"Cuestión social, gubernamentalidad y construcción de subjetividad"

Introducción

El tema de la inseguridad ha pasado a ocupar durante los últimos años un lugar privilegiado en los medios masivos de comunicación y la opinión pública. El reclamo por una respuesta al problema de la inseguridad se expresa de una forma cada vez más acentuada en los discursos electorales y en la agenda política. A partir de esto, se propagan distintos argumentos en cuanto a cuáles deberían ser las medidas más adecuadas para realizar una “guerra al crimen” (Wacquant, 2010), entre los cuales la política represiva ocupa un lugar primordial.

En esta línea, en octubre de 2008 la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires aprobó la ley de Seguridad Pública, que establece un plan que se supone integral para llevar adelante este combate contra la inseguridad. En su artículo 2º, la ley define a la seguridad pública como “la situación de hecho basada en el derecho en la cual se encuentran resguardadas la libertad, la vida y el patrimonio de los habitantes, sus derechos y garantías y la plena vigencia de las instituciones del sistema representativo, republicano y federal que establecen la Constitución Nacional y la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires”. Sin embargo, ahondando en los distintos artículos de la ley, el concepto de seguridad planteado se presenta como problemático, ya que las medidas tendientes a asegurar la “paz social” no guardan consonancia con los ambiciosos objetivos expuestos en esta definición general. De hecho, el eje central de esta ley es la creación de la Policía Metropolitana.

En este trabajo nos proponemos analizar los siguientes documentos:

• Debate parlamentario que concluye en la aprobación de la Ley de Seguridad Pública

• Texto de la Ley 2.894

Al acercarnos a los mismos, exploraremos la emergencia de la Policía Metropolitana buscando reconocer el/los arte(s) de gobernar en el/los que se inscribe la ley, cuáles son los principales discursos que circulan al debatir la seguridad pública, y cuáles son las condiciones sociales que permitieron que surjan y que persistan estos discursos (superficie de emergencia).

Marco Teórico

En Seguridad, Territorio y Población, Foucault distingue dos diagramas de poder, el disciplinario y el de seguridad, que están centrados en diferentes objetivos. Mientras que la sociedad disciplinaria controla la criminalidad a partir de mecanismos de vigilancia y corrección a nivel individual, la sociedad de seguridad, enmarcada en el diagrama del biopoder, se centra principalmente en la regulación de las poblaciones, entendidas como “problema político, como problema a la vez científico y político, como problema biológico y como problema de poder” (Foucault, 2000: 222).

La biopolítica es una tecnología de poder que “abordará (...) los acontecimientos aleatorios que se producen en una población tomada en su duración” (Foucault, 2000: 222). Esta tecnología actúa sobre los seres humanos y su medio, a nivel poblacional, atendiendo fenómenos de carácter global, como la natalidad, la mortalidad, las endemias y la vejez. En palabras de Foucault, este poder “de regularización (...) consiste (...) en hacer vivir y dejar morir” (Foucault, 2000: 223).

Las tecnologías de seguridad tienen como objetivo a la población, y para actuar sobre ésta es necesario actuar directamente sobre el medio: “la seguridad tratará de acondicionar un medio en función de acontecimientos o de series de acontecimientos o elementos posibles, series que será preciso regularizar en un marco polivalente y transformable” (Foucault, 2007: 40). Es importante señalar que el diagrama de seguridad no reemplaza al disciplinario, sino que pasa a ser predominante sobre el otro. Por eso consideramos que al analizar el tema de la (in)seguridad es necesario tener en cuenta que hay dos diagramas que actúan simultáneamente: el de la seguridad, que pretende actuar sobre el medio, o “espacio público”, y el disciplinario, que incluye tácticas de poder que actúan en los individuos a través de instituciones como la escuela, la familia y los sistemas judicial y penitenciario.

En este sentido, el concepto de gubernamentalidad alude al gobierno de sí mismo por parte de los sujetos, quienes se constituyen como tales a través de su paso por dispositivos de poder, por lo que sus visiones morales, aspiraciones y prácticas llevarán la marca de estos dispositivos (Murillo, 2008). De esta manera, las concepciones y los reclamos individuales con respecto al tema de la inseguridad estarán signadas por la presencia del mecanismo de la gubernamentalidad.

A su vez, la gubernamentalidad forma parte del arte de gobernar, definido por Foucault como “la manera meditada de hacer el mejor gobierno y también, y al mismo tiempo, la reflexión sobre la mejor manera posible de gobernar” (Foucault, 2007: 17). Funciona como la mediación entre el deber ser del Estado con el deber hacer del gobierno. El autor sostiene que el arte de gobernar consiste en “manipular, mantener, distribuir, restablecer relaciones de fuerza, y hacerlo en un espacio de competencia que implica un desarrollo competitivo. En otras palabras, el arte de gobernar se despliega en un campo relacional de fuerzas” (Foucault, 2009: 356). Por lo tanto, éste puede transformarse a partir de los cambios históricos en las relaciones de fuerza, mudando así sus objetivos.

La economía de poder del arte de gobierno liberal se basa en la producción, el consumo y la garantía de libertad a través de regulaciones gubernamentales. La libertad es una relación entre gobernados y gobernantes que se da de forma ambivalente entre dejar cierto grado de libertad y a la vez poder moldear a los individuos. Y la seguridad será el principio de cálculo para garantizar la libertad, y permitirá “proteger el interés colectivo contra los intereses individuales” y “proteger los intereses individuales contra todo lo que pueda aparecer, en relación con ellos, como una intrusión procedente del interés colectivo” (Foucault, 2007: 86). De esta forma en el corazón del liberalismo se da un juego entre libertad y seguridad que es articulada a través de distintos dispositivos.

