpos de seguridad. Se protege aquí el ejercicio de sus funciones por los individuos de las fuerzas y cuerpos de seguridad. La especialidad del precepto cuestionado consiste en convertir el órganos de primera instancia al que normalmente es órgano de apelación, se concede un órgano de mayor jerarquía, y por ello de superior idoneidad técnico-jurídica Hay que tener en cuenta que las infracciones penales cometidas por miembros de las fuerzas y cuerpos de seguridad tienen particularidad relevante desde el punto de vista de su investigación y enjuiciamiento, la de que las cometen los depositarios últimos de la fuerza publica como agentes de la autoridad y para proteger las libertades y derechos de los ciudadanos por el orden necesario en toda comunidad civilizada. La medida legal trata de proteger el debido ejercicio de sus funciones, siendo la concesión de este fuero congruente con la misión constitucional de las fuerzas y cuerpos de seguridad y con el reenvío a su ley orgánica de lo relativo al estatuto.

La no concesión del fuero policial a determinadas autoridades, aparte de que no justificaría de por si la inconstitucionalidad de la medida, puede explicarse en que tales autoridades no ejercen directamente el uso de la fuerza.

En cuanto al argumento de la "perplejidad", del sentimiento del trato discriminatorio difícilmente explicable porque una denuncia se trámite ante el juzgado de instrucción y otra ante el juzgado de distrito, tal estado de animo no es fundamento jurídico constitucional bastante para entender que el precepto cuestionado es incompatible con el art. 14 C.E. aunque es provechoso que el juez no se aísle de la comunidad en que sirve su oficio, las apreciaciones o estimaciones que, sin contraste empírico alguno, hace un juez de los sentimientos o perplejidades de sus convecinos no es un criterio de constitucionalidad de las leyes.

Se solicita la inadmisión de la cuestión y subsidiariamente su desestimación.

13. El ministerio fiscal indica que la presente cuestión se enmarca en los términos que en su día fueron planteadas con los nums. 487/86 y 158/87, acumulados por auto de 7 de abril de 1987, y que en escrito de alegaciones de la cuestión 158/1987 se detenía de forma concreta en el estudio del párrafo tercero del art. 8.1 de la ley debatida. Dada la identidad del precepto impugnado, preceptos constitucionales presuntamente desconocidos y argumentos que se contienen en las resoluciones judiciales que promueven los procesos constitucionales ya acumulados y el actual, cuanto se alego en los precedentes procesos es de plena aplicación a este, por lo que se interesa se tengan por reproducidas las alegadas formuladas en la cuestión de inconstitucionalidad 158/87 y se acuerde la acumulación de la presente cuestión así como la num.. 510/87, a las ya acumuladas 487/86 y 158/87 y se dicte sentencia declarando no ser inconstitucional el precepto cuestionado

14. El 15 de abril de 1987 tiene entrada en este tribunal auto del juzgado de instrucción num. 9 de los de Madrid, en el que plantea cuestión de inconstitucionalidad del art. 8, apartado primero, párrafo tercero de la ley orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de fuerzas y cuerpos de seguridad, por su posible contradicción a los arts. 14 y 24 (apartado segundo, inciso primero) de la Constitución. Dicho asunto fue registrado con el num.. 510/87.

En el auto del juez proponente se razona, en primer lugar, el cumplimiento de todos los presupuestos y requisitos procesales para plantear cuestión de inconstitucionalidad, porque la norma cuestionada tiene rango de ley formal, ha de aplicarla el juez que la cuestiona, su validez condiciona el procedimiento a seguir y el fallo a emitir, y se propone en un momento en que ha de tomarse una resolución judicial en forma de auto, por no ser una mera providencia de ordenación procesal, sino que decide de forma definitiva una fase del procedimiento, selecciona el modelo procedimental a seguir y determinar la competencia para reconocer la nueva etapa procesal, además la naturaleza de la decisión requiere su motivación y es una decisión apelable. Se han observado además las reglas de procedimiento al planteamiento de la cuestión al haber sido oído el ministerio fiscal. Finalmente dada la formulación y contenido del precepto contenido no se halla vía alguna que permita una interpretación alternativa conforme a la Constitución.

El párrafo tercero del apartado primero del art. 8 de la ley orgánica 2/1986 contradice el principio de igualdad consagrado por el art. 14 C.E., que se ve violado cuando una diferenciación de trato carece de justificación objetiva, en relación con la finalidad de los efectos de la medida y la proporcionalidad de unos y otros. Tras un amplio análisis de la jurisprudencia constitucional en torno a la igualdad como limite del legislador para establecer diferenciaciones normativas carentes de todo basamento objetivo, se afirma que el establecimiento de un aforamiento relativo no fundamentado en razones objetivas atendibles contradice el principio constitucional de igualdad en relación con el concreto derecho "al juez ordinario y predeterminado por la ley" del art. 24.2. C.E.

Tanto los juzgados de distrito como los de instrucción reúnen, en principio, abstractamente considerados, las exigencias precisas para ser calificados de ordinarios predeterminados por la ley, pero el art. 8.1.3 de la ley orgánica 2/1986 viene a introducir, en un marco de distribución competencial regido por criterios objetivos, uno, subjetivo, en atención a la pertenencia del imputado a una determinada clase profesional (por mas que luego se limite, al circunscribirlo a los procesos por infracción cometida en el ejercicio de sus funciones).

Este apartamiento de las reglas ordinarias de competencia es lo que constituye, pues, a primera vista, una discriminación por razón de una condición o circunstancia personal o social la clase de juzgado ante el que se han de ventilar los juicios de faltas en que aparezcan imputados miembros de fuerzas y cuerpos de seguridad no es la establecida para la generalidad de los ciudadanos, ni siquiera para el común de los funcionarios públicos (juzgado de distrito) sino un escalón superior dentro de la pirámide judicial (juzgado de instrucción)

Los aforamientos relativos, por salto jurisdiccional, constituyen un verdadero privilegio procesal, una excepción, que, de no responder a una finalidad objetiva reconocible para cuya consecución constituya un medio proporcionado, entrara en colisión abierta con el art. 14 C.E. ni el análisis del precepto, ni su contexto normativo inmediato, proporcionan elemento alguno del que inferir una razón convincente en apoyo del tratamiento excepcional que consagra y el estudio de los precedentes legislativos solo alimenta sospecha de inconstitucionalidad, al nacer de un entorno político no democrático. Tras analizar la ley 6/1974, de 13 de febrero, y la ley 55/1978, de 4 de diciembre, pasa a examinar los debates parlamentarios de la ley orgánica 2/1986, en los que el foco de atención fue el desplazamiento competencial para el procesamiento.

