Derecho
Ley 6/1997 de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado
PRÓLOGO
En el momento de plantearnos la realización de este trabajo, nos vimos en la necesidad de recurrir a una serie de documentos a saber, Proyecto de Ley de 21 de Junio de 1996, Presentación del proyecto y debate de las enmiendas de 26 de Septiembre de 1996, Indice de enmiendas del Congreso al primer proyecto de 11 de Octubre de 1996, Debate de la comisión sobre las enmiendas del Congreso de 13 de Noviembre de 1996, Informe de la ponencia de 15 de Noviembre de 1996, Enmiendas del Senado de 13 de Marzo de 1997 y de 17 de Marzo de 1997, a los cuales nunca antes habíamos accedido. Hasta ahora todo nuestro contacto con la Ley había sido meramente a través de los Códigos, los cuales únicamente contenían las redacciones finales. Sabíamos que toda ley necesitaba una tramitación parlamentaria, pero nunca pensamos que fuera a resultar tan complicado.
Para una primera estructuración del trabajo, acudimos al Reglamento del Congreso, que en su Título V, capítulo II, sección I establece las fases a seguir a la hora de tramitarse un proyecto de ley. Una vez consultado esto, los materiales de los cuales disponíamos, comenzaron a tomar forma. No obstante comenzaron a surgir diversos problemas a la hora de alcanzar una visión global de la realización de esta Ley, dado que la distribución del trabajo resultaba complicada si todos los miembros del grupo no trabajaban con todos los materiales simultáneamente. Finalmente seguimos esta opción y nuestro trabajo comenzó a dar sus frutos.
El tema elegido ha sido la regulación de las entidades públicas y empresariales, contenida en el Capítulo III del Título III de la L.O.F.A.G.E.. En un principio éramos dos grupos, cada uno encargado de cuatro artículos de este Capítulo, pero nos dimos cuenta que para hacer un trabajo más exhaustivo, era preferible el afrontar el estudio de este tema juntos.
Antes de pasar a una reflexión sobre lo que supuso la presentación de este proyecto de ley, nos gustaría agradecer su colaboración a la profesora Blanca Olías de Lima Gete, Catedrática de Ciencia Política de la Administración de la UCM, así como a la profesora Mercedes Gutiérrez Sánchez, Directora del Departamento de Historia del Pensamiento de los movimientos sociales y políticos II de la UCM.
Los motivos que llevaron al Grupo Popular a plantear una reforma en el funcionamiento de la Administración, fueron fundamentalmente dos. En un primer lugar, una parte de la normativa que regula este tema, era preconstitucional, y en segundo lugar, el desarrollo del Estado autonómico y la formulación del objetivo de Administración única, habían puesto de manifiesto diversos problemas de inadecuación a la estructura real necesaria.
Las novedades más importantes del proyecto se podrían dividir en cuatro puntos:
Una regulación global de la Administración General del Estado
Una organización de la Administración basada en los principios de racionalización y eficiencia. (Simplificación de la estructura de los Ministerios)
Un diseño de la organización territorial de la Administración basado en el principio de Administración Unica. ( Exceso de unidades periféricas, deficiencias en su coordinación...)
Una simplificación de la tipología de Organismos Públicos, reduciéndola a dos categorías: Organismos Autónomos y Entidades Públicas Empresariales. (Exceso de figuras en este ámbito, descenso del grado de control de su actividad...)
Lo que se proponía el Gobierno con el proyecto enviado al Congreso de los Diputados era establecer el marco de organización y funcionamiento que nuestra Administración necesitaba para hacer frente a los retos de la sociedad española del siglo XXI en el marco de un Estado autonómico e integrado en la Unión Europea.
TRAMITACIÓN DE LA LEY
Las distintas fases
Hemos centrado nuestro trabajo en el análisis del Capítulo III del Título III de la Ley 6/1997, de 14 de Abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado. Este Capítulo engloba los artículos 53 a 60 de la presente Ley referentes a las Entidades Públicas Empresariales.
Hemos tratado de seguir el orden cronológico de la tramitación en las Cortes de la L.O.F.A.G.E. Hemos tratado de extraer de los diversos textos, las claves de las diferentes modificaciones acontecidas en dicha ley, en los aspectos anteriormente señalados.
