España y la Constitución Europea.

La Unión Europea (UE), es una unión de países europeos democráticos que se han comprometido a trabajar juntos en aras de la paz y la prosperidad. No se trata de un Estado destinado a sustituir a los actuales Estados, pero es más que cualquier otra organización internacional. Sus Estados miembros han creado instituciones en las que delegan parte de su soberanía, con el fin de que se puedan tomar democráticamente decisiones sobre asuntos específicos de interés común a escala europea.

En el mes de enero de 1986, España, un país ya plenamente democratizado, se adhiere a la Comunidad Económica Europea. Un paso de gigante para nosotros, pues ha sido Europa la que en buena parte ha tirado de nuestra economía en estos últimos 19 años. Tras sucesivos Tratados sobre diversos asuntos en materia europea, y llegados al momento de la ampliación, se llegó a la conclusión de que hacía falta un debate acerca del futuro de la UE, del cual salió un Proyecto de Constitución, que, a pesar de introducir aspectos novedosos, es en general, un recopilación de toda la normativa europea aprobada hasta el día de hoy. Ha resultado ser un texto ampliamente criticado desde muchos gobiernos por diversas causas, y voy a exponer aquí los motivos que tuvo el anterior gobierno de España para rechazar de pleno ese Proyecto.

Hemos sido uno de los furgones de cola en Europa hasta hace pocos años, cuando España consiguió un peso en las instituciones europeas, tuvimos voz y voto, nos hicimos sitio al lado de Alemania, Francia y el Reino Unido. Pero el Proyecto de Constitución Europea nos vuelve a relegar a un segundo plano, volvemos a ser un país de tercera.

El Gobierno del Partido Popular con Aznar rechazó ese proyecto, tenía poder para bloquearlo y lo hizo. Pero, ¿es realmente perjudicial para España ese Proyecto?, ¿cuál era nuestra posición en Europa para que el anterior Gobierno considerase que bloquear el Proyecto era positivo?

Para responder a estas dos preguntas debemos remitirnos a la ponderación de votos en el Consejo Europeo establecida hasta mayo del 2004, y al mismo Proyecto de Constitución.

En el Tratado se Niza se prevé una ponderación de votos en el Consejo de la UE, hasta el 1 de mayo 2004, como sigue:

ALEMANIA, FRANCIA, ITALIA, REINO UNIDO 10

ESPAÑA 8

BÉLGICA, GRECIA, PAÍSES BAJOS, PORTUGAL 5

AUSTRIA, SUECIA 4

DINAMARCA, IRLANDA, FINLANDIA 3

LUXEMBURGO 2

TOTAL 87

A partir del 1 de mayo 2004, con la adhesión de diez nuevos países del este y sur de Europa, se prevé una nueva ponderación de votos, premiando a los países más poblados y otorgando el resto de votos de manera decrecientemente proporcional según la población de cada país. Así, la ponderación queda como sigue:

ALEMANIA, FRANCIA, ITALIA, REINO UNIDO 29

ESPAÑA, POLONIA 27

PAÍSES BAJOS 13

BÉLGICA, REPÚBLICA CHECA, GRECIA, HUNGRÍA, PORTUGAL 12

AUSTRIA, SUECIA 10

DINAMARCA, IRLANDA, LITUANIA, ESLOVAQUIA, FINLANDIA 7

CHIPRE, ESTONIA, LETONIA, LUXEMBURGO, ESLOVENIA 4

MALTA 3

TOTAL 321

Si hacemos un porcentaje de la representación que tiene España respecto de los demás países, vemos que en el primer caso, España tiene un 9'2 % de los votos, al lado de un 11'5 % de Alemania o Francia. Sin embargo, en el segundo caso, España tiene un 8'4%, mientras que Alemania o Francia tienen un 9'0%. Haciendo una sencilla resta, veremos que España ha perdido menos representación que los países más grandes en términos de votos (0'8% menos frente a un 2'5% menos para los países más poblados) Sin embargo, la polémica no se encuentra en realidad ahí, sino en la nueva definición de mayoría cualificada que en la Constitución se estipula, y que ya estaba prevista en el Tratado de Niza con miras a la ampliación.