Los miembros de las fuerzas y cuerpos de seguridad son funcionarios públicos como cualesquiera otros, pero es el único colectivo funcionarial ordinario que disfruta de este aforamiento relativo del que no gozan sus superiores, y constituyen una excepción en el área de la cultura jurídica de la Europa occidental, recordando la declaración sobre policía de la asamblea parlamentaria del consejo de Europa (resolución 690 (1979), de 8 de mayo) de que ante los tribunales un funcionario de policía debe gozar de los mismos derechos que los demás ciudadanos.

En el caso de la ley española, el motivo fundamental ha debido de ser la necesidad de establecer un filtro de protección en favor de quienes tienen encomendada la prevención y persecución de hechos punibles, y están, por ello, mas expuestos al peligro de que se instrumente en su contra a través de denuncias o querellas infundadas o abiertamente maliciosas el aparato de la justicia penal. Sin embargo, no es posible aplicar aquí la doctrina sentada en la stc 61/1982, sobre el antejuicio de jueces y magistrados. Pues en el precepto debatido solo existe una garantía orgánica residenciando el conocimiento de los juicios de faltas ante el juez de instrucción, también unipersonal, y no es valida la razón de diaria convivencia por el juzgador o la dispersión de los criterios jurisprudenciales, pues tal razón seria aplicable aun mas intensamente respecto al juez de instrucción. Tampoco puede partirse de la idea de la mejor preparación y mayor experiencia del juez de instrucción. Por ello es planteable si el sacrificio, muy real, que comporta la norma cuestionada para el fundamental principio de igualdad en relación con la determinación del juez competente es proporcionado a la ventaja, meramente conjetural, y desde luego bien exigua, que podría representar en casos singulares el aforamiento relativo.

A lo expuesto se suma un factor de inseguridad jurídica dada la indefinición que entraña la referencia a los hechos cometidos en el desempeño de las funciones propias de los cuerpos y fuerzas de seguridad, por lo que de ser el juicio favorable a la constitucionalidad del articulo cuestionado resultaría extraordinariamente provechoso que se emitiera una de las doctrinalmente denominadas sentencias interpretativas, en que se ilustrase el alcance de la excepción de competencia ordinaria.

15. Por providencia de 23 de abril de 1987, la sección acordó admitir a trámite la cuestión, publicar su incoación en el "boletín oficial del estado" y dar traslado de las actuaciones al Congreso de los Diputados, al Senado, al Gobierno y al Fiscal General del Estado.

El Congreso de los Diputados, a través de su presidente, comunica que no se personara en el procedimiento ni formulara alegaciones y que pone a disposición del tribunal las actuaciones de la cámara que pueda precisar.

El Senado, a través de su presidente en funciones, presenta escrito en el que solicita se le tenga por personado y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 de la ley orgánica del Tribunal Constitucional.

16. El abogado del estado señala que los argumentos jurídico-constitucionales por los que se cuestiona el tercer párrafo del art. 8.1 de la ley orgánica 2/1986 son similares a los de las cuestiones anteriores, reiterándolas en parte ahora, y contestando a algunas afirmaciones peculiares del auto del juez proponente.

Se insiste en primer lugar en la inadmisibilidad de la cuestión. El precepto cuestionado es absolutamente irrelevante para dictar la resolución a la que se refiere el art. 789 de la L.E.Crim.. y que pone fin a las diligencias previas, la competencia para dictar esa resolución esta en función de la competencia para practicar esa diligencia y no depende del contenido de la propia resolución Aun suprimido hipotéticamente el precepto cuestionado, no por ello dejara de ser competente el juez de las diligencias previas para adoptar la resolución que regula el art. 789 de la L.E.Crim., Pues el articulo cuestionado como norma de competencia (aforamiento) nada tiene que ver con la competencia resolutoria que el art. 789 L.E.Crim.. atribuye al juez de las diligencias previas, dictando una resolución en que no se ejercita una competencia para instruir y fallar, que es a la que se refiere el precepto cuestionado, sino la de archivar actuaciones o determinar el tipo de procedimiento. Ello indica que el juicio de relevancia es incorrecto y que la resolución no depende de la validez del precepto cuestionado

El que el propio auto de planteamiento se refiera al carácter indeterminado del concepto del ejercicio de sus funciones o vinculo con el servicio indica que esto es algo que no se puede apreciar debidamente, sino después de cumplido todo el debate procesal, y ello podría también decirse del caso planteado en las correspondientes actuaciones, de forma que la apreciación de si la actuación del agente estaba o no vinculada con el ejercicio de sus funciones solo pudo cumplirse una vez concluso el juicio de faltas y en el plazo para dictar sentencia, no bastando para aplicar el precepto cuestionado la calidad personal del agente de policía La valoración definitiva de si el hecho ha sido realizado en el ejercicio de las funciones solo puede hacerse cuando se ha concluido el debate procesal, lo que no ha tenido lugar en el presente caso.

Subsidiariamente se examina el fondo del asunto para afirmarse que no hay lesión del art. 14 C.E. en relación con el 24.2 (inciso primero) C.E., aunque este ultimo precepto constitucional carece de peso en la economía argumental del auto de planteamiento, cuyo razonamiento descansa en la violación del art. 14 C.E., por consagrarlo un verdadero privilegio procesal a favor del colectivo funcionarial ordinario que constituyen los miembros de los cuerpos y fuerzas de seguridad. El abogado del estado reitera la tesis mantenida en las alegaciones de los anteriores asuntos de que la norma de aforamiento solo seria inconstitucional si se resolviera el mero privilegio de una persona o categorías de personas, es decir, si no respondiera a una finalidad de garantía y protección compatibles con la Constitución y objetivamente justificada. Tal se da en la disposición cuestionada, que constituye un elemento del estatuto de las fuerzas y cuerpos de seguridad para proteger el ejercicio eficaz de las funciones policiales, y consistente en convertir en órganos de primera instancia del enjuiciamiento y fallo de faltas al juez de instrucción, que, institucionalmente, es de superior idoneidad técnica jurídica que el juez de distrito. Se trata de una garantía orgánica, sin que sea admisible el argumento implícito de la insuficiencia de la garantía por no tratarse de un órgano colegiado. La falta de fuero para otras personas podrá ser objeto de critica política, pero no es obstáculo a la justificación constitucional de la medida.