PROYECTO DE LEY
En un primer momento el Gobierno, presentó un proyecto de ley, el día 21 de Junio de 1996 sobre el cual se iban a centrar los posteriores debates y enmiendas. Nos ha parecido necesario incluir la redacción de este texto en los artículos que nos interesan a fin de una mayor comprensión de la evolución. Debemos señalar que la numeración del articulado varía de la redacción final de esta ley. Asimismo hemos querido facilitar el posterior análisis de la tramitación de esta Ley, resaltando los párrafos que variaron respecto a la actual Ley.
CAPÍTULO III
Las Entidades Públicas Empresariales
Artículo 51. Funciones y régimen general aplicable a las Entidades Públicas Empresariales.
Las Entidades Públicas Empresariales son Organismos Públicos a los que se encomienda la realización de actividades prestacionales, la gestión de servicios o la producción de bienes de interés público susceptibles de contra prestación.
Las Entidades Públicas Empresariales se rigen por el Derecho privado, excepto en la formación de la voluntad de sus órganos, en el ejercicio de las potestades administrativas que tengan atribuidas y en los aspectos específicamente regulados para las mismas en esta Ley, en sus Estatutos y en la legislación presupuestaria.
Artículo 52. Ejercicio de potestades administrativas
Las potestades administrativas atribuidas a las Entidades Públicas Empresariales sólo pueden ser ejercidas por aquellos órganos de éstas a los que en los Estatutos se les asigne expresamente esta facultad.
No obstante, a los efectos de esta Ley, los órganos de las Entidades Públicas Empresariales no son asimilables en cuanto a su rango administrativo al de los órganos de la Administración General del Estado, salvo las excepciones que a determinados efectos se fijen, en cada caso, en sus Estatutos.
Artículo 53. Personal al servicio de las Entidades Públicas Empresariales
El personal de las Entidades Públicas Empresariales se rige por el Derecho laboral , con las especificaciones dispuestas en este artículo y las excepciones relativas a los funcionarios públicos de la Administración General del Estado y, en su caso, de otras Administraciones Públicas , quienes se regirán por las Leyes que regulen la Función Pública y por la normativa que recoja el régimen estatutario de los funcionarios públicos.
La selección del personal laboral de estas Entidades se realizará conforme a las siguientes reglas:
El personal directivo, que se determinará en los Estatutos de la Entidad, será nombrado con arreglo a los criterios establecidos en el número 10 del artículo 6 de esta Ley, atendiendo a la experiencia en el desempeño de puestos de responsabilidad en la gestión pública o privada.
El resto del personal será seleccionado mediante convocatoria pública basada en los principios de igualdad, mérito y capacidad.
La determinación y modificación de las condiciones retributivas, tanto del personal directivo como del resto del personal, requerirán el informe conjunto previo y favorable de los Ministerios de Administraciones Públicas y de Economía y Hacienda.
Los Ministerios a que se refiere el apartado anterior efectuarán, con la periodicidad adecuada, controles específicos sobre la evolución de los gastos de personal y la adecuación de su gestión a los criterios anteriormente indicados.
La Ley de creación de cada Entidad Pública Empresarial deberá determinar las condiciones conforme a las cuales los funcionarios de la Administración General del Estado podrán cubrir destinos en la referida Entidad, - y establecerá, asimismo, las competencias que a la misma correspondan sobre este personal que, en todo caso, serán las que tengan legalmente atribuidos los Organismos Autónomos.
Artículo 54. Patrimonio de las Entidades Públicas Empresariales
Las Entidades Públicas Empresariales, además de patrimonio propio, pueden tener bienes adscritos por la Administración General del Estado.
El régimen de gestión de sus bienes patrimoniales propios es el establecido en el artículo 46 para los Organismos Autónomos, salvo lo que se disponga en la Ley de creación de estas Entidades, o, en su caso, en la norma de adecuación a que se refiere la Disposición Transitoria Tercera de esta Ley, en atención a las peculiaridades de su actividad.
