EL ESTADO AUTONÓMICO.

FEDERALISMO Y HECHOS DIFERENCIALES.

ÍNDICE.

1. EL ESTADO AUTONÓMICO Y LOS DIFERENTES TIPOS DE ESTADO.

El Doctor Elíseo Aja nos habla en el primer Capítulo del problema que entraña el tipo de Estado que se ha creado a raíz de la Constitución Española de 1978. Ésta configura a España como un Estado democrático y social permaneciendo una Monarquía de tipo parlamentario, lo cual indica que el Rey es figura simbólica y el poder legislativo lo poseen las Cortes Generales, es decir, el Congreso de Diputados y el Senado. Se consolidan los derechos de los ciudadanos, el funcionamiento de las instituciones; en definitiva la democracia.

Con ella se da un gran paso hacia la descentralización y a lo que se denomina el Estado de las Autonomías, una forma de distribuir territorialmente el poder con ciertas peculiaridades que examinaremos en Capítulos posteriores. Cada territorio podrá aprobar sus propias leyes y se podrá autogobernar, es decir crear sus propias administraciones y tener sus propios recursos. Cada Comunidad tiene su propio poder legislativo, reglamentario y administrativo sobre una serie de materias predeterminadas tanto en la Constitución Española como en los Estatutos de Autonomía.

Pero Aja nos hace recordar que este tipo de Estado ha recibido críticas por parte de partidos políticos que reclaman que España se configure en un Estado federal que - en opinión del dirigente del partido político “Partit Socialista de Catalunya”, Jordi Solé Tura, el Estado federal es una forma de gobernar y no una ideología -, reconozca dos elementos muy importantes y que de hecho ya vienen recogidos en la CE:

1º) la soberanía.

2º) la autodeterminación.

Esta “paradoja” en palabras del autor se ha de explicar viendo el funcionamiento y cómo se construyó nuestro Estado.

Para el autor este tipo de Estado consagrado en la CE se parece y de hecho es un Estado de los llamados federal, concepto que se antepone al de Estado unitario. En este último existe una sola estructura de poder sobre todo el territorio: jefe de Estado, un Parlamento, un gobierno y una organización judicial. Sin embargo en un Estado federal hay 2 niveles de instituciones, por una parte la federación y por otra los Estados, cada una con su Presidente, su Parlamento, su gobierno y sus tribunales.

La doctrina en general entiende que un Estado federal es aquel que reúne una serie de elementos:

1º) reconocimiento constitucional de la estructura federal.

2º) distribución de competencias entre la federación y Estados.

3º) resolución de conflictos por una instancia neutral, Tribunal Constitucional.

4º) instituciones representativas en los Estados que actúan políticamente sin dependencia de la federación.

5º) financiación objetiva y garantizada.

6º) un sistema de relaciones entre federación y Estados.

Nuestra Constitución no define el Estado como autonómico sino que se limita a hablar del principio de autonomía y de las CCAA. De ahí procede el nombre de “Estado Autonómico”. Sin embargo el TC lo denomina “Estado compuesto”. De hecho el problema que ve en ello el autor es que la Constitución no define suficientemente la estructura territorial, la inexistencia de tal nombre en otros ordenamientos jurídicos y los diferentes puntos de vista de partidos políticos llamados nacionalistas.

Para el autor es importante crear una teoría acerca del Estado Autonómico para solucionar los problemas políticos, para que las personas ciudadanas puedan entender las instituciones. El autor resuelve el problema entendiendo que nuestro Estado tiene muchos elementos que se asemejan a los de los Estados federales pero que España sea un Estado federal depende de los partidos políticos.

Sin embargo se diferencia del resto de Estados federales en que se dan hechos diferenciales en algunos territorios, no en todos como sucede en países federales como lo es actualmente Alemania.

Juan F. López Aguilar comenta en su artículo “El Canadá y España; una comparación desde el federalismo contractual” publicado en la Revista “Autonomies” que el Estado de Autonomías es respuesta a una demanda de desestructuración del Estado centralista que anteriormente, en la época franquista, existía. No es el resultado de una agregación federativa sino resultado de la historia. Puede competir con otros Estados federales desde el punto de vista de su composición y estructuración.