Por ultimo, se señala que no puede equipararse inseguridad jurídica y necesidad de aplicar el concepto indeterminado "ejercicio de sus funciones", el propio art. 73.3, b), LOPJ utiliza un concepto muy similar "en el ejercicio de su cargo". Esta fuera de lugar que en este tipo de procedimiento se solicite dictarse una norma interpretativa.

En el suplico se solicita se declare la inadmisión de la cuestión o, subsidiariamente, su desestimación.

17. El Fiscal General del Estado entiende que dada la identidad del precepto impugnado, los preceptos constitucionales presuntamente desconocidos y los argumentos que se contienen en la resolución judicial y en las anteriormente planteadas, resulta pertinente solicitar tener por reproducidas las alegaciones formuladas en la cuestión de inconstitucionalidad 158/1987, y acordar la acumulación de la presente cuestión, así como la 510/1987 a las ya acumuladas 487/1986 y 158/1987. También se solicita se declare que el precepto cuestionado no es contrario a la Constitución

18. Por providencia de 13 de mayo de 1987 se concedió un plazo de diez días al abogado del estado para formular alegaciones sobre la petición de acumulación pedida por el ministerio fiscal de esta cuestión y de la num.. 495/1987, a las ya acumuladas 487/1986 y 158/1987.

En su escrito de alegaciones el ministerio fiscal afirma que a la vista del auto de 7 de abril de 1987 no se muestra disconforme con que se acumulen las cuestiones 495 y 510/1987 a las ya acumuladas 487/1986 y 158/1987.

Por auto de 28 de mayo de 1987, el Pleno acordó acumular las cuestiones 495/1987 y 510/1987, planteadas, respectivamente, por el juzgado de primera instancia e instrucción de Alcalá la real y por el juzgado de instrucción num.. 9, a las ya acumuladas registradas con los num. 487/1986 y 158/1987.

Por providencia de 26 de marzo de 1990 se señalo para deliberación y votación del presente recurso el día 28 de marzo de 1990.

II. Fundamentos jurídicos

1. Se han de examinar con carácter previo las excepciones de carácter procesal formuladas tanto por el abogado del estado como por el ministerio fiscal frente a las cuatro cuestiones acumuladas en el presente proceso y consistentes en que en las mismas no se darían las condiciones y requisitos establecidos en los arts. 163 C.E. y 35.1 y 2 LOTC, porque ni los jueces proponentes estarían legitimados para plantear las correspondientes cuestiones, por no tener que dictar ninguno de ellos un "fallo" judicial, ni estarían conclusos los procedimientos penales de origen.

En las cuatro cuestiones objeto de este proceso, cada uno de los jueces proponentes ha de adoptar algún tipo de resolución o conducta procesal en relación a la continuación del procedimiento penal del que viene conociendo, y en los cuatro casos la decisión a adoptar por el órgano judicial y el posterior desarrollo del proceso están condicionados por la validez de las normas cuestionadas.

Tales normas suponen en uno de los casos (C.I. 487/1986) la falta de competencia del órgano judicial proponente, y en los otros tres la asunción de una competencia que de no existir la norma que se cuestiona habría correspondido a otro órgano judicial. Los preceptos legales que se estiman contrarios a la Constitución resultan aplicables a las decisiones a adoptar, y su validez condiciona esas decisiones.

Es doctrina reiterada de este tribunal que la cuestión de inconstitucionalidad promovida por jueces o tribunales cumple una función de control concreto de la constitucionalidad de las leyes (stc 106/1986, fundamento jurídico 1. ), y a través de ella no es posible una impugnación abstracta o indirecta de la ley (stc 94/1986, fundamento jurídico 2. ). No obstante el término "fallo" del art. 163 C.E. ha sido interpretado flexiblemente y de modo extensivo no coincidente con el mas estricto de sentencia (sstc 76/1982, fundamento jurídico 1. ) 54/1983, fundamento jurídico 2. ), permitiendo cuestionar la constitucionalidad de una norma legal cuya aplicación resulta imprescindible para fundamentar la decisión judicial o adoptar, impidiendo así la aplicación directa de la norma legal cuya constitucionalidad se cuestiona (atc 684/1985). Así las cosas, ha de reconocerse que los jueces proponentes estaban legitimados para cuestionar la constitucionalidad de unos preceptos legales en los que habían de fundamentar la decisión judicial, y, además, que para evitar aplicarlos habrían de plantear la cuestión precisamente en el momento en que lo hicieron, en el que para cada uno de los jueces proponentes podía entenderse concluso el procedimiento. Ha de rechazarse, en consecuencia, este motivo de inadmisión de carácter formal alegado por el Fiscal General del Estado y por el abogado del estado.

2. Las cuatro cuestiones acumuladas en este proceso se refieren a un tema común, las reglas competenciales contenidas en los párrafos segundo y tercero del art. 8.1 de la ley orgánica 2/1986, de fuerzas y cuerpos de seguridad (en adelante, LOFCS), para conocer de las eventuales responsabilidades penales en que puedan haber incurrido los agentes policiales en actos realizados en el ejercicio de sus funciones.

La cuestión 487/1986 plantea la duda de constitucionalidad del párrafo segundo de ese art. 8.1, mientras que las otras tres cuestiones plantean la posible inconstitucionalidad del párrafo tercero del mismo art. 8.1. Antes de entrar en el análisis de la constitucionalidad de estos preceptos es necesario hacer algunas precisiones sobre su alcance y significado.

El párrafo primero del art. 8.1 LOFCS, que no ha sido cuestionado, declara la competencia de la jurisdicción penal ordinaria para el conocimiento de los hechos punibles en que puedan verse involucrados, como sujetos activos, los miembros de las diversas fuerzas y cuerpos de seguridad. Los párrafos segundo y tercero precisan el significado de esa atribución competencial.

