Introducción: la ayuda a nivel mundial

Aunque vivamos en un mismo mundo dependiendo del punto del globo en el que nos encontremos, esta afirmación parece un embuste. Los que dirigen el mundo, esos que viven placidamente, han bautizado al Mercado como si de un Nuevo Dios se tratase, otorgándole la virtud de mantener un equilibrio entre las fuerzas. No obstante, la equidad parece ser una materia que no domina demasiado, por lo que nos encontramos ante impresionantes desigualdades de la renta entre las distintas regiones económicas.

De aquí la necesidad de la cooperación y ayuda por parte de los países más desarrollados; aun más, si haciendo memoria vemos como muchos de los desfavorecidos fueron colonias de los otros más afortunados.

Así pues, nos encontramos en un mundo en el que más de 3000 millones de personas viven con menos de dos dólares diarios de renta; y en torno a 1500 millones de personas carecen de agua potable. Paradójicamente, la ayuda por parte de los países que componen el CAD de la OCDE ha caído situándose a finales de los 90 en torno al 0,22% del PNB, mientras que en la década anterior giraba alrededor del 0.34%. Este hecho se debe en buena medida debido a la ausencia de un mecanismo corrector a nivel internacional. En su defecto nos encontramos con el PNUD que se centra en proveer a los países en desarrollo de servicios de asesoramiento basados en conocimientos y concretar alianzas mundiales en pro del cambio. No obstante, son tan sólo acuerdos como la Cumbre del Milenio, que aunque en teoría se logre el compromiso la realidad nos demuestra que hay una gran falta de rigor en su cumplimiento. En ellos los principales objetivos que se fijan son el desarrollo económico y social, la reducción de la pobreza, género y medio ambiente, y en los últimos tiempos se está prestando especial atención a la gobernabilidad.

A este problema de recursos escasos unir el carácter principalmente bilateral de la ayuda. En otras palabras, 2/3 de la ayuda es gestionada directamente por los países donantes que deciden dónde invertir y cómo emplearla, y en muchas ocasiones de un modo más orientado a su conveniencia que a cubrir las necesidades del receptor.

La ayuda española de los últimos años. Rasgos que la definen.

Entre 1998, fecha del anterior Examen del CAD y la actualidad se pueden distinguir entre dos etapas diferenciadas en la cooperación española. La primera llagaría hasta el año 2000 y en ella se ve un intento de reforma de la Cooperación Española de acuerdo a las recomendaciones del CAD después del primer Examen de 1994. La segunda, se daría tras las elecciones del 2000 en las que el canje político supondrá un cambio brusco en la Orientación de la política de Ayuda pudiendo considerarse un retroceso, como posteriormente se explicará.

En lo referente al primer período, se establece un nuevo ordenamiento legal y se incremente el diálogo con los agentes sociales, mientras que en la práctica de la cooperación al desarrollo no habrá cambios relevantes. Cabe destacar como componentes más positivos:

• Aprobación de una Ley de Cooperación Internacional para el Desarrollo LCID 23/1998, considerada como un paso adelante para poder mejorar la calidad de la ayuda. Ésta consagrará un modelo de cooperación que es acorde en lo esencial con el consenso internacional. En conjunto se considera un buen texto legal por las ONGDs, aunque hay aspectos que no estén bien tratados.

• Avance en la elaboración de un borrador del Plan Director, acorde con los principios del CAD. Este Plan no llegó al Consejo de Ministros por discrepancias en algunos aspectos entre los Ministerios de Economía y Hacienda, y el de Asuntos Exteriores. El Plan Director proponía integrar en una acción común el conjunto de los instrumentos de la ayuda.

• Elaboración de una metodología para la Evaluación de la cooperación española, respondiendo así a los criterios de formulación del Enfoque del marco Lógico. No obstante, no se pusieron en marchar los mecanismos necesarios para garantizar que los resultados de los ejercicios de evaluación pasasen a informar cambios efectivos en las rutinas de gestión de ayuda.

• Desarrollo reglamentario de la LCID en cuanto a la conformación del Consejo de Cooperación y de la Comisión Interterritorial, dos instancias de consulta y coordinación del sistema de ayuda.

Sin embargo, también hubo diversos aspectos que quedaron sin respuesta, entre los que cabe mencionar:

• No se acometió la reforma de la Agencia Española de Cooperación Internacional.

• No se avanzó en la reglamentación de reformas previstas en la Ley como las referidas a la regularización de nuevos instrumentos de la ayuda, ni nuevo modo de gestión de los mismos.

