CONFERENCIA CUMBRE SOBRE DESARROLLO SOSTENIBLE
SANTA CRUZ, BOLIVIA, 1996

PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DEL DERECHO AMBIENTAL Y
DEL DESARROLLO SOSTENIBLE EN LAS AMÉRICAS
Documento Técnico

Septiembre 13, 1996

INDICE

RESUMEN

PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DEL DERECHO AMBIENTAL Y DEL DESARROLLO SOSTENIBLE EN LAS AMÉRICAS

Antecedentes

La Iniciativa

Programas

RESUMEN

1. Introducción

En el presente siglo, se ha conformado un gran cuerpo de derecho ambiental internacional que encuentra sus fuentes en los tratados y otros instrumentos de carácter jurídicamente vinculante, el derecho consuetudinario y diversas decisiones de las organizaciones internacionales, así como en declaraciones, guías y recomendaciones.

La necesidad de afrontar problemas ambientales en forma colectiva se expresa en el hecho de que en la actualidad se cuenten con aproximadamente 960 instrumentos jurídicos, vinculantes y no vinculantes, incluidos tanto los que tienen como propósito central la cuestión ambiental como aquellos sobre otras materias que incorporan el tema.

Si bien a lo largo del presente siglo y hasta 1972 se acordaron diversos tratados bilaterales y multilaterales en el campo del medio ambiente, la mayor parte de la legislación ambiental moderna parte de aproximadamente esa fecha, cuando tuvo lugar la Conferencia de Estocolmo sobre Medio Ambiente Humano. Esta constituyó un hito en términos de la identificación de los problemas ambientales de carácter global y transfronterizos, y estimuló la elaboración de un amplio número de tratados internacionales.

Veinte años después, la Conferencia de Rio marca una nueva etapa de elaboración de tratados y programas de acción, como resultado de haberse hecho más evidentes algunos problemas globales (ver: biodiversidad y cambio climático) y de reconocerse en forma más nítida las relaciones entre medio ambiente y desarrollo. Estos tratados de carácter global, así como muchos de los previos y posteriores a Estocolmo, han sido ratificados por buena parte de los países de las Américas, y por consiguiente hacen parte fundamental del derecho internacional ambiental de la región.

El derecho ambiental internacional en las Américas tiene muy diversos orígenes, naturaleza y alcance. Predominan los instrumentos de carácter subregional y bilateral, teniendo los de índole continental una significación menor. Se encuentra altamente disperso. Está descentralizado en términos de las organizaciones responsables de su aplicación y monitoreo, cuando ellas existen, que no es siempre el caso. Además, no se cuenta con estudios sistemáticos que permitan evaluar en forma comparativa la efectividad de los diversos instrumentos e identificar los vacíos que se presentan o las necesidades de actualización.

Se registra también un gran proceso de creación del derecho ambiental a nivel nacional, en particular en las dos últimas décadas. La construcción del derecho ambiental tanto a nivel nacional como internacional no se ha dado siempre a partir del intercambio de información y de experiencias entre los países de la región, ni de una exploración colectiva de las opciones de políticas más adecuadas a seguir para resolver los problemas ambientales comunes. Con frecuencia no se ha buscado una adecuada articulación de las legislaciones nacionales e internacionales de las Américas, ni de éstas con la normatividad internacional de carácter global, ni se han identificado en forma sistemática los principales instrumentos legales que requerirían los países de la región --a nivel continental o subregional-- para enfrentar sus problemas ambientales colectivos.

Se requiere que diversas instituciones intergubernamentales y no gubernamentales de la región y del globo desarrollen programas encaminados a apoyar a los países a consolidar las legislaciones nacionales y armonizarlas, cuando ello sea aconsejable, y que ayude a crear las condiciones para que los instrumentos legales internacionales existentes se actualicen y se les dé cumplimiento, y a elaborar unos nuevos, allí donde se identifiquen vacíos.

2. Antecedentes

En las Américas existe una amplia legislación ambiental internacional --continental, subregional, bilateral, etc.-- tanto de carácter vinculante como no vinculante. A nivel continental, el único tratado existente es la Convención del Hemisferio Occidental (1940), elaborado por la Unión Panamericana, que bajo la responsabilidad de la OEA ha permanecido relativamente inactivo. Se encuentran, sí, declaraciones y planes de acción con muy diversos desarrollos. Entre ellas se mencionan el Programa Interamericano de Acción para la Conservación del Medio Ambiente (1989) aprobado por la Asamblea General de la OEA, el Plan de Acción de Trinidad (1990), la Declaración de Tlatelolco (1991), suscrita en la reunión regional preparatoria de la Conferencia de las Naciones sobre Medio Ambiente y Desarrollo, y la Declaración y el Plan de Acción en los cuales se comprometieron los países en la Cumbre de las Américas (1994).

A nivel subregional el patrón se repite: muy pocos instrumentos con carácter vinculante y numerosos que no lo tienen. Son numerosos los instrumentos bilaterales, cuya proliferación bien podría explicarse por el menor desarrollo de tratados, o instrumentos vinculantes, a nivel continental y subregional. Los arreglos bilaterales tienen una larga historia, toda vez que en 1909 los Estados Unidos y el Canadá suscribieron el Tratado sobre Aguas Limítrofes que previó la creación de una Comisión Conjunta Internacional de carácter permanente.

El Capítulo 39, de la Agenda 21, reconoce la necesidad de fortalecer el desarrollo del derecho ambiental internacional como instrumento para alcanzar el desarrollo sostenible. Se señala la necesidad de "revisar y desarrollar el derecho ambiental internacional y de promover la eficacia de la legislación y la integración de políticas ambientales y de desarrollo a través de acuerdos o instrumentos internacionales tomando en cuenta tanto los principios universales como las necesidades particulares y diferenciadas y los intereses de todos los países".

La Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos elaboró a finales de 1995 una propuesta dirigida a crear un programa para el fortalecimiento del derecho ambiental internacional en las Américas, en el cual se señalan los programas prioritarios que la OEA, en colaboración con otras organizaciones del hemisferio, debería desarrollar en el corto, mediano y largo plazo. El documento fue sometido a consideración de la Sesión Especial de la Comisión del Medio Ambiente del Consejo Permanente de la OEA, reunida en Washington, D.C., el 11 y 12 de abril de 1996, con la participación de expertos gubernamentales, que señaló la urgencia de emprender las actividades requeridas para su puesta en marcha.

La iniciativa que a continuación se presenta fue adoptada del documento mencionado, que se constituye en su soporte técnico.

3. Iniciativa

Se propone que los Gobiernos de las Américas acuerden crear un programa orientado a fortalecer el desarrollo del derecho ambiental internacional, con los siguientes objetivos de largo plazo:

• Promover la participación del diseño y adopción de instrumentos legales a nivel global, subregional y regional; efectuar recomendaciones sobre las formas de adecuar las legislaciones ambientales nacionales a los compromisos incorporados a través de estos instrumentos, y cooperar en la creación de las condiciones requeridas para su cumplimiento.

• Promover la creación y consolidación de principios e instrumentos legales que favorezcan el desarrollo sostenible.

