Después de la batalla de Bailén y del abandono de Madrid por José Bonaparte, el Consejo de Castilla quiso hacerse con el poder. El desprestigio que lo cubría por su trayectoria reciente hizo que por todas partes surgieran Juntas locales y provinciales, que se llamaban a sí mismas supremas, establecían alianzas entre sí y buscaban la de Inglaterra. Esta emergencia de Juntas se repetiría en otras ocasiones a lo largo de nuestra historia constitucional como una constante revolucionaria.

Las Juntas llenaron el vacío de poder estando como estaba la familia real fuera de España y en manos del invasor. La legitimidad de las Juntas deriva de su elección popular. Estaba muy extendido el sentido de independencia de España, en el que quedaba el último residuo de soberanía y legitimidad. Al fin, estas Juntas acertaron a elegir una Junta Suprema Central, que asumió el ejercicio de esa soberanía nacional.

Fue polémica y tiene interés teórico-político la relación entre las Juntas provinciales y la Central. Las primeras daban por sentado que estaban ligadas a su electorado mediante una representación libre, no sometida a más instrucciones que la muy general de organizar la guerra contra Napoleón. Es decir, abandonaron el modelo de mandato imperativo propio de la sociedad estamental y dieron el paso hacia el mandato representativo, que habría de ser el usual en el Estado constitucional.

Pretendieron sin embargo, sujetar ellas a la Junta Central mediante representación vinculada, mediante mandato imperativo quiero decir. Como cita M. Artola, significaba que las Juntas provinciales asumían la representación de la nación, en tanto que la Central sería una mera delegación de aquéllas, con poder limitado y sometida a instrucciones. No obstante, la mayoría de las Juntas provinciales terminaron otorgando a sus diputados poderes muy amplios, y las que los sujetaban a limitaciones les dieron poderes nuevos para que obraran en libertad y como creyesen.

Así, la pluralidad de autoridades locales dio paso a una autoridad nacional unitaria y soberana, que incluso asumió el título de Majestad. Como también dice M. Artola, se trataba de una institución irreductible a cualquier otra de las conocidas en España. En su seno, hubo conciencia de esta singular naturaleza: “Aunque la Constitución española es en sí y debe ser en adelante monárquica, la forma actual de Gobierno no es absolutamente republicana”. Esta cita parte de la Junta de Sevilla, la cual añadía que las Juntas provinciales y la Suprema “forman una República que tiene en depósito la Monarquía”.

La Junta Central atendió la guerra y promovió la convocatoria de Cortes y la consulta a las principales autoridades acerca de las reformas más necesarias. Realmente, se detectó un deseo evidente de reforma que apuntaba principalmente a la limitación de poder regio mediante la técnica de división de poderes, a la unidad legislativa y a la abolición de los privilegios. En estas respuestas tendría buena base la legislación de Cádiz.

Por lo que a convocatoria de Cortes se refiere, también su deseo era general, incluso Fernando VII quiso hacerlo desde Bayona. El ejercito francés había empujado a la Junta Central a Sevilla y a Cádiz algo más tarde, donde nombró una Regencia y se disolvió. Así ocurrido todo esto, aunque primeramente se acordó convocar unas Cortes estamentales, se terminó en Cortes constituyentes, y aunque también se prefirió en un principio unas Cortes bicamerales, finalmente el clero, la nobleza y el estado llano se reunieron en una sola cámara.

Mientras llegaban los diputados titulares, comenzaron en la isla de León las sesiones de Cortes con suplentes gaditanos, entre los que eran mayoría los liberales. El contingente de nobles y clérigos fue muy alto a pesar de todo. Era el 24 de septiembre de 1810. La Regencia rindió sus poderes ante las Cortes y éstas, que constituían el primer Parlamento español, en el sentido moderno del término, se proclamaron representantes de la soberanía nacional.

Las Cortes nombran en diciembre una comisión redactora del proyecto de Constitución. En la primera sesión, Muñoz Torrero, que es su presidente, presentó “un apunte de ideas”, las cuales, una vez discutidas y aprobadas, se convirtieron en principios políticos fundamentales de la Constitución, explicitados en sus primeros artículos.

El mismo Muñoz Torrero y el diputado Pérez de Castro actuaron de ponentes, trayendo a cada sesión los preceptos que iban a discutirse. Pero es igualmente reseñable que la comisión constitucional se vio continuamente orientada en la redacción del proyecto por las decisiones que las Cortes mismas iban tomando como poder ordinario. Dice Sánchez Agesta a este respecto que los decretos de las Cortes fueron el primer borrador de la Constitución. Los artículos de ésta acerca de la soberanía nacional, la libertad de imprenta, el carácter representativo de las Cortes y su estructura unicameral no hicieron otra cosa que transcribir el contenido de dichos decretos.

El trabajo constituyente duró el año 1811 completo, pero la Constitución no fue promulgada hasta el 19 de marzo de 1812.

El origen de la soberanía nacional española se encuentra en esta Constitución, cariñosamente llamada La Pepa, por aparecer fechada el día 19 de marzo. Para evitar malos entendidos, la Constitución se abre con una solemne declaración de la soberanía de la nación española que resalta todavía más al convertir al monarca en rey constitucional: Fernando VII es rey en virtud de la Constitución que se da a la nación española, al haberlo reconocido como rey de las Españas.

Art. 179: “El Rey de las Españas es el Sr. D. Fernando VII de Borbón, que actualmente reyna”. Con Rousseau en la mano esta declaración no es una declaración soberana, ya que no expresa la voluntad general; sin tener necesidad de recordar lo afirmado por el mismo Rousseau, la nación española no se disuelve como pueblo, ya que se reserva la soberanía, aunque reconozca como rey a Fernando VII.