• Los cambios legales positivos no tuvieron consecuencias practicas relevantes, y la política de la AOD mantuvo los defectos tradicionales incluyendo los que hubieran sido destacados expresamente en el Examen del CAD de 1998.

A partir de las elecciones generales del 2000 (se entra en el segundo período) se produjeron fuertes cambios en la política de ayuda:

• Abandono de los propósitos de la legislatura anterior, con respecto a la política de ayuda.

• Se revierte alguna de las iniciativas de reforma en curso.

• La política española deja de regirse por los principios del CAD.

• Se altera la composición de las instancias de participación previstas en la ley.

• Se quiebra el dialogo con los actores sociales.

En definitiva, se produjo una regresiva y se suscribió el manifiesto: Ante la contra-reforma en el sistema de ayuda: por una política de cooperación efectivamente orientada a combatir la pobreza. Esta situación derivó de los siguientes aspectos:

• Aumentar el salario de los representantes de la administración.

• Eliminar todos los representantes de ONGD de dicho consejo de cooperación.

• El gobierno reformó AECI de una forma contrario a lo que los actores de la Ayuda pedían.

• El gobierno ha hecho un paro irrelevante en cuanto al Plan de Evaluaciones de la ayuda, a las Estrategias sectoriales y a las Estrategias sectoriales, que comenzaron el la legislatura anterior.

• El Gobierno aprobó unas nuevas bases de cofinanciación de ONGD, pero que debido tanto a sus criterios financieros y técnicos como a la negativa de la Administración a incluir los criterios de objetividad y transparencia en la adjudicación de ayudas, fueron fuertemente criticados.

• Se consigue un apoyo de cooperación contra la pobreza por parte de los responsables de la política española, que consiste en el compromiso del 0,7%. Sin embargo, el porcentaje de AOD con respecto del PNB se encuentra situado en el 0,22%.

Distribución geográfica de la cooperación española

Se ha caracterizado por el peso de Íbero América (casi la mitad de la AOD) debido a la afinidad cultural, herencia, tradición histórica y la fuerte inversión directa española en estos países.

El Plan Director 2001-2004 intenta concentrar geográficamente la AOD española definiendo prioridades sectoriales pero que sin embargo no están en relación con las geográficas. Los países continúan siendo los tradicionales, salvo alguna excepción como China (por interés comercial); países de renta intermedia. Las causas hay que buscarlas en el gran peso de los intereses comerciales y culturales, al mismo tiempo que en el peso excesivo de los créditos del Fondo de Ayuda al Desarrollo (principales destinatarios: China, Indonesia o Turquía).

En los últimos años se justifica esta cooperación con países de rentas medias con dos argumentos muy criticados por las ONGDs:

• Como los pobres existen en todo el mundo no hay que tener en cuenta ni los niveles de desarrollo ni la renta per cápita para asignar la ayuda según criterios de pobreza.

• La ayuda a países de desarrollo medio es más eficaz que la ayuda a los PMA. Esto lo justifican afirmando que en los países pobres la ayuda se despilfarra, hay corrupción e instituciones débiles; mientras que en los países de renta media con democracia respetan los derechos humanos y las organizaciones administrativas funcionan.

A la vista de esta situación las ONGDs acusan al gobierno de no hacer ningún esfuerzo para intentar solucionar este problema y reorientar la distribución geográfica de la ayuda. Esto sólo será posible con más coordinación entre los países pobres una orientación hacia los sectores más empobrecidos de los países de renta intermedia en los que opera.

Cooperación multilateral española

Las contribuciones multilaterales españolas son reducidas y han tenido muy poca importancia para la política española. Los importes más elevados corresponden a la ayuda en el marco de la Unión Europea, mientras que el resto han representado el 10% de la AOD. Un 6% destinado a organismos financieros internacionales -Banco Mundial, FMI y Bancos regionales- y un 4% a organismos internacionales no financieros -básicamente Naciones Unidas-. Las contribuciones a NN.UU se caracterizan por su volatilidad y falta de criterio estratégico.

Por otro lado relegándose a segundo plano el propósito básico e lucha contra la pobreza, los intereses declarados de la participación española en la cooperación multilateral son:

• El retorno económico de las contribuciones, es decir, la participación de empresas, organizaciones y personal en el desarrollo de los programas y proyectos que impulsan estas instituciones.

• Influencia en las políticas y orientaciones de estos organismos en función normalmente de los objetivos de la Política Exterior española.

• España concede mucha importancia a colocar más españoles en las instituciones para ayudar a que se logré el primero de los objetivos.

