TEMA 2: INSTRUMETNS D'ORDENACIÓ I GESTIÓ DEL PERSONAL

1.- Ordenació dels recursos humans de les administracions públiques

Hem vist al tractar dels sistemes de funció pública al tema 1, que el sistema espanyol actual és un sistema mixt que utilitza dos l'element d'estructuració: el cos, escala, subescala, etc., propi del sistema de carrera o tancat i el lloc de treball, element propi d'un sistema d'ocupació u obert. Aquests dos elements vertebren o estructuren els recursos humans de l'administració pública al nostre país; cosa que justifica que estiguin previstos en normes estatals de caràcter bàsic i que la seva configuració no es deixi en mans de cada administració pública.

L'aplicació d'aquesta estructuració en cada administració se situa en el marc de les seves competències d'autoorganització, cosa que es tradueix en què les diferents administracions han de disposar d'un grau elevat d'autonomia i, també, de discrecionalitat, per a estructurar els recursos humans.

Per a cada un d'aquests elements, la llei ha creat un instrument tècnic organitzatiu de classificació u ordenació: la plantilla de personal per a classificar els cossos i escales -també les categories del personal laboral- i la relació de llocs de treball per aquest segon element. Advertim que aquestes denominacions no consten ara a la LEBEP, que deixa oberta la porta perquè les lleis de desenvolupament els donin un nom diferent. Cada administració pública, dins de les seves competències d'autoorganització, aprobará aquests instruments tècnics.

2.- Els cossos, escales, subescales, etc., funcionarials

Sense definir què són els cossos o escales, la LEBEP afirma que incorporen competències, capacitats i coneixements comuns acreditats a través d'un procés selectiu (art. 75). Podríem dir que és un element de classificació subjectiu que agrupa els funcionaris atenent al requisit del nivell de titulació acadèmica necesari per a ingressar en cada cos o escala i que habilita els seus integrants per a realitzar unes tasques genèriques d'un nivell de dificultat adient a l'esmentada titulació. És un element de classificació professional similar a la “categoria laboral” en l'àmbit de la relació laboral de dret privat, tot i que el règim jurídic és diferent.

Els cossos i escales de funcionaris es creen, modifiquen i suprimeixen per llei (estatal o autonòmica). Segons el TUFPC, la llei de creació d'un cos o escala ha de concretar els aspectes següents:

a) La denominació del cos.

b) Les escales del cos, si s'escau.

c) La definició de les funcions que han de desenvolupar els membres del cos i de les escales. Els cossos i les escales no podran tenir assignades en cap cas facultats, funcions o atribucions pròpies dels òrgans administratius.

d) El nivell de titulació o les titulacions concretes exigides per a l'ingrés en el cos i les escales.

e) La regulació i, si s'escau, la determinació dels criteris de desenvolupament per reglament de les qüestions que, per raó de l'especialitat de les funcions del cos i de les escales, se separen de les normes generals d'aquesta Llei i necessiten un tractament específic.

Tradicionalment es distingeix entre els cossos o escales d'administració general i els d'administració especial. Els primers tenen assignades funcions de caràcter administratiu predominantment (tasques burocràtiques), de diferent grau de dificultat o intensitat segons el grup de titulació; per accedir-hi no es requereix una única titulació específica. Els d'administració especial tenen assignades tasques pròpies d'una professió u ofici o, predominantment, de caràcter tècnic o no administratives; en els casos que ho exigeixi l'exercici d'una professió, es requereix una titulació específica per a poder ingressar-hi.

Per a cada grup de titulació hi havia fins ara un sol cos o escala d'administració general:

• Cos superior d'administració: grup A

• Cos de gestió: grup B

• Cos administratiu: grup C

• Cos auxiliar: grup D

• Cos subaltern: grup E

A partir de la LEBEP sembla que canviarà en el grup A i solament se'n crearà un malgrat haver-hi dos subgrups; la llei de creació del cos o escala corresponent haurà de determinar si serà dins del subgrup A1 o del subgrup A2.