Si en el arte de gobierno liberal el principio económico del mercado y el principio político del laissez faire aparecían como una unidad, en el arte de gobierno neoliberal estos elementos aparecerán disociados. El mecanismo de la competencia ya no aparece, como para los liberales, como un dato natural que funciona por sí solo y requiere únicamente de algunos ajustes, sino como una estructura formal artificial que requiere para su desarrollo de una vigilancia e intervención permanente (Foucault, 2007). En el neoliberalismo, los seres humanos son concebidos como naturalmente desiguales, pero a su vez libres y racionales. Siendo la competencia el eje central de este arte de gobierno, los individuos deberán administrar sus competencias, su “capital humano” (concepto acuñado por Gary Becker), tomando decisiones libres y racionales que los llevarán al éxito o al fracaso individual (Murillo, 2011).

Wacquant propone una definición sociológica del neoliberalismo, superadora de la concepción económica, caracterizándolo como “un proyecto político transnacional destinado a reconstruir el nexo del mercado, del Estado y de la ciudadanía desde arriba” (Wacquant, 2011: 13), que articula distintas lógicas institucionales como la desregulación económica; el tropo cultural de la responsabilidad individual y un aparato penal expansivo, intrusivo y proactivo, entre otras. Este autor se refiere también a una paulatina transición del Estado social al Estado penal, marcado por la desregulación económica y el fortalecimiento del Estado penal. En palabras del autor, el “gobierno de la inseguridad social” conjuga “la mano invisible del mercado y el puño de hierro del Estado” (Wacquant, 2010: 172).

El neoliberalismo reconfigura la relación entre el Estado y el mercado, que se distingue del anterior Estado de Bienestar. En este sentido, el Estado aparece como un activo garante de la libertad de mercado y la competencia. Para ello fue necesario un reordenamiento de la razón gubernamental, en el que adquiere un papel fundamental la sociedad civil, un sujeto de derecho - sujeto económico, que se había venido construyendo como objeto de gobierno desde el arte de gobierno liberal.

Las transformaciones en las relaciones entre el Estado, la sociedad civil y el mercado son descriptas por Susana Murillo en su libro Colonizar el Dolor, en el que la autora describe el nuevo pacto social que se gestó en la década de los setenta, a partir del cual los organismos internacionales comienzan a ocupar el lugar del Estado nacional en tanto sujeto interpelante que liga lo público y lo privado (Murillo, 2008). La reconfiguración del rol del Estado se dio de la mano de esta preeminencia adquirida por estos tipos de organismos, que lanzaron las medidas a tomar para que los Estados se conviertan en actores “eficaces” para permitir el desarrollo de los mercados y la regulación de la sociedad. La cuestión social se reconfigura, entonces, dejando atrás el lugar que el Estado había ocupado después de la Segunda Guerra Mundial como garante de los derechos sociales de la fuerza de trabajo.

Las condiciones necesarias para llevar adelante estas reformas hunden sus raíces en las transformaciones sociales que tuvieron lugar en las últimas décadas. En este sentido, las dictaduras militares y el terrorismo de Estado transformaron radicalmente la cultura de la población. Siguiendo a Murillo, el “terror reenvía inconscientemente a esa situación de radical indefensión en la que todo sujeto nace” (Murillo, 2008: 95). En el contexto de una sociedad atravesada por el terrorismo de Estado y la persecución política, esta sensación vino acompañada de un temor a toda actividad política, que se asociaba directamente a la muerte. Llegados los años ´90, tras una profundización de las frustraciones políticas y económicas, se gestó lo que Susana Murillo denomina “consenso por apatía”, un consenso que “ya no se basaría en una ley universal, sino en nueva forma de vida práctica centrada en el sí mismo y en el desinterés por la cosa pública” (Murillo, 2008: 99).

El nuevo pacto social y las reformas del Estado se dieron, entonces, en este contexto y bajo la interpelación ideológica de organismos internacionales como el Banco Mundial. El Estado pasa a ser “socio” en las transformaciones económicas, y se espera de él que tenga la capacidad de tomar decisiones “eficaces”.

En la década de los ´70, la pobreza comienza a ocupar un lugar central en las preocupaciones esbozadas por el Banco Mundial, caracterizándola como un “riesgo” contra el que hay que luchar, ya que encarna una posibilidad de violencia. Sin embargo, desde la perspectiva de este organismo, la desigualdad puede y debe reducirse, pero persistirá, ya que es estructural. El papel de los Estados sería entonces mantener un equilibrio entre la desigualdad y la gobernabilidad, es decir, reducir la desigualdad para poder gobernar a la población pero sin pretender eliminarla, ya que esta es parte de la condición humana (Murillo, 2008).

El lugar de la sociedad civil también se vio modificado en relación al Estado. Murillo destaca que, en Argentina, los estallidos sociales a comienzos de la década del 2000 dan cuenta de una crisis de la gobernabilidad neoliberal, tras la cual la estrategia discursiva del Banco Mundial introducirá nuevos elementos. Este organismo hablará entonces de la necesidad de empoderar a la sociedad civil para que interpele al Estado para llevar a cabo reformas institucionales que harían falta para superar la crisis de gobernabilidad. Así, se construye una nueva estrategia llamada accountability social, o “rendición de cuentas”. La sociedad civil aparece en ella como un actor activo, que puede (y debe) pedir rendición de cuentas del desempeño de los gobernantes. Sin embargo, persiste el fomento de la apatía política, ya que se estimula a la ciudadanía a reclamar por problemas específicos y de una manera más moral que política.

En los discursos de los legisladores al momento de la aprobación de la Ley de Seguridad Pública, este proceso de “rendición de cuentas” aparece en forma constante. Los legisladores hacen referencia una y otra vez a la necesidad de dar una respuesta a los reclamos ciudadanos por “más seguridad”.

Uno de los puntos centrales de esta nueva ley es la creación de una nueva fuerza policial. Siguiendo a Foucault, la policía es una de las tácticas del arte de gobernar para la regulación de la población. En el siglo XVII, esta era entendida como “el conjunto de los medios a través de los cuales se pueden incrementar las fuerzas del Estado a la vez que se mantiene el buen orden de este” (Foucault, 2009: 357). Para reforzar esta definición, Foucault introduce los comentarios de dos autores de los siglos XVII y XVIII, que conceptualizan a la policía como la encargada de mantener el “esplendor” del Estado. Al respecto, Foucault plantea que el esplendor es “a la vez, la belleza visible del orden y el brillo de una fuerza que se manifiesta y resplandece. La policía es, en efecto, el arte del esplendor del Estado en cuanto orden visible y fuerza resplandeciente” (Foucault, 2009: 358).