Al hablar de mayoría cualificada, la Constitución, en el artículo 24, reza:

Cuando el Consejo Europeo o el Consejo de Ministros actúen por mayoría cualificada, ésta se definirá como una mayoría de Estados miembros que representen al menos las tres quintas partes de la población de la Unión.

Cuando la Constitución no exija que el Consejo Europeo o el Consejo de Ministros actúen a partir de una propuesta de la Comisión, o cuando el Consejo Europeo o el Consejo de Ministros no actúen por iniciativa del Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión, la mayoría cualificada requerida consistirá en dos tercios de los Estados miembros que representen al menos las tres quintas partes de la población de la Unión.

Así, el concepto de mayoría cualificada introduce un nuevo requisito: el de la población. Los diez nuevos países pertenecientes a la UE son, exceptuando

Polonia, países poco poblados. Así que se decidió, en la Conferencia Intergubernamental sobre el futuro de la UE, otorgar más peso en la toma de decisiones a los países más poblados. Sin embargo, España ha quedado fuera de juego; quiero decir, no tiene población suficiente como para salir beneficiada de la nueva definición de mayoría cualificada, ni es un país pequeño y nuevo en la Unión, que no tienen tanta fuerza como Alemania o Francia, pero son el seguro nuevo destino de los Fondos Estructurales y las Subvenciones de la UE. En fin, que todo son beneficios para un país nuevo, pero España queda en medio. Habría hecho falta muchos años más de fondos y subvenciones para tener el PIB per cápita que tiene Alemania, y muchos españoles más para no quedar sin voz en el Consejo de la Unión.

Ahora bien, de nada sirve analizar los efectos de las nuevas ponderaciones y mayoría cualificada si no se sabe cuáles son las funciones de cada institución, cuáles son las competencias de la Unión. Un análisis “grosso modo” de la parte orgánica de la Constitución servirá para comprender si realmente la pérdida de peso en el Consejo es, para España, un perjuicio.

TÍTULO III: DE LAS COMPETENCIAS DE LA UNIÓN.

Artículo 9: Principios fundamentales

Delimitación de competencias! principio de atribución.

Ejercicio de competencias! principios de subsidiariedad y proporcionalidad.

- Principio de atribución: la Unión actúa dentro de los límites de las competencias que le otorgan los Estados miembros en la Constitución.

- Principio de subsidiariedad: en los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva, la Unión intervendrá sólo en la medida en que los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros.

- Principio de proporcionalidad: el contenido y la forma de la acción de la Unión no excederán de lo necesario para alcanzar los objetivos de la Unión.

Artículo 11: Categorías de competencias

1. Cuando la Unión disponga de competencia exclusiva en un ámbito determinado, sólo ésta podrá legislar y adoptar actos jurídicamente vinculantes.

2. Cuando la Unión disponga de competencia compartida con los Estados miembros, ambos tendrán potestad para legislar y adoptar actos jurídicamente vinculantes en el ámbito a que se refiera la Constitución.

3. La Unión dispondrá de competencia para coordinar las políticas económicas y de empleo de los Estados miembros.

4. La Unión dispondrá de competencia para definir y realizar una política exterior y de seguridad común.

5. La Unión tendrá competencia para llevar a cabo acciones con el fin de apoyar, coordinar o completar la acción de los Estados miembros sin sustituir la competencia de éstos.

Artículo 12: Competencias exclusivas

Política monetaria de los países del euro.

Política comercial común.

Unión aduanera.

Conservación de recursos biológicos marinos dentro de la política pesquera común. Celebración de un acuerdo internacional cuando ésta esté prevista en un acto legislativo de la Unión, sea necesaria para permitirle ejercer su competencia interna o afecte a un acto interno de la Unión.

Artículo 13: Ámbitos de competencia compartida

Mercado interior.

Espacio de libertad, seguridad y justicia.

Agricultura y pesca, con excepción de la conservación de recursos biológicos marinos.

Transporte y redes transeuropeas.

Energía.

Política social.

Cohesión económica, territorial y social.

Medio ambiente.

Protección de los consumidores.

Aspectos comunes de seguridad en materia de salud pública.

