INTRODUCCIÓN: GLOBALIZACIÓN Y GOBERNACIÓN MULTINIVEL

1. REDES

1.2 Transformaciones en las relaciones de poder: el Estado red

1.3 La gobernación europea

2. EUROTECNOCRACIA: LA RED INSTITUCIONALIZADA

2.1 La Unión Europea como sistema de redes

2.2 Un proceso político interactivo: el policy-making comunitario

2.3 La institucionalización de Europa: el Estado red

2.4 La Unión Europea como paradigma de innovación institucional

3. IDENTIDAD Y CIUDADANÍA EUROPEA: LA RED QUE NO ENVUELVE

CONCLUSIÓN: HACIA UNA RELECTURA DEL PAPEL ESTATALIZADOR

EN LA CONSTRUCCIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA.

Estados liberales decimonónicos y Unión Europea: institucionalización estatal a

partir de del mercado

Nuevas realidades, ¿nuevas identidades?

BIBLIOGRAFÍA

“Sólo las instituciones en trance de derrumbamiento alcanzan la

perfección en un ordenamiento planificado”

Northcote C. Parkinson, 1957

INTRODUCCIÓN: GLOBALIZACIÓN Y GOBERNACIÓN MULTINIVEL

La aparente paradoja de las situaciones nacionalistas en los tiempos de mundialización y Aldea Global ha despertado el interés de los estudiosos del fenómeno nacional. Así, la globalización, el multiculturalismo, el fin de las ideologías, el auge neoliberal, la crisis del modelo keynesiano, las empresas transnacionales, las ONGs , las organizaciones supranacionales y los nuevos sujetos económicos, el retroceso de la soberanía estatal , han sido, todos, fenómenos que han comenzado a ser analizados en relación a las identidades nacionales. Es interesante tener en cuenta el impacto que producen la profunda reconversión y cambio de identidad de la burocracia y el sector público en general sobre los procesos de mantenimiento y reconfiguración de identidades nacionales, especialmente si la resultante (y la motivación)es una realidad europea supranacional, creadora a su vez de una nueva identidad social.

El impacto de la globalización y la transnacionalización está siendo muy profundo en el ámbito de la política. Es indudable que los estados se enfrentan a retos comunes. La transnacionalización o internacionalización de la toma de decisiones políticas sería el principal y el que más corresponde a la temática que nos ocupa. La Unión Europea sería el modelo paradigmático. De hecho, procesos similares de reorganización creciente de la toma de decisiones políticas se producen (y se han producido) simultáneamente en los niveles supranacional, estatal y subestatal: El incremento de la gobernación multinivel, es decir, una reorganización creciente del proceso de toma de decisiones políticas en niveles distintos, a veces difusos (incluso opuestos); agencias tecnocráticas europeas (como el Banco Central Europeo), agencias tecnocráticas nacionales y subnacionales, gabinetes, comités de expertos, asesores y consultores... Todo ello en una privatización creciente del Estado, o si se prefiere, un “vaciamiento del Estado” (Holding-out of the State), motivado por premisas que van más allá de fascinaciones neoliberales y que remiten según muchos autores a cambios de actitudes y valores en unas sociedades ya decididamente posmodernas o postindustriales (Inglehart, 1997). Estos modelos de Nueva Gestión Pública, además, coinciden con unas mayores y más complejas reivindicaciones hechas a los estados, que incluso llegan a ser contradictorias en algunos casos.

Conviene afinar más estas transformaciones en el medio ambiente público en relación con el poder ejecutivo. En cierta manera el poder ejecutivo actualmente no puede ser analizado desde los parámetros tradicionales (Presidencia, Consejo de Ministros....) Entra así en escena la noción de `núcleo ejecutivo', que pretende enfocar el poder ejecutivo desde una perspectiva más compleja y más acorde con la realidad. Ello significa considerar más y distintos actores, organizar a estos actores en redes y comunidades, con el nexo común de pertenecer a un mismo proceso. Muchos de estos actores no son estrictamente gubernamentales. Por lo tanto, en la práctica el gobierno se ha ido fragmentando, aunque no su presentación pública, que es cada vez más simple y mediática: gobiernos identificados con sus líderes, que son reforzados en las también cada vez más mediáticas cumbres intergubernamentales, donde el gobierno se presenta como un frente unido que defiende los intereses del país y en que sobresalen los ministros de economía. En cualquier caso, los mecanismos de integración de políticas son tan complejos que muchas veces fracasan por ser poco operativos en la práctica, como el Comisariado Blanc en Francia.

1. REDES

1.1 Las redes: formas de organización social postindustrial.

La idea de que el orden social tiene que preceder de una jerarquía burocrática, racional y centralizada estaba muy ligada a la era industrial, tanto que Weber identificó la burocracia racional con la esencia misma de la vida moderna. Sin embargo, las normas formales y burocráticas no son suficientes en la era de la información. Las normas informales, la descentralización, la horizontalidad y la autoorganización son tanto o más importantes. Las empresas fuertemente jerarquizadas han ido fracasando por los mismos motivos que los estados fuertemente jerarquizados y centralizados: no pueden cumplir los requisitos informativos de un mundo cada vez más complejo. No es casualidad que las jerarquías hayan tenido problemas justo cuando las sociedades del mundo entero han efectuado la transición de las formas industriales a las postindustriales.

El gobiernos moderno exige un dominio tecnológico que ningún gobernante puede aspirar a poseer, de modo que debe confiar en especialistas técnicos para todo, desde el diseño de armas hasta la gestión fiscal. Además, una proporción abrumadora de la información que se genera es de naturaleza local. Ello obliga, para su correcto control y tratamiento, a organizaciones muy descentralizadas. La solución más original a los problemas derivados de su coordinación, derivada del mundo empresarial y convertida en paradigma sociológico por Castells (Castells, 2001), es la red, una forma de orden espontáneo que surge como consecuencia de las interacciones entre los distintos actores. Para generar órdenes, las redes precisan sustituir la organización formal por normas informales, o por capital social, por decirlo en un lenguaje que hace furor en las ciencias políticas.