• Mantener un banco de datos actualizado sobre la legislación ambiental de los países, así como sobre los más relevantes tratados internacionales y acuerdos regionales y subregionales de carácter no vinculante.

• Ofrecer asistencia a los gobiernos para el fortalecimiento de la legislación nacional.

• Apoyar a los países en el fortalecimiento de los instrumentos legales que faciliten la gestión armónica de recursos naturales transfronterizos y de ecosistemas fronterizos.

• Contribuir a la creación de las condiciones necesarias para que la legislación en sectores críticos de la economía, con un impacto significativo en el medio ambiente, evolucione armoniosamente y favorezca el desarrollo sostenible.

• Ofrecer un conjunto de instrumentos y mecanismos para apoyar a los países en la prevención y solución de conflictos ambientales internacionales.

Con el fin de desarrollar estos objetivos, se propone que los Gobiernos de las Américas trabajen en los siguientes subprogramas:

• Servicio de información sobre legislación nacional e internacional relacionada con el desarrollo sostenible y el medio ambiente.

• Apoyo y asistencia para la modernización y consolidación de las instituciones ambientales nacionales.

• Desarrollo y consolidación del derecho ambiental internacional en las Américas.

• Armonización de las legislaciones sectoriales que inciden en el medio ambiente.

Regulación de los recursos naturales compartidos y ecosistemas fronterizos.

PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DEL DERECHO AMBIENTAL Y
DEL DESARROLLO SOSTENIBLE EN LAS AMÉRICAS

I. ANTECEDENTES

1. Supuesto Básico

En la medida que nos acercamos al fin del siglo XX los impactos ambientales de origen humano (o antropogénicos) se están agudizando en forma alarmante. En el corto y medio plazo es muy probable que la situación se empeore con la presión ejercida por el crecimiento de la población y el desarrollo.

Existe una íntima relación entre medio ambiente y desarrollo, conceptualizada en el término "desarrollo sostenible", que en forma paulatina está siendo incorporada en la nueva legislación internacional. Esta concepción, consagrada en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo de Rio de Janeiro, es hoy objeto de dispares procesos: Ha adquirido un significado con un marcado sesgo ambiental. Muchos gobiernos, las Naciones Unidas, así como organizaciones internacionales intergubernamentales y de la sociedad civil lo han adoptado como concepción guía para sus procesos de planificación y programas. Se utiliza con frecuencia en forma retórica, y existen diversas definiciones e interpretaciones del término que con frecuencia lo hace vago y ambiguo. Sin embargo, se hacen serios intentos para precisar su definición, y en particular, su operacionalización, tales como los adelantados por Naciones Unidas para redefinir las cuentas nacionales, y por el Banco Mundial para el desarrollo sostenible.

Existen y están en incremento problemas ambientales de carácter internacional, que por su naturaleza requieren una acción colectiva. Estos problemas se originan en la interdependencia generada entre los países por el uso de los recursos naturales de interés común ("international commons"), el uso de los recursos naturales fronterizos, las externalidades transfronterizas, las complejas vinculaciones intersectoriales (entre el medio ambiente y el comercio internacional, el incremento del consumo de combustibles fósiles, etc.) y la existencia de fenómenos de ubicación local pero de carácter universal. Como respuesta, han surgido múltiples organizaciones internacionales que contribuyen a su solución mediante el ejercicio de cuatro funciones básicas, con diferentes énfasis y diversas interrelaciones entre ellas: (1) servir de foro para la formulación de políticas ambientales; (2) suministrar información; (3 reforzar la capacidad de gestión de los países, y (4) contribuir al desarrollo y mantenimiento de una legislación ambiental internacional. En las últimas décadas las organizaciones intergubernamentales internacionales se han constituido en los mayores generadores del derecho ambiental global y regional.

Cada vez se acepta más que si bien el derecho público ambiental internacional gobierna en forma primaria las relaciones entre los Estados, ellos no son su único sujeto, y que las normas del derecho internacional imponen también obligaciones de diverso grado a los otros miembros de la comunidad internacional, como es el caso de las organizaciones internacionales, las organizaciones no gubernamentales, los individuos y las empresas privadas.

Se ha conformado un gran cuerpo de derecho ambiental internacional que encuentra sus fuentes en los tratados y otros instrumentos de carácter jurídicamente vinculante, el derecho consuetudinario y diversas decisiones de las organizaciones internacionales, así como en declaraciones, guías y recomendaciones, que se relacionan directa o indirectamente a la protección del medio ambiente. Esta ha surgido sin la acción de una autoridad central legislativa, y la función de la elaboración de las normas está descentralizada y fragmentada. De conformidad a ello, los principios y normas del derecho internacional ambiental que se han desarrollado comprende una compleja red de relaciones bilaterales y multilaterales (sin querer desconocer con lo anterior que está tomando forma un sistema embriónico de gobierno internacional).

No existen reglas de juego comunes que sujeten a todos los Estados a unos mismos estándares. En la medida en que los tratados aplican diferentes estándares, las reglas aplicables a un Estado determinado dependen de los tratados de que hace parte, y las decisiones de las organizaciones internacionales y el derecho consuetudinario que penden sobre él. Además, existen grandes disparidades en el desarrollo del derecho ambiental entre las regiones, las subregiones y los países.

2. La legislación ambiental de las dos últimas décadas

La necesidad de afrontar problemas ambientales en forma colectiva se expresa en el hecho de que en la actualidad se cuenten con aproximadamente 960 instrumentos jurídicos, vinculantes y no vinculantes, incluidos tanto los que tienen como propósito central la cuestión ambiental como aquellos sobre otras materias que incorporan el tema.

Si bien a lo largo del presente siglo y hasta 1972 se acordaron diversos tratados bilaterales y multilaterales en el campo del medio ambiente, la mayor parte de la legislación ambiental moderna parte aproximadamente esa fecha, cuando tuvo lugar la Conferencia de Estocolmo sobre Medio Ambiente Humano. Desde entonces el alcance de los acuerdos internacionales se ha expandido significativamente: de los acuerdos sobre la contaminación trasfronteriza a los acuerdos sobre contaminación global; de la preservación de determinadas especies a la conservación de ecosistemas; del control de vertimientos directos en cuerpos de agua a regímenes comprehensivos de manejo de cuencas; de acuerdos que tenían únicamente efecto en las fronteras nacionales a acuerdos que restringen las actividades y el uso de los recursos dentro de las fronteras nacionales, tales como las Convenciones sobre el comercio de especies amenazadas de extinción (CITES), biodiversidad y el patrimonio mundial; de acuerdos que sólo preveían la investigación, el intercambio de información y el monitoreo a acuerdos que exigen la reducción de los contaminantes, con metas cuantitativas y plazos precisos.

3. El desarrollo del derecho ambiental en las Américas

En las Américas se registra una gran proceso de creación del derecho ambiental tanto a nivel nacional como internacional, en particular en las dos últimas décadas. Ese proceso no se ha dado siempre a partir del intercambio de información y de experiencias entre los países de la región, ni de una exploración colectiva de las opciones de políticas más adecuadas a seguir para resolver los problemas ambientales comunes. Con frecuencia no se ha buscado una adecuada articulación de las legislaciones nacionales e internacionales de las Américas con la normalidad internacional de carácter global, ni se han identificado en forma sistemática los principales instrumentos legales que requerirían los países a nivel continental o subregional.