El párrafo segundo, referido a los delitos, establece que iniciadas unas actuaciones por un juez de instrucción, cuando el mismo entienda que existen indicios racionales de criminalidad en la conducta de un miembro de los cuerpos de seguridad, suspenderán las actuaciones y las remitirán a la audiencia provincial correspondiente, que será la competente para seguir la instrucción, ordenar, en su caso, el procesamiento y dictar el fallo que corresponda.

El párrafo tercero del citado precepto orgánico parte de la hipótesis de que el hecho en que puedan verse involucrados los agentes de la policía fuere constitutivo de falta; en tal caso, los jueces de instrucción serán competentes para la instrucción y fallo, siguiendo lo dispuesto en las leyes procesales para las faltas.

Este diseño legal en materia de competencia judicial fue introducido por la ley 6/1974 solo para los miembros del entonces cuerpo general de policía; fue eliminado desde la entrada en vigor de la L.O. 6/1985, del poder judicial (en adelante LOPJ), hasta la promulgación de la vigente LOFCS, y ha sido afectado a su vez por la remodelación del proceso penal introducida por la L.O. 7/1988, que, sin embargo, omite cualquier referencia a esta especialidad competencial. Aunque la adecuación de los criterios del art. 8.1 LOFCS a la nueva realidad orgánico-procesal es una tarea que corresponde ya sea al legislador, ya a los respectivos órganos judiciales, en el ámbito de sus respectivas competencias, este tribunal ha de tener en cuenta esa nueva realidad orgánico-procesal al examinar la constitucionalidad de los preceptos cuestionados.

Tras la reforma operada por la ley 38/1988, de demarcación y planta judicial en congruencia con lo previsto en la LOPJ en sus arts. 87.1, b), y 100.2 y en su disposición transitoria tercera , se han suprimido los juzgados de distrito, asumiendo sus competencias en materia penal los de instrucción y los de paz. A su vez, el diseño de los procesos declarativos penales ha quedado configurado de modo diverso a como lo estaba cuando se promulgo la LOFCS, sobre todo para separar la función de instrucción y fallo en las causas penales.

La aplicación de los preceptos cuestionados al actual sistema procesal supone lo siguiente:

a) en los juicios de faltas la competencia esta atribuida en principio a los juzgados de instrucción, salvo lo que corresponde a los juzgados de paz en virtud del art. 4 de la ley 3/1967. Para las posibles faltas de los miembros de los diversos cuerpos y fuerzas de seguridad, el art. 8.1, tercero, LOFCS supone que la competencia la tendrán asignada en este momento solo los jueces de instrucción, con exclusión de los juzgados de paz.

b) en los delitos menos graves (en síntesis, hasta seis años de pena privativa de libertad), del correspondiente proceso penal abreviado conoce de la instrucción el juez de instrucción y le corresponde el conocimiento y fallo al juez de lo penal. Para tales delitos, si cometidos presuntamente por miembros de los diversos cuerpos y fuerzas de seguridad en el ejercicio de sus funciones, el art. 8.1, segundo, excluye la competencia del juez de instrucción y la del juez de lo penal, y asigna la continuación de la instrucción, el conocimiento y fallo a la audiencia provincial.

c) para los delitos graves (en síntesis, pena de hasta doce años), en el correspondiente procedimiento abreviado conoce de la instrucción el juez de instrucción, mientras que el conocimiento y fallo corresponde a la audiencia provincial o nacional. En el caso de delitos presuntamente imputables a miembros de cuerpos y fuerzas de seguridad, corresponderá a la audiencia respectiva seguir la instrucción, el conocimiento y el fallo, puesto que el art. 8.1, segundo, LOFCS excluye la continuación de la instrucción del asunto de la competencia del juez de instrucción.

d) por delitos muy graves (en síntesis, con penas superiores a doce años de privación de libertad), corresponde la competencia instructora al juez de instrucción, así como la de dictar el auto de procesamiento, que desaparece en los anteriores procedimientos, correspondiendo el conocimiento y fallo a la audiencia provincial o nacional. Sin embargo, en virtud del art. 8.1, segundo, LOFCS, para tales delitos si presuntamente imputados a miembros de los cuerpos y fuerzas de seguridad en el ejercicio de sus funciones, el juez de instrucción no podrá continuar la instrucción ni ordenar el procesamiento, competencia que el precepto legal atribuye a la audiencia correspondiente, al igual que para el conocimiento y fallo.

Los párrafos segundo y tercero del art. 8.1 LOFCS solo alteran así parcialmente las reglas competenciales generales en materia penal y, además, tienen un alcance distinto, según cual sea el tipo de infracción penal y de proceso al que en cada caso se aplica.

Los preceptos cuestionados tienen un efecto bastante limitado en relación a la determinación del órgano judicial que ha de conocer del juicio oral, momento central del proceso penal, y que ha de decidir en forma de sentencia. En materia de faltas, aunque el art. 8.1, tercero, LOFCS, supuso originariamente la asignación a los juzgados de instrucción de las competencias propias de los juzgados de distrito, desaparecidos estos, el precepto supone en la actualidad tan solo que los juzgados de instrucción asuman las competencias, mas bien marginales, que en materia de faltas están asignadas a los jueces de paz.

En relación con los delitos el art. 8.1, segundo, LOFCS, solo supone el cambio de competencia para conocer del juicio y dictar el fallo en el procedimiento penal abreviado por delito menos grave, al asignarse a la audiencia correspondiente la competencia que en otro caso correspondería a los jueces de lo penal. Para los delitos graves y muy graves el órgano competente para el juicio y fallo es el común para este tipo de delitos: la audiencia provincial o, en su caso, la nacional.

Los cambios mas importantes se producen en relación al órgano competente para realizar la instrucción en materia de delitos.

Mientras que el juez de instrucción tiene en general la competencia instructora (art. 14.2 L.E.Crim..), El art. 8.1, segundo, LOFCS, ha sustraído parcialmente esa competencia al juez de instrucción y la ha asignado a la audiencia correspondiente.

Finalmente, para los delitos muy graves en los que subsiste el procesamiento, el art. 8.1, segundo, LOFCS, encomienda a la audiencia, en vez de al juez de instrucción, la competencia para dictar el auto de procesamiento.