En la modernidad, a partir de una resignificación de las formas de control social, la función de la policía se reduce a su aspecto negativo: el impedimento de la aparición de ciertos desórdenes (Foucault, 2009). Entonces, cabe preguntarse cómo se articula esta táctica en el arte de gobernar que impera actualmente.

Análisis de los documentos

Antecedentes

Para analizar los discursos que circularon en el debate que dio lugar a la aprobación de la Ley 2.894, consideramos necesario referirnos al marco normativo que permitió que este proyecto de ley pudiera surgir.

La reforma de la Ley 24.588 (“Ley Cafiero”), cuyo texto modificado se sancionó en 2007 bajo la Ley 26.288, es un punto central, ya que la eliminación del artículo 7º de la ley anterior abrió la posibilidad de que la Ciudad de Buenos Aires cuente con una fuerza policial dependiente del Gobierno Autónomo de la Ciudad.

Este es un punto que será retomado por varios de los legisladores en sus discursos en el momento de la aprobación de la ley, defendiendo esta capacidad de la ciudad de tener una policía propia para garantizar el ejercicio de su autonomía. Siguiendo a Alina Ríos (Ríos, 2011), se puede decir que los conceptos de autonomía y de seguridad aparecen en los discursos como dos valores compartidos, pero en tensión. Es que estas dos nociones, centrales en los debates, serán llenados estratégicamente por las distintas fuerzas políticas.

Otro antecedente que marcó a la creación de esta nueva Policía Metropolitana fue el enfrentamiento entre el macrismo y el kirchnerismo alrededor de la transferencia de la Policía Federal Argentina (PFA). El macrismo reclamó en un primer momento la transferencia, con recursos, de la Policía Federal, pedido que fue negado por el Gobierno Nacional. Entonces, a partir de este no traspaso de la PFA, se creó la oportunidad de dar lugar a una “nueva” policía, que se distinga de las policías anteriores y sus ya conocidos “vicios” (Ríos, 2011).

El movimiento encabezado por Carlos Blumberg tras el asesinato de su hijo, Axel Blumberg, es otro acontecimiento que puede aportar algunos elementos para comprender a qué se refieren los diputados que apelan a la urgencia de darle una respuesta a las demandas de “los vecinos”. El discurso de Blumberg interpeló al Estado a tomar medidas inmediatas para alcanzar una mayor seguridad, que consistían básicamente en reformas judiciales, con un endurecimiento del sistema penal. El lugar desde el que realizaba esta interpelación era el del padre y víctima, apelando al miedo a una muerte inminente para justificar la celeridad con la que sería necesario llevar adelante estas reformas (Murillo, 2008). En septiembre de 2004, fueron sancionadas una serie de leyes, consecuencia de este movimiento, que tendieron a endurecer las penas por delitos simples. Este proceso dio cuenta del funcionamiento del mecanismo de la “rendición de cuentas” al que nos referimos antes, ya que fue a partir de los reclamos realizados desde la sociedad civil (en este caso, el movimiento encabezado por Blumberg) que se abrió el camino para la sanción de estas leyes. Este proceso está enmarcado en la judicialización del Estado, que es propio del nuevo lugar que ocupa éste en la reconfiguración del pacto social, como el punto de confluencia entre las demandas del mercado, de los organismos internacionales y de la sociedad civil (Murillo, 2008). De este modo, el Estado judicializado tendrá que habilitar las reformas necesarias para responder a dichas demandas.

Otro elemento que aparece en la interpelación realizada por Blumberg es la distinción entre dos tipos de ciudadanos, que se basa en una concepción más moral o ética que política y social, ya que apela a la responsabilidad individual de los ciudadanos que viven en la marginalidad y “eligen” delinquir. Tomamos este movimiento liderado por Blumberg como un antecedente de la sanción de la Ley de Seguridad Pública porque encontramos que argumentos como éstos son retomados por algunos legisladores, como veremos más adelante, y, una vez más, con la estrategia de la rendición de cuentas por parte de la sociedad civil, se toman medidas que tienden a un mayor control de la población para responder al problema esbozado socialmente de la inseguridad.

Los documentos

Los documentos forman parte del Poder Legislativo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Siguiendo el método arqueológico de Foucault, estos documentos serán tratados como monumentos, analizándolos en su materialidad (Foucault, 2010). Los discursos que describiremos deben ser entendidos como producto de las prácticas discursivas de los legisladores: “estas prácticas constituyen `estrategias discursivas' que no tienen un `autor', ni una direccionalidad predeterminada, sino que se van conformando en la contingencia de las luchas” (Murillo, 2008: 16).

Se buscará rastrear las posiciones de los sujetos que emiten los discursos, e identificar a quiénes pueden estar dirigidos los mismos.

A partir de la lectura de los discursos de la sesión legislativa en la que se aprueba la Ley de Seguridad Pública, creemos pertinente realizar una división entre tres tipos de discursos que circulan al debatir el tema de la seguridad, con distintos argumentos y estrategias discursivas.

En primer lugar, reconocemos en los discursos de los legisladores que votan en contra de la aprobación de la ley una serie de argumentos que aluden a la seguridad en términos generales, haciendo hincapié en los derechos sociales para todos los ciudadanos, y abarcando temas como el acceso a la educación, a la vivienda y al trabajo.

En segundo lugar, los discursos de los legisladores del Frente para la Victoria hacen referencia a la importancia de la prevención en las políticas de criminalidad, pero terminan apoyando la creación de esta ley, argumentando que se trata de una “ley marco” que abrirá las puertas a un posterior desarrollo de una seguridad “integral”.