Se requiere que diversas instituciones intergubernamentales y no gubernamentales de la región y del globo desarrollen programas encaminados a apoyar a los países a consolidar las legislaciones nacionales y armonizarlas cuando ello sea aconsejable, y que ayuden a crear las condiciones para actualizar y dar cumplimiento a los instrumentos legales internacionales existentes y elaborar unos nuevos, allí donde se identifiquen vacíos.

3.1. El fortalecimiento de las instituciones ambientales a nivel nacional

Como consecuencia de la Conferencia de Estocolmo buena parte de los países de las Américas, a similitud de la mayoría de los países del planeta, emprendieron diversas acciones dirigidas a crear o a fortalecer las organizaciones públicas responsables por la gestión de los recursos naturales renovables y el medio ambiente.

Asimismo se registró un gran movimiento dirigido a actualizar las legislaciones sobre los recursos naturales renovables, muchas de las cuales tenían su acento más en su explotación y menos en su buen uso y protección. Las legislaciones que los diferentes países adoptaron, muchas de ellas en la forma de códigos comprehensivos, se basó en el paradigma del comando y control, dominante en los países desarrollados.

El Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), la institución concebida para impulsar la puesta en práctica de la Declaración de Estocolmo ha desempeñado un papel importante en el dinámico avance que se observe en estas material en buena parte de los países de las Américas.

A su vez, la Conferencia de Rio generó en la mayor parte de los países de las Américas un nuevo salto cualitativo en materia de organizaciones públicas para la gestión ambiental y de las legislaciones ambientales nacionales. Muchos de los países (Argentina, Brasil, Colombia, México) dieron a las autoridades ambientales la más alta jerarquía política, mediante la creación de ministerios del medio ambiente. Otros (Chile, Ecuador) ubicaron la autoridad ambiental en la figura de las comisiones nacionales del medio ambiente. Algunos transformaron las organizaciones que tenían en unas de mayor fortaleza. Bolivia, el país promotor de la Cumbre, creó un Ministerio de Desarrollo Sostenible.

Un fenómeno similar se observe en materia de legislación ambiental a nivel nacional: la mayor parte de los países están actualizándolas y buscan adecuarlas a los acuerdos de Rio. En muchos casos se observan esfuerzos dirigidos a complementar los tradicionales mecanismos de comando y control con instrumentos económicos para la gestión ambiental; a incorporar la dimensión ambiental en los diversos procesos de planificación sectorial, en un intento de explorar vías hacia el denominado desarrollo sostenible, y a crear nuevas formas de participación ciudadana.

Pero este dinámico proceso de reforma institucional a nivel doméstico se hizo en una forma un tanto aislada entre los países de la región. Quienes han tenido bajo su responsabilidad su diseño y ejecución, no han encontrado con frecuencia la información ni la asistencia requerida sobre las experiencias de otros países de la región en la materia. Las nuevas instituciones se han tenido que construir muchas veces sin examinar los éxitos y fracasos incurridos por los países que han puesto en marcha diferentes modelos organizacionales y diversas legislaciones. Y por ello resulta plausible que reformas bien intencionadas estén simplemente recorriendo caminos que no han sido fructíferos.

Ese aislamiento se explica en parte por la insuficiente provisión de foros para dilucidar los problemas y políticas ambientales e intercambiar experiencias, por la carencia de bancos de información comprehensivos y por la falta de programas adecuados de asistencia técnica. Si bien el PNUMA ha adelantado un programa muy significativo en América Latina y el Caribe, actualizado y dinamizado después de la Conferencia de Rio, sus recursos han sido insuficientes.

3.2. El avance del derecho ambiental internacional en las Américas

Como se mencionó, la Conferencia de Estocolmo constituyó un hito en términos de la identificación de los problemas ambientales de carácter global y transfronterizos, y estimuló la elaboración de un amplio número de tratados internacionales. Veinte años después la Conferencia de Río marca una nueva etapa de elaboración de tratados y programas de acción, como resultado de haberse hecho más evidentes algunos problemas globales (vgr: biodiversidad y cambio climático) y de reconocerse en forma más nítida las relaciones entre medio ambiente y desarrollo. Estos tratados de carácter global, así como muchos de los previos a Estocolmo, han sido ratificados por buena parte de los países de las Américas, y por consiguiente hacen parte fundamental del derecho internacional ambiental de la región.

En las Américas existe una amplia legislación ambiental internacional --continental. subregional, bilateral, etc.--, tanto de carácter vinculante como no vinculante. A nivel continental, el único tratado existente es la Convención del Hemisferio Occidental (1940), elaborado por la Unión Panamericana, que bajo la responsabilidad de la OEA ha permanecido relativamente inactivo. Se encuentra, sí, declaraciones y planes de acción con muy diversos desarrollos. Entre ellas se mencionan el Programa Interamericano de Acción para la Conservación del Medio Ambiente (1989) aprobado por la Asamblea General de la OEA; el Plan de Acción de Trinidad (1990); la Declaración de Tlatelolco (1991), suscrita en la reunión regional preparatoria de la Conferencia de las Naciones sobre Medio Ambiente y Desarrollo, y la Declaración y el Plan de Acción en los cuales se comprometieron los países en la Cumbre de las Américas (1994).

A nivel subregional encontramos que el patrón se repite: muy pocos instrumentos con carácter vinculante y numerosos que no lo tienen. Son numerosos los instrumentos bilaterales cuya proliferación bien podría explicarse por el menor desarrollo de tratados, o instrumentos vinculantes, a nivel continental y subregional. Los arreglos bilaterales tienen una larga historia, toda vez que en 1909 los Estados Unidos y el Canadá suscribieron el Tratado sobre Aguas Limítrofes, que previó la creación de una Comisión Conjunta Internacional de carácter permanente.

El derecho ambiental internacional en las Américas tiene muy diversos orígenes, naturaleza y alcance. Se encuentra altamente disperso. También está descentralizado en términos de las organizaciones responsables de su aplicación y monitoreo, cuando ellas existen, que no es siempre el caso. Y no se cuentan con estudios sistemáticos que permitan evaluar en forma comparativa la efectividad de los diversos instrumentos e identificar los vacíos que se presentan o las necesidades de actualización.

II. LA INICIATIVA

Para la realización de una iniciativa dirigida a contribuir al desarrollo y consolidación de las legislaciones ambientales a nivel nacional e internacional en las Américas, se propone que se establezca una comisión de trabajo que presente sus recomendaciones sobre programas prioritarios y posibles fuentes de financiación; organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales responsables por su ejecución, y un sistema de coordinación interinstitucional para las organizaciones participantes.

La comisión deberá tomar el presente documento de trabajo como uno de los insumos pare la formulación de sus recomendaciones. A ella deberán integrarse las principales organizaciones internacionales y nacionales de carácter gubernamental y no gubernamental que han adelantado actividades sobre la materia en las Américas.