Unión Europea

Se ha mantenido una actitud pasiva, sólo alterada por la defensa de fondos a América Latina.

Banco Mundial, FMI y Bancos Regionales.

España se incorporó tardíamente a la ayuda, basándose especialmente en el BID y el Banco Mundial; mientras que se ha olvidado del Banco Asiático de Desarrollo y el Africano.

Por otro parte, la falta de coordinación efectiva entre Exteriores y Economía ha llevado a un funcionamiento completamente independiente respecto de los programas y políticas del Ministerio de Asuntos Exteriores. A esto añadir que excepto en aquellos temas que afectan a intereses españoles, no existe una posición o política española que oriente la actuación, ni hay un espacio en el que los representantes españoles expliquen y rindan cuentas de sus actuaciones en las instituciones.

Las Naciones Unidas

A falta de una política o estrategia conocida se contribuye a través de cuotas establecidas, y voluntarias dependiendo de las orientaciones políticas del momento o del interés de incrementar la participación española. En total es una cifra que ronda los 10.000 millones de Ptas., lo que sitúa al país a la cola de aportaciones a organismos como ACNUR o el Programa Mundial de alimentos.

Eficiencia, eficacia y resultados de la ayuda

Como aspecto positivos durante el período 1998-2001 se puede destacar la aprobación y puesta en marcha de un sistema de evaluación, con unas líneas directrices y una metodología explícitas en la línea con los principios del CAD, y una unidad administrativa diferenciada y con presupuesto propio dentro de la estructura institucional de la cooperación española con competencia en la evaluación, La OPE.

Sin embargo todavía le falta un largo camino por recorrer para que pueda servir para asegurar la eficiencia, la eficacia y que las actuaciones de la cooperación española tenga resultados positivos los países sobre los que se actúa. Y esto se debe en buena medida a los siguientes motivos:

• No se está cumpliendo el plan de implantación del sistema de evaluación.

• Los resultados de las evaluaciones no se están distribuyendo de manera amplia y no restrictiva. Tampoco se están elaborando estudios de síntesis, sectoriales, temáticos o geográficos que permitan la elaboración de manuales de buenas prácticas.

• El ritmo de realización de las evaluaciones ha ido descendido a lo largo de los años, fruto de un presupuesto estable ejercicio tras ejercicio, que se está consumiendo en otras actividades. De ahí el miedo a que la OPE ocupe sólo el papel de revisar los procesos de contratación de las evaluaciones que encarguen otras unidades de la administración.

Conclusiones

Expuesta la situación vemos que la ayuda española presenta carencias y fallos que hacen calificarla de suspensa por parte de las organizaciones de cooperación.

En primer lugar, se ve un claro vacío a la hora de establecer criterios para asignar la ayuda. Como se ha podido ver, a falta de directrices explicitas se buscan más los intereses de España que la propia ayuda. De este modo, aunque se participa en Cumbres y Convenios, la mayoría de las veces acaba por no cumplirse lo acordado.

A esto hemos de añadir la falta de coordinación entre el Ministerio de Economía y Hacienda, y el Ministerio de Asuntos Exteriores, lo que resta coherencia y eficacia al sistema de cooperación. Es aun más significativo que haya una falta de evaluación de las actuaciones y que los representantes del gobierno encomendados para realizarlas no tengan que rendir cuentas, y las pocas veces que lo hacen la información esté restringida y su acceso a organismos independientes del gobierno sea casi imposible.

Por otro lado los países a los que se dirige la ayuda -como señala el propio autor- son de renta intermedia y no los más pobres. Es decir, se ha calificado en áreas preferentes a regiones como América Latina o Norte de África. Obviamente debido a los intereses propios de España, lo que va en contra de los principios de cooperación internacionales.

A la vista de la situación, de cara al futuro la ayuda española precisa profundos cambios. En primer lugar habrá de asumirse una planificación estratégica de ayuda que permita fijar unos criterios ala hora de otorgar ayuda eliminándose la descoordinación y falta de coherencia. También habrá que fijarse en los países con mayores niveles de pobreza -África subshariana-, y todo ello con el fin de lograr el objetivo básico de la ayuda que no es más que promover el desarrollo de los países con más carencias.

BIBLIOGRAFÍA

• La eficacia de la Cooperación Internacional al Desarrollo: Evaluación de la ayuda. J.A. Alonso y P. Mosley. Biblioteca Civitas Economía y Empresa.

• Coordinadora de ONGD para el desarrollo de España. Internet: www.congde.org

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