Los bienes y derechos que la Administración General del Estado adscriba alas Entidades Públicas Empresariales conservarán su calificación jurídica originaria y únicamente podrán ser utilizados para el cumplimiento de sus fines. Las Entidades Públicas Empresariales ejercerán cuantos derechos y prerrogativas relativas al dominio público se encuentran legalmente establecidas, a efectos de la conservación correcta administración y defensa de dichos bienes. La adscripción y reincorporación de los mismos al Patrimonio del Estado será acordada por el Ministerio de Economía y Hacienda de conformidad con la legislación reguladora del Patrimonio del Estado.
Las Entidades Públicas Empresariales formarán y mantendrán actualizado su inventario de bienes y derechos, tanto propios como adscritos, con excepción de los de carácter fungible. El inventario se rectificará, en su caso, anualmente con referencia al 31 de diciembre y se someterá a la aprobación del órgano de gobierno del Organismo.
A los efectos de la permanente actualización y gestión del Inventario General de Bienes y Derechos del Estado, el inventario de bienes inmuebles y derechos de las Entidades Públicas Empresariales y sus modificaciones se remitirán anualmente al Ministerio de Economía y Hacienda.
Artículo 55. Régimen de contratación de las Entidades Públicas Empresariales.
La contratación de las Entidades Públicas Empresariales se rige por las previsiones contenidas al respecto en la legislación de contratos de las Administraciones Públicas.
Será necesaria la autorización del titular del Ministerio al cual se encuentren adscritas para celebrar contratos de cuantía superior a la previamente fijada por el mismo.
Artículo 56. Régimen presupuestario de las Entidades Públicas Empresariales.
El régimen presupuestario, económico-financiero de contabilidad, intervención y de control financiero de las Entidades Públicas Empresariales será el establecido en la Ley General Presupuestaria.
Artículo 57. Control de eficacia de las Entidades Públicas Empresariales.
Las Entidades Públicas Empresariales están sometidas a un control de eficacia que será ejercido por el Ministerio y, en su caso, por el Organismo de control establecido al respecto por la Ley General Presupuestaria. Dicho control tiene por finalidad comprobar el grado de cumplimiento de los objetivos y la adecuada utilización de los recursos asignados.
El control del cumplimiento de los compromisos específicos que, en su caso, hubiere asumido la Entidad Pública en un Convenio o Contrato-programa, corresponderá además a la comisión de Seguimiento regulada en el propio Convenio o Contrato-programa, y al Ministerio de Economía y Hacienda en los supuestos previstos al efecto por la Ley General Presupuestaria.
Artículo 58. Impugnación y reclamaciones contra los actos de las Entidades Públicas Empresariales.
Contra los actos dictados en el ejercicio de potestades administrativas por las Entidades Públicas Empresariales caben los recursos administrativos previstos en la Ley de Régimen Jurídico de las Administracionees Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
Las reclamaciones previas a la vía judicial, civil o laboral, serán resueltas por el órgano máximo del Organismo, salvo que por sus Estatutos tal competencia se atribuya al Ministerio u Organismo Público al cual esté adscrito.
DEBATE EN SESIÓN PLENARIA DE 26 DE SEPTIEMBRE DE 1996
Para abrir el debate sobre el proyecto de Ley presentado por el Gobierno, interviene el señor Mariano Rajoy, Ministro de Administraciones Públicas, el cual establece los motivos para la redacción de esta Ley, y dando paso al término de su intervención, al resto de grupos para la presentación de sus enmiendas.
Respecto al tema que nos ocupa interviene en primer lugar la señora Lasagabaster de Eusko Alkartasuna en el Grupo Mixto, en el momento de defender la segunda enmienda de su Grupo político a la totalidad de la Ley, hacía mención al tema que nos ocupa, diciendo lo siguiente:
“En la exposición de motivos, igualmente, se alude esencialmente al gran objetivo de simplificación administrativa. Ciertamente es un gran objetivo pero, a nuestro entender, el mismo queda como un mero enunciado no advirtiéndose en toda su regulación- regulación concreta y específica de los órganos- ninguna mención concreta que permita determinar que realmente se ha producido una simplificación administrativa”
Posteriormente se cedió la palabra al señor Ríos Martínez, del grupo Izquierda Unida-Iniciativa per Catalunya para la defensa de la tercera enmienda a la totalidad que presentó su grupo. Encontramos a lo largo de su intervención alusiones a la importancia de la Ley y las connotaciones políticas de ésta, y a la falta de coherencia entre la exposición de motivos y del articulado. Respecto al tema que nos ocupa, sus declaraciones fueron las siguientes:
“No compartimos esa idea que tienen ustedes en su propuesta de que la Administración no es la que tiene el poder sobre el servicio público, de que la Administración debe cumplir una actuación subsidiaria de la iniciativa privada, de la iniciativa de la sociedad.”