2. LA CONSTRUCCIÓN DEL ESTADO AUTONÓMICO.

En este Capítulo el Doctor Aja nos explica los antecedentes constitucionales de nuestro Estado, como después de 40 años de franquismo se llega a la descentralización que tanto se reivindicó en la época dictatorial. Tanto Cataluña como el País Vasco pedían el restablecimiento de sus propios Estatutos que se aprobaron en la II República. Así se llegó al sistema de las pre-atonomías donde existía una Asamblea de Parlamentarios al nivel regional. Este fue uno de los problemas de aquella época ya que para aprobar la CE se necesitaba un consenso. O sea, el problema era establecer la organización territorial teniendo en cuenta los diferentes puntos de vista de los partidos políticos en aquella época. Los partidos nacionalistas y los de izquierda pensaban en un Estado republicano y los de derecha y centro en uno regionalista como en Italia.

Finalmente la Ponencia que se creó para elaborar un texto constitucional se inclinó por un sistema autonómico aunque en el artículo 2 se establece la indisolubilidad de nuestro Estado y el derecho a constituirse en CA, por tanto podemos decir que no es nuestro Estado autonómico desde el punto de vista que nuestra Constitución lo determina así sino que da el derecho a la libre autodeterminación lo cual entendemos que es diferente.

Esto último causa una controversia que le autor nos intenta explicar. El artículo 2 reconoce el derecho a constituirse en CA a regiones y nacionalidades. Dos vías existen en la Constitución para llegar a la autonomía. La primera, la vía reforzada, es la que otorga un nivel alto de competencias para Comunidades con una tradición consolidada en reivindicar su derecho a la autodeterminación. La segunda, la vía ordinaria, otorga un nivel más bajo de competencias. La primera se refiere a Comunidades que hubieran realizado el referéndum de aprobación de su Estatuto durante la II República, Disposición Transitoria 2ª de la Constitución. Pero también pueden llegar a ese mismo nivel competencial nacionalidades y regiones que reclamasen su autonomía en un número alto de municipios, tres cuartas partes de los municipios de las provincias, y además lo ratificasen en referéndum con voto afirmativo de la mayoría absoluta del censo en cada provincia. Este proceso sólo lo siguió Andalucía. La 2ª vía, la ordinaria, consiste en que las Diputaciones provinciales o bien los órganos interinsulares en Canarias y Baleares soliciten ser CA. Se exige en tal caso menor consenso: dos terceras partes de los municipios cuya población representara la mayoría del censo electoral de la provincia o isla.

La controversia está en el doble nivel competencial. Muchas CCAA después del período indicado en la CE, 5 años, comenzaron a exigir la ampliación de competencias en virtud del artículo 148.2 de la CE. Algunos partidos políticos consideraban incapaces a algunas CCAA para gestionar las nuevas competencias y otros partidos, los nacionalistas ridiculizaban tal intención con la expresión que actualmente se cita “café para todos”. ¿Debía generalizarse la descentralización? Es la pregunta que efectúa el Doctor Aja. Finalmente se dio tal ampliación por los acuerdos de transferencias de 1992. Ello implica una igualación con resto de CCAA que consiguieron ya desde el principio gran nivel competencial

3. LOS ELEMENTOS FEDERALES DEL ESTADO AUTONÓMICO.

Hemos indicado en el 1r. Capítulo cuales son los elementos federales de un Estado y en el presente Capítulo se estudian más detalladamente pero desde la especial perspectiva de nuestro Estado.

Los elementos son:

1.El reconocimiento constitucional del tipo de Estado que en este caso no se reconoce como federal sino como autonómico pero teniendo en cuenta nuestra propia opinión que es: nuestro estado es autonómico porque se da el derecho a acceder a la autonomía.

Efectivamente el artículo 2 realiza la tarea de reconocer constitucionalmente la autonomía. Así mismo lo hace el Título VIII de la CE que habla de la reforma de la CE y de la declaración de nulas las leyes que sean contrarias a la misma por el Tribunal Constitucional.

2. Distribución de competencias entre federación y Estado. Dos niveles institucionales: CA y Estado central. En cada nivel institucional existe un Gobierno, un Parlamento y un Presidente. Cada nivel asume la legislación, ejecución y el desarrollo normativo sobre una determinada materia. Determinar la materia no es nada fácil porque una pude incidir sobre la otra. Se ha de estar a lo que dispone la CE y a lo que disponen los Estatutos de Autonomía.