3. En las cuestiones 487/86, 158/87 y 510/87 se sostiene que los párrafos segundo y tercero del art. 8.1 LOFCS, en cuanto que modifican el órgano normalmente competente para conocer de los delitos y faltas, violan el derecho al juez ordinario predeterminado por la ley del art. 24.2 C.E., entendido este derecho como referente al llamado juez natural. Según reiterada jurisprudencia de este tribunal, el derecho al juez ordinario predeterminado por la ley exige, fundamentalmente, que el órgano judicial haya sido creado por una norma legal invistiéndolo de jurisdicción y competencia con anterioridad al hecho motivador de la actuación o proceso judicial y que su régimen orgánico y procesal no permita calificarlo de órgano especial o excepcional (stc 47/1983, fundamento jurídico 2 ).

Esta garantía no supone el derecho a un juez determinado en concreto (stc 97/1987, fundamento jurídico 4. ) y no excluye, en principio, la posibilidad de establecer reglas especiales de competencia en la distribución de los asuntos entre los distintos órganos judiciales. La noción constitucional de juez ordinario predeterminado por la ley no se concreta en el establecimiento legislativo de unas competencias en general, sino que se integra normalmente de aquellas disposiciones legales que derogan o alteran esa competencia general.

Los preceptos cuestionados respetan esa garantía institucional y ese derecho fundamental, porque establecen, con carácter previo y general, para todos los hechos de la misma o semejante índole la competencia de determinados órganos judiciales (stc 47/1982, fundamentos jurídicos 2. Y 3. ). Los órganos a los que aquellos asignan competencias, jueces de instrucción o audiencias, son, orgánica y funcionalmente, jueces ordinarios del orden penal, idóneos para conocer de los procedimientos "en materia criminal" (art. 120.2 C.E.) o de los "procesos penales" (art. 125 C.E.). Por consiguiente, ha de declararse que los párrafos segundo y tercero del art. 8.1 LOFCS no violan el derecho al juez ordinario predeterminado por la ley del art. 24.2 C.E.

4. En las cuatro cuestiones se propone como motivo común de inconstitucionalidad de los dos párrafos cuestionados del art. 8.1 LOFCS, la violación del principio de igualdad de trato del art. 14 C.E. además, en la cuestión 487/1986 se alega una posible vulneración del art. 24.1 C.E. por "contaminación inquisitiva", en relación al párrafo segundo del art. 8.1 citado.

Los jueces proponentes admiten la constitucionalidad de "fueros privilegiados" mas allá de los supuestos previstos expresamente en el texto constitucional, y por ello que la ley pueda establecer en determinados y excepcionales casos especialidades en el enjuiciamiento de los titulares de otros órganos constitucionales o de poderes del estado para preservar su independencia y funciones, pero entienden que tal aforamiento especial no estaría justificado constitucionalmente en relación con los miembros de la policía Tienen razón los jueces proponentes al afirmar que los aforamientos no pueden establecerse por razones de oportunidad, siendo solo constitucionalmente admisibles cuando respondan a una efectiva necesidad de asegurar la independencia y la libertad en el ejercicio de poderes y funciones de relevancia constitucional. Sin embargo, el art. 8.1 LOFCS, en sus párrafos segundo y tercero, no ha establecido un aforamiento en sentido técnico, que tenga por finalidad asegurar la independencia y libertad en el ejercicio de funciones constitucionalmente relevantes. A diferencia de los supuestos propios de aforamiento previstos en nuestro ordenamiento, el citado articulo tan solo establece reglas especiales de competencia, o según se miren, de procedimiento, que han podido ser calificadas de "parciales" en un doble sentido.

Primero, porque solo afectan a aquellas eventuales infracciones penales cometidas en el ejercicio de sus funciones por miembros de las fuerzas y cuerpos de seguridad, concepto que ha de ser interpretado restrictivamente sin que ello requiera, como se solicita en alguna de las cuestiones, una sentencia interpretativa de este tribunal, puesto que ello deriva de reglas elementales de la hermenéutica jurídica que exigen la interpretación restrictiva de las normas excepcionales. En segundo lugar, porque, según se ha visto, en buena parte de los casos la regla competencial, sobre todo en lo que se refiere al conocimiento y fallo, es la común, situándose la especialidad sobre todo en lo que se refiere a la instrucción y al procesamiento.

Lo que se cuestiona es así la existencia de reglas especiales de competencia que alteran parcialmente las generales establecidas en la L.E.Crim. y en la LOPJ, en los procedimientos penales en que figuren como imputados miembros de las fuerzas y cuerpos de seguridad por actos realizados en el ejercicio de sus funciones. Según el abogado del estado, al ser la distribución de competencias cometido propio de la ley, cada regla de competencia tendría un sentido y carácter general respecto a los supuestos hacia los que estaría proyectada y no podría considerarse, por ello, como excepción a determinadas reglas generales. Sin embargo, no puede degradarse a simple criterio de orden procesal el carácter constitucional de la ordenación de las competencias por lo que las decisiones legislativas en materia de distribución de competencias, están sometidas también a control de constitucionalidad, ya que el legislador que establece las normas orgánicas del poder judicial o las procesales esta limitado por el respeto a los principios y normas constitucionales. El problema no es así el de la relación de ley general y ley especial, sino el que plantea una diferencia respecto de un derecho fundamental, en este caso, en relación, sobre todo, con los derechos fundamentales a la tutela judicial efectiva y al juez ordinario predeterminado por la ley.

Los preceptos cuestionados sustraen competencias del juez generalmente competente para asignarlas a otro órgano judicial, con derogación, alteración o excepción de los principios generales ordenadores de la competencia judicial en materia penal. Y ello por la pertenencia del presunto imputado a una determinada clase profesional cuando se trate de infracciones cometidas en el ejercicio de sus funciones. Establecen reglas especiales de competencia por razón de la función que desempeñan determinadas personas y por ello suponen una desigualdad de trato en materia competencial. Como toda desigualdad de trato, esta sometida a las exigencias derivadas del principio de igualdad del art. 14 C.E. que, en este caso, y por tratarse de normas de competencia judicial, ha de ponerse en conexión con el derecho a la tutela judicial efectiva del art. 24.1 C.E., que supone y exige una igualdad de acceso y de sometimiento de los justiciables a los órganos judiciales.

5. La conjunción de los derechos reconocidos en los arts. 14 y 24.1 C.E. supone que la derogación de los principios generales de competencia, respecto a un mismo tipo de delito (y por ello respecto a presuntos imputados o víctimas), según el imputado y la ocasión en que la presunta infracción penal se cometió, para ser constitucionalmente legitima debe estar justificada en términos objetivos y razonables, de acuerdo con un fin constitucionalmente aceptable de la regla diferenciadora.