Esta es, a grandes rasgos, una delimitación de las competencias de la Unión, cuyo ejercicio se rige siempre por los antes mencionados principios de subsidiariedad y proporcionalidad. Queda claro que la Unión tiene competencia en ámbitos de gran importancia tanto para la Unión en sí como para la política interior de cada Estado miembro, saliendo reforzada además por el hecho de que el Derecho de la Unión prima sobre el Derecho de los Estados miembros.

Presentaré ahora las instituciones legislan o ejecutan estas competencias otorgadas, pues según cómo estén repartidos los poderes entre las instituciones, los aspectos que perjudican a España podrían no ser tan graves.

TÍTULO IV: DE LAS INSTITUCIONES DE LA UNIÓN.

Artículo 19: El Parlamento Europeo.

El Parlamento reúne a los representantes de 370 millones de ciudadanos de la Unión Europea, en un número que no excederá de 736 diputados. Se garantizará la representación de los ciudadanos europeos de manera decrecientemente proporcional, con un umbral mínimo de cuatro representantes por Estado miembro. Será elegido por los ciudadanos europeos por sufragio universal directo por un período de cinco años.

Ejercerá junto con el Consejo de Ministros la función legislativa y la función presupuestaria, así como funciones de control político y consultivas. Elegirá al presidente de la Comisión Europea.

Salvo disposición en contrario de la Constitución, se pronunciará por mayoría de votos emitidos.

Artículo 20: El Consejo Europeo.

Estará compuesto por los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, así como por su Presidente y el Presidente de la Comisión. Participará en sus trabajos el Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión.

Dará a la Unión los impulsos necesarios para su desarrollo y definirá sus prioridades y orientaciones políticas generales.

No ejercerá ninguna función legislativa.

Salvo disposición en contrario de la Constitución, se pronunciará por consenso.

Artículo 22: El Consejo de Ministros.

Ejercerá junto con el Parlamento Europeo la función legislativa, la función presupuestaria y funciones de formulación de políticas y de coordinación.

Estará compuesto por un representante de rango ministerial nombrado por cada Estado miembro, que será el único facultado para comprometer al Estado miembro al que represente y para ejercer el derecho de voto.

Salvo disposición en contrario, se pronunciará por mayoría cualificada.

Artículo 25: La Comisión Europea.

Promoverá el interés general europeo y tomará las iniciativas adecuadas para ello.

Velará por la aplicación de las disposiciones de la Constitución.

Supervisará la aplicación del Derecho de la Unión bajo el control del Tribunal de Justicia.

Ejecutará el Presupuesto y gestionará los programas.

Ejercerá funciones de coordinación, ejecución y gestión, en las condiciones fijadas por la Constitución.

Con excepción de la política exterior y de seguridad común, asumirá la representación exterior de la Unión.

Los actos legislativos sólo podrán adoptarse a propuesta de la Comisión.

Consistirá de un Colegio compuesto por su Presidente, el Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión y Vicepresidente, y trece Comisarios Europeos seleccionados por un sistema de rotación en condiciones de igualdad entre los Estados miembros.

La Comisión tendrá responsabilidad colegiada ante el Parlamento Europeo, y su Presidente será responsable ante éste de las actividades de sus Comisarios. El Parlamento podrá adoptar una moción de censura contra la Comisión, que en caso de ser adoptada, obligará a los Comisarios a dimitir colectivamente de sus cargos.

Teniendo en cuenta el resultado de las elecciones al Parlamento Europeo, el Consejo Europeo propondrá al Parlamento, por mayoría cualificada, un candidato a Presidente de la Comisión. El Parlamento elegirá al candidato por mayoría de sus miembros. En caso de que el candidato no obtenga dicha mayoría, el Consejo Europeo propondrá al Parlamento Europeo un nuevo candidato en el plazo de un mes, por el mismo procedimiento.

