LA BRECHA POLÍTICA:

La diferencia política más importante entre los países se refiere, no a su forma de gobierno, sino al grado de gobierno con que cuentan. Los Estados totalitarios comunistas y los liberales de Occidente pertenecen por lo general a la categoría de los sistemas políticos eficaces, no a la de los débiles. En ambos existen instituciones políticas sólidas, flexibles y coherentes. Cuentan con burocracias eficientes, partidos políticos bien organizados, un alto grado de participación popular en los asuntos públicos, sistemas eficaces de control civil sobre los militares, importante ingerencia del gobierno en la economía, y procedimientos suficientemente aptos para asegurar la continuidad y frenar el conflicto político.

¿Cuál es la causa de la violencia e inestabilidad?. La tesis primordial es que surgen como consecuencia del rápido cambio social y de la veloz movilización política de nuevos grupos, junto con el lento desarrollo de las Instituciones políticas. Estos cambios socavan los fundamentos tradicionales de la autoridad y las instituciones políticas tradicionales, y complican tremendamente los problemas de la creación de nuevas bases de asociación e instituciones políticas que unan la legitimidad a la eficacia. Los ritmos de movilización social y el auge de la participación política son elevados; los de organización e institucionalización políticas, bajos. El resultado es la inestabilidad y el desorden. El principal problema de la política es el atraso en el desarrollo de las instituciones políticas que deben respaldar los cambios económicos y sociales. En algunos casos, los programas de desarrollo económico pueden contribuir a la estabilidad política; en otros, es posible que le provoquen un serio debilitamiento. Del mismo modo, algunas formas de estabilidad política estimulan el desarrollo económico; otras, en cambio, producen el efecto contrario.

En muchos de los países, las elecciones sólo sirven para aumentar el poder de fuerzas perturbadoras y a menudo reaccionarias, y destruir la estructura de la autoridad pública. "Para crear un gobierno que será administrado por hombres para regir a otros hombres, la mayor dificultad consiste en lo siguiente: primero hay que capacitar al gobierno para controlar a los gobernados, y luego obligarlo a controlarse a sí mismo." (Madison).

El problema principal no es la libertad, sino la creación de un orden público legítimo. Puede haber orden sin libertad, pero no libertad sin orden. La vigencia de la autoridad es previa a su limitación.

INSTITUCIONES POLÍTICAS: COMUNIDAD Y ORDEN POLÍTICO:

El nivel de comunidad política que alcanza una sociedad refleja la relación entre sus instituciones políticas y las fuerzas sociales que la integran. La modernización implica, la multiplicación y diversificación de las fuerzas sociales en la sociedad. Una comunidad política simple puede tener una base puramente étnica, religiosa u ocupacional, y tiene muy escasa necesidad de instituciones políticas altamente desarrolladas. Posee la unidad de la solidaridad mecánica de Durkheim. Pero cuanto más compleja y heterogénea es la sociedad, el logro y mantenimiento de la comunidad política dependen en mayor medida del funcionamiento de las instituciones específicas. El nivel de desarrollo político de una sociedad depende en gran parte del grado en que sus activistas pertenecen además a una variedad de instituciones políticas y se identifican con ellas. La sociedad puede existir con poca o ninguna comunidad. Pero en una sociedad más heterogénea y compleja ninguna fuerza social puede dominar, y menos aún crear una comunidad, si no crea instituciones políticas que posean cierta existencia independiente de las fuerzas sociales que las originaron. El poder de cada grupo debe ejercerse por medio de las instituciones políticas que lo atemperan, moderan y reorientan con el fin de hacer que la dominación de una fuerza social resulte compatible con la comunidad de muchas. Cuando la sociedad es más compleja la comunidad implica la relación de individuos o grupos con algo que está fuera de ellos.

La creación de instituciones políticas que impliquen y reflejan el consenso moral y el interés mutuo es el elemento necesario para el mantenimiento de la comunidad en una sociedad compleja. En las sociedades simples la comunidad puede existir sin actividad política, o al menos sin instituciones muy diferenciadas. En una sociedad compleja, la comunidad es producida por la acción política y mantenida por las instituciones de ésta.