“Si la Administración pública no es la dueña del servicio público, el Gobierno tampoco, por que el Gobierno es la máxima representación de la Administración pública. Es otra cosa que no queda clara aquí. El máximo órgano administrativo es el Consejo de ministros y los ministros cumplen una serie de actuaciones. Pues bien, nosotros no estamos de acuerdo con ese proceso rápido, generalizado de poner en cuestión lo público: Vamos a ver primero lo que puede hacer lo privado y después veremos lo que hace lo público. Eso luego tiene conclusiones en la parte administrativa. Tengo que reconocerles a ustedes que no lo dicen como nosotros lo planteamos ahora mismo. Cuando ustedes dicen simplificaremos organismos públicos, veremos que entidades empresariales van a ser las que queden al final, ustedes no dicen: Unas privatizaremos, otras no, otras las ofreceremos, otras simplemente las anularemos para que lo hagan servicios administrativos. Incluso ustedes pueden decir: Este organismo público deja de serlo y pasa a ser servicio de la Administración. No explican aquí si lo harán o no. Por tanto, esa indefinición nos lleva a plantear un problema de globalidad a su propuesta.”
Posteriormente, distintas formaciones políticas como Coalición Canaria, Partido Nacionalista Vasco o Convergència i Unió intervinieron para fijar su posición ante el nuevo proyecto de ley. Finalmente, en cuanto a la motivación de las enmiendas toma la palabra el señor Rodríguez Zapatero en representación del Grupo Socialista.
“ El Grupo Socialista va a articular, lógicamente, un conjunto de enmiendas destinadas a mejorar el texto que ha presentado el Gobierno; un texto que, como se ha dicho aquí, reproduce en buena medida el texto presentado por el Gobierno anterior, pero que ha introducido cambios, algunos de ellos a nuestro juicio bastante negativos.”
Para cerrar el debate el Grupo Popular representado por el señor López-Medel Bascones, nos refiere una declaración de buenas intenciones con la intervención final del Ministro de Administraciones Públicas, señor Mariano Rajoy quien agradece las intervenciones de los distintos grupos y cierra el debate sobre esta Ley.
ENMIENDAS AL ARTICULADO E INFORME DE LA COMISIÓN
Para una mejor comprensión de la evolución de las enmiendas, en primer lugar citaremos el artículo al que se refiere la enmienda, la numeración de la misma y los motivos para su presentación, para finalmente determinar la valoración que se le dio en el informe de la ponencia.
Capítulo III del Título III nº290 Presentada por IU-IC
Propone la supresión del mismo por constituir “la creación de verdaderos engendros privados con prerrogativas públicas , y que hacen imposible su control por el Parlamento.
Esta enmienda fue desestimada.
Artículo 53.1 nº163 Presentada por el GP
Se propone sustituir la expresión “Leyes que regulan la Función Pública” por la de “legislación sobre Función Pública que les resulte de aplicación”
El motivo de la enmienda es la mejora técnica. Puesto que los funcionarios pueden estar dotados de regímenes específicos que sena los que deben aplicarse si pasan a prestar servicios en una Entidad Pública Empresarial.
Esta enmienda es aceptada por unanimidad.
Artículo53.2b) nº291 Presentada por el Grupo IU-IC
Propone añadir a continuación de “... y capacidad” lo siguiente : “mediante tribunales de selección con participación de las Organizaciones Sindicales con representación en la entidad”, para garantizar la máxima transparencia en la selección.
Esta enmienda queda desestimada
Artículo 53.4 nº164 Presentada por el GP
Propone sustituir el inciso “la adecuación de su gestión a los criterios anteriormente indicados”, por “de la gestión de sus recursos humanos, conforme a los criterios previamente establecidos por los mismos”
La razón de esta sustitución es que los criterios a los que se refiere actualmente el artículo 53.4 no están recogidos en el artículo, por lo que debe modificarse la redacción recogiendo la mención a los criterios que establezcan dichos Ministerios, indicando que los controles se efectúan sobre la evolución de los gastos de personal y la gestión de los recursos humanos en las Entidades Públicas Empresariales.