Visto este análisis acerca de las cuatro principales instituciones de la Unión (tres, en realidad, considerando que el Consejo Europeo es una formación sin función legislativa) podemos hacer una separación de poderes bastante clara:

!PODER EJECUTIVO______________________COMISIÓN

!PODER LEGISLATIVO___________________PARLAMENTO

___________________CONSEJO DE MINISTROS

!PODER JUDICIAL_______________________TRIBUNAL DE JUSTICIA

Se habrá notado que no he hecho referencia alguna al Tribunal de Justicia en mi análisis, a pesar de ser un pilar fundamental del aparato institucional de la UE, en tanto que resuelve conflictos acerca de la interpretación de Tratados y legislación. Tampoco me he referido al Tribunal de Cuentas, asimismo un organismo de suma importancia a la hora de velar por la correcta utilización de los fondos de la UE. Ello se debe a que son organismos de absoluta independencia, compuestos por personalidades de cada país miembro que ofrezcan plenas garantías de independencia, lo cual implica que en nada interferirán en la toma de decisiones en la Unión.

Me parece interesante, antes de pasar a establecer conclusiones, hacer un breve análisis, considerando a la Unión Europea no como tal, sino como un Estado, y tratar de englobarla en alguno de los tipos de regímenes democráticos que conozco.

Comparándola con la democracia parlamentaria de España encontraremos varias similitudes. El Ejecutivo, en efecto, emana del Legislativo, aunque el Ejecutivo en ningún momento está formado por personas que participan en el Legislativo, sí que depende de éste su nombramiento. Sin embargo, al estar en Europa el legislativo compartido entre dos instituciones bien distintas, es menos probable que la cámara baja, en la que pueda existir una mayoría de un grupo político, imponga su decisión y el gobierno sea una emanación del grupo mayoritario en el Parlamento.

Otro hecho que acerca a Europa a nuestro modelo de democracia parlamentaria es que tiene una suerte de bicameralismo simétrico. El Parlamento sería la cámara baja, representación directa de los ciudadanos, y el Consejo de Ministros sería la cámara alta, la representación territorial del Estado. Bien es sabido que el sistema bicameral español está en la práctica desvirtuado, pero no entraré ahora en esa polémica, en la teoría debería ser así. Asimismo, bien es verdad que la composición de cada cámara es bien distinta en cuanto que los partidos políticos no serían los mismos. Grupos políticos europeos en el caso del Parlamento y países considerados como partidos en mí particular “Estado Europeo”, en el Consejo de Ministros. Aunque considerando lo que debería ser el Senado en España no es una diferencia tan abismal.

Así, podría decir también que, siempre en la teoría en lo que a España se refiere, el modelo europeo se acercaría de nuevo nuestra democracia parlamentaria, pues los Gobiernos serían de coalición. En efecto, es la Comisión quien tiene el poder Ejecutivo, y dado que tiene, por obligación constitucional, que estar compuesta por comisarios de todos los Estados miembros, partidos políticos en este análisis, podría decirse que sería un Gobierno de coalición, aunque quizás un poco forzada.

Otra de las características de nuestra democracia parlamentaria, y de muchas otras del mismo tipo, es la de la rigidez de reforma constitucional. Examinando el proceso de modificación que el Proyecto de Constitución prevé (Artículo IV-7: Procedimiento de revisión del Tratado por el que se instituye la Constitución) se entiende que el proceso es complicado por la multitud de actores que intervendrían en él y por la propia dificultad de alcanzar el consenso y ratificación de los 25 Estados miembros que la Constitución requiere para una reforma.

También se prevé en la Constitución Europea, al igual que en España, un proceso de censura contra el poder Ejecutivo, formulado y aprobado por el Parlamento Europeo contra la Comisión en su conjunto, o contra el Presidente de la Comisión en particular.

Puedo así afirmar que la democracia de mi Estado imaginario es bien parecida a la española, aunque, como he mencionado antes, la democracia parlamentaria española está viciada por el mal uso, o debería mejor decir “uso a medias”, que se ha hecho de ella desde el final de la Transición. Si se hablase formalmente de un Estado Europeo sería correcto decir que sería un sistema parlamentario, muy alejado del sistema presidencial estadounidense.

Después de este breve paréntesis, que aparece fuera de lugar pero que me ha parecido interesante hacer, vuelvo a mi análisis originario, que es el presunto perjuicio que para España supone la entrada en vigor del Proyecto de Constitución.