III. PROGRAMAS

A continuación se delinean cinco programas básicos:

1. Servicio de información sobre legislación nacional e internacional.

2. Apoyo y asistencia para la modernización y consolidación de las instituciones ambientales nacionales.

3. Desarrollo y consolidación del derecho ambiental internacional en las Américas.

4. Armonización de las legislaciones sectoriales que inciden en el medio ambiente.

5. Regulación de los recursos naturales compartidos y ecosistemas fronterizos.

Se entiende que dentro de cada uno de ellos será necesario establecer el orden de prioridades. El PNUMA, recientemente ha fortalecido sus actividades en América Latina y el Caribe. Asimismo, la UICN adelanta actividades de recopilación y sistematización de la legislación ambiental de la región. Lo ideal sería acordar con estas y otras instituciones la creación y mantenimiento de un banco de datos único, estableciendo las responsabilidades concretas de cada quien, así como formas de coordinación y de seguimiento.

1. Servicio de información sobre la legislación nacional e internacional

1.1 Justificación

Los gobiernos de la región requieren contar con fuentes de información sobre las leyes y regulaciones existentes en los diferentes países, como punto de referencia útil para evaluar su desarrollo legal ambiental doméstico, y promover su avance de acuerdo con sus condiciones económicas y políticas particulares; sobre los tratados y otros instrumentos vinculantes y no vinculantes de carácter global, regional o subregional, como punto de referencia necesario para su actualización o para la adopción de nuevos instrumentos internacionales, y sobre las formas en que los diferentes países han ajustado su legislación doméstica con el fin de cumplir con los compromisos adquiridos a través de esos instrumentos internacionales. Las organizaciones internacionales, gubernamentales y no gubernamentales, también necesitan esta información.

1.2 Objetivos

• Mantener un banco de datos que recopile y sistematice las legislaciones ambientales nacionales.

• Mantener un banco de datos sobre los tratados internacionales y otros instrumentos tanto de carácter vinculante como no vinculante, en el campo ambiental, que sean de relevancia para resolver los problemas de carácter colectivo del continente o de cualesquiera de sus subregiones.

• Mantener un banco de datos con información que sirva para la promoción o ejecución de estudios sobre la efectividad de legislaciones relevantes de carácter nacional e internacional y para la formulación de recomendaciones de política.

1.3 Actividades

Para alcanzar estos objetivos se propone:

1.3.1. La compilación v sistematización del derecho relacionado con el medio ambiente y el desarrollo sostenible en las Américas:

Las legislaciones vigentes de los países en materia de la organización estatal para la gestión ambiental.

Las legislación ambiental sustantiva en relación con los mecanismos de regulación directa (comando y control), los instrumentos económicos para la gestión ambiental, y los mecanismos de participación ciudadana.

Los tratados y demás instrumentos jurídicos vinculantes de carácter global, los países de las Américas que los han suscrito o ratificado, y las legislaciones nacionales más relevantes relacionadas con su cumplimiento.

Los tratados y demás instrumentos jurídicos de otras regiones del globo que sean relevantes para los países de las Américas.

Los tratados y demás instrumentos multilaterales vinculantes, suscritos entre países de las Américas.

Las declaraciones, planes de acción, etc., de carácter global.

Las declaraciones, planes de acción, etc., suscritos entre países de las Américas.

1.3.2. El desarrollo de un sistema de consulta electrónico para ofrecer respuesta rápida a los usuarios que demanden información del banco de datos.

1.3.3. La promoción, conjuntamente con otras organizaciones, de la creación y mantenimiento de un banco de datos único sobre derecho ambiental en las Américas, estableciendo las responsabilidades de cada una de ellas y las formas de coordinación.

2. Apoyo y asistencia para la modernización y consolidación de las instituciones ambientales nacionales

2.1 Justificación

El cumplimiento eficaz de los crecientes compromisos y responsabilidades ambientales de los Estados, frente a sus ciudadanos y a la comunidad internacional, exige que las autoridades ambientales nacionales cuenten con una alta jerarquía y una amplia representatividad dentro la estructura estatal que les confiera la capacidad política y jurídica para dictar normas y trazar directrices con un enfoque integral, así como el poder decisorio requerido para emprender acciones de trascendencia nacional.

En la mayoría de los países los procesos de modernización institucional son muy recientes, lo que hace urgente asistir a los gobiernos para garantizar que ese cambio institucional se consolide y alcance sus objetivos. En los países que aún conservan sus antiguas estructuras administrativas, que no responden a los requerimientos actuales de gestión ambiental, se debe recomendar reformas institucionales adecuadas a las particularidades de cada país.

La labor de modernización y consolidación de las entidades ambientales gubernamentales se debe conjugar con el apoyo a procesos complementarios que aseguren una gestión ambiental coherente. Por ejemplo, incorporando la dimensión ambiental en los planes de desarrollo nacionales, regionales y locales; creando instancias de coordinación intersectorial, y propiciando espacios de consulta y participación ciudadana.

2.2 Objetivos

• Impulsar la conformación y el fortalecimiento de marcos institucionales adecuados para contribuir al cabal cumplimiento de los deberes ambientales de los Estados, a partir del reconocimiento de su naturaleza trans-sectorial.

• Propiciar la modernización de las autoridades ambientales de los países, privilegiando la creación de entes rectores de alta jerarquía dentro de la organización gubernamental.

• Incrementar la capacidad de respuesta de las entidades nacionales encargadas de la gestión ambiental, mediante la aplicación de otros mecanismos de intervención del Estado, como la regulación directa y los instrumentos económicos.

2.3 Actividades

2.3.1. Prestación de apoyo y asistencia técnica jurídica a los Estados que se encuentran actualmente inmersos en procesos de revisión o consolidación de sus instituciones ambientales, mediante la formulación de programas de asistencia técnica jurídica.

2.3.2. Realización de estudios comparativos sobre las formas de organización existentes en los diferentes países, con el objeto de identificar los modelos más exitosos y los factores que han contribuido al logro de resultados positivos, y formulación de recomendaciones concretas que estimulen a los países a seguir los esquemas administrativos que demuestren resultados favorables y prevengan la adopción de modelos que han fracasado de manera reiterada.

Estas evaluaciones son tan indispensables en el área institucional como en la jurídica.

Se recomiendan como posibles campos para iniciar los estudios sugeridos:

a. La comparación de las modalidades de Ministerio del Medio Ambiente y de Comisión Nacional Ambiental, que son dos de las formas de organización administrativa más utilizadas en el hemisferio.

b. La revisión comparativa de los diferentes esquemas de descentralización del nivel nacional al regional y local.

c. La evaluación de los resultados obtenidos como consecuencia de la delegación de funciones de entidades públicas a organizaciones no gubernamentales.

2.3.3. Elaboración de recomendaciones sobre la armonización de mecanismos de regulación directa y de instrumentos económicos con base en evaluaciones de su efectividad.