El texto resultante es muy extenso, como corresponde a un talante racionalista y a un propósito decidido de cerrar toda posibilidad de vuelta al absolutismo. Son 384 artículos distribuidos en diez títulos, de estilo más bien cuidado aunque un tanto declamatorio, y muy prolijo; a veces, con la minuciosidad propia de un reglamento, especialmente cuando regula el proceso electoral. Puede decirse que la Constitución incluye una ley electoral completa.

Por otra parte, la Constitución de Cádiz, como antes la de Bayona, se declara temporalmente pétrea: hasta pasados ocho años de hallarse en vigor en todas sus partes, no podía proponerse su reforma, y pasado ese tiempo, toda propuesta de reforma requería la firma de veinte diputados, su aprobación por tres diputados, su aprobación por tres diputaciones (legislaturas en el sentido actual de este término), la última dotada de poderes especiales por las Juntas electorales, y esa aprobación siempre de serlo por mayoría de dos tercios.

Al igual otra vez que la de Bayona, la Constitución de 1812 no contiene un título específico sobre derechos y libertades. Estos se hallan reconocidos a lo largo de toda ella.

Pero quizá la peculiaridad mayor del proceso constituyente gaditano fue que, al mismo tiempo que el texto fundamental, fue redactada y aprobada una extensísima explicación y justificación del mismo, que aparecerá como Discurso Preliminar. Obra de Argüelles en colaboración expresa con Espiga, diputado. Y aunque ajustado al texto de la Constitución es, dice Sánchez Agesta, superior a ésta y puede leerse como una pieza notable y singular de nuestro pensamiento constitucional.

Así pues, este Discurso preliminar no es destacable sólo por su extensión, sino principalmente por ese intenso esfuerzo en justificar el texto constitucional y presentarlo como una actualización de leyes fundamentales españolas violadas por el absolutismo: “Nada ofrece la comisión en su proyecto que no se halle consignado del modo más auténtico y solemne en los diferentes cuerpos de la legislación española”.

Es ésta una preocupación constante de los constituyentes que citan profusamente a los teólogos y juristas españoles del Siglo de Oro y silencian a Rousseau y la Enciclopedia. Y sin embargo, las semejanzas de nuestra Constitución con la francesa de 1791 son evidentes, si bien no tantas que la hagan, como han pretendido sus detractores, una simple copia de ésta.

El Discurso repasa la legislación antigua castellana, aragonesa, navarra acerca de las potestades de las Cortes, los límites del poder regio y las libertades públicas. Según dice, el Fuero Juzgo, las Partidas, los Fueros Viejo y Real, los Ordenamientos Real y de Alcalá y la Nueva Recopilación reconocían las libertades civiles y políticas. En ellos se reflejaba que “la nación elegía sus reyes, otorgaba libremente contribuciones, sancionaba leyes, levantaba tropas, hacía la paz y declaraba la guerra, residenciaba a los magistrados y empleos públicos; era, en fin, soberana y ejercía sus derechos sin contradicción ni embarazo”. “Pues éstos y no otros son los principios constitutivos del sistema que presenta la comisión en su proyecto. Todo lo demás es accesorio”.

Seguramente es sincero Argüelles al expresarse así. La obra de Martínez Marina, un gran erudito, avalaba por la coincidencia de las antiguas leyes españolas con el pensamiento revolucionario francés. La libertad se había perdido en España a manos del absolutismo. Se trataba ahora de recuperarla trayendo al presente las instituciones anteriores a dicha pérdida.

No podía consistir la tarea en reproducir el tenor literal de dicha legislación tradicional, sino “su índole y espíritu”. La Constitución, viene a decir Argüelles, extrayendo de las leyes tradicionales “los principios inmutables de la sana política”, es nacional y antigua en la sustancia, nueva solamente en el orden y método de su disposición.

No todo sin embargo, podía extraerse de la tradición ni el Discurso lo pretende. Ante todo, era necesario definir las leyes fundamentales españolas “de entre la prodigiosa multitud de otras leyes de muy diferente naturaleza”. Había también que depurar estas leyes de inconsecuencias y contradicciones con lo que exige una Monarquía moderada. De esta manera, la Constitución de la Monarquía española podría ser, como debía, un sistema completo y bien ordenado.

Finalmente, la comisión redactora debía hacerse eco del “adelantamiento de la ciencia del Gobierno”, que había introducido en Europa “un sistema desconocido en los tiempos en que se publicaron los diferentes cuerpos de nuestra legislación, sistema del que ya no es posible prescindir absolutamente”. Está aludiendo el Discurso con estas palabras a la doctrina de la división de poderes, de la que el texto constitucional hizo acusada recepción.

Por eso puede comentar Fernández Almagro que los constituyentes de 1812 fueron, en efecto, poco audaces, puesto que casi todo lo sacaron de la tradición española, y si hubo alguna restricción en esa recuperación histórica, no afectó ni al Trono ni al Altar. Sin embargo, el mismo autor acierta a definir la labor constituyente gaditana como una inyección del espíritu de las luces en la democracia castellana, lo que no era precisamente tarea menuda.

1. PRINCIPIOS POLÍTICOS

SOBERANIA NACIONAL Y MANDATO REPRESENTATIVO: LA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA.

El talante democrático de la Constitución se manifiesta en el principio de soberanía nacional que, a su vez, se instrumenta mediante el sufragio universal. La adopción del modelo de mandato representativo y la inexistencia de instituciones de participación popular directa hacen que fuera un Estado representativo el perfilado en la Constitución.

El principio de soberanía nacional, que tan controvertido habría de ser a lo largo de todo nuestro constitucionalismo, brotó del modo más natural en Cádiz. El enfrentamiento armado de la nación española, sin Rey, a Napoleón significó la asunción de su propio destino, de su propio poder decisorio, de su soberanía. Si la mayoría de los diputados estaban de antemano dispuestos a proclamar la soberanía nacional, los hechos vinieron a facilitarles la labor.