Per contra, dins dels cossos d'administració especial serà habitual trobar una pluralitat de cossos dins de cada grup/subgrup de titulació, tants com especialitats professionals o tècniques es pugui trobar en cada administració.

Segons l'art. 76 de la LEBEP, els cossos i escales es classifiquen, d'acord amb la titulació exigida per a accedir-hi, en els següents grups i subgrups professionals:

(*) Agrupacions professionals regulades en la Disposició addicional setena LEBEP

- Grup A, dividit en dos Subgrups A1 y A2.

Per accedir a cossos o escales d'aquest Grup s'exigirà estar en possessió del títol universitari de Grau. En aquells supòsits en què la Llei de creació del cos o escala exigeixi una titulació universitària diferent serà aquesta la que es tingui en compte. La classificació en cada Subgrup estarà en funció del nivell de responsabilitat de les funcions a desenvolupar i de les característiques de les proves d'accés.

Sembla lògic que el postgrau -màster o doctorat-, s'exigeixi solament per a cossos o escales del subgrup A1; mentre que pel subgrup A2 sembla que s'hauria d'exigir solament el grau.

Legalment, la distinció entre els dos subgrups “estarà en funció del nivell de responsabilitat de les funcions a desenvolupar i de les característiques de les proves d'accés”. Cosa que es pot considerar incoherent des d'un punt de vista organitzatiu per dos motius:

• perquè el nivell de responsabilitat és un element propi del lloc de treball, no del cos o escala o del nivell de titulació acadèmica; més concretament, es un factor determinant del complement del lloc (específic o el nom que li doni la llei catalana). Per tant, un factor o criteri que caldrà tenir en consideració per a la carrera administrativa vertical basada en la provisió d'un lloc de complement superior dins el mateix cos o escala, no un criteri de selecció o accés al cos o escala.

• en segon lloc, perquè les característiques de les proves d'accés no és un element determinant de la competència, els coneixements, el nivell de titulació acadèmica, el nivell de responsabilitat, etc.; sinó a l'inrevés, una conseqüència d'aquests que es concreta a posteriori quan s'aprova la convocatòria de selecció corresponent.

- Grup B.

Per a l'accés als cossos o escales del Grup B s'exigirà estar en possessió del títol de Tècnic Superior. El títol de Tècnic Superior és un títol d'ensenyament secundari no obligatori que reben els alumnes que superen els ensenyaments de formació professional específica de grau superior i que els habilita per accedir directament als estudis universitaris de caràcter tècnic relacionats amb la formació professional (art. 35 de la Llei 1/1990, de 3 d'octubre, LOGSE)

- Grup C, dividit en dos Subgrups, C1 y C2, segons la titulació exigida per a l'ingrés:

- C1: títol de batxiller o tècnic.

- C2: títol de graduat en educació secundària obligatòria.

És evident que aquesta modificació dels grups actuals, a la pràctica no comportarà cap altre canvi que la lletra emprada. És més, atès que el nivell de la titulació requerida per accedir-hi és diferent, es podria haver mantingut una classificació en dos grups diferents, en compte de fer aquest revolt que considero innecessari.

En tot cas, cal recordar que de fa temps han estat abundats les opinions a favor de no distingir entre els actuals grups C i D en l'escala d'administració general; atès que, a la pràctica, sovint es produeix una alteració en les funcions que exerceixen efectivament els funcionaris d'aquests grups respecte amb les assignades legalment a administratius i auxiliars. Per contra, l'informe de la Comissió d'Experts feia la proposta de mantenir els dos grups diferenciats.

Segons la Disposició addicional setena, a més dels Grups establerts, les Administracions Públiques podran establir altres agrupacions diferents de les enunciades anteriorment, sense que s'exigeixi per accedir-hi estar en possessió de cap de les titulacions previstes en el sistema educatiu. O sigui, desapareix el grup E actual, però cada administració seguirà tenint la possibilitat de crear “agrupacions professionals” a les que podran accedir persones sense titulació oficial en el sistema educatiu.