La red puede ser tratada como una categoría de organización formal donde no existe una autoridad soberana, o también pude ser considerada como un conjunto de alianzas o relaciones informales entre organizaciones, pero que se relacionan entre sí a través de relaciones contractuales verticales. Los grupos keiretsu japoneses, las alianzas de las pequeñas empresas familiares centroitalianas y las relaciones de Boeing con sus proveedores -o las de Telefónica de España con otras empresas de su grupo- también son ejemplos de redes. Por ello, si consideramos que una red no constituye una clase de organización formal, sino que se trata de capital social, tendremos una idea mucho mejor de su verdadera función económica. Según este punto de vista, una red es una relación moral de confianza, un grupo de agentes individuales que comparten normas o valores informales que van más allá de los necesarios para las transacciones -mercantiles o políticas- corrientes. Las normas y los valores incluidos en esta definición abarcan desde la simple norma de reciprocidad que comparten dos amigos hasta los sistemas complejos de valores que comparten las religiones organizadas. El paradigma durkheimiano está bien presente; de hecho, la noción de red supone su relectura actual.

Por lo tanto, una red es distinta de una jerarquía porque se basa en normas informales compartidas, no en una relación de autoridad formal. Una red entendida de ese modo puede coexistir con una jerarquía formal. Los miembros de una jerarquía formal no necesitan compartir normas o valores más allá de los contratos que definen su participación. Ahora bien, las organizaciones formales pueden contar con redes informales de varios tipos superpuestas, basadas en el favoritismo, la etnia o una cultura empresarial común. Por otro lado, la falta de transparencia de las normas informales sirve a menudo para ocultar su origen en relaciones involuntarias de poder.

1.2 Transformaciones en las relaciones de poder: el Estado red.

Según Manuel Castells, las relaciones de poder están siendo transformadas por los procesos sociales que identifica y analiza en su monumental obra (Castells, 2001). Tales procesos serían una versión ampliada y matizada de los previstos por el ya citado Inglehart. La transformación que atañe a los efectos aquí propuestos correspondería a los dilemas del Estado-nación como entidad soberana y el alcance real de la democracia política. La autoridad y legitimidad del Estado-nación estarían en entredicho, debido a que su poder no puede hacerse cumplir plenamente en una sociedad globalizada y parte de sus promesas y funciones, encarnadas en el Estado del bienestar, que a la vez lo dotaban de legitimidad, no pueden mantenerse. Igualmente, la delegación de la voluntad del pueblo, basada en la idea de un estado soberano, aparece amenazada de reconversión ante la incertidumbre que el desdibujamiento de las fronteras de la soberanía produce en la democracia representativa.

La globalización del capital, la multilaterilazación de las instituciones de poder y la descentralización de la autoridad a los gobiernos regionales y locales producen una nueva geometría del poder, induciendo una nueva forma de estado: el Estado red. Los actores sociales maximizan las posibilidades de representación de sus intereses y valores aplicando estrategias en las redes de relación entre diversas instituciones a diversos niveles de competencia. Los ciudadanos de una región europea tal vez tengan mayores posibilidades de defender sus intereses si apoyan a sus autoridades regionales contra su gobierno nacional, en alianza con las instituciones de la Unión Europea. Precisamente la noción de red hace que esta sea solamente una posibilidad más. Igualmente puede pasar el contrario, o ninguna de las dos, sino una afirmación de la autonomía regional frente a las autoridad estatal y las instituciones supranacionales. En una instancia red supranacional las fidelidades y lealtades son conceptos mucho más relativos y adaptados al contexto e intereses particulares. Las instituciones supranacionales europeas es un ejemplo más de “Estado red”, el más tecnocrático sin duda, pero no el único. Así, las nuevas elites empresariales chinas impulsan sus intereses en muchos casos vinculándose al gobierno provincial, o con el gobierno nacional, o incluso con las redes chinas de ultramar (no siempre legales). Por su parte, la tradición de alianzas de intereses de todo tipo en la política estadounidense ha sido incluso retratada en el cine hasta en las películas más insustanciales. En otras palabras, la nueva estructura de poder está dominada por una geometría de red variable en la que las relaciones de poder siempre son específicas para una configuración determinada de actores e instituciones.

En estas condiciones, las propias de la sociedad de la información, posmoderna o postindustrial, podríamos hablar de una `política informacional', caracterizada por la manipulación de símbolos en el espacio de los medios de comunicación y en el contexto de cambios constantes en las relaciones de poder. Los juegos estratégicos, la representación personalizada y el liderazgo individualizado sustituirían a los agrupamientos de clase, la movilización ideológica y el control partidista, que caracterizarían a la política en la era industrial. Una política convertida en un teatro de representación con unas instituciones políticas convertidas en órganos de negociación y no sedes de poder. El sistema político se vacía parcialmente de poder formal.

1.3 La gobernación europea.

La diferenciación y la complejidad crecientes de las sociedades modernas (o posmosdernas, siguiendo la terminología de Inglehart) se manifiestan de múltiples formas con consecuencias directas para las autoridades públicas. Las instituciones políticas formales, como el Parlamento o el Ejecutivo, experimentan cada vez mayores dificultades para gestionar eficazmente dicha complejidad. A los ojos de la población, las instituciones aparecen revestidas de las más altas responsabilidades decisorias. Sin embargo, su influencia y capacidad de decisión experimentan en la práctica un deterioro considerable a causa de la falta de competencias técnicas y del aumento exponencial de los problemas que se acumulan en la agenda gubernamental. Cada problema moviliza a sectores y grupos de la sociedad portadores de intereses y demandas contradictorias y las respuestas públicas tienden a generar nuevos conflictos que, a su vez, provocan nuevas movilizaciones. Además, la interdependencia vertical y horizontal entre los distintos niveles y núcleos de gobierno exige crecientes esfuerzos para alcanzar el consenso incluso dentro de los propios órganos ejecutivos y tiende a dificultar todavía más las decisiones y su puesta en práctica.

Estos cambios se traducen en la reestructuración de las funciones tradicionales del Estado. La coordinación de los procesos políticos, la negociación e incluso la persuasión son nuevas formas de regulación que sustituyen a los tradicionales métodos como la asignación imperativa, la dirección jerárquica y el control puro. De esta forma los responsables políticos tratan de aprovechar, capturar y movilizar recursos políticos dispersos entre actores públicos y privados. De esta forma, la frontera entre lo público y lo privado tiende a difuminarse cada vez más en forma de ámbitos entrelazados; y con ello, las autoridades públicas asumen frecuentemente el papel de coordinadores o “empresarios políticos.” (Kohler-Koch, 1996).