En su primer reunión, el 24 de septiembre de 1810, las Cortes aprobaron la siguiente declaración: “Los diputados que componen este Congreso y que representan a la nación española se declaran legítimamente constituidos en Cortes Generales y extraordinarias y que reside en ellas la soberanía nacional”. Y la Constitución avanza en esa misma línea, aun con ciertas torpezas en sus expresiones literales. En efecto, establece que las Cortes son la reunión de todos los diputados, que representan la nación, y dispone que así se haga constar en los poderes amplios que los electores provinciales deben otorgar a los diputados electos para que puedan “acordar y resolver cuanto entendieran conducente al bien general”, con los límites que determina la propia Constitución, entre otros, los referentes a la reforma constitucional (artículos 27, 99 y 100).

Así pues, soberanía nacional, Cortes representativas de la nación y, consecuentemente, ejercicio parlamentario de esa soberanía nacional. Y aunque Fernando VII, en 1814, rechazó este principio como una usurpación de su soberanía, es lo cierto que las Cortes se apoyaron en él precisamente para reivindicar la legitimidad del Deseado a pesar de las abdicaciones de Bayona: “Las Cortes reconocen, proclaman y juran de nuevo por su único y legítimo rey al señor don Fernando VII de Borbón y declaran nula la cesión de la Corona, que se dice hecha a favor de Napoleón no sólo por la violencia que intervino en aquellos actos injustos e ilegales, sino principalmente por faltarle el consentimiento de la nación”.

Y la nación, como soberana, es a la única que le corresponde el derecho de establecer sus leyes fundamentales y de determinar su forma de gobierno, decía Muñoz Torrero en sede parlamentaria. Napoleón, por tanto, era un usurpador al otorgar una Constitución para España.

Por otra parte, se eligen electores a nivel de parroquia y de partido, que formarán las Juntas electorales de provincia, a su vez, las que eligen a los diputados. La condición de ciudadano es lo que acomuna a todos los españoles y les concede el derecho a elegir a sus representantes, un diputado por cada 70.000 almas (artículo 27).

Se presupone que sólo se eligen y son elegibles los ciudadanos varones vecinos y residentes en una parroquia, y las condiciones para ser nombrado elector se establecen en atención a la edad, vecindad y residencia (artículo 45).

La forma de redactarse este artículo no es igual, ya que en el campo de las elecciones parroquiales el artículo 35 había establecido que formaban parte de las Juntas electorales de la parroquia “todos los ciudadanos avencidados y residentes en el territorio de la parroquia respectiva, entre los que se comprenden los eclesiásticos seculares”; no es necesario señalar en el artículo 45 como se señala en el artículo 75: “ya sea de estado seglar o del eclesiástico secular”.

Se establece una distinción en atención a la riqueza, a la hora de poder ser nombrado diputado, aunque se suspende el artículo que establece tal requisito hasta que se pueda cumplir; la vecindad exigida requiere una residencia previa en la provincia de al menos siete años, pero se atenúa el requisito de la vecindad, ya que se admite que pueda ser elegido el no vecino o residente en la provincia si ha nacido en ella.

Art. 91-91. El artículo 94 señala que cuando alguien haya sido elegido diputado en la provincia en la que ha nacido y en la provincia en la que se esté avecindado prevalecerá la elección de la provincia en donde se esté avecindado, sin permitir al candidato elegir. También una discriminación en la condición de ciudadano la establece el artículo 232, que regula la composición del Consejo de Estado, a causa de la conservación, como diría Sièyes, de los privilegiados, aunque de forma reducida: Art. 232:” Estos serán precisamente en la forma siguiente: á saber: quatro eclesiásticos, y no más, de conocido y probada ilustración y merecimiento, de los cuales dos serán obispos; quatro Grandes de España, y no más, adornados de las virtudes, talento y conocimientos necesarios; y los restantes serán elegidos de entre los sugetos que mas se hayan distinguido por su ilustración y conocimientos, ó por sus señalados servicios en alguno de los principales ramos de la administración y gobierno del Estado. Las Córtes no podrán proponer para estas plazas á ningún individuo que sea diputado de Córtes al tiempo de hacerse la elección. De los individuos del Consejo de Estado, doce á lo menos, serán nacidos en las provincias de ultramar”. En el artículo 231 se había establecido en 40 el número de miembros del Consejo de Estado.

Detrás de esta regulación se encuentra la oposición de los teóricos contra los cuerpos intermedios, contra los partidos. Se trata de establecer una voluntad común representativa -una voluntad popular- libre, no condicionada por los estamentos privilegiados que no han desaparecido. Para defender la libertad es necesario violar la igualdad. De buena o de mala fe, los autores de la Constitución de Cádiz de 1812 creen que es necesario excluir del voto a quienes no pueden expresarlo libremente, a quienes no pueden expresar su voto conforme a la razón.

Tajantemente la Constitución establece que sólo se pueden perder o suspender los derechos de ciudadano en los supuestos recogidos en la Constitución o bien de pérdida de ciudadanía o bien por encontrarse en situación tal que quien se halle en ella sea incapaz de emitir un voto libre y conforme a la razón.

Art. 366: “En todos los pueblos de la Monarquía se establecerán escuelas de primeras letras, en las que se enseñará a los niños a leer, escribir y contar y el catecismo de la religión católica, que comprenderá también una breve exposición de las obligaciones civiles”.

Art. 368: “El plan general de enseñanza será uniforme en todo el reino, debiendo explicarse la Constitución política de la Monarquía en todas las universidades y establecimientos literarios donde se enseñen las ciencias eclesiásticas y políticas”.