Els funcionaries d'aquestes agrupacions, quan tinguin la titulació exigida podran promocionar al subgrup immediat superior, és a dir, al C2.

En relació amb la classificació del personal en grups professionals, aquesta facultat de crear agrupacions professionals és la única atribuïda a les entitats locals de què no gaudeixen actualment. Cal interpretar que aquestes agrupacions tant es podrien donar en l'escala d'administració general -encara que s'hauria de plantejar si té gaire sentit fer-ho- com en la d'administració especial.

La DT tercera de la LEBEP endarrereix l'entrada en vigor de la nova classificació professional, pel que fa als subgrups del grup A, fins que s'implantin de forma generalitzada els nous títols universitaris de grau o de postgrau, en el seu cas. Per a la resta de grups i subgrups, sembla que no hi haurà cap impediment perquè es pugui aplicar amb l'entrada en vigor del capítol II del títol V (fins l'aprovació de la llei catalana en el nostre cas).

També preveu unes equivalències perquè els grups de titulació actuals s'integrin en els nous. Aquestes equivalències són:

La DT 3a preveu aquesta integració amb caràcter transitori, perquè s'entén que és una competència de les Comunitats Autònomes fixar el grup i subgrup de cada cos o escala de la seva administració i de les enttats locals del seu territori i, per tant, les equivalències definitives de cada cos anterior amb el nou.

Fixem-nos que no hi ha cap previsió d'integració de funcionaris al nou grup B. No es preveu la integració en aquest grup dels tècnics auxiliars de l'escala d'administració especial als que s'ha requerit aquest nivell de titulació per a accedir-hi. Recordem que actualment es distingeix entre els títols professionals de Tècnic (que habilita per passar al batxillerat i permet accedir al grup D actual) i de Tècnic superior (que hem vist habilita per passar a la universitat i permet accedir al grup C actual).

Aquestes integracions sembla que confirmen que la divisió en grups i subgrups s'ha fet pensant tant o més en les conseqüències econòmiques que podria tenir una proposta més racional que en les pròpies exigències organitzatives i de coherència, tant amb les noves titulacions com amb el contingut funcional dels llocs de treball de l'administració o amb les funcions genèriques assignades a cada cos o escala funcionarial.

Un exemple: el cos auxiliar d'administració de l'Administració de la Generalitat

DA Novena del Decret Legislatiu 1/1997, TUFPC:

De la creació del cos auxiliar d'administració

1. Es crea el cos auxiliar d'administració de la Generalitat. Correspondrà a aquest cos de desenvolupar les tasques de caràcter auxiliar en matèries administratives, de gestió, d'inspecció, de control o similars adients amb el nivell de titulació i d'especialització que es requereix.

2. Dins el dit cos es crea l'escala auxiliar administrativa de la Generalitat. Correspondrà als funcionaris pertanyents a aquesta escala de desenvolupar les tasques de mecanografia i despatx de correspondència, de transcripció i còpia literal de documents, d'arxius, de fitxers i de classificació de documents, de manipulació bàsica de màquines i d'equips d'oficina, de registre i similars.

3. Per a l'accés a aquest cos i a aquesta escala s'exigirà la possessió d'un dels títols del grup D...

Segons l'art. 77 del PLEBEP, el personal laboral es classificarà de conformitat amb la legislació laboral d'acord amb les previsions del conveni col·lectiu. Segons l'ET, a través de la negociació col·lectiva o acord entre l'empresa i la representació sindical -no per llei o reglament- la classificació es fa per mitjà de categories o grups professionals:

• S'entén per grup professional el que agrupa unitàriament les aptituds professionals, titulacions i contingut general de la prestació, i podrà incloure tant diverses categories professionals com diferents funcions o especialitats professionals. És habitual veure convenis d'administracions que no incorporen aquesta classificació o que defineixen els grups en funció del grup de titulació propi dels funcionaris.

• La categoria professional també fa referència a l'aptitud professional del treballador i a les tasques o funcions concretes que ha de dur a terme. És el concepte de classificació més habitual en el sí de les administracions i no és estrany veure convenis col·lectius en què una categoria recull diferents especialitats professionals.