Por último, el bloque del PRO (Propuesta Republicana) centra sus argumentos en la urgencia de resolver el problema de la inseguridad para dar una respuesta eficaz a la demanda social de más seguridad, teniendo como principales destinatarios a los grupos de “vecinos” que formulan estos reclamos.

Consideramos que en estos tres bloques discursivos dejan entrever distintas concepciones de lo que es la seguridad. En los próximos apartados intentaremos dar cuenta de cuáles son los conceptos principales que cada bloque considera al referirse al término seguridad, y en qué teorías y tendencias internacionales se enmarcan estas concepciones.

Primer bloque: la seguridad como la garantía de derechos sociales

Al comenzar su discurso, Julián D´Angelo, legislador por el Partido Socialista, cita una definición de (in)seguridad esbozada en la Conferencia de Nápoles (2000), que sostiene que la inseguridad “no puede reducirse únicamente a los problemas de criminalidad (…) Es una problemática compleja que está atada a los problemas de sanidad, de medio ambiente, de urbanismo y de formación y es el resultado de las desigualdades crecientes en el acceso a los recursos”.

Por su parte, Gonzalo Ruanova, de Diálogo por Buenos Aires, argumenta que la ley en discusión no se trata en modo alguno de un sistema integral de seguridad, sino que se reduce a la mera creación de una ley de policía. Asimismo, critica la reforma que tuvo lugar en el 2004, llamada “Reforma de Blumberg” por sus nulos efectos para reducir los índices delictuales.

Tanto en este discurso como en el resto de los bloques discursivos que analizaremos, los términos de eficacia y eficiencia aparecen como centrales: “Si uno analiza hoy cuáles fueron las consecuencias de esa reforma, lejos está de haberse disminuido los índices delictuales, lejos está de haber modificado y mejorado el Código Procesal Penal y lejos está de haber construido un modelo de seguridad pública eficaz y eficiente” (Ruanova).

Este concepto de eficacia proviene del ámbito de la economía, y su utilización tan recurrente en la política da cuenta de la extensión de la racionalidad del mercado a otros ámbitos. Además, está ligado al “nuevo pacto social” descripto anteriormente, en el cual los organismos internacionales promueven y exigen que los Estados Nacionales aborden los problemas sociales con eficiencia y eficacia. Desde esta perspectiva, el diagrama de poder neoliberal, realiza un “gerenciamiento de las poblaciones”, buscando maximizar la eficacia de la relación costo-beneficio a nivel social (Murillo, 2006).

D´Angelo, además, realiza una advertencia sobre las difusas competencias que se le atribuyen a esta fuerza policial y el peligro de la superposición de funciones con la PFA, advertencia sobre la que no se pronunciará ninguno de los otros dos bloques.

Martín Hourest, de Izquierda Socialista, continúa con la crítica de que la supuesta ley de seguridad pública se reduce a una ley de policía, y sostiene que debatir sobre la seguridad implicaría gestionar procesos y conflictos que no pueden reducirse a una díada “orden-desorden”. Este diputado critica la construcción discursiva que distingue la existencia de dos tipos de ciudadanos: los “malintencionados” y los “ciudadanos inocentes”, siendo estos últimos quienes, mereciendo cuidar sus bienes y libertades, tienen la potestad de aplicar la ley sobre los “otros”. Oponiéndose a esa clasificación, el diputado sostiene que es necesario entender la inseguridad como un proceso de relaciones inequitativas en torno a la apropiación de bienes.

También aparecen aquí referencias al espacio público, pero con una línea argumentativa totalmente opuesta a la del bloque PRO, que describiremos más adelante. En este caso, Hourest alude a un estado de conflicto permanente y degradación de la convivencia social en la Ciudad de Buenos Aires, pero subraya que estos conflictos de ningún modo podrán resolverse con una mayor cantidad de fuerzas policiales en las calles. En sus palabras: “no hay Ciudad segura con más policía, sino que hay una sociedad segura con más derechos”. Esta concepción de la seguridad en la ciudad se distanciará de la concepción esbozada por los diputados del bloque PRO, que enfatizan la importancia de la creación de la Policía Metropolitana como una medida clave para brindar más seguridad a “los vecinos”.

Patricia Walsh, de Nueva Izquierda, agrega a las críticas ya señaladas el problema de la falta de oportunidades de los jóvenes, que agudiza la brecha de desigualdad y los pone en una situación de mayor riesgo de caer en la marginalidad. Desde su punto de vista, se debería destinar mayor presupuesto a las políticas preventivas de este tipo de situaciones, como las becas escolares o los programas de promoción de la inserción laboral. Además, Walsh critica la ausencia en esta ley de un verdadero control ciudadano.

En el artículo VIII de la ley aprobada se establece una Auditoría Externa Policial, que dependerá del Ministerio de Justicia y Seguridad “y tendrá como misión principal realizar controles normativos, de procedimientos, por resultados y por impactos del funcionamiento de la Policía Metropolitana”. Además, en el artículo 55 del mismo capítulo se menciona una posterior creación de programas de participación ciudadana para evaluar el accionar de la Policía.

Sin embargo, tal como lo señala la diputada Walsh, estos programas son apenas mencionados y se deja su creación e implementación para un momento posterior. Además, la “auditoría externa”, al estar dentro de la órbita del Ministerio de Justicia y Seguridad, no garantizaría un modelo de transparencia y control democrático de la institución.

Los discursos de los legisladores de este primer bloque parecen tener como destinatarias a las otras fuerzas políticas que apoyan la ley, actuando en oposición a la sanción de la misma y dando cuenta de las falencias de la medida que están impulsando.

Segundo bloque: Frente para la Victoria

Los diputados del Frente para la Victoria (FPV) consideran a la Ley de Seguridad Pública como mucho más que una ley de policía. Silvia La Ruffa, presidenta de la Comisión de Seguridad de la Legislatura Porteña, argumenta que con esta ley se terminaría “con el paradigma del desgobierno civil de las políticas de seguridad que llevaron al fracaso a nuestra región en materia de reducción del delito y de la violencia”, y sostiene que a partir de la misma se contará con herramientas de prevención y participación comunitaria. En la misma línea, Diego Kravetz sostiene que esta ley apunta a identificar y actuar sobre los mecanismos sociales que hacen que una persona delinca.