Podemos ver como las CCAA de la vía reforzada asumieron importantes competencias y las otras CCAA no lo hicieron. Pero el autor señala que también la diferencia estriba en que se dio desigualdad en los traspasos de servicios y en los recursos financieros.

Por otro lado el artículo 149 de la CE contiene las materias que corresponden al Estado y coinciden con las que son propias de la federación en los Estados federales: relaciones internacionales, defensa y fuerzas armadas, sistema monetario, etc. Pero nuestra Constitución permite la existencia de otro tipo de competencias: aprobar la legislación básica y las que le otorgan al Estado la legislación de una materia mientras que la CA tiene en sus manos la ejecución.

Gracias a los pactos de 1992 se ha llegado a una igualación competencial. Se posibilita que las Comunidades Autónomas participen en materias a través de la ejecución de la legislación elaborada por el Estado y que el Estado actúe en todas y cada una de las Comunidades de forma semejante.

El autor afirma que las competencias más importantes actualmente son las concurrentes en las cuales el Estado realiza la legislación básica y las CCAA se dedican al desarrollo de esa legislación básica.

3. Financiación. Es la CE la que contiene principios y normas sobre la financiación. Se establecen los principios de unidad, de autonomía financiera y de solidaridad. Debe darse una coordinación entre la Hacienda Autonómica y la del Estado.

J. Luis García Ruiz y Emilia Girón Reguera en su artículo “La incidencia del modelo de Estado en el sistema de financiación autonómica”, publicado en el núm. 51 de la “Revista Española del Derecho Constitucional”, destacan que el modelo financiero actual se basa en la competencia exclusiva de la Hacienda Estatal en materia normativa tributaria como consecuencia del principio de unidad e igualdad de las personas ciudadanas pero ello no afectaría al hecho que se pueda dar una autonomía financiera que es en virtud de la STC 150/90 la capacidad de cada nacionalidad o región para decidir cuándo y como ejercer sus propias competencias. Las CCAA deberían ejercer competencias sobre sus propios impuestos y los estatales que se les hayan cedido y así lo creemos ya que se evitaría estar constantemente pendiente de las transferencias que pueda o no realizar el Estado.

4. Resolución de conflictos por una instancia neutral. Se dan bastantes conflictos entre CA y Estado y de ellos se encarga el Tribunal Constitucional. En los últimos años se ha dado un aumento en el número de sentencias dictadas por el Tribunal Constitucional a causa de conflictos de competencia entre la CA y el Estado. Sin embargo en otros países federales se resuelve uno o dos conflictos al año.

En los primeros años del Estado Autonómico la tarea en manos del TC fue enorme pero los conflictos han ido disminuyendo ya que se tiene en cuenta la jurisprudencia de éste órgano y también porque aumentaron las negociaciones entre gobierno estatal y autonómico. Aún así el Doctor Aja nos recuerda que sigue existiendo gran cantidad de conflictos y ello es debido a las tensiones entre partidos políticos. De hecho el TC no puede crear nuevas competencias porque ello corresponde al legislador. Se limita a decir ante qué tipo de competencia estamos y quien es titular

En este Capítulo se apuesta por realizar reformas institucionales importantes. Esto tiene una relación muy directa con el problema de la poco utilidad del actual Senado, tema que abarcaremos más adelante.

5. Relaciones entre las CCAA y el Estado. Haremos referencia a este tema en el Capítulo 5.

4. LOS HECHOS DIFERENCIALES.

Las diferencias entre Estados miembros de una Federación no son importantes pero en el nuestro existen, hay factores estructurales diferentes en varias CCAA lo cual da paso a desigualdades en su estatus en lo cual influye el hecho de que algunos partidos políticos defienden intereses exclusivos de una CA.

Por tanto cuando se hace referencia al “hecho diferencial” se habla de caracteres particulares respecto al resto de CCAA que han creado una personalidad política diferenciada que se haya tanto en la CE como en los Estatutos de Autonomía. Son resultado de un consenso entre el conjunto de partidos políticos. Su justificación: Preámbulo de la CE donde se alude a los pueblos que integran España.