El fortalecimiento de las autoridades ambientales implica, además de las reformas institucionales pertinentes, dotar a dichas autoridades de instrumentos de intervención efectivos para hacer frente a los problemas ambientales. Entre las formas de intervención con que cuentan los Estados para la gestión y el control ambiental, sobresalen los mecanismos de regulación directa y el uso de instrumentos económicos. Dentro de los mecanismos de regulación directa están el establecimiento de estándares tecnológicos y de calidad ambiental, y la determinación de niveles permisibles de vertimientos, emisiones y concentración de residuos. Los instrumentos económicos, por su parte, buscan inducir a los usuarios de los recursos naturales a adoptar comportamientos consecuentes con el buen uso y protección de los recursos naturales, tales como los incentivos para invertir en tecnologías limpias y para desestimular el consumo de bienes producidos mediante procesos deteriorantes.

Se deben realizar estudios para evaluar la efectividad de los instrumentos referidos, con el fin de analizar la factibilidad de armonizar algunos aspectos particulares de éstos, en el continente. Como posibles prioridades de armonización se sugieren el tema de las licencias ambientales, las tasas forestales y los incentivos tributarios a la conservación.

3. Desarrollo y consolidación del derecho ambiental internacional en las Américas

3.1 Justificación

Un número considerable de los países de las Américas han ratificado la mayoría de los tratados y otros instrumentos vinculantes de naturaleza global, y han suscrito declaraciones, planes de acción y otros instrumentos contentivos de obligaciones no jurídicamente vinculantes. Pero la evaluación de diferentes acuerdos globales que se hiciera previamente a la Conferencia de Rio indicó, como se establece en la Agenda 21, que "se han encontrado problemas de cumplimiento y la necesidad de un mejoramiento en su implementación a nivel nacional, y donde sea apropiado, la prestación de asistencia técnica."

En este contexto, se considera que se debe ejercer un papel catalítico en el fortalecimiento de la legislación internacional de carácter global mediante la provisión de información y asistencia técnica para que los Estados de la región que no lo han hecho tengan los elementos de juicio suficientes para tomar la decisión de adoptarla o no y para ajustar sus legislaciones y prácticas internas a los compromisos adquiridos en los acuerdos suscritos o ratificados.

Además, prácticamente no existen evaluaciones sobre la efectividad de la profusión de instrumentos vinculantes y no vinculantes, de carácter bilateral y subregional, que es el hecho predominante del desarrollo del derecho ambiental internacional en las Américas. Pero puede afirmarse que muchos de ellos han tenido muy poca aplicación, o que están desactualizados frente a los grandes cambios cualitativos que se registran en las concepciones sobre medio ambiente y desarrollo, o que, eventualmente, algunos de ellos presentan traslapos y conflictos entre sí.

Se requiere, entonces, de un análisis sistemático de los acuerdos más relevantes con el fin de buscar su actualización, identificar los mayores vacíos, y elaborar nuevos acuerdos al nivel continental o subregional o al nivel de otras agrupaciones de los países de las Américas.

3.2 Objetivos

• Contribuir a la creación de un derecho ambiental interamericano en materias de especial relevancia para la región.

• Hacer recomendaciones acerca de las actualizaciones requeridas en las legislaciones ambientales nacionales para que se ajusten a los compromisos adquiridos.

• Colaborar en la creación de mejores condiciones para el cumplimiento a nivel doméstico de los acuerdos, mediante el establecimiento tanto de mecanismos legales como de otra naturaleza.

• Promover la creación y adopción de instrumentos jurídicos universales, regionales y subregionales, cuando así se requiera.

3.3 Actividades

3.3.1. Realización de estudios sobre la eficiencia de la legislación internacional en áreas determinadas.

La evaluación de los tratados y demás instrumentos del derecho ambiental internacional debe estar en últimas encaminada a la respuesta de la pregunta: ¿Sirve para proteger el medio ambiente?

No existe una respuesta fácil o simple: así nos lo indican estudios efectuados sobre tratados globales y regionales. En algunos casos las medidas desarrolladas son inadecuadas en su alcance o en la capacidad de lograr su aplicación, mientras que en otros se puede identificar alguna medida de éxito.

La medición de la efectividad debe estar encaminada, en todo caso, a formular recomendaciones concretas para actualizar o desarrollar la legislación ambiental.

Para una primera etapa se propone evaluar la efectividad del derecho ambiental internacional en áreas seleccionadas y expedir recomendaciones para buscar una mayor efectividad de los instrumentos legales internacionales. Como posibles campos de acción se sugiere (1) la convención de biodiversidad, y (2) tratados subregionales seleccionados.

1. Siendo el continente americano, y en particular su subregión del neotrópico, un área en la cual se ubican los países de más alta diversidad biológica del planeta, se deben escoger allí áreas concretas de trabajo legal, ya que el seguimiento de la convención misma es una labor bajo la responsabilidad de la Conferencia de las Partes, con los mecanismos que ha determinado para tal fin. Se recomienda explorar, como temas prioritarios de trabajo, la conservación in situ y en particular las áreas protegidas; las condiciones de acceso a los patrimonios nacionales de biodiversidad, y los derechos de las comunidades indígenas sobre sus conocimientos ancestrales acerca de la biodiversidad.

Se trataría de determinar en qué medida las legislaciones sobre áreas protegidas son efectivas en su propósito de conservar la biodiversidad, y la forma como éstas se adecúan a instrumentos globales fundamentales, como son por ejemplo la convención sobre la biodiversidad y la convención sobre el mar. Esta es un campo con grandes posibilidades, pues se observa una gran distancia entre las legislaciones sobre áreas protegidas vigentes y su aplicación, un hecho que se deriva de haber adoptado como modelo las legislaciones de los países desarrollados.

2. Se debería evaluar algunos instrumentos subregionales (desde tratados hasta planes de acción), seleccionados con el concurso de los países miembros entre los múltiples instrumentos existentes a nivel binacional, trinacional y multilateral, en una subregión, o entre aquellos establecidos entre dos o más países de conformidad a otros criterios de agrupación (vgr., el Grupo de Rio, el Grupo de los Tres).

Una de las miras de los estudios de evaluación deberá ser la de identificar los obstáculos y dificultades en la aplicación de los instrumentos con el fin de efectuar recomendaciones concretas para superarlos, las cuales pueden incluir su actualización misma. Asimismo, los estudios deberán identificar las fuentes de éxito, para que sirvan de punto de referencia en otros campos.

3.3.2. Elaboración y actualización de tratados y otros instrumentos.

Como se mencionó, las evaluaciones de los tratados, planes de acción, etc. puede conducir a la recomendación de su actualización o, en algunos casos, del desarrollo de unos nuevos y de los mecanismos requeridos para hacerlo. La fase de elaboración y actualización no necesariamente tiene que estar antecedido por un estudio formal de evaluación, sino que puede surgir de otros procesos, tales como el acuerdo de hacerlo por parte de los países interesados.

En términos formales, los tratados internacionales (que incluyen convenciones, protocolos, etc.) son los instrumentos de mayor jerarquía ("hard law") y el producto de procesos de negociación relativamente complejas. Por eso, su actualización o elaboración constituiría uno de los resultados principales del programa, pero se considera que sólo podrá concretarse en la medida que las organizaciones internacionales responsables designadas por los gobiernos adquieran la credibilidad y legitimidad necesarias mediante el ejercicio de las actividades antes descritas.