Las instituciones son pautas de conducta reiteradas, estables, apreciadas. La institucionalización es el proceso por el cual adquieren valor y estabilidad las organizaciones y procedimientos. Se podría definir el nivel de institucionalización de cualquier sistema político por la adaptabilidad, complejidad, autonomía y coherencia de sus organizaciones y procedimientos.

Adaptabilidad/Rigidez: La rigidez es más característica de las organizaciones jóvenes que las antiguas. Pero éstas y sus procedimientos, no son necesariamente adaptables si han existido en un ambiente estático. Formas de Medición de la adaptabilidad: a) Cronológica: a mayor tiempo de existencia de una organización o procedimiento, mayor es su nivel de institucionalización; b) Edad generacional: Mientras una organización tiene todavía su primer grupo de dirigentes, y un procedimiento siga siendo ejecutado por quienes los cumplieron inicialmente, su adaptabilidad es dudosa. En gran medida la edad generacional se da en función de la edad cronológica. La brecha entre edad cronológica y edad generacional tiende a ser mayor en los primeros años de la historia de una organización que en los más avanzados de su trayectoria (el cambio de Lenin a Stalin fue intrageneracional; el de Stalin por Jruschov, intergeneracional); c) Adaptabilidad funcional: Una organización capaz de adaptarse a los cambios producidos en su ambiente y que ha logrado sobrevivir a uno o más de ellos en sus principales funciones, está más institucionalizada que otra que no pasó por esa experiencia. La adaptabilidad funcional da la medida cabal de una organización altamente desarrollada.

Complejidad/Simplicidad: Cuanto más compleja es una organización más elevado es su nivel institucional. Puede significar tanto la multiplicación de subunidades organizativas, en el plano jerárquico y funcional, como la diferenciación de varios tipos de esas subunidades. Así puede adaptarse mejor a la pérdida de cualquiera de ellos, en comparación con la que se fijó sólo uno. Si las subunidades sonmultifuncionales, tienen mayor fuerza institucional, pero por el mismo motivo aportan menos flexibilidad a la organización total. El sistema político más simple es aquel que depende de un solo individuo. Es también el menos estable.

Autonomía/Subordinación: La instucionalización puede ser evaluada también por la medida en que las organizaciones y procedimientos políticos existen con independencia de otros agrupamientos y métodos de conducta sociales. La institucionalización política, en el sentido de la autonomía, significa el desarrollo de organizaciones y procedimientos políticos que no sean simples expresiones de los intereses de determinados grupos sociales. La autonomía es protegida por mecanismos que reducen y moderan el impacto de nuevos grupos. Dichos mecanismos retardan la entrada de éstos en política o bien, mediante un proceso de socialización política impulsan cambios en las opiniones y actitudes de los miembros más activos del nuevo grupo.

Coherencia/Desunión: Una organización efectiva requiere por lo menos un consenso sustancial en cuanto a los límites funcionales del grupo y acerca de los procedimientos para resolver las disputas que se suscitan dentro de ellos. El consenso debe extenderse a todos los que desarrollan una actividad en el sistema. La autonomía se convierte en un medio para lograr la coherencia, y permite a la organización desarrollar un espíritu y un estilo que se convierten en las señales distintivas de su conducta.

Instituciones políticas e intereses públicos: Las instituciones políticas tienen dimensiones morales tanto como estructurales. Una sociedad en la que las instituciones sean débiles carece de la capacidad necesaria para contener el exceso de ambiciones personales y parroquiales. La política es un mundo hobbesiano de competencia implacable entre distintas fuerzas sociales. El interés público ha sido tradicionalmente caracterizado en tres formas: a) se lo identificó con valores y normas abstractos, sustantivos, ideales, tales como la ley natural, la justicia o la razón valedera; b) con el interés específico de determinado individuo, grupo, clase o mayoría; c) con el resultado de un proceso competitivo entre individuos (liberalismo clásico) o grupo (bentleyismo). Pero el interés público es el de las instituciones públicas. Es algo creado y engendrado por la institucionalización de las organizaciones de gobierno. Los intereses institucionales difieren de los correspondientes a los individuos que integran las instituciones. Los intereses individuales son por fuerza, de corto alcance; los institucionales, se prolongan en el tiempo.