Sin embargo en el ámbito político hay otra visión de los hechos diferenciales que los asimila a factores ideológicos-políticos. Cada CA es diferente porque la población así lo siente, siente pertenecer a una nación o porque tiene partidos nacionalistas que no tienen el resto de CCAA. Esos sentimientos pueden ser colectivos o individuales. En el 2º caso se traducen en actuaciones políticas, en favor de partidos que subrayan esa conciencia colectiva, lo cual da paso a opciones políticas tan diferentes como la autonomía y la independencia y a identificarse con determinados partidos políticos. Esos sentimientos tienen efectos políticos cuando se vinculan a un determinado partido político. Estos partidos, que pretenden defender los intereses de la CA propia, influyen sobre las instituciones pero aún así los hechos diferenciales se van a predicar de las personas ciudadanas. Los hechos diferenciales son el reconocimiento constitucional y estatutario de un factor histórico característico de algunas CCAA y se integran en el concepto de autonomía y por tanto van a vincular al total de la población.

El hecho de que existan partidos políticos de ámbito autonómico no hace que el Estado autonómico no acabe de funcionar bien, sino que se debe a que entre éstos y los de carácter estatal no hay una suficiente coordinación. Además se presentan también a las elecciones generales y a las europeas.

Entre los hechos diferenciales destaca la cooficialidad de dos lenguas en distintos territorios. Un ejemplo lo tenemos en Galicia cuyo Estatuto de Autonomía dispone en el artículo 5 que las lenguas gallega y castellana son oficiales en Galicia y todas las personas tienen el derecho de conocerlos y usarlos. Asimismo ocurre en otras CCAA como son Cataluña, País Vasco, Islas Baleares y Comunidad Valenciana. Las leyes autonómicas sobre las lenguas abordan tareas semejantes que se pueden resumir en la cooficialidad y en la normalización lingüística. Por tanto se va a atender a las personas en la lengua que éstas prefieran y cualquiera de las lenguas que se use no va a invalidar el valor de los documentos administrativos y los judiciales. La normalización es la política pública para la promoción de su conocimiento y su uso, que el propio Estado regularizará, en todos los ámbitos sociales.

Sobre el tema tan controvertido de las lenguas, Esperanza Aguirre, actual presidenta del Senado elegida por segunda vez, nos dice que “las diferentes lenguas no sólo tenemos que respetarlas y garantizarlas sino que en lo posible debemos promoverlas ya que son una riqueza para todos, pero también utilizar esa gran ventaja de que tengamos una lengua común, es decir, que no siempre necesitemos traductores, teniendo un idioma común”.

Contra tal opinión argumentamos que el uso de la lengua común por el sólo hecho de no querer necesitar traducción alguna podría desvirtuar el objetivo de promoción de las lenguas.

5. LA ARTICULACIÓN DEL ESTADO AUTONÓMICO.

El autor se centra en este episodio en las relaciones entre las CCAA y estas con el Estado central. Considera que son insuficientes pero son esenciales para la eficacia del gobierno de los Estados miembros. Sin relaciones intergubernamentales no se podrán solucionar los problemas que por ejemplo puedan ocasionar la distribución de competencias entre el Estado y las CCAA. El doctor Aja destaca que son problemas que se dan en otros países federalistas pero se acentúan más en el nuestro por la existencia de los hechos diferenciales.

Ni en el gobierno central ni en el Congreso de Diputados se negocia, se habla sobre tales temas. Asimismo en el Senado. Es decir, no hay órgano alguno donde se pueda dialogar, sólo cabe a través de los medios de comunicación. Otra forma de dialogar es por entrevista entre el presidente autonómico y el ministro del gobierno central. Se podría discutir a través de las Conferencias Sectoriales o Convenios entre CCAA pero ambas técnicas son insuficientes. Por otro lado si se da el bilateralismo ello podría marginar al resto de CCAA y siempre podría primar el partido político al que cada uno pertenece. Precisamente los partidos políticos de ámbito estatal usan la técnica del bilateralismo para ser superiores ante las CCAA.

Los Estados federales recurren a los convenios, que permiten actuaciones supra-autonómicas, que en España se aplican pero en su inmensa mayoría los verticales: entre CA y Estado. De esta manera las CCAA asumen efectos jurídicos de las actuaciones realizadas por otras CCAA en beneficio de las personas ciudadanas.