Tanto el ministerio fiscal como el abogado del estado defienden la constitucionalidad de los preceptos cuestionados sosteniendo que los mismos tratan de garantizar la función constitucional de protección de los derechos y libertades publicas de los ciudadanos que corresponde a las fuerzas de policía (art. 104.1 C.E.).

De la Constitución se deduce que las fuerzas de policía están al servicio de la comunidad para garantizar al ciudadano el libre y pacifico ejercicio de los derechos que la Constitución y la ley les reconocen, y este es el sentido del art. 104.1 C.E. que puede considerarse directamente heredero del art. 12 de la declaración de derechos del hombre y del ciudadano, configurando a la policía como un servicio publico para la comunidad, especializado en la prevención y lucha contra la criminalidad, el mantenimiento del orden y la seguridad publica y la protección del libre ejercicio de los derechos y libertades. El art. 104.1 C.E. trata de asegurar la adaptación del sistema policial, de sus funciones y de sus principios básicos al orden constitucional, subrayando, en un plano positivo, y en la misma línea que el art. 53 C.E., la función de garantía de libertades y derechos fundamentales que también corresponde a la policía pero, al mismo tiempo, negativamente destacando que la actuación de la fuerza de la policía debe respetar también y garantizar las libertades y derechos fundamentales del ciudadano.

El art. 104.1 C.E. refleja un necesario y no siempre fácil equilibrio en relación con la actuación de las fuerzas de la policía, que son un instrumento necesario para asegurar la libertad y la seguridad de los ciudadanos, pero que, al mismo tiempo, por la posibilidad de uso legitimo de la fuerza y de medidas de coacción supone, en el caso de extralimitaciones, una puesta en peligro de la libertad y seguridad de aquellos, así como de otros derechos y bienes constitucionales de la persona (vida, integridad física, intimidad, inviolabilidad del domicilio, etc.). Un orden constitucional democrático. es incompatible con el uso de métodos represivos ilegítimos y por ello mismo exige una protección adecuada del ciudadano frente al peligro de eventuales extralimitaciones, lo que incluye también la posibilidad de acudir a la vía judicial para reaccionar frente a los excesos y abusos, con trascendencia penal, por parte de los miembros de las fuerzas y cuerpos de seguridad, en el uso, en principio legitimo, de la fuerza y de los medios de coacción

El legislador ha de ponderar, por tanto, los valores constitucionales en juego, de modo que la protección de los medios de actuación de las fuerzas de policía no puede suponer un sacrificio de bienes y derechos constitucionales y del propio respeto del estado de derecho, ni una limitación efectiva de la posibilidad de verificar judicialmente los abusos o extralimitaciones, por excepcionales que puedan ser, en que eventualmente incurran los miembros de las fuerzas de policía en el ejercicio de sus funciones.

Según el abogado del estado las normas cuestionadas tratan de otorgar una mayor protección en favor de quienes tienen encomendada la prevención y persecución de hechos punibles, y están legitimados a tal fin para el ejercicio de la fuerza o medios de acción directa.

Es cierto que las fuerzas de policía esta expuestas al peligro de que traten de instrumentarse en su contra denuncias o querellas infundadas o abiertamente maliciosas, que dificultarían la propia acción policial, pero dicho peligro no puede repararse o reducirse mediante el sacrificio de bienes y derechos que pueden estar constitucionalmente afectados por una acción policial penalmente ilícita. Ello significa que las normas cuestionadas solo serán constitucionalmente legitimas si no suponen obstáculo, dificultad o limitación alguna para la averiguación y, en su caso, sanción de infracciones penales en que puedan incurrir los miembros de las fuerzas y cuerpos de seguridad en el ejercicio de sus funciones. Mas exactamente, dados los valores y bienes constitucionales en juego, si aseguran efectivamente la protección y el respeto por las fuerzas y cuerpos de seguridad el libre ejercicio de los derechos y libertades y la garantía de la seguridad ciudadana (art. 104.1 C.E.).

Ha de aceptarse, pues, la alegación del abogado del estado de que los preceptos cuestionados han de ponerse en relación con el art. 104.1 C.E., aunque esa puesta en relación supone que la proporcionalidad y racionalidad de la diferencia de trato que disponen estas reglas especiales de competencia solo es aceptable en la medida en que no ponga en peligro, sino, al contrario, aseguren la necesaria conexión de la actuación policial con los valores, principios y derechos constitucionales.

Resulta indispensable en estos casos poner los hechos en claro para asegurar el respeto de los derechos y valores constitucionales, su tutela judicial y la igualdad de los ciudadanos frente a la justicia. Ello significa que ese llamado "filtro de protección" solo seria constitucionalmente legitimo si no supone una dificultad o traba para el justiciable, víctima de la eventual extralimitación policial, o para la acción publica, de manera que pueda entenderse, al igual que otras formulas acuñadas para la protección de la función policial en otros países insertos en nuestra misma tradición juridico-constitucional, como una medida necesaria "en una sociedad democrática" fundada en una necesidad social imperiosa y proporcionada al fin legitimo perseguido, que ha de ser considerado también a la luz del art. 104.1 C.E. para establecer la corrección constitucional de los preceptos cuestionados debe distinguirse una dualidad de supuestos. Por un lado, la regulación contenida en el art. 8.1, tercero, y, en parte, en el art. 8.1, segundo, LOFCS, en cuanto le asigna la competencia objetiva para el conocimiento, juicio y fallo a un órgano judicial distinto, de superior grado. En segundo lugar, y en relación solo al art. 8.1, segundo, ha de enjuiciarse la constitucionalidad de la asignación de competencias funcionales para la instrucción o, en su caso, el procesamiento a la correspondiente audiencia, cuestión que además ha de ponerse en conexión con el art. 24.2 C.E., por coincidir en el mismo órgano judicial la instrucción, procesamiento y fallo.