La función del gobierno es gobernar. Un gobierno débil, un gobierno que carece de autoridad, no puede cumplir esta función, y es inmoral en el mismo sentido en que lo son un juez corrompido, un soldado cobarde o un maestro ignorante. En las sociedades complejas, la base moral de las instituciones políticas se arraiga en las necesidades de los hombres. En las sociedades políticamente más avanzadas la lealtad a los agrupamientos sociales está subordinada a la fidelidad al Estado, en la cual se encuentra subsumida. Así, en una sociedad políticamente atrasada, carente de un sentido de comunidad política, se da por supuesta que cada dirigente, cada individuo, cada grupo, persigue sus propios objetivos materiales a corto plazo, sin consideración alguna por un interés público más amplio.

PARTICIPACIÓN POLÍTICA: MODERNIZACIÓN Y DECADENCIA POLÍTICA:

Modernización y conciencia política:

En el plano psicológico, la modernización implica un cambio fundamental en los valores, actitudes y expectativas. El hombre tradicional sólo esperaba continuidad en la naturaleza y la sociedad, y no creía en la capacidad del individuo para modificarlas o controlarlas. El hombre moderno, por el contrario, acepta la posibilidad de cambio y cree en su necesidad.

En el campo intelectual, la modernización significa la tremenda expansión del conocimiento del hombre sobre su ambiente, y la difusión de alfabetización, los medios de comunicación de masas y la educación.

Demográficamente, la modernización equivale a una serie de cambios en las pautas de existencia, una notable mejoría en la salud de la población y en sus expectativas de vida, el aumento de la movilidad vertical y geográfica en las ocupaciones, y en particular el rápido crecimiento de la población urbana en contraste con la rural.

En el plano social, tiende a complementar a la familia y a otros grupos primarios, de roles muy difusos, con asociaciones secundarias conscientemente organizadas, que tienen funciones mucho más específicas.

En el terreno económico, se produce una diversificación de actividades a medida que unas pocas ocupaciones simples son desplazadas por muchas tareas complejas. El nivel de especialización ocupacional se incrementa significativamente. Tiende a producirse una expansión del área geográfica de la actividad económica, y una centralización de ésta en escala nacional, con la aparición de un mercado, fuentes de capital y otras instituciones económicas nacionales.

Los aspectos de la modernización que más atañen a la política pueden ser agrupados en términos muy generales en dos categorías: a) la movilización social, que es el proceso por el cual son desgastados o destruidos grandes grupos de los antiguos compromisos sociales, económicos y psicológicos, y la gente queda disponible para adoptar nuevas pautas de socialización y conducta; b) el desarrollo económico se refiere al crecimiento de la actividad y producción económica total de una sociedad. Los aspectos más importantes de la modernización política son: a) la racionalización de la autoridad: es el reemplazo de un gran número de autoridades políticas tradicionales, religiosas, familiares y étnicas por una única autoridad política secular, nacional; b) la diferenciación de nuevas funciones políticas y el desarrollo de estructuras especializadas para ejecutarlas, donde las jerarquías administrativas se vuelven más elaboradas, más complejas, más disciplinadas, y la distribución de cargos y poderes se lleva a cabo más sobre la base de méritos personales que por atribución; c) la participación política de los grupos sociales, la cual puede acentuar el control del pueblo por el gobierno, como en los Estados totalitarios, o bien el del gobierno por el pueblo, como algunos Estados democráticos. En todos los Estados modernos los ciudadanos se encuentran implicados en los problemas de gobierno y son afectados por ellos en forma directa.

El Estado moderno: se distingue del tradicional por la amplitud con que el pueblo participa en política y es afectado por ésta en unidades políticas de gran envergadura. En las sociedades tradicionales dicha participación puede ser muy extensa en el plano de la aldea, pero en otros niveles superiores a ésta se limita a un grupo muy pequeño. Ciertas sociedades tradicionales grandes pueden lograr también niveles relativamente altos de autoridad racionalizada y diferenciación estructural, pero, una vez más, la participación política se limita a reducidas élites aristocráticas y burocráticas.