Se suspende, en consecuencia, el voto de estas personas: incapacitados físicos o morales por interdicción judicial, sirvientes domésticos, personas sin empleo u oficio que no tengan modo de vivir conocido y, sintomáticamente, los analfabetos, a partir de 1830; a estas personas se añaden los procesados criminalmente y los deudores o quebrados o de caudales públicos.

Art. 25: “ El exercicio de los mismos derechos se suspende: 1º En virtud de interdicción judicial por incapacidad física o moral. 2º Por el estado de deudor quebrado, o de deudor a los caudales públicos. 3º Por el estado de sirviente doméstico. 4º Por no tener empleo, oficio o modo de vivir conocido. 5º Por hallarse procesado criminalmente. 6º Desde el año de mil ochocientos treinta deberán saber leer y escribir los que de nuevo entren en el exercicio de los derechos de Ciudadano”. M. Artola, Partidos y programas políticos, 1808-1936. I. Los partidos políticos (Madrid, 1991), quien señala que “Son electores todos los ciudadanos vecinos y residentes en la parroquia, pero de una u otra forma quedan excluidos los eclesiásticos regulares (art. 35) las castas americanas (art. 18) y se suspende el ejercicio de aquel derecho para los servidores domésticos o las personas sin modo de vida conocido, junto con los deudores quebrados y los procesados criminalmente (art. 25). Tanto en el momento de determinar quién puede elegir en la parroquia como en el momento de determinar quién puede ser elector de distrito (art. 75) o quién puede ser diputado (art. 91), se señala “sea del estado seglar o del eclesiástico secular”. El art. 18 dice: “Son ciudadanos aquellos españoles que por ambas líneas traen su origen de los dominios españoles de ambos hemisferios, y estan avencidados en cualquier pueblo de los mismo dominios”.

El texto de la Constitución sería coherente con esta toma de posición de las Cortes. El artículo 3º proclama que la soberanía pertenece, por esencia, a la nación; es decir, no puede ser de otro modo sin desnaturalizarse tanto la soberanía como la nación. Más aún: la nación española es libre e independiente y no es ni puede ser patrimonio de ninguna familiar ni persona (art. 2º).

Ahora bien: junto a ese concepto de nación española como equivalente a España, el artículo 1º la declara integrada por “todos los españoles de ambos hemisferios”. Es decir, nación española es sinónimo de pueblo español y soberanía nacional, de soberanía popular, contra lo que suele decirse.

Esta representación de ciudadanos se reúne en Cortes, que se distinguen en Cortes ordinarias y Cortes extraordinarias, aquéllas nombradas por períodos de dos años y éstas convocadas por asuntos concretos.

Arts de 161 - 167, que forman el cap. XI dentro del título III, dedicado a las Cortes extraordinarias.

Distintas de estas reuniones son aquellas en las que habla la nación, las llamadas por la teoría Cortes constituyentes, a las cuales corresponde la modificación de la Constitución. La nación no puede estar sometida a una Constitución, pero todo mobimiento revolucionario -o pseudorrevolucionario- trata de preservase contra otros movimientos, revolucionarios o no, regulando el proceso a través del cual la nación pueda expresar su voluntad soberana. Se establece un plazo de ocho años antes de admitirse la modificación de la Constitución y se establece un complejo mecanismo, con quórum cualificado. En definitiva, en Cortes ordinarias se debe solicitar la realización de las modificaciones que se consideren oportunas, las cuales deberán ser aprobadas conforme al trámite normal de las leyes, pero deberán convenir las dos terceras partes de los votos, que acordarán proponer que se trate de nuevo de la cuestión en las siguientes Cortes generales; si éstas Cortes siguientes, en los dos años de su mandato, acuerdan por dos terceras partes de votos el otorgamiento de poderes especiales para hacer la reforma, se determinará su concesión: la reforma será aprobada por las Cortes convocadas con mandato especial, tras ser discutida de nuevo, por las dos terceras partes de los diputados y se convertirá en ley constitucional.

Art. 375-383. Según el art. 163, las Cortes extraordinarias sólo entenderán del objeto para el cual han sido convocadas; estas Cortes extraordinarias son, sin embargo, distintas de las Cortes donde se aprueban reformas de la Constitución, que son Cortes ordinarias que cuentan con un poder especial.

De esta manera se distingue entre leyes ordinarias, cuya aprobación corresponde a las Cortes con el rey, y leyes constitucionales, cuya aprobación corresponde exclusivamente a la nación, ya que sólo a la nación corresponde exclusivamente el establecimiento de sus leyes fundamentales, entendidas como leyes constitucionales.

Art. 383: “La reforma propuesta se discutirá de nuevo; y si fuere aprobada por las dos terceras partes de diputados, pasará a ser ley constitucional, y como tal se publicará en las Córtes”

Art. 384: “Una diputación presentará el decreto de reforma al Rey para que le haga publicar y circular a todas las autoridades y pueblos de la Monarquía”. Las leyes constitucionales no necesitan de la sanción del monarca, al cual sólo se le reserva la sanción de las leyes ordinarias (art. 142), como muestra además la fórmula de promulgación de la Constitución.

Esta participación de una representación popular se combina con una división de poderes en lo fundamental, aunque con alguna excepción. El establecimiento de las leyes ordinarias, su interpretación* y derogación -poder legislativo- corresponde a las Cortes con el rey, el poder ejecutivo al monarca y la potestad de aplicar las leyes en las causas civiles y criminales corresponde a los tribunales fijados por la ley.

*La reserva en la interpretación de las leyes a las Cortes patentiza, de un lado, el deseo de establecer una división de poderes, que impida al poder judicial intervenir en el campo reservado al poder legislativo, y de otro, la desconfianza de los teóricos de la Revolución contra los abusos de los jueces.