Un punto que aparece tanto en los discursos de los diputados del FPV como en los del PRO es el tema de la autonomía. La creación de la Policía Metropolitana significaría la concreción de la plena autonomía de la Ciudad de Buenos Aires. En palabras de Kravetz: “vamos a acompañar la norma en el sentido no mezquino del término (...) lo hacemos porque creemos indudable que la ciudad debe tener una policía, para que gane autonomía”. Autonomía y policía, en este caso, aparecen como conceptos estrechamente relacionados, ya que una fuerza que permite intervenir sobre la población de la ciudad es uno de los principios que regirán la posibilidad de gobernar autónomamente.

Como en otros discursos antes mencionados, La Ruffa usa el término de eficacia: “si incluimos a la Policía Metropolitana como parte de la administración pública de la ciudad, podemos decir que, entonces, se aplica el principio de eficacia de la administración (...) que no es eficacia de cualquier manera: como toda la administración pública, es eficacia dentro de la legalidad”.

Tanto La Ruffa como otro diputado del mismo bloque, Pablo Failde, hacen referencia a los reclamos sociales de “los vecinos y vecinas” en materia de seguridad, dando cuenta de la importancia de la estrategia de “rendición de cuentas”. La inseguridad aparece como un problema planteado por la sociedad civil, al que el gobierno debe responder a través de sus políticas.

En esta línea, los diputados del FPV se refieren a la posibilidad que abriría esta ley para la participación de la sociedad civil en el “sistema integral de seguridad pública”, a través de la creación de foros vecinales y mecanismos de control a la institución policial. Ambos diputados advierten que esta ley es una “ley marco”, y que harán falta una cantidad de otras leyes para alcanzar los objetivos planteados bajo el concepto de la seguridad pública. Sin embargo, el hecho de que la prioridad sea la creación de la fuerza policial da cuenta de que el concepto de seguridad acuñado por este bloque discursivo se distancia del concepto de seguridad más “integral” planteado por el primero de los bloques, que se negaron a votar la ley si no se incluían otras medidas que hicieran a la ley de Seguridad Pública algo más que “una ley de policía”. También esto podría dar cuenta de una salida consensuada del conflicto entre el macrismo y el kirchnerismo por la transferencia o no de la PFA, bajo la consigna de crear una policía “nueva”.

Tercer bloque: El PRO

Este bloque es del mismo partido de Mauricio Macri, quien estaba a cargo del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires en el momento del debate. Por eso buscaremos contextualizar a esta fuerza política, con sus antecedentes y relaciones, para poder esclarecer qué tipo de “arte de gobernar” es planteado por el macrismo.

A nivel internacional, Mauricio Macri, desde que asumió en el 2007 ha venido sosteniendo relaciones invitando a conferencias a referentes del neoliberalismo que se nuclean en la Fundación Mont Pelerin. Esta institución fue fundada por Friedrich A. Von Hayek, y es el uno de los principales “think tanks” o “tanques de pensamiento” internacionales. En el 2011, se llevó a cabo un congreso en el cual el lema fue “El desafío del populismo en América latina”, y fue Mauricio Macri quien dio las palabras de bienvenida. Entre las personalidades más destacadas y socios de la fundación se encontraban Mario Vargas Llosa y José María Aznar. También asistieron integrantes del Manhattan Institute, autores intelectuales de la doctrina de “Tolerancia Cero” implementada por ex alcalde de Nueva York, Rudolph Giuliani. Esta doctrina sostiene que el delito es consecuencia de carencias individuales, desviaciones de la conducta humana, que no se relacionan con el contexto social. Se implementó en Nueva York, como una serie de “medidas policiales ultrarrepresivas” (Wacquant, 2010:11) y devino en un proceso de criminalización de la pobreza con el objetivo de recuperar la libertad (Wacquant, 2010).

Los principales “tanques de pensamiento” o “usinas de ideas” (así se autodenominan) nacionales en los cuales se podría encuadrar la perspectiva de seguridad del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires son la Fundación Pensar, del cual es Presidente honorario Mauricio Macri, y tiene como miembros a Eugenio Burzaco (quien fue Jefe de la Policía Metropolitana en sus inicios) y a Gerardo Bongiovann, quien también preside la Fundación Libertad de Rosario. La afloración de ONG´s articuladas con el Estado es una característica del actual diagrama de poder, en el que la sociedad civil está legitimada como sujeto que interpela al Estado.

Cristian Ritondo, del PRO, resalta la importancia de la ley en discusión para la autonomía de la ciudad. En su discurso, así como en el resto de los argumentos de los diputados de su partido, el tema de los reclamos sociales por más seguridad tiene un lugar primordial. Este es un punto que aparece también en los discursos del FPV, pero en el caso del PRO aparece enmarcado en una situación de urgencia, a la cual el Gobierno debería dar respuestas tangibles: “Esta creación (la Policía Metropolitana) nos permite recobrar la creencia en cambios reales, tangibles y positivos para beneficio de la sociedad (...) Hoy, la seguridad es un tema de debate en toda la Argentina. En buena parte de nuestro país hay marchas, y en nuestro país, hoy, la inseguridad atenta directamente con la calidad de vida”.