3.- El lloc de treball

A diferència de l'anterior del cos o escala, el lloc de treball és un element objetivo u organitzatiu, d'ordenació i classificació de les funcions que seran assignades a l'empleat que l'ocupi. En qualsevol empresa privada o administració pública, l'organització del treball comporta que totes les funcions o tasques que s'han de dur a terme es divideixen en unitats elementals. En el cas de l'administració pública, cada entitat està integrada per òrgans administratius; cada òrgan, alhora, està integrat per untats administratives i aquestes per llocs de treball.

Així doncs, el podem definir com l'element bàsic o elemental i indivisible en qualsevol organització del treball, que agrupa una sèrie de funcions, tasques o responsabilitats assignades a un titular(art. 73 LEBEP). És important no confondre un lloc de treball amb la persona que n'és titular; pot existir un lloc no proveït per cap titular i és habitual que en les diferents administracions hi hagi llocs de l'RLT que no estiguin ocupats en un moment determinat.

També hem de distingir clarament els llocs de treball que figuren a l'RLT de les places de cada cos o escala que consten a la plantilla de personal. És habitual que les places d'un cos o escala determinat (i els funcionaris que les ocupen) estiguin repartides entre diversos llocs de treball.

Un exemple:

Una plantilla amb 15 places del cos auxiliar d'administració general es pot correspondre amb els llocs de treball següents: 1 de secretaria d'alt càrrec, 2 de cap d'unitat de gestió, 5 d'auxiliar d'atenció ciutadana i 7 d'auxiliar de gestió (total 15 llocs igual al número de places).

Hem de tenir present que la classificació en cossos i escales és pròpia dels funcionaris de carrera (i per extensió dels interins) exclusivament; així ho estableix amb claredat l'art. 75.1 de la LEBEP quan afirma que “los funcionarios se agrupan en cuerpos, escalas”, etc. Mentre que el personal laboral es classifica segons els elements establerts en l'Estatut dels Treballadors - categories i grups professionals-, concretats en el conveni col·lectiu acordat en cada administraci, com també posa de relleu l'art. 77 de la LEBEP.

Per contra, el lloc de treball anirà referit tant als destinats a ser proveïts amb funcionaris de carrera com a als destinats al personal laboral. Així ho disposa l'art. 73.1 LEBEP, al dir que “los empleados públicos tienen derecho al desempeño de un puesto de trabajo…”. Això no impedirà un règim jurídic diferent segons el tipus de lloc i que el contingut de l'RLT per als llocs destinats a personal laboral es redueixi a les característiques organitzatives, traslladanse la resta al conveni col·lectiu.

Un exemple de descripció simple d'un lloc de treball: Auxiliar administratiu d'atenció ciutadana

Unitat:

Cos-escala: Auxiliar administratiu

DedicaciHorari:

Funcions bàsiques:

• Atendre al ciutadà en primera instància, tant personalment com telefònicament, facilitant-li informació relativa sobre l'ajuntament, els serveis municipals, els terminis de pagament de tributs, les dependències municipals, la documentació que tenen que presentar amb determinades sol·licituds, etc.

• Atendre la centraleta telefònica de l'ajuntament, canalitzant les trucades cap als destinataris oportuns.

• Encarregar-se de registrar i classificar per departaments la documentació d'entrada i sortida de l'ajuntament i fer-ne còpies.

• Mantenir actualitzat el padró d'habitants (altes i baixes del padró, convivència, residència, etc.) i expedir els certificats relacionats amb aquests.

• Encarregar-se de les tasques derivades del manteniment i renovació de la documentació exposada al taulell d'anuncis, especialment dels edictes.

• Realitzar les tasques administratives derivades del cementiri municipal, com ara la venda de nínxols, l'expedició de títols funeraris, etc.

• Realitzar cobraments relatius al pagament de multes o sancions en via voluntària o bé als preus públics per determinats serveis: certificacions diverses, lliurament d'impresos, compulses de documents, drets d'examen de processos selectius de personal, titularitat i manteniment de nínxols, cursets, etc.