Diferenciados ya los distintos poderes y atribuciones que tiene cada institución, se puede ver claramente cuál era el problema que el Sr. Aznar encontraba en este texto.

El Parlamento no es objeto de discusión, en sus funciones legislativas y presupuestarias se pronuncia por mayoría de votos emitidos, su elección es por sufragio universal directo y no se hace cargo de ningún tipo de representación territorial.

La Comisión tiene el poder Ejecutivo, pero en su designación entran tanto el Parlamento como el Consejo de Ministros, y no puede bloquear proyectos legislativos, acaso no ponerlos en marcha desde el principio.

Queda nada más el Consejo de Ministros, y es aquí donde España tenía, y debería seguir teniendo, algo que objetar. Más que en la formación del Consejo o en la ponderación de votos, en contra de su pronunciamiento por mayoría cualificada.

En cuanto a la ponderación de votos, España ha perdido un 0'8%, lo cual no es excesivamente significativo en relación a los demás. De hecho, la diferencia de representación que tienen los países más poblados, es mucho mayor, un 2'5%, lo cual redundaría en beneficio de España, que ha recortado distancias en términos estrictamente matemáticos.

Es, como he mencionado antes, la nueva definición de mayoría cualificada la que realmente perjudica a España en esa cámara de representación territorial que es el Consejo de Ministros.

Por el procedimiento legislativo ordinario, la Comisión presenta al Consejo una propuesta, entonces la mayoría cualificada para aprobarlo y remitirlo al Parlamento consiste en una mayoría de Estados miembros que representen al menos las tres quintas partes de la población de la Unión. La Unión Europea tiene 454.552.000 de habitantes, España tiene 41.550.000 de habitantes. En porcentaje, representamos el 9'14% de la población de la Unión. Alemania, con 82.536.000, representa el 18'26% del total, Francia el 13'12% y Reino Unido el 13'05%. En cambio, países como Estonia, con 1.356.000, representa tan sólo el 0'3%.

Las tres quintas partes de la población de la Unión significarían 272 millones de personas. Si sumásemos la población de Alemania, Francia y Reino Unido (201.495.700) veremos que estos tres países no son sólo económicamente los más fuertes, sino que tienen poder poblacional suficiente como para bloquear un proceso legislativo, ya que, aunque el resto de países sean más, nunca alcanzarían los tres quintos de población requeridos para que un acuerdo se firme y adopte. Así, el poder de decisión y bloqueo que ha tenido España hasta ahora queda reducido a nada. Aunque esa alianza de los tres grandes no se hiciese, nos costaría mucho más trabajo en negociaciones alcanzar el poder poblacional necesario, con países que además son muy distintos al nuestro, sólo nos parecemos algo en necesidades y cultura a Portugal, Italia y Grecia (sumaríamos 120.297.000 de habitantes) dejándonos escasas posibilidades de llegar a acuerdos con los restantes países que necesitaríamos para conformar una mayoría cualificada, existiendo siempre el riesgo que Alemania, Francia y Gran Bretaña uniesen fuerzas para bloquear cualquier proyecto que no consideren apropiado para sus intereses.

La segunda definición de mayoría cualificada, al no actuar el Consejo a partir de una propuesta de la Comisión, hace referencia, además de a la población, a la necesidad de que sean dos tercios de los países de la Unión los que se sumen para aprobar cualquier proyecto. Esto significa una doble mayoría cualificada. Aun así, sigue estando ahí el problema de la posibilidad de veto de los tres grandes, así que esta definición sólo hace que alcanzar la mayoría sea más complicado aún.

Concluyo entonces que la voluntad declarada de redactar una norma que haga posible la conciliación entre 25 Estados miembros, o no se ha conseguido por dificultad, o, y me inclino más por esta hipótesis, no ha sido tal. Alemania y Francia han salido sumamente beneficiadas, no tienen más que aliarse con un tercer país de dimensión media para tener el poder de bloqueo que se ha pretendido eliminar, y que de hecho se ha eliminado en su práctica totalidad para España. Digo en su práctica totalidad porque siempre queda la posibilidad de que consigamos hacer una alianza con dos grandes antes que Alemania o Francia retrasando su posibilidad de sumar población suficiente, y después podremos conseguir hacer alianzas con los países más pequeños, para sumar población suficiente, otra vez antes que Alemania y Francia. Pero en fin, creo que esa posibilidad es francamente pequeña, así que puedo decir que nuestro poder de decisión en la Unión ha quedado reducido a cero. Puedo entender ahora perfectamente la postura que el señor Aznar tuvo en Europa en los últimos meses, y escapa a mi entendimiento la postura que ha adoptado el señor Zapatero, quien parece que nos quiere dejar a la cola de Europa y del mundo civilizado. Eso sí, volveremos a ser amigos de Marruecos.