El rey tiene un poder de veto limitado, que se actúa a través de la sanción que corresponde al monarca.

La aprobación de las leyes corresponde a las Cortes, pero la sanción y promulgación -la publicación forma parte de la promulgación-, al rey.

Las tareas de las Cortes no se limitan a las puramente legislativas, ya que se le reservan todas aquellas más importantes que afectan a la vida de la nación invadiendo el campo del poder ejecutivo.

Art. 131: “Las facultades de las Cortes son: 1º Proponer y decretar las leyes, é interpretarlas y derogarlas en caso necesario. 2º Recibir el juramento del Rey, al Príncipe de Asturias y á la Regencia, como se previene en sus lugares. 3º Resolver qualquiera duda, de hecho ó de derecho que ocurra en órden á la sucesión a la corona. 4º Elegir Regencia o Regente del reyno, quando lo previene la Constitución, y señalar las limitaciones con que la Regencia ó el Regente han de exercer la autoridad real. 5º Hacer el reconocimiento público del Príncipe de Asturias. 6º Nombrar tutor al rey menor, quando lo previene la Constitución. 7º Aprobar antes de su ratificación los tratados de alianza ofensiva, los de subsidio y los especiales de comercio. 8º Conceder ó negar la admisión de tropas extranjeras en el reyno. 9º Decretar la creación y supresión de plazas en los tribunales que establece la Constitución é igualmente, la creación y supresión de los oficios públicos. 10º Fixar todos los años, á propuesta del Rey, las fuerzas de tierra y mar, determinando las que se hayan de tener en pie en tiempo de paz, y su aumento en tiempo de guerra. 11º Dar ordenanzas al exército, armada y milicia nacional en todos los ramos que los constituyen. 12º Fixar los gastos de la administración pública. 13º Establecer anualmente las contribuciones é impuestos. 14º Tomar caudales á préstamos en caso de necesidad sobre el crédito de la Nación. 15º Aprobar el repartimiento de las contribuciones entre las provincias. 16º Examinar y aprobar las cuentas de la inversión de los caudales públicos. 17º Establecer las aduanas y aranceles de derechos. 18º Disponer lo conveniente para la administración, conservación y enajenación de los bienes nacionales. 19º Determinar el valor, peso, ley, tipo y denominación de las monedas. 20º Adoptar el sistema que se juzgue más cómodo y justo de pesas y medidas. 21º promover y fomentar toda especie de industria, y remover los obstáculos que la entorpezcan. 22º Establecer el plan general de enseñanza pública en toda la monarquía, y aprobar el que se forme para la educación del Príncipe de Asturias. 23º Aprobar los reglamentos generales para la policía y sanidad del reyno. 24º Proteger la libertad política de la imprenta. 25º Hacer efectiva la responsabilidad de los secretarios del Despacho y demas empleados públicos. 26º Por último, pertenece á las Córtes dar ó negar su consentimiento en todos aquellos casos y actos, para los que se previene en la Constitución ser necesario”.

Las Cortes, como representantes de la nación, ejercen el poder constituyente, dice el preámbulo. Pero también la propia Constitución, como norma suprema, es depositaria de la soberanía nacional. Por eso el Rey lo es ya “por la gracia de Dios y de la Constitución” , art. 173 y queda obligado a guardarla y hacerla guardar.

DIVISIÓN DE PODERES.

Si la soberanía y el poder constituyente pertenecen a la nación, el Rey y las Cortes son poderes constituidos.

La Constitución aborda la regulación de los órganos y funciones estatales con cuatro preceptos breves que valen por toda una teoría:

• La potestad legislativa reside en las Cortes con el Rey; la ejecutiva, en el Rey y la judicial, en los tribunales establecidos por la ley (art. 15 al 17).

• La forma de gobierno es una Monarquía moderada (art. 14).

Esta división de poderes es la técnica que la moderna ciencia del gobierno había desenvuelto y la Constitución española no podía desconocer, según el Discurso preliminar. Pero no es una división tan rígida como la de la Constitución norteamericana n como la que, ausente el Rey, establecieron estas mismas Cortes en su decreto de 24 de septiembre de 1810 para mejorar independizarse de la Regencia. Ahora se busca únicamente moderar la Monarquía haciéndole compartir el Poder Legislativo con las Cortes.

PRINCIPIO DE LIBERTAD: LOS DERECHO FUNDAMENTALES.

Como ya he citado, los constituyentes tuvieron un decidido empeño no sólo en reconoce los derechos civiles y políticos, sino también en encontrarles raíces históricas en la legislación española. Pero el camino constituyente estaba allanado por la tarea normativa que, en forma de decretos, realizaron las Cortes desde su primera reunión. Así las Cortes ya habían decretado la libertad de imprenta y abolido la tortura; pero, sobre todo, habían liberalizado la economía, como expondré más adelante.

La Constitución contiene una declaración general en el artículo 4º, de sabor netamente liberal: “ La nación está obligada a conservar y proteger por leyes sabias y justas la libertad civil, la propiedad y los demás derechos legítimos de todos los individuos que la componen”. Pero no dedica un título específico a los derechos y libertades, sino que los reconoces y regula en diversos pasajes de su texto. Podemos destacar los siguientes:

Libertad y seguridad personales: la Constitución regula los requisitos para hacer preso a un español, impone la obligación de que se le time declaración y pena a los jueces y alcaides que lo ignoren como culpables de un delito de detención arbitraria.

Inviolabilidad del domicilio.