Este tipo de frases aparecen recurrentemente en el discurso de Ritondo, quien enfatiza una y otra vez la necesidad de “no perder más tiempo” para “recuperar el espacio público”. Un antecedente teórico de esta perspectiva tan centrada en el espacio público es la teoría de la “ventana rota”, en la que se inspira la doctrina de la “tolerancia cero” descripta por Wacquant en Las cárceles de la miseria (2010). En líneas generales, esta teoría sostiene “que si se lucha paso a paso contra los pequeños desórdenes cotidianos se logra hacer retroceder las grandes patologías criminales” (Wacquant, 2010: 34), y propone como un medio para terminar con los desórdenes “la multiplicación de los efectivos y equipamientos de las brigadas” (Wacquant, 2010: 35). En esta clave, se puede comprender la preocupación de los legisladores de este bloque y su propuesta de seguridad, que constantemente hace alusión a los espacios públicos como los principales focos de la inseguridad. Así mismo, siguiendo a Wacquant, esta perspectiva de seguridad en la cual se da una multiplicación de los efectivos en el espacio público con gran equipamiento tecnológico se asocia a una lógica panóptica, que permite un control pormenorizado del espacio público (Wacquant, 2010).

El discurso de Ritondo también hace una insistente referencia al miedo, a la pérdida de vidas, y a la imperiosa necesidad de “generar una herramienta para que los ciudadanos puedan defenderse”. Leyendo la ley se hace evidente que la herramienta a la que se refiere es la Policía Metropolitana. En este discurso se puede identificar un elemento que había aparecido en la interpelación al Estado realizada por Blumberg. “Que los ciudadanos puedan defenderse” deja latente la pregunta: ¿de quién deben defenderse? Estos ciudadanos “decentes” deberían tener una herramienta para defenderse de “los otros”. Esta construcción de una “otredad” implica a su vez definir quién es aquel “nosotros”. Siguiendo a Murillo (2011) ese “nosotros” refiere a “ser trabajador, tener familia, honestidad, educación y ser descendiente de inmigrantes europeos que pudieron crecer merced al esfuerzo realizado en un mítico pasado argentino, en el cual existió la libertad y la prosperidad para todos” (Murillo, 2011: 17). Y ese nosotros se autovictimiza respecto de aquellos que representan “la otredad”, que es percibida como la causa de la inseguridad. La táctica discursiva utilizada en esta concepción distingue a los “pobres buenos” de los “pobres malos”. Los primeros son aquellos que son trabajadores y honestos, pero, incapaces de valerse por sí mismos, necesitan ser objeto de caridad. Dentro del segundo grupo, en cambio, están los pobres concebidos como delincuentes peligrosos, y sobre los cuales el Estado debería actuar. Esta estrategia discursiva va de la mano con un nuevo paradigma de ciudad, fuertemente impulsado por Mauricio Macri (Murillo, 2011). Aunque no sea el objetivo de nuestro trabajo, cabe señalar la importancia que tiene tuvo la “belleza” y el “orden” en el espacio público en la fuertísima campaña publicitaria llevada a cabo por el PRO en las dos últimas elecciones para el Gobierno Ejecutivo de la Ciudad. En este paradigma, la preservación del orden público, entonces, estaría relacionada a actuar sobre esta “otredad” para controlarla.

Víctor Amoroso, también del PRO, critica las posturas de otros oradores que habían planteado la necesidad de realizar análisis y diagnósticos para avanzar en las políticas de seguridad: “Se decía que había que evaluar lo que sucedió en los últimos 25 años. Habría que hacer otro análisis y otro diagnóstico, pero los vecinos, realmente, están cansados de tanto análisis y tanto diagnóstico”. Así, en el discurso de este diputado, uno de los puntos centrales es esta preocupación de darle una respuesta urgente a los reclamos sociales: “Pero hemos hablado muy poco de los vecinos; fueron muy pocos los oradores que los nombraron. Somos muy pocos los que nos preocupamos por lo que nos piden los vecinos en nuestros propios barrios (...) Cada uno de nosotros tiene hoy la responsabilidad de estar sentado acá para darle una solución a todos los vecinos (...) Es más: a algunos que hablan en forma permanente de la macro y microeconomía, que hacen análisis muy profundos, los vecinos no los entienden. No saben de qué están hablando. Los vecinos quieren la solución de sus problemas”. El discurso de este legislador está dirigido a los vecinos, planteando la sanción de esta ley como la solución tangible a sus reclamos.

Martín Borrelli, en respuesta a un comentario del diputado Ruanova que había hecho referencia a que se estaba implementando esta ley de una forma apresurada, en base a “los estados de ánimo”, se defiende, una vez más, apelando a la necesidad de “los vecinos” víctimas de la inseguridad: “No tenemos ningún derecho a soslayar ni a ofender la memoria de las víctimas de la inseguridad en la Ciudad de Buenos Aires, que poco y nada han sido mencionadas en los discursos, sobre todo en los de la oposición”.

El concepto de seguridad que esboza este legislador está asociado a la garantía de la libertad. Sostiene que la ley garantizaría la libertad de los porteños “de salir tranquilos a la noche, sin temer que un asalto impida que volvamos a nuestras casas”.

Otro de sus argumentos ataca a la corriente garantista del derecho, ya que invita a algunos de los legisladores a “sacarse la careta” y asumir que son “abolicionistas del sistema penal”. En su concepción, medidas como esa sólo acentuarían “la crisis y la decadencia”. El uso de la fuerza pública por parte del Estado es en estos argumentos, la herramienta fundamental para garantizar “el orden público y el valor de la libertad”.

Oscar Moscariello, siempre en esta misma línea, apela a la sensación de desprotección que sufren los vecinos de la ciudad, que “es tal que forma parte de nuestro inconsciente”, y caracteriza a la policía como el eslabón central para “erradicar la intranquilidad ciudadana”.

La apelación al miedo de los ciudadanos en una forma tan insistente forma parte de la estrategia de “rendición de cuentas” descripta anteriormente. Y las problemáticas planteadas por la sociedad civil, a su vez, estarán determinadas por la gubernamentalidad, que alude al gobierno de sí mismo de cada ciudadano. En el arte de gobernar neoliberal, los individuos son invitados a ser “empresarios de sí mismos”, siendo responsables de hacer lo necesario para alcanzar el éxito personal. Y aquellos que consiguen dar con este modelo de interpelación, forman parte del “nosotros” anteriormente descripto. En cambio, los que no pueden hacerlo, formarán parte de esa “otredad” que, o bien necesita asistencia del Estado o de la responsabilidad social empresaria, o bien es criminalizada o abyecta, negada como parte de la sociedad.