Lo anterior no debe hacernos perder de vista la gran importancia adquirida por los instrumentos de carácter jurídico no vinculante ("soft law"), como son los planes de acción, declaraciones, etc., que en algunos casos han llegado a tener mayor importancia que los tratados mismos. Así, por ejemplo, las Declaraciones de Estocolmo y Rio han tenido una gran influencia en la conducta de los Estados americanos. De allí la necesidad de que se preste también especial importancia a este tipo de instrumentos.

3.3.3. Apoyo a los países para su participación en procesos de negociación internacional.

Se observa que durante el proceso de elaboración de los tratados internacionales y otros instrumentos, en particular los de carácter global, muchos de los países de América Latina y el Caribe se ven con frecuencia sin la capacidad de negociación y los conocimientos requeridos para participar en forma efectiva. Esta situación conlleva a que no estén en posibilidad de sopesar los intereses nacionales frente a los intereses colectivos, e incluso llegan a aceptar provisiones sin llegar a entender a cabalidad su alcance.

Como parte de esta actividad se deben realizar foros, seminarios, etc., y producir recomendaciones dirigidas a dilucidar las consecuencias políticas, sociales y económicas que puedan llegar a tener las medidas para resolver determinados problemas ambientales.

3.3.4. Previsión y resolución de conflictos en forma pacífica en el campo ambiental.

Los conflictos ambientales entre los Estados se han venido incrementando en las últimas décadas. En las Américas se han presentando desde principios de siglo problemas referentes al manejo de cuencas hidrográficas fronterizas. Más recientemente, se han presentado problemas entre países relacionados con el tráfico ilegal de especies de flora y fauna, el transporte fronterizo de desechos peligrosos, la contaminación de los mares, y el comercio. Con respecto a esta última área se recuerda el conflicto comercial surgido entre los Estados Unidos y México con relación al caso atún/delfín, que debió resolverse en el seno del GATT.

Para contribuir a que los países prevengan y resuelvan en forma pacífica los conflictos ambientales internacionales, se deberá:

a. Efectuar estudios sistemáticos que permitan identificar conflictos potenciales y recomendar instrumentos y mecanismos que minimicen o neutralicen su ocurrencia.

b. Establecer un servicio de notificación de amenazas, accidentes y emergencias ambientales, con los mecanismos de coordinación requeridos para dar una oportuna respuesta de carácter colectivo.

c. Servir de canal de información de acciones originadas en un Estado que eventualmente tengan efectos ambientales transfronterizos y que, por su naturaleza, requieran la adopción de medidas de prevención o mitigación por parte de otros Estados.

d. Iniciar un proceso tendiente a establecer mecanismos formales de resolución de disputas ambientales.

3.3.5. Desarrollo regional de algunos aspectos de la legislación ambiental.

Existen ciertos temas de carácter jurídico-ambiental que exigen un tratamiento legislativo que excede las posibilidades individuales de regulación por parte de los Estados. En este sentido, se debe contribuir a la creación de un derecho ambiental interamericano mediante la identificación y selección de temas que, por su naturaleza, no puedan ser cubiertos cabalmente por las legislaciones internas.

Se hace necesario aclarar aquí que cuando se habla de un "derecho ambiental interamericano" no se entiende por éste (como lo hacen algunos autores) la suma de los instrumentos internacionales de carácter ambiental suscritos por los países del continente, sino que se está proponiendo desarrollar específicamente algunas ramas del derecho para que tengan aplicación regional y llenen vacíos dejados por las legislaciones ambientales nacionales. Como acciones prioritarias en este campo se sugieren:

a. Proponer un régimen regional de derecho penal para la regulación de delitos transnacionales.

Se deben identificar unos tipos penales mínimos que regulen conductas delictuales que trasciendan las fronteras de los países miembros y adelantar las gestiones tendientes a garantizar que éstos se eleven a nivel de norma jurídica vinculante para la región. Se debe considerar además la factibilidad de que una organización de las Américas, como podría ser la OEA, actúe como tribunal penal regional para el juzgamiento de los delitos que se tipifiquen, o en su defecto, proponer a los países otra instancia regional de enjuiciamiento.

Complementariamente, se puede contribuir a consolidar un derecho penal regional, mediante el fortalecimiento de la cooperación regional e internacional en la lucha contra la delincuencia transnacional, facilitando los canales para el intercambio de pruebas y la asistencia jurídica recíproca entre los países miembros.

Resulta fundamental que en este tema se coordinen actividades con la OIPC-INTERPOL, que está trabajando en el establecimiento de una red internacional de puntos de contacto policiales para almacenar y analizar la información sobre delincuencia medio ambiental.

b. Proponer un régimen regional para regular aspectos relacionados con el transporte, disposición y eliminación de desechos peligrosos.

Según información de la organización "Greenpeace", el comercio internacional de desechos peligrosos se está concentrando cada vez más en países de Centro y Suramérica. Los comerciantes presentan a los gobiernos de América Latina el envío de estos desechos, como proyectos de desarrollo para generación eléctrica, construcción de infraestructura, procesos tecnológicos, etc.

A pesar de que existen instrumentos internacionales globales que se refieren a algunos aspectos del comercio y el movimiento transfronterizo de desechos peligrosos, se considera indispensable contar con un marco normativo vinculante para el Continente en esta materia.

Se debe analizar la factibilidad de proponer dentro del régimen regional, la prohibición de exportar esta clase de desechos de los países del Norte a los países latinoamericanos. (El Convenio de Basilea (1989) sólo prohíbe la exportación a la Antártida.) Con este fin se recomienda revisar el texto de la Convención de Bamako de 1991, "Para la prohibición de la importación, control del movimiento transfronterizo y manejo de desechos peligrosos dentro del continente Africano", la cual fue suscrita bajo los auspicios de la Organización de Unidad Africana (OUA).

En las acciones jurídicas que se emprendan relacionadas con este tema, se debe considerar la coordinación con la CEPAL, dado que la Resolución A/44/226 de la Asamblea General de la ONU (1989), solicitó a las comisiones económicas regionales que contribuyeran a la prevención del tráfico ilícito de productos y desechos peligrosos y a la evaluación de sus efectos sobre el medio ambiente.

4. Armonización de las legislaciones sectoriales que inciden en el medio ambiente

4.1 Justificación

La experiencia de diversos países ha demostrado que las políticas y normas ambientales no son suficientes en sí mismas para brindar soluciones apropiadas a problemas como la contaminación industrial o la deforestación.

Lo anterior se debe a varios factores. Por una parte, tradicionalmente las legislaciones han enfatizado los aspectos regulatorios y coercitivos, los cuales no bastan por sí solos para orientar la conducta ciudadana o modificar patrones arraigados de consumo en las sociedades; deben ir acompañadas por otros mecanismos de intervención, como los instrumentos económicos, y por procesos de concientización y educación ciudadana para lograr su eficacia.

Por otra parte, el tema ambiental no puede continuar tratándose en forma aislada. La meta del desarrollo sostenible impone la necesidad de integrar las consideraciones ambientales a todas las demás políticas productivas. Es requisito sine qua non para la eficacia de la ley ambiental propiamente dicha que se coordine con otras legislaciones con las cuales interactúa y con las que mantiene una recíproca influencia.