Efectos integrantes y desintegrantes: El crecimiento de la conciencia de grupo tiene efectos integrantes y desintegrantes sobre el sistema social. Si los aldeanos aprenden a cambiar su identidad primaria de una aldea a una tribu de muchas aldeas; si los trabajadores de una plantación dejan de identificarse simplemente por sus compañeros y lo hacen en cambio con todos los trabajadores de la misma clase y sus organizaciones en general; si los monjes budistas extienden su fidelidad, de su templo o monasterio local a un movimiento budista nacional, cada una de estas transformaciones implica una ampliación de la lealtad y es muy probable que en ese sentido contribuya a la modernización política. Pero la misma conciencia de grupo puede ser también un fuerte obstáculo para la creación de instituciones políticas eficaces que abarquen un ancho espectro de fuerzas sociales. Junto con la conciencia de grupo, también aparece el conflicto grupal. Los grupos étnicos o religiosos que han convivido pacíficamente en la sociedad tradicional son incitados a un conflicto violento como consecuencia de la interacción, las tensiones, las diferencias originadas por la modernización económica y social. Se aumenta el conflicto entre los grupos tradicionales, entre los tradicionales y los modernos, y aún entre estos últimos. Las nuevas élites basadas en la educación occidental o moderna entran en conflicto con las tradicionales, cuya autoridad reside en el rango asignado y hereditario. En el seno de las élites modernizadas surgen antagonismos entre políticos y burócratas, intelectuales y soldados, sindicalistas y empresarios. Muchos de estos conflictos estallan en uno u otro momento de violencia.

Modernización y violencia:

La tesis de la pobreza y la modernización: la relación entre modernización y violencia es compleja. Las sociedades más modernas son por lo general más estables y están sujetas a una menor violencia interna que las menos modernas. Es evidente que los países con altos niveles de movilización social y desarrollo económico son políticamente más estables y pacíficos. La modernización va acompañada de estabilidad. La tesis de la pobreza plantea que el atraso económico y social es el responsable de la inestabilidad, en tanto que la modernización sigue el camino contrario. Pero en rigor la modernidad si bien genera estabilidad, abre los cauces de la inestabilidad. Lo que produce desorden político no es la ausencia de modernidad, sino los esfuerzos por lograrla. Si los países pobres parecen inestables, no es porque sean pobres, sino debido a que tratan de enriquecerse. Las naciones más ricas tienden a ser más estables que las que no lo son tanto, pero las paupérrimas, aquellas que se encuentran en el peldaño más bajo de la escala económica internacional, son menos propensas a la violencia e inestabilidad que los países que están apenas por encima de ellas. Las naciones subdesarrolladas deben esperar durante algún tiempo un nivel bastante alto de desorden civil, en tanto que es muy probable que los Estados muy pobres tengan que enfrentar en las dos próximas décadas un marcado aumento, en lugar de una disminución de las manifestaciones de violencia interna. En los que están en vías de modernización, la violencia, el desorden y las manifestaciones extremistas son más frecuentes en las partes más ricas del territorio que en las más pobres. En muchos países subdesarrollados, el nivel de vida de las principales ciudades es tres o cuatro veces mejor que el de las zonas rurales, pero aquellas son a menudo centros de inestabilidad y violencia, en tanto que el campesinado se mantiene tranquilo y estable. La inestabilidad política no se produce sólo por modernización económica y social, sino en proporción directa con la magnitud de ésta.

Movilización social e inestabilidad: La urbanización, el incremento de los índices de alfabetismo, educación y acceso a los medios de comunicación sociales crean elevadas aspiraciones y expectativas que si no son satisfechas galvanizan a individuos y grupos y los empujan a la acción política, aumentando la inestabilidad y la violencia. Se puede apreciar la paradoja: la modernidad produce estabilidad y la modernización todo lo contrario. En general, cuanto mayor es el nivel de educación de los desocupados, desubicados o insatisfechos de toda clase, más extremo es el tipo de conducta perturbadora que adoptan. Los graduados universitarios preparan revoluciones; los egresados de escuelas secundarias planean golpes; quienes recién abandonan las aulas de la escuela primaria se dedican a otras formas de desorden políticos, más frecuentes aunque menos importantes.