En suma, el Estado, y más en concreto el sistema político-administrativo, tiende a segmentarse en comunidades o redes de intereses articulados alrededor de las distintas políticas como resultado de las transformaciones que se producen en la sociedad: la globalización y la interdependencia, los cambios tecnológicos, los cambios en los sistemas de valores y el impacto mismo del proceso de integración. La `gobernación' constituye así una nueva forma de estrategia política destinada a garantizar la “gobernabilidad” de las sociedades y a mantener la legitimidad de las instituciones a cambio de la cesión de una parte de la autoridad, o al menos de un amplio margen de maniobra y de iniciativa, a los actores económicos y sociales. Parafraseando a Carles Ramió, “El Estado timonea, y los que reman son otros” . ( Ramió, 2001)

Desde el punto de vista organizativo, las nuevas formas de gobernación -o de subgobierno- se caracterizan por el predominio de los grupos de interés respecto de los legisladores, el papel central de los expertos y tecnócratas y el establecimiento implícito de unas reglas del juego distintas a las tradicionales (por ejemplo, la relevancia de los ministros de economía y del BCE en la elaboración de las políticas económicas de los países de la Unión Europea o, más en concreto, la importancia de los pactos informales en la segunda legislatura del gobierno Aznar ). (Heywood, 2001). Asistimos a la emergencia de una dualidad de sistemas. Al sistema parlamentario tradicional se superpone un sistema de autorrepresentación de intereses sectoriales e intersectoriales mediante redes de subgobiernos especializados en la regulación de políticas, complejas en muchos casos (telecomunicaciones, biotecnología, residuos, seguridad alimentaria, medicamentos, etc.) o de regulaciones exclusivamente tecnocráticas, totalmente independientes de las instituciones representativas, en materias de competencia, audiovisuales y mercados de valores. Por otra parte, las cuestiones ligadas al proceso de globalización escapan cada vez más al control de las instituciones representativas; la escasa o nula influencia de los parlamentos en las negociaciones supranacionales es buena prueba de ello.

La Unión Europea constituiría un sistema del segundo tipo, dado que está desprovista de los atributos estatales clásicos, en particular de los circuitos tradicionales de la democracia. Es decir, la Unión Europea sería un modelo de gobernación en estado prácticamente puro, cuya legitimidad se basa esencialmente en la eficiencia funcional resultante de la interacción entre las numerosas redes estructuradas alrededor del policy-making comunitario. ¿Expresión de la hegemonía de las fuerzas estructurales del mercado sobre el control estatal o formas de legitimidad nuevas y alternativas?

2. EUROTECNOCRACIA: LA RED INSTITUCIONALIZADA

2.1 La Unión Europea como sistema de redes.

La metáfora de las redes políticas relativamente estructuradas parece especialmente adaptada al estilo decisorio comunitario en el que la falta de un liderazgo claro produce una combinación de procedimientos formales e informales de mediación entre representantes públicos y representantes de intereses privados. En este sentido las redes comunitarias constituirían “mezclas híbridas de actores y de sistemas de relaciones nacionales, supranacionales, intergubernamentales, transgubernamentales y transnacionales” ( Morata, 2000, P. 17): grupos de interés, ministros nacionales, comisiones parlamentarias, burócratas, lobbistas, políticos, negociaciones múltiples, alianzas más o menos duraderas, coaliciones móviles, elites públicas, elites privadas, todos ellos interactuando entre sí, que aprovechan la disponibilidad de recursos adicionales y nuevos puntos de acceso para influir en las decisiones u obstaculizarlas.

Estas aproximaciones, a partir del enfoque de redes, enfatizan el carácter de plurinivel del proceso político comunitario. De esta forma, podemos considerar el proceso de integración como la construcción de una nueva entidad política en la que la autoridad y la capacidad de influencia en la elaboración de las políticas se halla compartida entre un conjunto de actores públicos y privados que operan en los distintos niveles de gobierno. La gobernación europea resulta así de la interacción entre dichos actores y niveles.

Debido a sus especiales características, el proceso de integración genera un sistema de interdependencias funcionales que tiende a potenciar el papel de los actores subestatales en la Unión gracias a las redes que conectan éstos con la Comisión Europea, con lo que esta dispone de aliados potenciales para vencer las resistencias de los gobiernos (Una de las pretensiones de la Comisión). Al mismo tiempo, la formulación y la implementación de las políticas comunitarias desemboca, en mayor o menor medida, en la progresiva europeización de las administraciones, los procedimientos y los intereses socioeconómicos implicados. Este proceso se vería potenciado por los procesos de descentralización en curso de la mayor parte de los estados miembros y por la creciente territorialización de las políticas europeas. En definitiva, las transformaciones del estado, tanto en sentido descendente como en ascendente, favorecerían la incorporación de los actores subestatales a la arena política europea (Kohler-Koch, 1998). Sin embargo, otros autores sostienen que la redistribución interna de poder derivada de la integración europea tiende en general a reforzar más a los gobiernos centrales (el ya comentado creciente intergubernamentalismo en la Unión Europea sería una muestra), e incluso a las grandes ciudades en detrimento de las regiones (Moravcsik, 1994)

2.2 Un proceso político interactivo: el policy-making comunitario.

Las peculiaridades del sistema institucional se reflejan directamente en el policy-making comunitario en el que las decisiones son el resultado de un complejo proceso de negociaciones (más complejo todavía desde el restablecimiento de la mayoría cualificada en 1987) entre el conjunto de actores implicados.