Me queda la pequeña esperanza de que las negociaciones que se abrieron el 1 de mayo sobre el Proyecto de Constitución se alarguen más de lo esperado, las relaciones entre Gran Bretaña y Francia acerca del Proyecto se han vuelto más tensas de lo esperado, y quizá eso nos dé tiempo para rectificar y luchar por que nuestra posición, si no dominante, destacada, no salga arruinada de este proceso.

CARTA AL SEÑOR PRESIDENTE:

Decía usted, señor Rodríguez Zapatero que su alineación (que no alienación) junto a Francia y Alemania se debe a su voluntad de retornar a la política europea bajando de la órbita norteamericana y británica. “Lo que es bueno para Europa es bueno para España.” Totalmente de acuerdo señor Zapatero, pero quién decide ahora lo que es bueno para Europa? Y debo recordarle un detalle que quizás haya pasado por alto, señor Presidente, la Unión Europea no son sólo los países que utilizan el Euro; Gran Bretaña también es un país europeo, y quizá no se han tensado tanto las relaciones con los británicos como con EEUU, pero, en definitiva, ha eliminado usted la lectura positiva de la famosa foto de las Azores con los señores Bush y Blair. No digo que tengamos que supeditarnos a ellos, pero tampoco tenemos que hacerlo con los señores Chirac y Schroeder. Por lo menos antes teníamos poder de veto y bloqueo.

Pero eso no es todo señor Zapatero, cuál no sería mi sorpresa cuando, hace unos días, tomando mi café mañanero casi me ahogo al escuchar una feliz noticia; la Constitución europea, cuya firma estaba prevista en Madrid en honor a las víctimas del 11 de marzo, ya no va a ser aquí, sino en Roma. Puedo entender la voluntad de los demás de hacerlo en Roma, después de todo es allí donde se deben depositar los instrumentos de ratificación por parte de los Estado miembros. Sin embargo, señor Presidente, escapa a mi comprensión el hecho de que usted no haya hecho nada por impedir que nos quiten el honor político que la firma en Madrid implicaba. Si vamos a estar por detrás de los señores Chirac y Schroeder, por lo menos que se nos conceda una pequeña gabela. Decían que usted ha recibido, sin duda, compensaciones por el agravio que hemos sufrido, pues bien, desde aquí le pido que las deje claras, que haga usted de su gobierno algo transparente, como prometió, porque desde el “pueblo” como usted gusta llamarnos (yo personalmente prefiero sociedad, todavía no he encontrado una definición política de pueblo, y no me gusta esa connotación que tiene de masa amorfa) la sensación que da es que decimos que sí a todo lo que desde el norte de Europa se dictamina, y esto empieza a oler a que volvemos a ser un país de tercera, señor Zapatero, o de Tercer mundo. No hagamos más fotos con Bush y Blair, para qué, sólo son los dos dirigentes con más fuerza política y económica en el mundo, mejor hagamos la foto con el rey Mohammed, total, Marruecos queda más cerca, y nos parecemos más a ellos, para qué vamos a intentar parecernos a los fuertes. Mejor quedar como huerta de Europa y puerta de África.

En fin señor Zapatero, como ciudadana española y europea le pido que no nos deje caer en el olvido, y espero y deseo que esté usted recibiendo algún tipo de compensación por las concesiones que está haciendo, espero que tirar por tierra los esfuerzos diplomáticos del anterior gobierno, que haría muchas cosas mal, pero nos puso muy arriba en política, esté sirviendo de algo al “pueblo” porque si no, no sé a dónde vamos a parar.