4.2. Objetivos

• Crear las condiciones requeridas para que las legislaciones nacionales relacionadas con sectores críticos de la economía que tienen un gran incidencia en lo ambiental, evolucionen en forma armónica, y favorezcan el desarrollo sostenible.

• Propender por la armonización y, cuando sea posible, por la unificación de algunos aspectos de las legislaciones no ambientales que pueden aportar herramientas para la protección ambiental.

• Reorientar la gestión de los sectores productivos mediante la adopción de instrumentos económicos que induzcan el uso de tecnologías sanas, aumenten su eficiencia energética y optimicen sus procesos de producción.

• Impulsar el desarrollo de mecanismos legales que traten la eventual ocurrencia de contingencias o daños ocasionados sobre los recursos naturales renovables por la ejecución de actividades económicas.

4.3 Actividades

Dada la gran cantidad de acciones que se pueden derivar de los objetivos propuestos y del amplio número de sectores y por consiguiente de legislaciones internas que inciden sobre el medio ambiente, se estima conveniente sugerir algunas actividades prioritarias. Se seleccionaron tres aspectos legislativos que se considera indispensable armonizar:

4.3.1. Legislaciones relacionadas con delitos y contravenciones.

En toda sociedad civilizada se deben agotar otras instancias de control social antes de acudir al derecho penal y a normas punitivas. Sin embargo, no se puede evitar dado el alto grado de inconsciencia y desinterés que aún existe en los niveles estatal, empresarial y ciudadano en torno a la necesidad de protección ambiental y a la adopción de estrategias básicas para la construcción de una sociedad sostenible.

Las medidas adoptadas por los países para castigar a quienes cometen infracciones contra los recursos naturales y el medio ambiente principalmente son varias: estableciendo un grupo de delitos orientados a este fin en los códigos penales nacionales (Colombia, Panamá), incluyendo un capítulo relacionado con estos delitos en la Ley General del Ambiente del país, promulgando leyes o estatutos penales ambientales especiales (Venezuela, Bolivia), o simplemente consagrando de manera dispersa, tipos penales en diferentes reglamentaciones ambientales con las cuales se relacionan (Estados Unidos, Canadá). Pero si bien es cierto que casi todos los países han considerado dentro de sus legislaciones los delitos contra el ambiente, no es menos cierto que tales consagraciones presentan un desigual desarrollo en el Continente, situación que hace imperioso adelantar un proceso dirigido a armonizar las legislaciones nacionales en esta materia.

Una de las principales razones para buscar dicha armonización es la de evitar que la diferencia imperante entre los esquemas punitivos vigentes en los países, y la laxitud y complacencia de las legislaciones penales de algunos de ellos, estimulen y propicien la presencia de actores sociales dañinos al medio ambiente en estos últimos, dadas las "ventajas comparativas" que éstos ofrecen (que pueden ir hasta la impunidad absoluta), frente a otros países que cuentan con mecanismos sancionatorios más estrictos y gravosos.

Por otra parte, es sabido que existe delincuencia organizada con complejas redes para el ejercicio de sus acciones delictivas (aprovechamiento ilícito de recursos forestales, faunísticos, florísticos, hidrobiológicos, etc.), que tiene como estrategia para burlar a las autoridades nacionales de los diferentes países, cambiar periódicamente su ámbito territorial de actividad. Para enfrentar este fenómeno es indispensable que los países consagren dentro de sus legislaciones internas unos tipos penales y unas sanciones uniformes, de manera tal que los infractores puedan ser sancionados en cualquier país en el que se les capture con penas más o menos concordantes.

Adicionalmente, en el proceso de armonización se debe propender porque las normas penales nacionales evolucionen y se modernicen mediante la incorporación de nuevos modelos que sustituyan o complementen las penas privativas de la libertad, que continúan siendo los castigos comunes en la estrategia punitiva ecológica. Se requiere estudiar la posibilidad de prever en las legislaciones americanas otras modalidades de sanción penal utilizadas por sistemas europeos, por ejemplo, la publicación de la sentencia condenatoria en un diario de amplia circulación, a costa del condenado. Esta sanción ha demostrado importantes resultados ejemplarizantes, en especial cuando el infractor es una persona jurídica, ya que éstas son muy cuidadosas de su imagen corporativa, y también se puede utilizar como mecanismo sancionatorio de carácter administrativo.

4.3.2. Legislaciones tributarias.

Otra de las formas de intervención del Estado utilizada para la prevención y control de la contaminación y de los efectos deteriorantes ocasionados sobre los recursos naturales y el medio ambiente, son los instrumentos económicos. Estos buscan generar mediante la lógica del mercado, acciones de control, conservación y buen uso de los recursos naturales.

Tradicionalmente en los países del hemisferio se han considerado los recursos naturales renovables como bienes inagotables y de libre acceso, lo que ha generado su subvaloración y, como consecuencia, la transferencia de los costos de los daños ambientales a otros sectores de la sociedad, a otros países o incluso a las generaciones venideras. Se hace necesario, entonces, entre otras políticas y estrategias, revisar las legislaciones tributarias de los países de las Américas y armonizarlas con el fin de que contribuyan al adecuado uso de los recursos naturales y el medio ambiente en sus territorios y por ende en el Continente.

La necesidad de armonización también se hace evidente si se tiene en cuenta el desigual desarrollo de los diferentes instrumentos económicos utilizados en los países para el control de la contaminación y el aprovechamiento racional de los recursos naturales. Estas diferencias y los vacíos que presentan algunas de las legislaciones tributarias nacionales en la materia, pueden estar generando efectos negativos internos para aquellos países que sufren dichas deficiencias, como por ejemplo la presencia en sus territorios de empresas con prácticas contaminantes y degradantes.

Dado que los instrumentos económicos comprenden una amplia gama de posibilidades --impuestos, tasas, exenciones, incentivos, subsidios, depósitos retornables, etc.-- se recomienda como prioridades los incentivos y las tasas retributivas y de uso de los recursos naturales renovables, los cuales son materia de gran interés para todos los países de la región.

4.3.3 Legislación de seguros.

Un campo poco explorado en la mayoría de la legislaciones nacionales es el del avance del derecho de seguros en aspectos que favorezcan la protección ambiental. La exigencia de pólizas de seguro, garantías bancarias o fianzas de cumplimiento, para amparar la eventual ocurrencia de contingencias o daños ambientales, se considera un tema prioritario de revisión y armonización en las legislaciones nacionales americanas.

Por lo general, la consagración y exigencia de alguna modalidad de respaldo para cubrir posibles contingencias ambientales a titulares de permisos de explotación de recursos naturales no renovables (por ejemplo, minería, hidrocarburos) se encuentra dispersas en reglamentos especiales en los cuales se ha tenido la precaución de considerar tales eventualidades, pero sin que existan cuerpos normativos autónomos orientados a este fin.

Se considera que se podría realizar una labor de integración y armonización de las disposiciones existentes y en particular promover procesos orientados a la creación o consolidación de una rama especial del derecho de seguros que se encargue específicamente del tema de las garantías para respaldar contingencias y daños ambientales.