El poder de iniciativa corresponde casi en exclusiva a la Comisión; pero puede verse debilitado cuando ésta carece del liderazgo y los apoyos necesarios. Al no existir un programa específico de gobierno, y ni siquiera un gobierno en el sentido estricto, la formación de la agenda pública europea es mucho más aleatoria e incierta que en los estados miembros. En este contexto, la comisión se beneficia de la pugna entre los distintos intereses públicos y privados para favorecer o dificultar la entrada de los problemas en la agenda comunitaria. Cuando se trata de lanzar nuevas políticas, por ejemplo, que pueden chocar contra los intereses de los estados miembros, la estrategia de la comisión consiste muy a menudo en elaborar documentos públicos de reflexión dirigidos a los sectores afectados para conocer más a fondo la problemática, estructurara el debate y construir redes iniciales o coaliciones de legitimación de sus propuestas. La Comisión refuerza su capacidad frente a los estados mediante subterfugios, como proponer mediadas genéricas indiscutibles en un principio para después formular políticas más atrevidas (como en Medio Ambiente), confinar los temas a redes de expertos (innovación tecnológica) o articular coaliciones cooperativas multinivel con actores subestatales (política regional) y grupos privados (telecomunicaciones). La Comisión se apoya en una densa red de compuesta por unos 600 grupos de expertos, que constituyen verdaderas comunidades establecidas alrededor de políticas específicas. La Comisión, por supuesto, no es un actor unitario, sino una organización muy segmentada política y administrativa, con cruces de competencias y rivalidades internas, además la Comisión puede ser objeto de “capturas” y puede dar entrada a sectores minoritarios (ambientalistas, consumidores).

Las grandes opciones se negocian en el Consejo Europeo, aunque la elaboración de las normas incumbe al Consejo de Ministros. El Parlamento Europeo, desligado de la obligación de apoyar a un gobierno mayoritario, puede introducir enmiendas e incluso recurrir al veto en el caso de la codecisión. La búsqueda del consenso y la conciliación es el objetivo básico. La dispersión de las políticas y la ausencia de jerarquías entre los distintos Consejos contribuyen sin duda a pulverizar los intereses estatales.

Una vez adoptada formalmente la decisión, entra en funcionamiento el impresionante mecanismo de la “comitología”, ligado a la actividad reglamentaria de la Comisión, para facilitar la implementación de las políticas en los estados miembros. Como vemos, la gobernación europea tiende a operar mediante redes transnacionales opacas formadas por funcionarios, expertos y representantes de intereses responsables sólo ante sus respectivas organizaciones. Por otra parte, actuando conjuntamente en pos del consenso, los representantes de los estados miembros han desarrollado un sistema de lealtades funcionales que a menudo se superpone a las respectivas lealtades estatales. La implementación de las políticas se enfrenta con los obstáculos derivados de la hetereogeneidad cultural, social, económica y político-administrativa de los estados miembros. Estas dificultades en la implementación ha sido afrontadas por la Comisión mediante la promoción de instrumentos informales: fomento de redes de las redes de cooperación interadministrativa, la transparencia, la información y los mecanismos de mercado (incentivos fiscales, permisos de mercado, ayudas públicas...). Por lo tanto, de acuerdo con Metcalfe, “la gestión de las políticas europeas es un proceso interorganizacional que depende más de redes multinacionales y multiniveles que de jearaquías convencionales. La función primaria de la Comisión como organización-red es reforzar la ventaja comparativa”(Metcalfe, 1995) Además, la retórica y la praxis de la cooperación con los estados es un factor esencial desde la reforma de 1988. La potenciación del sistema de agencias comunitarias responde también a la preocupación de los estados miembros por mejorara la implementación de las políticas comunitarias. Su articulación a nivel europeo a partir de redes nacionales especializadas, compuestas por expertos públicos y privados, contribuye sin duda a incrementar y homogeneizar la información disponible, europeizando los procedimientos y las culturas administrativas, y ayudando al mismo tiempo a mejorar la formulación de las políticas. Aparte de ser, por supuesto, una excelente manera de acrecentar el poder efectivo de la Unión sobre los Estados.

La institucionalización de Europa: el Estado red.

Cabría preguntarse gracias a qué alquimia avanza la construcción europea en medio de intereses tan distintos y la falta de entusiasmo de los ciudadanos Esto se debe en gran parte a que la Unión Europea no sustituye al Estado-nación existente; todo lo contrario, es un elemento fundamental para que este sobreviva en una sociedad cada vez más globalizada (al menos de momento), todo ello a condición de conceder cuotas de soberanía. La convergencia de intereses encuentra su expresión operativa en una geometría compleja y cambiante de instituciones europeas que combina el control de la toma de decisiones por parte de los gobiernos nacionales, la gestión de los empeños europeos por una eurotecnocracia que depende de la Comisión Europea, designada con criterios políticos, y las expresiones simbólicas de legitimidad en el Parlamento Europeo, el Tribunal de Justicia y el Tribunal de Cuentas. Las negociaciones incesantes dentro de este conjunto de instituciones y entre los actores nacionales que persiguen sus propias estrategias pueden parecer engorrosas e ineficaces. No obstante, es precisamente esta indeterminación y complejidad la que permite acomodar en la Unión Europea intereses distintos y políticas cambiantes.

Esta complejidad y flexibilidad crecientes del proceso político europeo se debe a que la Unión está organizada esencialmente como una red que supone mancomunar y compartir soberanía más que transferirla a un nivel superior. Por lo tanto, la caracterización de la unificación europea podría hacerse como una suerte de neomedievalismo institucional ideal, en un sentido weberiano, es decir, una pluralidad de poderes que se solapan. Se trata, en definitiva, del Estado red, la nueva forma de estado que ejemplifican las instituciones europeas. Una red irregular, con nodos diferentes y asimétricos, lo que significa relaciones y núcleos asimétricos, es decir, existencia de desigualdades entre sus miembros. Pero una red al fin y al cabo, o sea, todos los nodos son interdependientes, desde el más pequeño hasta el más grande. El Estado red parece ser la forma del estado propia de la globalización. La Unión Europea sería su forma más paradigmática, aunque no la única.

2.4 La Unión Europea como paradigma de innovación institucional.

La construcción europea, dentro de los parámetros en los que se realiza, es significativa como una fuente de innovación institucional que puede aportar algunas respuestas a la crisis del Estado-nación y contribuir a la gobernanza mundial. ¿Por qué? Porque en torno al proceso de formación de la Unión Europea se están creando nuevas formas de gobierno y nuevas instituciones gubernamentales, que atraviesan no sólo el ámbito supranacional sino también los ámbitos local, regional y nacional, y que inducen las formas de un nuevo modelo de Estado: el Estado red (Castells, 2001, p. 376). La característica principal de esta unificación es la ambigüedad, que incluso hace aparecer el proceso de Unión a lo largo de su historia más como un debate que como un modelo. De hecho, el consenso académico en considerar la historia de la construcción europea como una convergencia de planteamientos e intereses conciliables y no tan conciliables de actores políticos, económicos y sociales (una convergencia repleta de dudas y reconducciones) vendría a confirmar esta concepción del proceso de unidad europea como un debate. La visión de las instituciones europeas relativas a su tecnocracia, especialmente la Comisión, y a su articulación reticular sería la versión más refinada, donde los diferentes planteamientos y puntos de vista de los actores como motores de la construcción europea se consagran como tales. Las tentaciones foucaltianas de Castells en su análisis del poder europeo (Castells, 2001, p. 418) y la aceptación por Inglehart de los correctivos a las teorías de la modernización por parte de autores de diversas tendencias, como Said o Habermas (Inglehart, 1997; Habermas, 1989; Said, 1990) serían totalmente congruentes con la concepción reticular y las variables culturales y colectivas de las sociedades postindustriales.