De Suiza y Alemania vino la idea de adoptar una ley que regulase las llamadas Conferencias Sectoriales. Éstas solamente pueden ser convocadas por el presidente del gobierno central, el cual las preside y decide los asuntos a tratar. Contará con las CCAA, o sea, las convocará si es respetuoso con las autonomías. Quizás la mejor solución en opinión del doctor Aja es hacer uso de las Conferencias Presidenciales las cuales no existen por existir de antemano la Conferencias de Presidentes.

Uno de los puntos más destacables de la articulación del estado autonómico sea la necesaria reforma del Senado, la cual beneficiaría a las CCAA aunque no la han defendido por suponer la igualación entre las distintas CCAA. Se trataría de configurarla como una instancia para la representación de las CCAA entre las instituciones centrales del Estado. Se efectuó una reforma del Senado desde el punto de vista que se creó una nueva institución: la Comisión General de las CCAA como pequeño Senado dentro de la actual Cámara, para impulsar sus funciones con las CCAA pero ello no funciona ya que se usa como instancia de control del gobierno central.

El autor incorpora a su obra diversas propuestas de reforma las cuales vamos a enumerar:

1ª) Los gobiernos nombran a los miembros del Senado.

2ª) Los Parlamentos de las CCAA nombran a los senadores.

Ambas apuntan a reproducir el sistema de partidos el cual se haya representado en el Congreso de Diputados.

J. L. Martínez López-Muñiz propone que la representación de las CCAA se componga por un mínimo de 2 senadores por cada una de ellas a los que adicionarán uno más por cada 500.000 hab. o fracción superior a 250.000 que excedan del primer medio millón; la insular o provincial sería de un mínimo de 1 senador por provincia más otro por cada 500.000 hab. o fracción superior a 250.000 que excedan el 1r. millón. La representación territorial debe ser adecuada proporcionalmente a la población de las diversas colectividades territoriales. La forma de elegir a tales sería la siguiente: una persona senadora representaría a cada CA y sería un miembro del Consejo de gobierno de cada CA designado por el Presidente. El resto lo elegirían las Asambleas Legislativas por criterios de proporcionalidad. Los de representación local por las Juntas Generales o Diputaciones. El resto de aspectos vendrían regulados por las legislaciones autonómicas lo cual nos parece acertado debido a que son las CCAA las que han de usar de tal institución para defender sus legítimos intereses en condiciones de igualdad respecto al resto de CCAA.

Las funciones del Senado serían similares a las del nuevo modelo alemán: aprobar leyes del Estado que afecten a las CCAA, impulsar relaciones entre las CCAA y entre éstas y el Estado, participación más activa en la Unión Europea, designar a magistrados del Tribunal Constitucional y resto de instituciones estatales.

Por tanto en su participación en el Senado daría a éstas la posibilidad de defender sus intereses y sus competencias que se pueden ver mermadas por las leyes básicas en el caso de competencias concurrentes. El contenido de esas leyes básicas estaría determinado por un proyecto del gobierno aprobado tanto por el Congreso de Diputados como por el Senado. En el caso de discrepancias una Comisión Mixta de ambas Cámaras procuraría aprobar el texto. El doctor Aja opina que de esta forma desaparecerían los numerosos conflictos que se generan con el actual sistema institucional.

Por tanto se trataría de que la nueva institución tuviera efectos positivos sobre las CCAA ya que disminuirían los conflictos competenciales. Además se discutiría el problema de la financiación de las CCAA y podrían defender los llamados hechos diferenciales.

En opinión de la actual Presidenta del Senado, Esperanza Aguirre, el gran debate que se tendría que efectuar en el Senado es el que corresponde a la financiación autonómica por ser de mayor preocupación.

A su entender en las últimas elecciones se han presentado en los programas electorales dos modelos de Estados: estado federalista y el ya establecido por la propia Constitución. La persona electora ha decidido continuar con la segunda opción.

6. LA CONSOLIDACIÓN DEL ESTADO AUTONÓMICO.

¿Es posible la consolidación del Estado autonómico?. Esta es la pregunta que más nos llama la atención y que consideramos que más se ajusta al contenido de este título que parece pretender anunciar un resumen del estado en que actualmente se haya nuestro sistema autonómico y como puede avanzar.