Desarrollo económico e inestabilidad: La movilización social aumenta las aspiraciones. El crecimiento económico rápido: 1. Desorganiza los agrupamientos sociales tradicionales (familia, clase, casta) y aumenta el número de individuos desclasados. 2. Produce "nuevos ricos", los que se adaptan en forma imperfecta al orden existente y ambicionan un poder político y un status social equivalente a su nueva posición económica. 3. Aumenta la movilidad geográfica (campo/ciudad), lo cual produce alienación y extremismo político. 4. Aumenta la brecha entre ricos y pobres. 5. Eleva los ingresos de algunos en forma absoluta, pero no relativa, con lo cual acentúa su insatisfacción con el orden existente. 6. Exige una restricción general del consumo con el fin de promover las inversiones, y por ende provoca el descontento popular. 7. Aumenta el alfabetismo y la educación, lo cual contribuye a elevar las aspiraciones por encima de los niveles que permitirían satisfacerlas. 8. Agrava los conflictos étnicos y regionales. 9. Acrecienta la capacidad de organización de ciertos grupos y la fuerza de sus exigencias al gobierno.

Respecto a la pobreza, hay un conservadurismo de los indigentes, tan agudo como el de los privilegiados. De esta forma la pobreza es una barrera para la inestabilidad. Aquellos a quienes sólo les preocupa su próxima comida no se inquietan demasiado por las grandes transformaciones de la sociedad. Se convierten en marginalistas y se dedican a lograr mejoras mínimas. Así como la movilización social es necesaria para proporcionar motivos de inestabilidad, también lo es cierto grado de desarrollo económico que suministra los medios de dicha inestabilidad. La relación entre ambas variables determina que a bajos niveles existe una relación positiva; a niveles medios, ninguna de importancia y a altos niveles se plantea una relación francamente negativa.

La hipótesis de la brecha: La movilización social provoca mayor inestabilidad que el desarrollo económico. La brecha entre estas dos formas de cambio proporciona cierta medida del impacto de la modernización sobre la estabilidad política. Las aspiraciones crecen con mucha más rapidez que la capacidad de una sociedad en transición para satisfacerlas. En consecuencia se produce una amplia separación entre aspiraciones y expectativas, entre la creación de las necesidades y su satisfacción, o entre la función de las aspiraciones y la del nivel. El impacto de la modernización implica las siguientes relaciones:

• Movilización social = Participación política

Desarrollo económico

• Frustración social = Frustración Social

Oportunidades de movilidad

• Participación política = Inestabilidad política

Institucionalización política

La estabilidad constitucional de América Latina es una función del desarrollo económico y la participación política. Los rápidos aumentos de ésta producen inestabilidad a menos de que vayan acompañados por las correspondientes variaciones en el nivel de bienestar económico. Los golpes de estado se desatan con más frecuencia durante los años en que empeoran las condiciones económicas, que en aquellos años señalados por aumentos en los ingresos reales per cápita.

Desigualdad e inestabilidad: La modernización afecta de dos maneras la disparidad económica y por ende la inestabilidad política. El desarrollo aumenta la desigualdad económica al mismo tiempo que la movilidad social disminuye la legitimidad de ésta. Ambos aspectos de la modernización se combinan para producir inestabilidad política.

1. La riqueza y la renta están distribuidas por lo general de modo más irregular en los países pobres que en los que obtuvieron un alto desarrollo económico. 2. El desarrollo económico produce a la larga una distribución de la renta más equitativa de la que existía en la sociedad tradicional. Pero a corto plazo, el impacto inmediato de ese crecimiento exacerba casi siempre la disparidad de las desigualdades económicas. Un crecimiento rápido trae aparejada con frecuencia la inflación, en la cual es típico que los precios suban con más rapidez que los salarios, con las consiguientes tendencias a una distribución más despareja de la riqueza.