3. IDENTIDAD Y CIUDADANÍA EUROPEA: LA RED QUE NO ENVUELVE.

3.1 Ciudadanía europea y déficit democrático-constitucional.

El proyecto político de la ciudadanía Unión europea tiene como uno de sus ejes la configuración de la categoría de ciudadanía. Dos son los principales problemas al respecto. El primero de ellos, el más obvio, tiene que ver con la noción de ciudadano, entendido como sujeto del derecho a tener derechos y como titular de la soberanía.: ¿Tienen esas dos connotaciones actualmente los ciudadanos de la Unión Europea? Desde luego, no en lo que respecta a la segunda, pues los problemas de legitimidad democrática comienzan con la inexistencia de una soberanía efectiva de los ciudadanos de la Unión Europea y siguen con la inexistencia o deficiencia de los elementos básicos de una democracia: la primacía de una Constitución y una auténtica separación de poderes. Ninguno de estos dos elementos está presente actualmente en la Unión Europea. El segundo es lo que De Lucas denomina “El síndrome de Atenas”, esto es, la institucionalización de la exclusión: la extensión de la condición de ciudadano y de sus atributos no alcanza a todos los sujetos sin extensión (Lucas, 1998).

Es precisamente ésta una de las fuentes fundamentales de desconfianza de los ciudadanos europeos respecto de las instituciones europeas: el “déficit democrático”. Poderes significativos han sido transferidos a la Unión Europea, principalmente al Consejo Europeo y al Consejo de Ministros, que representan a los estados europeos, y a la Comisión Europea, que actúa en su nombre. Lo más significativo ha sido las decisiones en materia económica, situadas ahora bajo el control del Banco Central Europeo. Los ciudadanos se sienten excluidos del complejo sistema segregado paneuropeo de agencias tecnocráticas y consejos de ministros negociadores. No hay un ejercicio de la ciudadanía europea. La europeización de la política coincide con la globalización económica y la consiguiente decadencia de la democracia, lo que conllevan a que los ciudadanos se afirmen en sus respectivas identidades nacionales y rechacen una hipotética identidad europea.

3.2 Ciudadanía e Identidad .

El concepto de ciudadanía está hoy de moda: después de haber estado casi desterrado del vocabulario político durante décadas, se ha convertido en una noción central en el debate teórico de los últimos años. La revitalización actual de la noción de ciudadanía puede entenderse a la luz de las transformaciones acaecidas en los últimos años en el ámbito político: 1989, “malestar” ciudadano con la democracia liberal y, sobre todo, el avance en el proceso de integración europeo.

Histórica y tradicionalmente el debate acerca de la ciudadanía se ha desarrollado dentro de las fronteras nacionales afirmando los derechos civiles políticos y socioeconómicos básicos de los individuos. Sin embargo, en la última década, la conjunción de procesos y tendencias de integración regional y global, y su incidencia sobre la capacidad del ciudadano de ejercer estos derechos, han puesto en evidencia la necesidad de adaptar el concepto tradicional de ciudadanía incorporándole elementos de carácter global y regional, que sirvan como aporte a la creación de un nuevo concepto o nuevos conceptos de ciudadanía.

La ciudadanía, tal como fue concebida en la teoría política moderna y en las revoluciones del siglo XVIII, definía la identidad política de los individuos sin tener en cuenta su identidad étnica o cultural; su condición de ciudadanos se derivaba de su participación como iguales en el gobierno y de su compromiso con la república, y no estaba conceptualmente ligada a una particular identidad nacional. Sin embargo, hay que tener en cuenta que para que el pueblo pudiese decidir debía quedar establecido quién era el pueblo. En otras palabras, aunque la noción de ciudadanía está en principio vinculada a una entidad de naturaleza política, ésta se encarna en una comunidad particular dotada de una identidad de grupo, que es la que permite a sus integrantes reconocerse como conciudadanos que forman parte de una “ciudad” común. En los dos últimos siglos, la nación ha sido el sustrato comunitario de la ciudadanía: Estado y nación han ido de la mano consolidándose mutuamente.

3.3 La construcción de la identidad posnacional europea.

De forma muy simplificada, podríamos distinguir dos enfoques principales en la construcción de identidades políticas. El primer enfoque extraería del pasado la legitimidad de la identidad política, vinculándola generalmente a un territorio, a una historia común, a una lengua y a veces a una cierta coincidencia étnica. Una identidad, por lo tanto, anterior al individuo. El segundo enfoque contempla la identidad como resultado de una posible convergencia de voluntades individuales que buscan un objetivo común. Se configurará como propuesta de futuro a partir de unos valores e intereses compartidos, es decir, como consecuencia de una elección.

Una hipotética (y deseable) identidad europea podría ser objeto de ambos macroenfoques, no obstante el segundo resulta decisivo, y podría hacer realidad la existencia de una auténtica ciudadanía europea. Esto se debe, aunque suene a tópico, a que si bien es cierto que existen importantes elementos de unión entre las sociedades europeas, no menos cierta es la existencia de significativas diferencias. Por otro lado, no se sabe todavía con qué países contará la Unión en el futuro. No existe todavía una identidad política propiamente dicha que esté en relación con el pueblo europeo, mucho más articulado como sujeto político.