6. El párrafo tercero del num. 1 del art. 8 LOFCS, encomienda el conocimiento de las conductas de los miembros de las fuerzas y cuerpos de seguridad en el ejercicio de sus funciones que pudieran ser constitutivas de faltas al juez de instrucción en vez de, como era la regla general, al juez de distrito. Según se ha dicho, las recientes reformas en materia de procedimiento penal (art. 87.1 b) y 100.2 LOPJ) suponen que, en virtud del art. 42.2 de la ley 38/1988, de demarcación y planta judicial, desde el 28 de diciembre pasado, la norma cuestionada coincida con la regla general de que los jueces de instrucción conozcan de las faltas, y del art. 8.1, tercero, solo resulta una exclusión de la competencia residual en materia de faltas que corresponde a los jueces de paz.

También ha de recordarse que, de acuerdo al párrafo segundo del num.. 1 del art. 8 LOFCS la competencia para el juicio oral y el fallo en relación con los delitos menos graves cometidos por los miembros de los cuerpos y fuerzas de seguridad en el ejercicio de sus funciones corresponderá no al juez de lo penal, sino a la audiencia correspondiente.

La nota diferenciadora entre la regulación de los preceptos cuestionados y la realidad procesal actual se refiere solo al órgano competente en primera instancia. Como en otras ocasiones ha afirmado este tribunal (por ejemplo, sstc 51/1985, 30/1986 y 33/1989), la atribución del entendimiento de un grupo de casos lo que supone ya la predeterminación abstracta constitucionalmente requerida a un órgano judicial de mayor rango funcional que el que la tiene ordinariamente atribuida, no constituye ninguna infracción constitucional, dado el incremento de garantías que supone la asunción del caso por un tribunal de orden superior.

La regla especial de competencia no elimina ni restringe los derechos de defensa de las posibles víctimas ni tampoco los de la acusación publica, puesto que las normas de procedimiento son idénticas en uno y otro caso, sin sufrir ninguna variación, con independencia de que sea el juez de instrucción en vez del juez de distrito y hoy del juez de paz, o la audiencia en vez del juez de lo penal, el que enjuicie estos hechos. Tiene razón el abogado del estado cuando aduce la dificultad intrínseca que tiene el enjuiciamiento de estas cuestiones, que requieren la ponderación de diversos valores constitucionales en juego, la calificación de eximentes, etc., Ponderación que podría explicar y justificar, como medida razonable y no arbitraria, la elección por la ley de un órgano superior que, al tener como función la corrección de la aplicación e interpretación del derecho cumplida por los inferiores, goza institucionalmente de una superior experiencia e idoneidad técnico-jurídica

Ha de tenerse en cuenta que el conocimiento de los recursos con efecto devolutivo se atribuye por la ley a órganos superiores del que ha dictado el acto impugnado, lo que supone que el legislador atribuye ese control a un órgano no solo superior en la escala jerárquica. Por ello puede hablarse de una mayor idoneidad técnica del órgano decisor de superior grado, y la asignación de esta competencia al órgano de superior grado no puede ser considerada como un privilegio en favor de una de las partes, sino mas genéricamente una garantía de una decisión judicial mas ajustada a derecho. El cambio de órgano judicial puede ser considerado así como una mayor garantía de acierto, y como tal es un reforzamiento de garantías de carácter bilateral, pues puede y debe beneficiar tanto al imputado como al acusador.

La sustitución originaria de los juzgados de distrito y, hoy, de los jueces de paz (aun mas dado el carácter de lego de estos últimos) por los jueces de instrucción, asegura objetivamente por esa mayor idoneidad técnica, decisiones mas acertadas; el mismo efecto trata de producir la sustitución del juez de lo penal por la audiencia, en el que además la competencia se atribuye a un órgano colegiado, el competente ordinariamente para el enjuiciamiento y fallo de los delitos graves y muy graves. El que la audiencia sea competente en primera y única instancia en la materia tiene, además, un valor añadido, el control casacional que ejerce el tribunal supremo, control que no ejerce de ordinario sobre los delitos que sean competencia en primera instancia del juez de lo penal. La regla legal ha supuesto así, en estos procedimientos, un mayor nivel de garantías para los afectados tanto activos como pasivos, y no constituye obstáculo alguno para asegurar el correcto enjuiciamiento de las extralimitaciones, con relevancia penal, en que puedan incurrir en su actuación las fuerzas y cuerpos de seguridad.

En contra de la opción del legislador los jueces invocan la mayor inmediación del juez inferior que tendría así mejor conocimiento de causa.

Sin embargo, este argumento puede ser utilizado también, y así lo hace el abogado del estado, en el sentido contrario, de que la mayor proximidad e incluso el conocimiento personal puede derivar en prejuicio y falta de objetividad en favor o en contra del presunto imputado y, consecuentemente, en contra o en favor de las presuntas víctimas de su actuación Una medida legislativa que eleve en un grado el órgano decisor, puede también justificarse así como favorecimiento de una mayor objetividad e independencia del órgano judicial y, en consecuencia, como garantía adicional de la efectividad de la justicia para el justiciable, tanto el imputado como la acusación

El juez de instrucción de Alcalá la real señala que la regla especial de competencia en relación con las faltas puede suponer, en los casos de doble denuncia cruzada, el riesgo del desdoblamiento del conocimiento de unos mismos hechos en relación a la responsabilidad penal del policía denunciado y de la presunta víctima, a su vez denunciada como infractora. Aparte de que este argumento ha perdido hoy actualidad, al convertirse el juez de instrucción en el órgano judicial competente para el enjuiciamiento en principio de las faltas, existen medios en nuestra legislación procesal, como la conexión o la continencia de la causa, para asegurar una unidad de enjuiciamiento de estos hechos.

De todo lo anterior cabe deducir que ni el art. 8.1, segundo, ni el art. 8.1, tercero, LOFCS, al establecer reglas de competencia especiales para el juicio y fallo, respectivamente, de los delitos menos graves y de las faltas, han lesionado el derecho a la igualdad de trato del art. 14 C.E., en conexión con el art. 24.1 del mismo texto legal, e interpretado a la luz del art. 104.1 C.E., por lo que deben desestimarse las cuestiones 158/87, 495/87 y 510/87, y parcialmente la cuestión 487/86, en lo referente a la asignación a la audiencia correspondiente del conocimiento de los delitos menos graves en que pudieran haber incurrido los miembros de las fuerzas y cuerpos de seguridad en el ejercicio de sus funciones.