Modernización y corrupción

La corrupción es una desviación de la conducta de los funcionarios públicos, que se aparta de las normas establecidas para ponerse al servicio de intereses privados. La primera impresión sugiere que el grado de corrupción se relaciona con la rápida modernización social y económica. La corrupción es un indicador que señala la falta de una institucionalización política efectiva. Los funcionarios carecen de autonomía y coherencia y subordinan sus roles institucionales a exigencias exógenas. 1. La modernización implica un cambio en los valores básicos de la sociedad. Para que haya corrupción es necesario reconocer la diferencia entre el rol público de un funcionario y su interés privado, con lo cual es entonces, un producto entre el bienestar público y el interés privado que surge con la modernización. 2. La modernización contribuye a la corrupción cuando crea nuevas fuentes de riqueza y poder, cuya relación con la política no es definida por las normas tradicionales dominantes, en tanto que las pautas modernas aún no han sido aceptadas por los grupos dominantes de la sociedad. En este sentido, es un producto directo del ascenso de grupos con nuevos recursos, y de sus esfuerzos para afirmarse en la esfera política. La corrupción tiende "un puente entre quienes ocupan el poder político y quienes dominan la riqueza". Los nuevos millonarios compran bancas y de ese modo se convierten en participantes del sistema político en lugar de ser opositores de él. Existe la corrupción de los pobres y la de los ricos. Unos intercambian poder político por dinero; los otros dinero por poder político. En ambos casos se vende algo (un voto, un puesto, una decisión) en beneficio personal.

Las funciones de la corrupción, así como sus causas, son similares a las de la violencia. A ambas las fomenta la modernización; ambas son sintomáticas de la debilidad de las instituciones políticas; una y otra son características de las sociedades pretorianas; las dos constituyen un método por el cual los individuos y los grupos se relacionan con el sistema político, y en verdad participan en él violando sus costumbres. Ambos casos representan medios ilegítimos para presentar exigencias al sistema, pero en un caso se obtiene satisfacción, mientras que por medio del otro se lleva a cabo la protesta. El predominio de intereses extranjeros en un país determinado tiende a promover la corrupción, porque los extranjeros tienen menos escrúpulos para violar las normas de la sociedad, y porque su control sobre importantes fuentes de bienestar económico impulsa a empresarios nativos a tentar fortuna por medio de la política. El uso de la función pública como medio para enriquecerse implica una subordinación de las instituciones y los valores políticos a los económicos. El principal objetivo de la política deja de ser el logro de metas públicas, y es sustituido por la promoción de intereses individuales. Cuando la corrupción se instala la cumbre del poder político, supone un nivel de institucionalización política muy bajo, pues las instituciones políticas más elevadas de la sociedad, que deberían ser las más impermeables a las influencias externas, son las más susceptibles a ellas. Esta pauta de corrupción, no es necesariamente incompatible con la estabilidad, siempre que las vías de ascenso por medio del aparato político o la burocracia se mantengan abiertas. Pero si la generación de políticos más jóvenes se ve indefinidamente excluida de la participación en las ganancias por los líderes más antiguos, el sistema se expone a la inestabilidad. Por el contrario, en aquellas sociedades donde los niveles inferiores de la burocracia son más propensos a la corrupción que los altos, la institucionalización política nacional es más fuerte. En un sistema político en vías de modernización, cuanto más débiles y menos aceptados son los partidos políticos, mayores son las posibilidades de corrupción.

La brecha ciudad/campo: la expansión urbana y la rebelión rural: Una consecuencia política fundamental de la modernización es la brecha que se produce entre el campo y la ciudad, y es la fuente principal de su inestabilidad política y uno de los principales obstáculos para la integración nacional. La ciudad y el campo se convierten en naciones diferentes, en formas de vida distintas. En una fase tradicional típica, el campo domina a la ciudad tanto política como socialmente, y un pequeño grupo aristocrático de terratenientes aplasta a una gran masa campesina pasiva. Fuera del pueblo, el nivel de participación política es bajo. La modernización modifica la naturaleza de la ciudad y altera el equilibrio entre ésta y el campo. En los centros urbanos, las actividades económicas se multiplican y dan lugar a la aparición de nuevos grupos sociales (ascenso de la clase media), los cuales se afirman a la larga y derrocan a la élite rural gobernante, con lo cual señalan el final del sistema político tradicional, a la vez que aumenta la violencia y la inestabilidad. La comunidad queda dividida por una brecha fundamental: la sociedad es todavía rural, pero su política se ha vuelto urbana. En este punto, la recreación de la estabilidad requiere una alianza entre algunos grupos urbanos y las masas de población rural.