La unificación europea con mayúsculas no se reduce, por supuesto, a una sucesión histórica de operaciones de ingeniería tecnocrática. A largo plazo, la unificación requiere una identidad europea. Hay una reacción antiislámica generalizada, pero la tibia religiosidad de los europeos no permite construirla a partir de la noción cristiana como se intentó en el pasado. La etnicidad tampoco sería posible, dada la diversidad racial que adquiere Europa. Los valores democráticos son importantes en la retórica europea, pero no son patrimonio exclusivo suyo, además la praxis democrática de los organismos de la Unión no aparece explícita a los ojos del ciudadano. La identidad europea no puede construirse en contradicción con el Estado-nación, pero sí como su complemento. La defensa de los valores irrenunciables considerados tradicionalmente como europeos y los nuevos adaptables y adaptados a estos valores: la defensa del medio ambiente, la preocupación por los derechos humanos y civiles, la reafirmación de la democracia, la paz...

En los últimos tiempos la identidad nacional ha sido cuestionada, tanto por haber quedado, al parecer, un tanto obsoleta ante los cambios sociales ocurridos a escala planetaria , como por ser fuente de graves y sangrientos conflictos. De esta manera se ha dicho que la ciudadanía puede asentarse hoy sobre una base diferente, la de una identidad política “posnacional” (Peña, 2000). Se justifica debido a que la ciudadanía nacional está afectada por presiones procedentes tanto del novel subnacional como del nivel supranacional. El estado-nación como sede de la toma de decisiones políticas está siendo sustituido en cierta manera por órganos regionales y supranacionales de gobierno, en nuestro caso la Unión europea. Pese a todo, sin embargo, no puede decirse que la idea de la identidad nacional, y la doctrina política que la afirma, hayan quedado obsoletas. Todo lo contrario: tienen una capacidad de atracción mayor que cualquier otra ideología. De hecho ha habido un fortalecimiento de la identidad nacional como expresión privilegiada de la identidad colectiva, así como al auge de las actitudes y posiciones nacionalistas. Lo muestran hechos como el desarrollo de los “nacionalismos periféricos” , la legitimación nacionalista de muchos estados del Tercer Mundo, las tensiones nacionalistas en la antigua URSS, la reconstrucción de las identidades políticas en el Este de Europa, las dificultades que atraviesa el reparto de competencias en la Unión Europea... De hecho, según Castells, el auge identitario es la otra cara de la moneda del proceso globalizador (Castells, 2001).

3.4 La identidad “posnacional” de Habermas: patriotismo constitucional.

Aunque identidad cívica e identidad nacional han coincidido, e incluso la identificación nacional ha abusado de la noción de ciudadanía, hasta hacerla irreconocible encaracterización abstracta, lo cierto es que tal vinculación es contingente, producto de un proceso histórico. Entre `ciudadanía' y `nacionalidad' hay una tensión conceptual difícilmente superable. Es la tensión entre la pertenencia adscriptiva a la “comunidad imaginada” y la participación querida en un proyecto de sociedad política. En otros términos, una tensión entre la perspectiva universalista propia de una sociedad basada en un sistema universal de derechos, y la perspectiva particularista de una nación que se define a sí misma frente a otras. Por ello, y además, Habermas subraya que la identidad nacional no sólo no se adecua a los valores universalistas sino que tampoco encaja con la realidad de las tendencias mundializadoras en la economía, las agrupaciones supraestatales, el multiculturalismo, el flujo de ideas y personas, la dimensión universal que tienden a adquirir los acontecimientos políticos. Una `identidad posnacional' compatibilizaría la complejidad de las sociedades modernas, la perspectiva ético-política universalista y la concepción formal de la identidad política.

La identidad no sería un hecho “preconstitucional”, considerado indispensable para los integrantes de esa comunidad, no necesitaría basarse en una homogeneidad previa, dado que la formación de opinión y voluntad estructurada democráticamente posibilita un entendimiento normativo razonable (Habermas, 1989) Esta nueva identidad queda definida por la participación general e igual de los sujetos individuales como ciudadanos en procesos de formación conjunta de opinión y de voluntad. La identidad posnacional no se basa en la pertenencia a un territorio o en la participación en una tradición, sino que es su núcleo es la participación política en un sistema de derechos y en procesos de formación discursiva de la voluntad (de modo formal e informal) y comunicación materializados en los principios universalistas de la Constitución: de ahí que Habermas hable de “patriotismo constitucional”, adoptando la expresión acuñada por Sternberger en 1979. Las tradiciones de los ciudadanos de tal o cual comunidad darían lugar a interpretaciones particulares de los mismos principios constitucionales incorporados en las distintas constituciones democráticas.

La pregunta es obvia y capciosa a la vez: ¿Puede la lealtad constitucional sustituir a la identidad nacional? La crítica al carácter abstracto de la identidad posnacional está implícita ya en la crítica de Hegel al universalismo ilustrado, a la “libertad del vacío” que queda después de la destrucción de todo contenido particular Y es el núcleo mismo de la crítica comunitarista al universalismo: la hipótesis de que podamos concebirnos como “seres de razón” guiados estrictamente por criterios formales universalistas, de que nos veamos a nosotros mismos y a los demás con abstracción de toda particularidad, es irreal. Así, los críticos del patriotismo constitucional argumentan que no es posible determinar la identidad política sobre la base de un texto constitucional, que no explica la raíz ni los vínculos de las decisiones políticas actuales con anteriores sustratos. Por otra parte, una identidad posnacional tiende a ser cosmopolita; ahora bien, no existe una identidad global en ciernes, de esta forma una cultura global sólo podría ser un constructo desmemoriado o una división en los elementos nacionales que la integran (Smith, 1997) .

A estas objeciones, quienes apoyan la propuesta de una identidad posnacional pueden responder que una posición posnacionalista presupone la contingencia de las fronteras que el nacionalismo reviste con un aura de sustancialidad; al fin y al cabo, todas las identidades son constructos desmemoriados, selectivamente desmemoriados de unos aspectos y selectivamente “memoriados” de otros. Por otra parte, el patriotismo constitucional no renuncia a la identidad cultural, solamente la relativiza. Considera que ni podemos ni hemos de renunciar a la cultura que nos ha socializado (ni que hemos de exigir a los demás a que renuncien a la suya), pero sí hemos de asumirla con la distancia crítica que cuestione la validez de esa tradición recibida a la luz de los principios universales racionalmente aceptados. La identidad posnacional no es totalitaria, no es un ámbito excluyente de lealtad: los individuos se saben integrantes de comunidades particulares y de una comunidad universal. La tensión entre ambas, sin embargo, no se resuelve. ¿Cuál sería el ámbito supremo de lealtad en una situación crítica, que la primera identidad consideraría plausible y la segunda niega por propia definición?