Libertad de expresión del pensamiento: Ya en 1810 las Cortes habían decretado la libertad de imprenta, como hemos dicho. Pero lo interesante es el tono con el que el Discurso preliminar justifica el reconocimiento de esa libertad: porque es un verdadero vehículo de las luces y contribuye a la ilustración, a la independencia y al progreso de las naciones. Consecuentemente con la publicidad que esta libertad así entendida, aporta a toda la vida política, la Constitución establece un régimen no preventivo, sino represivo; es decir, no un régimen de censura previa, sino de enjuiciamiento posterior de los hechos delictivos que pudieran cometerse con ocasión de su ejercicio.

Abolición de las penas de tormento, apremio y confiscación de bienes.

Derecho de sufragio: está reconocido implícitamente en todo el articulado de la Constitución, especialmente en los capítulos que tratan de las elecciones. El derecho de sufragio pasivo es censitario, necesitándose para ser diputado tener una renta anual procedente de bienes propios. El activo universal, pero indirecto en cuarto grado, con elección sucesiva de compromisarios, electores parroquiales y electores de partido, para que, finalmente, éstos elijan los diputados de cada provincia. El carácter censitario del sufragio pasivo, que obliga a la elección de propietarios, y el indirecto del sufragio activo, que filtra exhaustivamente la opinión de los ciudadanos, confiere a las Cortes y al sistema político un sesgo acusadamente burgués, lo cual se corresponde con el régimen económico y de libertades públicas perfilado por las Cortes gaditanas.

Por lo demás, la Constitución prevé la posible suspensión de garantías en circunstancias extraordinarias y por tiempo siempre limitado.

PRINCIPIO DE IGUALDAD.

Un decreto de las Cortes, de agosto de 1811, suprimió los señoríos con todas sus prestaciones y privilegios. La Constitución se hace eco del principio de igualdad de modo implícito, entendiéndola, de modo genuinamente liberal, como generalidad de la ley, la cual debe dispensar su protección a todos los españoles.

Sus dos manifestaciones más importantes eran, por consiguiente, la unidad de códigos y de fueros, que se proclaman como programas o mandatos constitucionales al legislador futuro. La primera comporta la generalidad de esos códigos (civil, criminal y mercantil), aunque la Constitución deja abierta el posible mantenimiento de la legislación foral. La segunda está en íntima relación con el modelo de Poder Judicial que está informado por el mismo principio de unidad, aunque se excepcionan los fueros eclesiástico y militar.

En consonancia con el principio de igualdad, la Constitución abolía la prueba de nobleza para el acceso a funciones públicas.

UNIDAD RELIGIOSA Y CONFESIONALIDAD DEL ESTADO.

En franca contradicción con el espíritu liberal y racionalista de la Constitución, en obsequio doloroso, según Argüelles, de la paz, pues la doctrina contraria hubiera desencadenado “toda la violencia y furia teológica del clero”, la Constitución establece en su artículo 12, la unidad religiosa y la confesionalidad del Estado. Queda prohibido el ejercicio de toda religión distinta a la católica, apostólica y romana, que la única y verdadera y es y será perpetuamente la religión de la nación española; expresiones de excesiva rotundidad dogmática para una Constitución política, pero a tono con la invocación trinitaria del preámbulo: “En el nombre de Dios Todopoderoso, Padre, Hijo y Espíritu Santo, autor y supremo legislador de la sociedad”.

Ya al decretar las Cortes la libertad de imprenta habían establecido una excepción a la abolición del régimen preventivo, la materia religiosa, que quedaba sujeta a censura previa de los ordinarios, “según los establecido en el Concilio de Trento”. Sin embargo, las Cortes crearon una Junta Suprema de Censura para conocer de los recursos a que diera lugar la censura del Ordinario.

De otro lado, en 1813, queda abolida la Inquisición por “ser incompatible con la Constitución”, lo cual a pesar de todos los esfuerzos de concordia, desataría las iras del integrismo religioso, que se quedaba sin su más preciado instrumento.

2. ORGANOS CONSTITUCIONALES.

2.1. LAS CORTES

Por temor a que la nobleza y el clero adquiriesen fuerza en una Cámara propia desde la que pudieran oponerse a la legislación liberal de una Cámara Baja Burguesa, se optó finalmente por unas Cortes monocamerales. Se adujeron, en cambio, otros razonamientos, no faltos de realismo.

Uno de ellos, expuesto en el Discurso Preliminar, alude a la inexistencia de derechos y privilegios que coloque al clero y a la nobleza fuera de la comunidad; sus intereses ya no eran distintos de los de la nación. Otro se refería a la improbabilidad de que una Cámara Alta cumpliera bien su función de oposición al despotismo regio.

Los diputados tenían un mandato de dos años, renovándose la Cámara en su totalidad, y no era reelegibles inmediatamente.

Los ministros no eran elegibles, y el cargo de diputado era incompatible con el de ministro. Ello acentuaba la separación de poderes y hacía mucho más rígido el funcionamiento del sistema innecesariamente.

De otro lado, la Constitución, velando por la independencia de los diputados, los protege con la prerrogativa de la inviolabilidad, prohíbe la deliberación de las Cortes en presencia del Rey y silencia la posible disolución regia de las Cortes, motivo por el que hemos de entenderla como excluida.

2.1.1. FUNCIONAMIENTO DE LAS CORTES.

El funcionamiento de las Cortes era bastante autónomo. Se reunían anualmente de modo automático, sin necesidad de convocatoria regia. El período de sesiones anual previsto era de tres meses consecutivos, prorrogables en ciertas circunstancias a un cuarto mes. Las sesiones eran públicas. El Discurso preliminar hace hincapié en la importancia de la reunión anual de las Cortes como único medio de asegurar la observancia sin convulsiones de la Constitución; su desconocimiento dice, fue el origen de la pérdida de la libertad civil y política en el régimen anterior.