El autor nos viene a decir que no existen alternativas al Estado autonómico. En nuestra Constitución no se contempla el derecho de secesión aunque en el ámbito internacional se contempla pero con ciertas limitaciones: sólo cuando a un determinado territorio se le niegue participar en las instituciones centrales o se vulneren los derechos humanos tal y como ha sucedido en la antigua Yugoslavia. Tampoco los hechos diferenciales en varias CCAA van a hacer que se diferencien unas y otras CCAA porque sólo sirven para el desarrollo del Estado autonómico. Lo más lógico sería corregir este tipo de Estado. Ya se ha consolidado una estructura muy descentralizada pero no hay relaciones entre el Gobierno central y el autonómico suficientemente consolidadas.

Por tanto estamos ante una estructura descentralizada pero sin relaciones intergubernamentales y esta es la situación ante la cual nos encontramos. Hay una distancia entre el funcionamiento de las instituciones de las CCAA y el debate ideológico, que cuestiona al propio sistema. Los partidos de ámbito estatal viven la situación de forma que dudan entre la reforma o dejar el mantenimiento de las instituciones tal y como se haya ahora. Los partidos más importantes apuestan por la reforma y consolidación del Estado autonómico o bien por la secesión anteriormente citada. De encuestas se deduce que la opción más favorable es la del Estado autonómico.

Las reformas que podrían llegar a recibir un apoyo general serían: reducir la legislación básica del Estado, la participación efectiva de las Comunidades en la política económica, participar en la Unión Europea, grandes facultades de ejecución de competencias y mejora de las relaciones intergubernamentales. También prevé el Doctor Eliseo Aja reformas dentro de ámbitos que afectarían ya a lo que es el concepto de “hechos diferenciales”. Entre ellas las de leyes que limitan el uso de la lengua cooficial sin justificación.

El problema que encuentra el autor es que muchas de estas reformas no se dan debido a las disputas ideológicas. Es necesario el correcto funcionamiento de las instituciones y por ello las reformas se han de encaminar a mejorar la representatividad y la eficacia de éstas. Para ello es evidente la necesidad de reformar la CE y sería necesaria efectuarla mediante consenso respetando las reglas constitucionales acerca de la misma. A pesar de ello cree el autor conveniente que la reforma se efectúe a través de un procedimiento más sencillo como un referéndum que trasladaría el tema al poder constituyente.

En conclusión: abrir una nueva etapa en la que primen las relaciones intergubernamentales y la participación de CCAA en los órganos estatales para la defensa de sus intereses.

Según Jordi Solé Tura el Estado Español es hoy una estructura a mitad de camino entre el viejo centralismo y la descentralización creada por la existencia de 17 comunidades autónomas, cada una con su propio parlamento y su propio gobierno, y también por el peso creciente de unas ciudades cada vez más dinámicas, que exigen un puesto en la gobernabilidad general del país. Solé Tura se pregunta si ese mismo Estado se puede gobernar como si se tratara de un estado centralista o si se quiere que las CCAA tengan un peso específico en la gobernación general del país. A esto último se le llama federalismo y España a pesar de no tener tal denominación cumple todos los elementos anteriormente citados.

En sus propias palabras: “Los Estados que se llaman federales gobiernan mediante acuerdos continuos entre el poder central y los poderes autonómicos y estos últimos tienen una Cámara legislativa en la que se encuentran, toman decisiones conjuntas y participan en la gobernabilidad general del país. Este debe ser el papel que ha de tener el actual Senado. Por eso hablar aquí de federalismo no es hacer especulación ideológica, sino ver cómo podemos organizar las cosas para que el Estado funcione como debería y no a trancas y barrancas, como ahora.

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7. BIBLIOGRAFÍA.

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La incidencia del modelo de Estado en el sistema de financiación autonómica.

en “Revista Española de Derecho Constitucional”, 51 (Centro de Estudios Constitucionales, 1997, Madrid), págs. 141-158.

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El Senado de la España vertebrada.

en “Revista Española de Derecho Constitucional”, 49 (Centro de Estudios Constitucionales, 1997, Madrid), págs. 119-144.

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El federalismo no es una ideología.

en “El Periódico de Cataluña”, 7610 (Ediciones Primera Plana, 2000, Barcelona). pág. 9.

5. “EL PERIÓDICO DE CATALUÑA”.

Entrevista a Esperanza Aguirre, presidenta del Senado.

en “La Vanguardia”, domingo 23 de abril de 2000.

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