• I, en general, altres de caràcter similar que li siguin atribuïdes.

Requisits per ocupar el lloc:

Característiques essencials:

Sistema de provisió:

4.- La plantilla de personal: objecte i contingut

La plantilla és un instrument tècnic d'ordenació de les places dels diferents cossos o escales necessàries per a realitzar totes les activitats i serveis atribuïts a una administració pública i de caràcter permanent.

Hem dit que la plantilla de personal classificarà tot el personal, funcionari, eventual i laboral. Pels funcionaris, ho fa atenent els cossos, escales, subescales, etc., creats per llei, mentre que pel personal laboral, ho farà atenent a les categories laborals establertes en el conveni col·lectiu corresponent a cada administració. Convè recordar en aquest punt la confusió entre la plantilla de personal i l'RLT generada en l'àmbit local per l'art. 90.1 de la LRBRL, al disposar erròniament que “deberá comprender todos los puestos de trabajo”. I és lamentable que durant els vintidós anys de vigència de la Llei no s'hagi rectificat aquest precepte, malgrat les múltiples modificacions que s'hi han introduït.

4.1. Funcions de la plantilla

La plantilla de personal cobreix tres funcions primordials:

- La de classificar professionalment el personal necessari per realitzar les activitasts i serveis propis de l'administració corresponent, partint del marc legal (cossos, escales, etc., creats legalment i categories o grups professionals establerts per convnei).

- La pressupostària: la plantilla s'ha d'ajustar a les dotacions del capítol I dels pressupostos públics, de manera que no hi poden haver places no dotades. Una qüestió diferent és la de cobrir temporalment i transitòria places amb personal interí o de contractar personal laboral temporal fora de plantilla. Pel que fa al personal laboral temporal, són habituals les previsions legals de què no és necessari la incorporació a la plantilla de places per atendre llocs de treball de temporada, per a feines amb caràcter no habitual o per a tasques específiques de caràcter temporal. Això comporta que es pugui contractar personal laboral temporal fora de plantilla en aquests supòsits, acudint a una partida pressupostària per contractació de personal temporal.

Aquesta funció requereix que s'elabori un estudi o memòria que acrediti l'adequació de la plantilla als principis de racionalitat, economia i eficiència i, d'acord amb l'ordenació general de l'economia, sense que les despeses de personal superin els límits establerts amb caràcter general.

- La de selecció: les escales, subescales, classes i categories en què es classifiquen les places de la plantilla funcionen com unitats de reclutament i selecció. L'accés a la funció pública es produeix amb l'ingrés en una d'aquestes unitats. El número de places ofertades i convocades depèn del de vacants existents en cada unitat i també el contingut dels processos selectius està en funció de cada una d'elles.

4.2. Contingut de la plantilla de personal

Podem considerar la plantilla de personal com la suma o conjunt de plantilles dels diferents cossos i escales (art. 14.3 LMRFP). Segons l'art. 25 Decret 214/1990, pel qual s'aprova el reglament de personal al servei de les entitats locals de Catalunya (RPEL), “la plantilla de personal de les entitats locals ha d'estar integrada per la relació detallada per cossos, escales, subescales, classes i categories de les places en què s'integren els funcionaris, el personal laboral i l'eventual...”.

Pel que fa al contingut de la plantilla de personal, ni la legislació estatal ni les autonòmiques són gaire explícites i no van més enllà d'exigir que el personal aparegui classificat en cossos i escales i que comprengui tot el personal. Més concret és l'RPEL, que en l'article 25 determina que el contingut mínim de la plantilla de personal de les entitats locals, per a cada cos i escala, és el següent:

- La denominació.

- El nombre d'efectius de personal que componen cada cos i escala.

- El nombre de vacants en cada cos i escala.

- El grup o subgrup de classificació (A1, A2, B, C1, C2, AP), segons la titulació exigida per accedir-hi.

Exemple de plantilla de personal