3.5 Identidad cultural y unificación europea.

Es posible que la identidad europea se adopte a partir de la noción francesa de identidad nacional, en torno a la identidad política, pero las ciudadanías de la Unión Europea se orientan crecientemente hacia una concepción identitaria basada en el volks alemán. La Unión europea debe acomodar ambas versiones para hacer compatible una ciudadanía europea con sentimientos nacionales propios. ¿Qué naciones? Hay que recordar que no todos los países tienen una identidad nacional tan clara y comprometida con su estado como Francia, Alemania o Portugal. El atractivo de la identidad nacional es más complicado en otros países como el Reino Unido, Bélgica o España. ¿Cataluña o Escocia afirmarían su identidad contra las instituciones europeas o a favor de ellas, para oponerse a sus respectivos estados? Por otra parte, los gobiernos regionales y locales están desempeñando un papel importante en la construcción europea, estableciendo redes europeas que coordinan iniciativas y aprenden unas de otras. Aunque es muy probable que la formación de una identidad europea constituya una operación histórica larga y compleja, la configuración de una identidad política europea, que no resulte excluyente con otras identidades colectivas como las nacionales, no puede aplazarse por más tiempo si se desea seguir avanzando en el proyecto europeo.

CONCLUSIÓN: HACIA UNA RELECTURA DEL PAPEL ESTATALIZADOR EN LA

CONSTRUCCIÓN DE LA IDENTIDAD EUROPEA.

Estados liberales decimonónicos y Unión Europea: institucionalización estatal a

partir del mercado.

Estado y mercado nacional serán en Europa fruto de la convergencia de dos procesos: uno, el universalmente conocido como de “reforma del Estado”, el otro, el mismo hecho de la integración europea. La idea de la construcción de Europa a partir de la realidad de un mercado único europeo nos recuerda intensamente a la propia construcción del estado-nación que se desarrolló institucionalmente en el siglo XIX. En efecto, los Estados liberales fueron levantados y consolidados sobre la base de una cierta infraestructura material, territorializada y liberalizada en orden a la idea de mercado único de alcance nacional. Por ello, salvando las distancias, podemos considerar la actual idea de Europa como la reproducción a escala continental del proceso de estatalización iniciado hace dos siglos o más. En otras palabras, la idea de Europa ha incorporado sobradamente la idea de un cierto proceso de estatalización a nivel continental: proceso que, sin embargo, carece de claridad a partir de la escasa definición institucional de la Unión Europea y de sus ambigüedades, es decir, por la carencia de un auténtico gobierno comunitario.

A pesar de su carácter contradictorio, el avance de la integración europea constituye sin duda la respuesta racional de los estados miembros a la necesidad de afrontar conjuntamente problemas comunes en un escenario de incertidumbre y complejidad crecientes. Otra vez vuelven las similitudes con procesos históricos pasados, ya que es un escenario que, salvando otra vez las distancias, recuerda en cierto modo al que existía en Europa en los años posteriores a la segunda guerra mundial. En esa época, la creación de las Comunidades Europeas fue una salida inteligente al caos posbélico. A cambio, los países miembros tuvieron que aceptar una cesión de soberanía que, sin lugar a dudas, ha ido mucho más allá de la prevista inicialmente. De hecho, la integración europea sólo resulta concebible a partir de la progresiva transformación de la soberanía estatal en una soberanía compartida entre los estados miembros e incluso transferida a las instituciones supranacionales. Mutatis mutandi, la creación del euro, por ejemplo, expresaría en nuestros días la acción conjunta para hacer frente a los cambios financieros (o el caos financiero, si se prefiere) generado por los movimientos transnacionales de capital. Es decir, se ha institucionalizado un federalismo monetario europeo, cuya autoridad máxima es una organización supranacional, de carácter tecnocrático: el Banco Central Europeo.

Pero estas comparaciones históricas no ofrecen respuesta si buscamos precedentes, en vez de simplemente similitudes históricas. Precisamente la ausencia de cualquier precedente histórico confiere un interés especial al proceso de integración europea. No existe, en efecto, ningún modelo de referencia para unir económica y políticamente un conjunto de estados, los más antiguos del mundo occidental, con lenguas, culturas y tradiciones distintas; estados incluso enfrentados entre sí mediante guerras de las que todavía persiste una memoria viva a lo largo de la historia. Nos hallamos, por lo tanto, ante una trayectoria compleja, además de inédita, que trasciende en muchos aspectos el campo teórico e histórico de las relaciones internacionales, pero también el del Estado-nación.

La Unión Europea no es una simple organización internacional. Las organizaciones internacionales de ámbito regional se caracterizan exclusivamente por el intergubernamentalismo: las decisiones se adoptan por unanimidad y no existen instituciones autónomas responsables de velar por su cumplimiento efectivo o de formular propuestas que vayan más allá de los objetivos iniciales. Pese al creciente protagonismo de las cumbres intergubernamentales en la historia reciente de la Unión Europea, ésta funciona con arreglo a criterios totalmente distintos, más propios del estado. Sin embargo, la Unión Europea no es un Estado, es decir, un ente político soberano dotado de la legitimidad y autoridad necesarias para imponer sus decisiones en un ámbito territorial determinado. A pesar de contar con un “gobierno” formalmente similar a las instituciones gubernamentales de los estados soberanos, los principales órganos decisorios de la Unión Europea (Consejo de Ministros, Consejo Europeo y el Banco Central Europeo) son irresponsables ante el Parlamento Europeo.

No obstante, paradójicamente, la Unión Europea ha ido asumiendo muchas de las funciones típicas del Estado: administra un presupuesto; convoca elecciones; regula el mercado y la moneda; genera políticas de múltiples tipos; produce bienes y servicios públicos; desarrolla una política económica exterior; interviene en los foros internacionales como representación de los Quince, coopera internacionalmente, interviene como mediadora y participa en misiones humanitarias y de paz, incluso pronto dispondrá de una fuerza de intervención propia... Por otra parte, el derecho comunitario es superior jerárquicamente y se impone al de los estados miembros. Conviene recordarlo, puesto que se trata de un elemento de crucial importancia en la institucionalización del sistema. Además, con arreglo al Tratado CE (art. 308, ex 235), la Comunidad dispone de poderes implícitos mediante los cuales se halla facultada para incrementar sus competencias en cualquier momento sin necesidad de recurrir a una reforma del tratado. La Unión Europea se asemeja pues aun Estado sin serlo. No existe un término preciso para definirla: politeia, un meta-Estado poliárquico, Estado regulador, Estado posthobbesiano o posmoderno, o incluso podemos ironizar, junto a Delors, un OPNI (Objeto Político No Identificado) (Todas referencias en MORATA, 2000, p. 13). En cualquier caso, se trata de una forma original de organización del poder político, en constante evolución hacia un destino todavía incierto.