Esta construcción se basa a su vez en la historia de la sociedad argentina, que desde hace décadas es atravesada por la construcción del miedo a partir de hechos como el terrorismo de Estado o la violencia social. De esta manera, siguiendo a Murillo, “la interpelación ideológica opera en este punto asentada sobre las capas arqueológicas del dolor de las poblaciones” (Murillo, 2008: 158). El llamado a ser empresarios de sí mismos para alcanzar el éxito individual es una forma de constituir un “nosotros” que busque diferenciarse y “defenderse” de los otros, responsables de la inseguridad.

En este marco, es entendible que la medida priorizada para alcanzar la “seguridad pública” sea la creación de una fuerza policial que de una respuesta inmediata a los reclamos de la ciudadanía, la cual se inclina “a exigir seguridad sin mediaciones reflexivas” (Murillo, 2011: 22).

Al igual que el bloque de FPV, el PRO también hace referencia a la prevención del delito, y el control y la participación ciudadana. Sin embargo, al igual que en los discursos de los legisladores del FPV, estas medidas son planteadas como un plan a futuro, y en la ley no aparecen reglamentadas.

La ley 2894

En este apartado describiremos los principales contenidos de la ley, resaltando algunos de los puntos centrales de la misma que fueron discutidos por los legisladores.

A partir de la definición del concepto de seguridad pública (citado en la introducción de este trabajo), en el capítulo 2 se establecen los objetivos del Sistema de seguridad pública de la Ciudad de Buenos Aires: “formulación, implementación y control de las políticas de seguridad pública, desarrolladas en el ámbito local, aquellas referidas a las estrategias sociales de prevención de la violencia y el delito, así como a las estrategias institucionales de persecución penal, de seguridad preventiva comunitaria y de seguridad compleja”.

Este sistema es conducido por el Jefe de Gobierno de la Ciudad, y entre sus componentes se encuentran la Policía Metropolitana, las Juntas Comunales, el Servicio de reinserción social, el Instituto Superior de Seguridad Pública y los foros de seguridad pública.

Los discursos del bloque del Frente para la Victoria hacen un gran hincapié en la necesidad de aplicar políticas preventivas y promover la participación comunitaria. Sin embargo, este no es un punto central de la ley. El Capítulo 5 de la ley, “Participación Comunitaria” tiene apenas dos artículos que reivindican el derecho de las/os ciudadanas/os a participar en los asuntos de seguridad pública a través de Foros, que fueron creados a partir de la sanción de la Ley 3267 en noviembre de 2009.

A partir del Título II, “Sobre la Policía Metropolitana”, comienza un apartado de 31 artículos que describen detalladamente la creación de la policía, sus funciones y responsabilidades.

Esta fuerza es caracterizada como una “institución civil armada, jerarquizada profesionalmente, depositaria de la fuerza pública del Estado en el ámbito de la Ciudad”, que depende jerárquicamente del Jefe de Gobierno de la Ciudad, a través del Ministerio de Justicia y Seguridad. Su meta, definida en el artículo 26, es la “preservación y protección de la libertad, los derechos de las personas y el mantenimiento del orden público”. Los principios rectores de la actuación del personal policial son:

• Legalidad: el personal policial debe actuar según las normas constitucionales, legales y reglamentarias vigentes

• Oportunidad: deben evitar toda actuación innecesaria cuando no medie una situación objetiva de riesgo que “vulnere la vida, la libertad, los bienes y otros derechos fundamentales de las personas”.

• Razonabilidad: “el personal policial evitará todo tipo de actuación funcional que resulte abusiva, arbitraria o discriminatoria, que entrañe violencia física o moral contra las personas, escogiendo las modalidades de intervención adecuadas a la situación objetiva de riesgo o peligro existente y procurando la utilización de los medios apropiados a esos efectos”.

• Gradualidad: los policías deberían privilegiar las tareas preventivas y disuasivas antes de hacer uso de la fuerza

• Responsabilidad: los policías son responsables de su actuación profesional.

Los preceptos generales que rigen la conducta de los policías incluyen la responsabilidad, el respeto a la comunidad, la prohibición de realizar actos de tortura, de corrupción, y la limitación a ejercer la fuerza física “solamente para hacer cesar una situación en que, pese a la advertencia u otros medios de persuasión empleados por el/la funcionaro/a del servicio, se persista en el incumplimiento de la ley o en la inconducta grave y utilizar la fuerza en la medida estrictamente necesaria”. En cuanto al uso de las armas de fuego, se habilita a los policías a utilizarlas “solamente en caso de legítima defensa, propia o de terceros y/o situaciones de estado de necesidad en las que exista peligro grave, inminente y actual para la vida de las personas protegidas”.

Vemos que varios de los principios que rigen el accionar policial se asientan en la “razonabilidad” y el criterio de los policías al momento de actuar. Es que esta policía pretende distinguirse de las anteriores por la formación que recibe su personal. Para ello, se crea el Instituto Superior de Seguridad Pública (art. 56), que “tiene como misión (...) formar profesionalmente y capacitar funcionalmente al personal de la Policía Metropolitana, a los/as funcionarios/as responsables de la formulación, implementación y evaluación de las políticas y estrategias de seguridad ciudadana y de la dirección y la administración general del sistema policial”. Sin embargo, con este argumento algunas de las funciones y atribuciones de la fuerza policial queden sujetas al criterio de los policías, tal como queda en evidencia en el antes citado “principio de razonabilidad”. La imprecisión con que son enunciados los atributos y funciones específicos de la nueva fuerza policial en el contenido de la propia ley dan un carácter de legalidad a funciones que aún no están definidas, representando un riesgo para la población ya que podría habilitar prácticas amparadas en un marco legal “impreciso y difuso”.