5. Regulación de recursos naturales transfronterizos y ecosistemas fronterizos

5.1 Justificación

Los recursos naturales no reconocen fronteras. Los complejos procesos de conformación de los Estados y el amplio historial de enfrentamientos armados y políticos que llevaron a la actual definición limítrofe de los Estados del Continente, resultan caprichosos si se analizan desde la óptica de la conservación y el manejo ambiental.

Paradójicamente, con frecuencia los recursos naturales han sido utilizados por los Estados para trazar la línea que los separa. Este es el caso típico de los ríos, los cuales históricamente se han empleado como fuente de demarcación fronteriza.

Usualmente, los recursos naturales y los ecosistemas superan las divisiones artificiales existentes entre los países, extendiéndose más allá de la órbita de acción de un Estado. Por ello, es necesario adelantar acciones jurídicas que respondan a los requerimientos de manejo y conservación de los recursos naturales transfronterizos y de los ecosistemas fronterizos. A pesar de que existen antecedentes de declaraciones internacionales y de tratados bilaterales y multilaterales que se refieren al tema de los recursos naturales transfronterizos, resulta indispensable emprender acciones y programas jurídicos concretos a nivel continental en esta materia.

5.2 Objetivos

• Impulsar procesos en los países encaminados a formular instrumentos legales conjuntos que faciliten el manejo armónico de recursos naturales transfronterizos y de ecosistemas fronterizos.

• Propender por la armonización de los estándares previstos en las legislaciones ambientales nacionales relacionados con la conservación de recursos naturales transfronterizos y de ecosistemas fronterizos.

• Contribuir a la definición y concertación de políticas entre Estados para la protección, gestión y utilización sostenible de recursos naturales transfronterizos y de ecosistemas fronterizos.

5.3 Actividades

5.3.1. Armonización de estándares y unificación de criterios para el manejo de cuencas hidrográficas fronterizas.

Se deben adelantar acciones dirigidas a armonizar, en todos los países que tienen jurisdicción en una cuenca fronteriza, las normas sobre calidad de las aguas y los niveles de vertimientos permisibles, para garantizar un compromiso uniforme contra su contaminación. Adicionalmente, se debe buscar que se establezcan prohibiciones generales, obligatorias para todos los países limítrofes, relativas al vertimiento de ciertas sustancias contaminantes y a la ejecución de determinadas obras y actividades deteriorantes.

Se debe también propender porque los países limítrofes estructuren conjuntamente planes de ordenación coherentes, en los cuales se prevea el manejo integral del uso del suelo, de las aguas, de la flora, de la fauna y de los recursos hidrobiológicos de la cuenca respectiva. Dentro de los planes referidos, se debe considerar la unificación de criterios, para el otorgamiento de permisos nacionales de uso de los recursos naturales de dichas cuencas. Se recomienda brindar especial atención a los permisos para extracción de materiales de arrastre, como piedra, arena y cascajo.

5.3.2. Desarrollo de una legislación para el establecimiento y manejo de áreas protegidas por dos o más Estados.

En la Declaración de Caracas, adoptada en 1992, durante el IV Congreso Mundial de Parques Nacionales y Areas Protegidas, se exhortó a los gobiernos y a los organismos internacionales, entre otros aspectos, a participar activamente en instrumentos legales y programas de acción que promuevan las áreas protegidas, mundiales y regionales, y a cooperar en la salvaguarda de especies, ecosistemas y paisajes, que trasciendan las fronteras nacionales.

Pese a que existen antecedentes de algunas experiencias en el continente de coordinación entre Estados para el trabajo en áreas protegidas (como por ejemplo, entre Argentina y Brasil en los Parques Iguazu/do Iguacu; entre Colombia y Panamá, en los Parques Katios/Darién; entre Costa Rica y Panamá, en el Parque Nacional La Amistad, etc.), casi todos los contactos entre los países involucrados en ellas son de carácter informal. Los programas no están institucionalizados y mucho menos respaldados por textos legales vinculantes. Es por ello que se debe liderar un programa de desarrollo de legislación orientada a proporcionar criterios y herramientas para la creación, consolidación y manejo coordinado de áreas protegidas fronterizas, en especial para parques nacionales.

Paralelamente al desarrollo de esta legislación, se debe estudiar la necesidad de armonizar, entre los países vecinos, ciertos aspectos de sus legislaciones internas sobre áreas protegidas, como la homogenización de las categorías de manejo y de las actividades permitidas y prohibidas, para que ello facilite la adopción del régimen jurídico que proponga la Organización para las áreas fronterizas.

En la ejecución de este programa, se debe tomar en cuenta las actividades que está adelantando la UICN, por medio de su Secretaría y de su Comisión de Parques Nacionales y Areas Protegidas, para poner en marcha el Plan de Acción de Caracas y otros planes de acción más detallados para cada región del mundo.

5.3.3. Elaboración de un régimen legal para regular el aprovechamiento de recursos naturales renovables por comunidades indígenas fronterizas.

En el continente americano muchas comunidades indígenas, que frecuentemente pertenecen a una misma etnia, habitan en la zona fronteriza de dos o más países limítrofes. Tales comunidades no sujeten su actuar cotidiano a los límites territoriales que separan los países; fundamentan sus relaciones sociales, políticas, económicas y culturales en valores que superan de las divisiones político-administrativas de los Estados. La situación descrita es común en la región amazónica.

Por lo anterior, se estima conveniente promover la creación de un régimen jurídico para regular el aprovechamiento de recursos naturales renovables por parte de esas comunidades indígenas, partiendo del reconocimiento de sus conocimientos ancestrales, tanto de subsistencia como productivas, bajo unas mismas reglas de juego.

Para el desarrollo de este programa se tendrá en cuenta la coordinación con la OIT, dado que en 1989, al tiempo se aprobó el Convenio No. 169, "Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes", se adoptó una resolución sobre la acción de esa Organización para apoyar medidas nacionales y facilitar esfuerzos de organizaciones internaciones que contribuyan al logro de los objetivos del Convenio referido.

5.3.4. Desarrollo de una legislación para la protección de especies migratorias de fauna y armonización de normas sobre vedas.

Con el fin de contribuir a la protección de recursos naturales transfronterizos, se debe emprender un programa dirigido a producir legislación continental sobre las diversas especies migratorias de fauna de la región, tema que presenta actualmente un notorio vacío.

La migración de especies, tales como las de mamíferos marinos y aves que se desplazan a lo largo de todo el Continente, debe ser materia de una legislación para su protección que reconozca los ciclos vitales que estas especies cumplen en cada uno de los países de tránsito (anidación, apareamiento, reproducción, etc.). Complementariamente, se deben prever disposiciones para garantizar la conservación de los hábitat y sitios de arribo de las especies migratorias en los diferentes países (no siempre estos lugares están declarados como áreas protegidas a nivel nacional). Para ello, se propone la creación de una red de reservas faunísticas temporales e itinerantes en el continente, que asegure la protección de las especies durante su permanencia en cada lugar visitado. Se debe acompañar este programa con una contundente labor de armonización y unificación de las normas sobre vedas de especies de fauna silvestre, ente los países fronterizos.