Esta enmienda queda aprobada por unanimidad.
Artículo 53.5 nº165 Presentada por el GP
Se propone añadir después de Administración General del Estado el siguiente inciso, “y en su caso de otras Administraciones Públicas”
Se pretende modificar este artículo, para ser coherentes con lo establecido en el apartado 1, que admite la posibilidad de incorporación de funcionarios a otras Administraciones Públicas.
Artículo 55.1 nº101 Presentada por el GS
Se propone añadir después de “...Administraciones Públicas...” lo siguiente: “Siempre que, de acuerdo con la misma, deban someterse total o parcialmente al Régimen de Contratación Pública y en los restantes casos se realizará en régimen de derecho privado, respetando los principios de publicidad y concurrencia salvo que la naturaleza de la operación a realizar sea incompatible con estos principios.”
Se pretende determinar adecuadamente el régimen de contratación de las Entidades Públicas Empresariales.
Esta enmienda fue desestimada.
ENMIENDAS DEL SENADO Y PLENO DEL CONGRESO
A la hora de analizar las enmiendas planteadas por el Senado, comenzaron a surgirnos diversas dudas. El Senado realizó una serie de correcciones gramaticales y ortográficas referentes a la adecuación de verbos, personas y géneros; y por otro lado la sustitución de mayúsculas por minúsculas etc...
El problema se nos planteó con la enmienda presentada por el Senado al artículo 54.4 (53.4 en el Proyecto de Ley y actual 55.4) donde se sustituye la expresión “de la adecuación de sus recursos humanos” por “ de la gestión de sus recursos humanos”. La duda surge pues el texto inicial sobre el que se realiza la modificación no coincide con ninguno de los textos de la Ley de que disponíamos (Proyecto de Ley e Informe de la Ponencia). Tras un análisis exhaustivo de los materiales de los cuales disponíamos en referencia exclusivamente a este dato, no conseguimos aclarar nuestras dudas, de las cuales queríamos dejar constancia. A nuestro parecer, la explicación más plausible sería que nos faltase algún tipo de material, pues que se tratase de un error a la hora de remitir el texto al Senado, nos parecía demasiado descabellado.
La sustitución de “número 10” por “apartado 10” en el artículo 53.2.a ) se trata tan sólo de una precisión técnica.
En el debate abierto en el Congreso, se pusieron de manifiesto las posiciones frente a las enmiendas planteadas por el Senado. De este modo, el Grupo Socialista declara su oposición a las enmiendas que se refieren a modificaciones introducidas, (que a su parecer lo dejan en una posición mucho más compleja) de adecuación de la actual Administración institucional a lo que a partir de ahora llaman organismos públicos, es decir, de organismos autónomos y Entidades Públicas Empresariales .
El Grupo Popular por su parte, consideró que las enmiendas del Senado tienen un carácter básicamente técnico, consiguiendo una mayor precisión en técnica legislativa así como una mayor claridad de los conceptos.
En referencia a lo expuesto por el grupo Socialista, arguyó que “ se quiere y se apuesta por una entidad pública empresarial mucho más ágil, mucho más operativa y tratando de evitar que siga teniendo el déficit tan terrible que ha tenido hasta estos momentos y que pueda beneficiar a los 65.000 trabajadores que prestan sus servicios en este organismo público”
CONCLUSIÓN
La Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado fue aprobada por las Cortes Generales el 14 de Abril de 1997.En su tramitación se aceptaron 89 enmiendas del Congreso y 51 del Senado, en total 140 enmiendas. Algunas de estas enmiendas tenían ciertamente carácter técnico, pero otras tenían carácter político.
Con la aprobación de esta ley se intenta poner las bases para que tengamos una Administración más simplificadas y mejor coordinada. Trata de reflejar no sólo una visión más constitucional, sino también más integradora y más armónica de los que es la Administración General del Estado.
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| Enviado por: | Martina Arévalo |
| Idioma: | castellano |
| País: | España |
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