El artículo 30 de la ley hace referencia a que “el personal policial no guardará deber de obediencia cuando la orden de servicio impartida sea manifiestamente ilegal, atente manifiestamente contra los derechos humanos, su ejecución configure manifiestamente un delito (...) En estos casos la obediencia a una orden superior nunca será considerada como eximiente o atenuante de responsabilidad”. En este punto, consideramos que esta es una característica que se asienta sobre las capas arqueológicas de la memoria de los argentinos, ya que la obediencia debida fue uno de los puntos más cuestionados en el momento de juzgar a los militares de la última dictadura en el país. En esta misma línea, el artículo 47 de la ley se prohíbe expresamente que formen parte de la Policía Metropolitana personas que hayan sido condenadas por violación de derechos humanos, o que pertenezcan a las Fuerzas Armadas.

Reflexiones finales

La ley de Seguridad Pública, centrada en la creación de la Policía Metropolitana, puede ser situada dentro de lo que Michel Foucault denomina “diagrama de seguridad”, ya que crea una fuerza policial para actuar sobre la regulación de la población de la Ciudad de Buenos Aires.

El hecho de que la ley se centre en la creación de una nueva fuerza policial da cuenta de una postura liberal que contempla un orden al cual se debería tender espontáneamente. La ley propone una intervención limitada de la fuerza policial, actuando únicamente cuando sea necesaria alguna regulación para garantizar el orden.

A su vez, la lectura de los discursos de los legisladores deja ver algunos argumentos que podrían inscribirse dentro del arte de gobierno liberal. Por empezar, la defensa de la libertad como derecho fundamental de los ciudadanos da cuenta de que el Estado sigue siendo concebido por algunos legisladores como el garante de las libertades individuales. Por otro lado, la apelación a los derechos sociales universales por parte del primer bloque discursivo hace referencia al pacto social característico del liberalismo, en el que los sujetos son concebidos como sujetos libres e iguales, portadores de derechos.

Sin embargo, los elementos centrales que encontramos en los documentos analizados dan cuenta de una fuerte presencia del arte de gobierno neoliberal. El hecho de que el reclamo por más seguridad por parte de la ciudadanía sea uno de los elementos centrales mencionados por los legisladores da cuenta de la presencia del mecanismo de “rendición de cuentas”, propio del arte de gobernar neoliberal. Dicho mecanismo está inserto en un nuevo contrato social, en el que las prerrogativas de organismos internacionales como el Banco Mundial tienen una fuerte incidencia en las políticas locales. En este sentido, la aprobación de la Ley 2894 sigue la línea de lo que el Banco Mundial denomina y aconseja como el “Buen Gobierno”, un conjunto de “tácticas y técnicas policiales” para construir una “ciudadanía más dócil” (Murillo, 2006). La creación de una nueva fuerza policial no pretende subsanar la desigualdad social, y esto también está en consonancia con el argumento del Banco Mundial de que cierta desigualdad es inevitable en todas las sociedades.

Indagando en las posibilidades de emergencia de esta ley, cobra importancia el mecanismo de gubernamentalidad neoliberal. Para llegar a los reclamos por más seguridad en forma urgente, fue preciso que los sujetos se conciban como “empresarios de sí mismos” y también que se constituyeran determinadas identidades centradas en la pertenencia a un “nosotros” o una “otredad”. Así, cada individuo se considera responsable de administrar su capital humano para poder tener éxito en una sociedad regida por la competencia, y que tiene como base natural, y aceptada, la natural desigualdad entre los seres humanos. Así, quienes forman parte del “nosotros” reclamarán desde un punto de vista moral el control de aquellos ciudadanos, “los otros”, quienes sin haber sabido administrar su capital humano, atentan contra la libertad y la propiedad de aquellos identificados como “nosotros”. Estas diferenciaciones se constituirán en el “campo de luchas” en el que aparecerán mecanismos de inteligibilidad que distinguirán aquellos ciudadanos “que valen” de los que no (Butler, 2006).

El significante “seguridad” también será rellenado estratégicamente en el campo de luchas. A lo largo del trabajo vimos una serie de conceptos de seguridad enfrentados, en el que parece haber ganado primacía una concepción de seguridad, principalmente esbozada por el bloque del PRO, que define a la misma a partir de su contracara: la inseguridad.

Las políticas de seguridad son acciones ordenadoras que en el arte de gobierno neoliberal buscarán “corregir los efectos destructivos del mercado sobre la sociedad” (Foucault, 2007: 179), pero precisamente para garantizar las condiciones de existencia del mercado. De esta forma, la economía es un juego que atraviesa toda la sociedad y el Estado aparece como el actor que define las reglas y garantiza la aplicación. Para ello, las políticas de seguridad se focalizarán en el espacio público, buscando actuar sobre el “medio” o “entorno social”, a través del cual es posible regular la población.

La ley de Seguridad Pública analizada en este trabajo puede ser entendida como un plan que apunta a la “seguridad ciudadana”, pero se reduce a la prevención y represión de la violencia en el ámbito público y del delito (Daroqui, 2003). En este sentido, retomando a Pavarini (1983), puede decirse que la política criminal tiende a convertirse en una política del orden público, del orden en las calles, en práctica policial difundida sobre el territorio.

El concepto de seguridad definido a partir de la inseguridad, y en términos de orden público, deja por fuera una serie de elementos, como el acceso a derechos universales (esbozado en el primer bloque discursivo analizado), dando prioridad a la preservación de los intereses de los ciudadanos “que valen”. La prioridad de las políticas coactivas para regular el orden público da cuenta de la presencia de un Estado que deja de ser social para pasar a ser preeminentemente penal. Como señaló Wacquant (2010), en el neoliberalismo el gobierno de la inseguridad conjuga la “la mano invisible del mercado y el puño de hierro del Estado”.

Enmarcada en esta nueva forma de gobernar lo social regida por una lógica penal, la Policía Metropolitana es una institución capaz de gestionar la distribución territorial de aquellos que “sobran” dentro del espacio público, con el fin de preservar el orden y garantizar las condiciones de existencia del mercado.

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