Nuevas realidades, ¿nuevas identidades?

Un ejemplo paradigmático ilustraría esta realidad institucional europea de confluencia tecnocrática de distintos intereses, alianzas móviles y adaptables e instancias nacionales con intereses y concepciones distintas sobre lo que debe ser la Unión Europea: la (deseable) Agencia Europea de la Competencia (AEC). En un principio, en 1988, la creación de una AEC como autoridad máxima e independiente fue expuesta por sir Sydney Lipworth de la Monopolies and Mergers Comisión británica. Tal idea respondía al tradicional planteamiento británico sobre la integración europea: el centrado en el desarrollo de una zona de libre mercado, sin ceder ningún elemento más de la cesión de la soberanía política. Pronto esta idea será retomada por Alemania, proponiendo su propio modelo de regulación de la competencia, en la que la AEC no sería ya un elemento de máximo nivel, sino de consulta, con el consiguiente predominio de criterios no solamente técnicos a la hora de las decisiones. Los intereses tradicionales alemanes, o mejor, de su gobierno, su órgano nacional de regulación de la competencia (bundeskartellant) y sus sectores industriales, serían los más proclives a este segundo modelo de agencia. Ni que decir tiene que el Reino Unido se desmarcará de este modelo de AEC. En cualquier caso es obvio que una AEC europea sería el primer paso, el ejemplo a seguir, de una AEC mundial, dado el nivel de los flujos comerciales y económicos a escala global.

La Unión Europea, debido a su original articulación reticular, es capaz de dar respuestas más eficaces que los Estados-nación a las macrotendencias decisivas en los nuevos tiempos: la globalización de la economía, la tecnología y las comunicaciones por una parte, la afirmación paralela de la identidad como fuente de sentido. Pero las instituciones europeas supranacionales no sólo ofrecen respuestas a las nuevas problemáticas. La Unión Europea, al estar dentro del teatro de representación, también crea realidades sociales nuevas, a las que a la vez intenta adaptarse. Más que de una estructura de red, deberíamos hablar de una espiral.

Sin embargo, todavía no hay un análisis, tal vez ni siquiera un planteamiento formal, de las instituciones europeas como creadoras de nuevas realidades sociales, especialmente en lo que se refiere a la identidad, debido precisamente a que predomina un punto de vista de la Unión Europea como organismo de respuestas, pero no de creación de planteamientos nuevos. Tal vez sea exagerado dotar de tal capacidad a las instituciones supranacionales. Sin embargo, tradicionalmente la literatura académica sobre los procesos de construcción nacional ha enfatizado el relevante, más o menos voluntario, papel de las burocracias estatales en la articulación de las identidades nacionales (Estado-nación) y ha originado, en el caso español, debates acalorados sobre su éxito o no. El papel voluntario de las instancias supranacionales europeas en la articulación de una identidad europea (del tipo que sea) puede ser discutible. Sin embargo, no sería tan improcedente una relectura de las teorías nacionalizadoras tradicionales ante la evidencia histórica de los cambios que las instituciones europeas ejercen sobre los equilibrios institucionales nacionales . En otras palabras, habría que tener en cuenta el impacto que producen la profunda reconversión de las burocracias (y en general el sector público) sobre los procesos de mantenimiento y reconfiguración de identidades nacionales, así como de otras nuevas y solapables. Obviamente, muchos cambios institucionales no son responsabilidad absoluta de la adaptación a las directrices europeas. De hecho, la mayor parte de ellos han estado exportados en tiempos recientes desde iniciativas tan poco sospechosas de europeísmo y sí de afirmación libertaria de la identidad nacional propia como las del conservadurismo británico. Lo que no deja de ser una adaptación y re-creación de las articulaciones identitarias a las nuevas realidades postindustriales.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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Esta concepción “naturalista”, por el empleo del adjetivo “espontáneo”. está extraída de Fukuyama, 1999, p. 254. De hecho, el vocablo “espontáneo” es empleado de forma nada gratuita por Fukuyama, en una visión un tanto irónica (extensible a toda su polémica obra). Fíjense, por ejemplo, en la cita inicial de la obra aquí citada.

En esta concepción de la política informacional como teatro se evita toda conexión con otras consideraciones académicas, representadas por autores como Ramonet y Chomsky, y que considerarían la política de las sociedades avanzadas como perversión mediática y empresarial, concepciones tan sugerentes como discutibles, pero que en cualquier caso remiten a una presunta “Edad de oro” de la democracia y se alejan de los parámetros de la política-red considerada en este ensayo.

Ramió se refiere a los modelos de Nueva Gestión Pública, pero su análisis es extensible a los ámbitos de la alta política.

Comisión Europea, 2001

El propio documento Libro Blanco de la Gobernanza europea es un magnífico ejemplo (Comisión Europea, 2001)

Hay que señalar, sin embargo, la importancia de los esquemas discursivos propios de la tradición judeocristiana en la configuración de los discursos nacionales occidentales. Así, todas las nacionalidades, especialmente las “oprimidas”, comparten un `nacimiento' de la nación, remontado lo más lejos posible en el tiempo; una `Edad de oro', caracterizada por la vida nacional plena y virtuosa; una fase de `redención', que comprende tanto una vida nacional incompleta o nula como el renacer de la verdadera conciencia nacional; y, en fin, la aparición de un horizonte nacional que supone la recuperación definitiva de esa Edad de Oro perdida.

Una justificación a propósito de la relación entre el voto partidos representantes de los “nacionalismos periféricos” y el cambio de valores de la sociedad “posmaterialista” podemos encontrarlo en Inglehart, 1997, cap. VII.

A partir del siglo XVIII, como señala inteligentemente Juan Martín González Moras (González Moras, 2000, p. 101).