Instituye la Constitución una Diputación Permanente de las Cortes, que tiene precedentes en el Derecho Español, para salvar los interregnos de la Cámara. Sus miembros, siete titulares y dos suplentes, eran nombrados por las Cortes antes de separarse. Y sus funciones fundamentales eran velar por la observancia de la Constitución y de las leyes, preparar la reunión de las Cortes inmediatas y convocar una sesión extraordinaria cuando así proceda.

Las Cortes ejercían la potestad legislativa, pero de manera compartida con el Rey. La Constitución enumera por extenso las muchas facultades concretas de las Cortes, pero como dice el Discurso preliminar, todas ellas pertenecen a la potestad legislativa. Conviene, sin embargo, citar algunas de ellas:

• En relación a la Constitución, vigilaban su observancia y procedían a su reforma.

• En relación a la Corona, recibían el juramento del Rey y nombraban, en determinados supuestos, su tutor y la Regencia.

• En el orden legislativo, aprobaban las leyes, correspondiéndole al Rey su sanción y promulgación, como también su veto.

• Establecían anualmente las contribuciones e impuestos y fijaban los gastos de la Administración. Todos lo cual debía serle presentado anualmente por el Gobierno en el Presupuesto, cuya aplicación y cumplimiento debía ser igualmente vigilado por las Cortes.

• Ejercían el control del Poder Ejecutivo en la forma que comentaré más adelante.

2.2. EL REY

“Los legisladores de Cádiz -según Fernández Almagro- no pensaron ni por un momento en romper con Fernando VII. Pero ni por un momento tampoco pensaron que éste volviese como se fue”.

El Rey es el jefe del Ejecutivo y el primer magistrado de la nación. Pero nada más. Al corresponder la soberanía, por esencia, a la nación, todos los demás poderes son constituidos. El Rey tiene el Poder Ejecutivo porque la nación, a través de la Constitución, lo deposita en sus manos, dice con rotundidad Argüelles. Por eso, junto a sus funciones, la Constitución se preocupa de formular las limitaciones que a éstas atañen.

Su persona es sagrada e inviolable, no sujeta a responsabilidad. Esta se transfiere mediante la técnica del refrendo, al secretario de Despacho que firme órdenes regias, sin el cual refrendo ninguna autoridad puede darles cumplimiento.

Se separa el patrimonio del Estado del de la familia real. Al principio de cada reinado debía fijarse una dotación anual para el Rey, su familia y su Casa.

En el orden legislativo, como ya he dicho, le correspondía fundamentalmente la sanción o veto de las leyes y su promulgación. El veto real era sólo suspensivo, pero de gran alcance, puesto que podía retirarse al año siguiente y las Cortes necesitaban aprobar la ley tres años consecutivos (con nueva legislatura obviamente) para superar el veto del Rey.

b) En el orden ejecutivo, o casi mejor, le correspondía en general, todo lo concerniente a la conservación del orden público y a la seguridad exterior del Estado, Y en particular:

• Expedir los decretos y reglamentos.

• Nombrar y separar libremente los secretarios de Estado y de Despacho.

• Declarar la guerra, hacer la paz y mandar en el ejército.

Respecto a esta última facultad, las Cortes fijarían anualmente el número de tropas y lo que correspondiera a su organización y acondicionamiento. Se creaba, además, una Milicia Nacional, con contingentes en cada provincia, que fuera, dice el Discurso, “baluarte de nuestra libertad”, y que indefectiblemente habría de ser un peligroso poder militar paralelo, un factor permanente de inestabilidad. De otro lado, el Rey necesitaba para formalizar tratados de alianza ofensiva el consentimiento de las Cortes.

Por lo que se refiere a los secretarios de Despacho, no formaban un Gobierno como cuerpo colegiado. Fue en el trienio liberal cuando comenzaron a actuar de este modo, y pasado dicho período, se formalizó jurídicamente esta práctica, al tiempo que de hecho, el Gobierno se formaba en torno a un Primer Ministro.

Eran los secretarios de Despacho “órganos inmediatos del Rey”, como los llama el Discurso, los cuales a través de la institución del refrendo, estaban llamados a ejercer la potestad ejecutiva, o buena parte de ella, y responder ante las Cortes por tal ejercicio. Sin embargo, esto no llegó a ser realidad enteramente, ni siquiera en el trienio liberal.

En cualquier caso, son los secretarios de Despacho los responsables ante las Cortes, sin que puedan alegar obediencia al Rey. Esta responsabilidad no es todavía política, sino penal. Llegado el caso, a las Cortes les correspondía decretar la formación de causa, quedando suspendido el secretario de Despacho en su función; posteriormente, las Cortes remitían al Tribunal Supremo todos los documentos concernientes al asunto, que era sustanciado por éste modo inapelable.

Finalmente, instituyen las Cortes un Consejo de Estado, único órgano consultivo del Rey, cuyo dictamen debía ser oído entre otras ocasiones, con motivo de la sanción de las leyes y de la firma de tratados. Su composición era de cuarenta miembros, cuatro de los cuales deberían ser eclesiásticos y otros cuatro Grandes de España. Su nombramiento correspondía al Rey sobre las ternas presentadas por las Cortes.

2.3. ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA.

La potestad judicial, según el Discurso, es una parte del ejercicio de la soberanía delegada inmediatamente por la Constitución a los tribunales. Según lo que sabemos, la administración se regía por los principios de:

1 - Exclusividad.

2 - Unidad: a la igualdad de derechos y unidad futura de códigos corresponde la unidad de fuero, con las ya citadas excepciones eclesiástica y militar, y la uniformidad procesal.

3 - Inamovilidad de los jueces

4 - Responsabilidad de los jueces

Además, se crea un Tribunal Supremo como centro común del sistema judicial.