7. Nos corresponde ahora examinar, en relación con la cuestión 487/86, la constitucionalidad del art. 8.1, segundo, LOFCS, en cuanto que del mismo deriva que el juez de instrucción, cuando entienda que existen indicios racionales de criminalidad constitutiva de delito en la conducta de uno de los miembros de los cuerpos de seguridad, en el ejercicio de sus funciones, ha de suspender las actuaciones y ha de remitirlas a la audiencia provincial correspondiente que será la competente para seguir la instrucción y, en su caso, dictar el procesamiento. Es decir, el precepto encomienda la averiguación de los hechos y la prosecución de la instrucción en el caso de los delitos a la audiencia e impide que esa instrucción o, en su caso, el procesamiento, se realice por el órgano normalmente competente para ello, el juez de instrucción.

Frente a esta disposición, se alega en la cuestión 487/86, la vulneración del art. 24.2 C.E. por "contaminación inquisitiva", al establecerse que sea un mismo órgano el que realice la instrucción y, en su caso, decida el procesamiento, y además conozca del juicio oral y dicte la correspondiente sentencia. Este tribunal ha entendido que dentro del derecho a un proceso con todas las garantías se incluye el derecho a un juez imparcial, lo que excluye, también como exigencia del principio acusatorio, la posibilidad de acumulación en un mismo órgano judicial de funciones instructoras y decisoras (sstc 145/1988 y 164/1988). Al ser garantía necesaria del proceso penal, para asegurar la imparcialidad del juez, la reparación de funciones de instrucción y resolutorias, ha de reconocerse que prima facie el art. 8.1, segundo, LOFCS, no respeta esa garantía al reconocer a la audiencia la competencia para la instrucción y para el conocimiento y fallo del asunto.

Ese mismo defecto ha de imputarse también al precepto en cuanto que no diferencia el órgano que decide el procesamiento, con base en una valoración indiciaria de culpabilidad, y el órgano que conoce y falla la causa. El necesario contacto con los elementos del sumario y el juicio sobre el acusado en el momento de decidir el procesamiento no puede dejar de influir sobre la manera en que el órgano judicial contemple, durante el curso ulterior del proceso, los medios de prueba y los puntos en litigio, lo que cuestiona la imparcialidad para enjuiciar del órgano encargado de dictar el procesamiento. Para aplicar el art. 384 L.E.Crim..., El órgano judicial debe asegurarse de la existencia de "algún indicio racional de criminalidad", es decir, de sospechas racionales de que el imputado ha podido cometer el delito del que se le acusa; ello significa una inicial valoración de culpabilidad, por lo que la diferencia entre la cuestión a decidir en el procesamiento y "el problema a resolver a la finalización del proceso deviene así infima" (stedh, de 24 de mayo de 1989, asunto hauschildt).
para salvar la constitucionalidad del precepto no cabria alegar que la audiencia podría delegar esa instrucción y procesamiento bien en uno de sus integrantes o bien en el propio juez de instrucción (con la paradoja, en este ultimo caso, de que la constitucionalidad se salvaría simplemente por la no aplicación practica de la regla), pues esta posibilidad de delegación no esta prevista para este tipo de supuestos.

En efecto, tras la reforma operada por el art. 1, apartados dos, tres y cinco, de la L.O. 7/1988, que han dado nueva redacción a los arts. 57.2, 61.2 y 73.4 LOPJ, se ha introducido tres delegaciones de instrucción con reparación automática de la sala del instructor miembro de la misma que la hubiera practicado cuando corresponda enjuiciar una causa a la sala segunda del tribunal supremo, a la sala especial de enjuiciamiento de presidentes de sala y magistrados del tribunal supremo o a la sala de lo penal de los tribunales superiores de justicia.

Fuera de estas delegaciones, la LOPJ no conoce otras, y el que, tras estas recientes reformas no se ha regulado ninguna otra delegación de tribunales colegiados, como la que hubiera sido necesaria para salvar la constitucionalidad del art. 8.1, segundo, LOFCS, aunque no pueda suponer una derogación implícita de este precepto, si que permite confirmar la imposibilidad de solventar el tema de la reparación de la función de instrucción y de procesamiento y la de conocimiento y fallo.

En consecuencia, ha de declararse que el art. 8.1, segundo, LOFCS es inconstitucional, por contrario al derecho a un juez imparcial, en cuanto que asigna a un mismo órgano judicial la instrucción, el procesamiento y el conocimiento y fallo de este tipo de delitos.

La declaración de inconstitucionalidad y consiguiente nulidad del art. 8.1, segundo, LOFCS hace innecesario entrar a examinar si el precepto, en cuanto excluye la competencia instructora y para el procesamiento del juez de instrucción y la asigna a la audiencia ha vulnerado, además, el derecho a la igualdad del art. 14 C.E., en relación al derecho a la tutela judicial efectiva del art. 24.1 de la misma.

8. Resulta necesario precisar el alcance de la declaración de inconstitucionalidad parcial y correspondiente nulidad del art. 8.1, segundo, teniendo en cuenta el carácter procesal de la disposición que se anula.

La declaración de nulidad resultante de la presente sentencia no permitirá revisar procesos fenecidos, mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada, pues no esta en juego una reducción de la pena o una reducción de sanción administrativa o una exclusión, exención o limitación de la responsabilidad, únicos supuestos en que según el articulo 40.1 LOTC, la sentencia tendría efectos sobre los procesos terminados por sentencia firme.

En orden a los procesos en curso, no surtirá efecto la presente declaración de nulidad respecto a las actuaciones procesales practicadas de acuerdo a la norma que ahora se declara inconstitucional, declaración que, en consecuencia, solo surtirá efectos a partir de la fecha de su notificación en el proceso de origen, y de la fecha de su publicación en el "boletín oficial del estado" en los demás casos.

 Fallo:

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, por la autoridad que le confiere la Constitución de la nación española,

Ha decidido:

1. Estimar parcialmente la cuestión de inconstitucionalidad 487/1986 y, en consecuencia, declarar inconstitucional y, por tanto, nulo el art. 8.1, segundo, de la ley orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de fuerzas y cuerpos de seguridad, en cuanto que atribuye la competencia para seguir la instrucción y ordenar, en su caso, el procesamiento de los miembros de las fuerzas y cuerpos de seguridad por delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones a la audiencia correspondiente.

2. Desestimar en lo demás la cuestión de inconstitucionalidad 487/1986.

3. Desestimar en su totalidad las cuestiones de inconstitucionalidad 158/1987, 495/1987 y 510/1987.