Por lo demás, el Discurso lamenta que no se pudiera establecer entonces la saludable y liberal institución del jurado, pero confía en que algún día, como efecto benéfico de las luces, pueda tener lugar,

2.4. ADMINISTRACIÓN LOCAL.

Dos notas fundamentales contiene la Constitución en torno al régimen local:

El principio de electividad de los Ayuntamientos

El doble gobierno de las provincias: el gobierno político, que ejercería un jefe superior nombrado por el Rey, predecesor de los gobernadores civiles, y el gobierno económico, confiado a la Diputación, en cuya composición se integraban tanto miembros electivos como natos.

3.- SIGNIFICADO Y VIGENCIA DE LA CONSTITUCIÓN DE 1812.

3.1. PRIMERA ETAPA DEL RÉGIMEN CONSTITUCIONAL: 1812 - 1814

La guerra de la independencia tuvo un profundo significado en nuestra historia política y constitucional. Dio ocasión a la creación de un moderno nacionalismo, del que se alimentó la Constitución gaditana, al tiempo que estigmatizó a doce mil familias exiliadas por afrancesamiento, entre las que estaban los españoles mejor preparados. Dio origen al liberalismo español, pero también a la constante presencia del Ejército como árbitro de la política, iniciando una permanente crisis bélica que durará hasta 1975. Supuso el inicio de una pauta de aparición intermitente, coincidiendo con los procesos revolucionarios, el fenómeno de las Juntas, que asumen el poder en momentos de real o supuesto vacío institucional; ellos les dota de un carácter ambiguo, pues lo mismo ganan una guerra a Napoleón y ponen en marcha el régimen constitucional que hostigan al Gobierno revolucionario de 1868 por su supuesta moderación. Nada que añadir cuando las Juntas fueron militares.

La guerra de la independencia significó también la bancarrota del país, su desmantelamiento económico y el inicio de la pérdida de América.

Desde su promulgación hasta el regreso de Fernando VII, la Constitución apenas tuvo una vigencia efectiva por causa de la guerra y de la ausencia del Rey. Mientras tanto, habían terminado las Cortes constituyentes y comenzado las ordinarias con renovación total de sus miembros.

El regreso del Deseado estuvo marcado por la ambigüedad. No parece que el Rey tuviese claramente decidido liquidar el régimen constitucional, pero el escrito que le presentaron algunos diputados disidentes, denominado Manifiesto de los Persas, y las seguridades que le ofreció el general Elío, lo determinaron a dictar el decreto de 4 de mayo de 1814, que no era otra cosa que el primero de una serie ininterrumpida de pronunciamientos que jalonan nuestra historia constitucional, con la particularidad de que éste lo hacía el propio Rey. Fue la primera ruptura del régimen constitucional, protagonizada nada menos que por un monarca que conservaba la corona, dignificada y legitimada, precisamente gracias a los autores de dicho régimen.

El Manifiesto de los Persas no dudaba de la necesidad de una reforma, aunque discrepaba de la profundidad que dieron a ésta las Cortes gaditanas. En cambio, el decreto de 4 de mayo quería significar pura y simplemente la vuelta a 1808, al antiguo Régimen: tras denunciar el despojo que las Cortes le habían hecho de su soberanía, Fernando VII declaró nulos la Constitución y los decretos de las Cortes, “como si no hubiesen pasado jamás tales actos y se quitasen de en medio del tiempo”. Y la promesa que hizo de unas Cortes legítimamente congregadas pronto se olvidó. Comenzaba el gobierno de la camarilla del Rey, integrada por personajes poco presentables.

Termina así la primera fase del régimen constitucional. En él, todo se preparó para una alianza entre la burguesía y las clases altas, que se avinieran a compartir su dominación con aquélla en el seno de un régimen económico y político abierto. Régimen en el que, sin embargo, y como el propio Argüelles explica en el Discurso, eran las personas acomodadas, instruidas y prestigiosas las que conservaban las mejores bazas debido al sistema electoral ideado.

La legislación de las Cortes de Cádiz sobre señoríos, mayorazgos y desamortización intentaban implantar un liberalismo político y económico asentado en la libertad, en la igualdad y en un derecho de propiedad pleno, individual y exento de toda traba en el comercio. Pero, como dice M. Artola, las reformas liberales apenas transcendieron de la ley a la realidad, quedaron en meros programas, salvo la abolición de los señoríos que, no obstante, tuvo una muy dilatada y controvertida aplicación.

3.2. EL REGRESO DEL ABSOLUTISMO.

El golpe de Estado de Fernando II frustró el intento iniciándose la contrarrevolución desde arriba. Es tópico leer dicterios sin cuento contra Fernando VII, y desde luego, resulta difícil defender su sinuosa trayectoria política. Pero seguramente, no hizo más que adaptarse a las circunstancias y obtener partido de ellas; se alza contra su padre y obtiene el trono; se retrae ante Napoleón; asegura jurar la Constitución, pero, apercibido del escaso entusiasmo del pueblo por el liberalismo, se apoya en aquél y en el Ejército para implantar el absolutismo.

Pero la vuelta lisa y llana al Antiguo Régimen no iba a resultar tan sencilla. La tarea de reconstrucción de España desde el absolutismo era seguramente imposible. Se hacía necesario el concurso de la burguesía comercial, industrial y financiera. Así las cosas, el retorno de los privilegiados sufrió alguna excepción a favor de la libertad de comercio y en 1816 acabó la persecución política. Fernando VII de nuevo se acomodaba a las circunstancias y permitía una cierta suavización tecnocrática de su política.

3.3. EL TRIENIO LIBERAL.

Bibliografía:

La Creación del Derecho: Una historia de la formación de un derecho estatal español, Marcial Pons, Madrid 1996

Aquilino Iglesias Ferreirós

Historia del Derecho y de las Instituciones españolas

Antonio Álvarez Morales

Ed. Comares, Granada 2002