1. FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL Y DESARROLLO LEGAL DE LA COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL

Comisión Nacional Del Servicio Civil: Columna Vertebral Del Sistema De Carrera Administrativa

La Ley 909 rescata la vigencia de las normas de carrera; consagra la competencia de la autoridad en esta materia como es la Comisión Nacional; establece la categoría del empleo temporal para casos especiales y escogidos de las listas de elegibles, lo que significa que la recomendación clientelista se elimina para tales empleos; igualmente tales empleados tendrán además de los salarios, las prestaciones sociales, con lo cual se eliminarán las plantas paralelas y la contratación civil y deslaboralizada.

Antecedentes

El más próximo antecedente del organismo administrador y responsable de la carrera administrativa se encuentra en el Decreto 2400 de 1968 y en las Leyes 13 de 1984 y 41 de 1988, especialmente en lo concerniente con el Consejo Superior del Servicio Civil, que es una especie de antepasado de la Comisión Nacional del Servicio Civil.

La característica del Consejo Superior fue sólo el de ser un simple consultor, lo cual le restaba posibilidades reales de intervenir en la marcha de la carrera; de otro lado, la composición con representantes del parlamento era natural que tendía a mantener el contenido clientelista respecto de los cargos públicos, razón por la cual la Corte Suprema de Justicia declaró inexequible tal figura, pero también por el hecho de constituirse en una interferencia del poder legislativo en los asuntos del poder ejecutivo; igualmente, la representación de los empleados nunca se materializó debido a lo dispendioso que resultaba la elección por universal que, aunque democrática, fue el mecanismo que impidió su concreción. En conclusión, el propósito de dotar de instrumentos de administración de la carrera administrativa al Departamento Administrativo del Servicio Civil, el Consejo Superior y la ESAP, fue solamente un buen propósito. La carrera administrativa, por tanto, fue en mucho tiempo tan solo tema de discusiones filosóficas y de promesas electorales.

La Asamblea Nacional Constituyente y el Servicio Público

El tema del servicio público motivó discusiones diversas en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente. Los propósitos descentralizadores y globalizantes a la vez quedan plasmados en lo relacionado con los servidores del Estado. El desarrollo posterior determina mandatos legales unificadores en materias tales como salarios, seguridad social, procesos disciplinarios y carrera administrativa: Ley 4a. de 1992, Ley 27 de 1992, Ley 100 de 1993 y 200 de 1995, al lado de normas descentralizadoras como la 60, 136 y 142 de servicios públicos. La característica es la centralización y unificación del tratamiento laboral para los servidores públicos, con contadas excepciones tales como el magisterio y la rama judicial. Nótese que las reformas anteriores a la Constitución Política de 1991, en lo fundamental estaban dirigidas al orden nacional, y en esa medida el Consejo Superior sólo estaba facultado para atender las consultas del orden nacional, y la gestión del Departamento del Servicio Civil también lo era en ese orden. La ESAP, en tanto ha tenido cobertura nacional, su gestión siempre ha estado orientada y dirigida hacia todos los niveles; ello es ostensible con la puesta en marcha del proceso de descentralización administrativa en 1986. La Constitución de 1991, en su artículo 130 consagra la existencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil para vigilar y administrar las carreras de los empleados públicos y reseña, además, la excepción de las especiales. La cobertura es nacional, territorial y sectorial en clara manifestación de la tendencia globalizante y unificadora.

1.1 Una mirada al artículo 130 de la Carta Política de 1991

La primera referencia que aparece en las discusiones de la Asamblea Nacional Constituyente en relación con la creación de un organismo rector de la carrera administrativa, está consignada en el proyecto de reforma Nº 67, que habla de un “Consejo Nacional del Servicio Civil y los demás organismos encargados de la administración y vigilancia de la carrera...”, determinados estos por una ley orgánica que contuviera todo lo relacionado con el servicio público; en dirección a mantener la imparcialidad y la independencia de tales organismos y del Consejo Nacional. Autonomía, independencia e imparcialidad son los ejes rectores.

Más definida era la idea respecto de la creación de un organismo rector de los destinos de la carrera, se encuentra en la propuesta de reforma No.131. Dicha propuesta determina la composición representativa del ejecutivo, legislativo y judicial y de los empleados sujetos de carrera; la propuesta determinaba que el Departamento Administrativo del Servicio Civil, o de la entidad que hiciera sus veces, fuera el organismo de apoyo; y su director o responsable, debería ser nombrado por el Consejo del Servicio Civil. La propuesta señalaba, también, que el Consejo del Servicio Civil debía de representar sólo a la sociedad civil.

Elemento este de la mayor importancia, dado que el servicio público iba dirigido, particularmente, a la sociedad en general. De otra parte, la propuesta planteaba una especie de estructura orgánica por seccionales del servicio civil en los departamentos, con dirección descentralizadora; además consecuente con la tendencia unificadora que se propone para que sea el servicio civil departamental quien conceptúe, previa y favorablemente, para suprimir o fusionar empleos, con lo cual posiblemente, se excluiría la caprichosa costumbre de estar eliminando empleos, burlando con ello los mandatos legales de la carrera administrativa; igual función se le determinaba al Consejo del Servicio Civil en lo nacional. Descarta, pues, la propuesta, que, por un lado están las normas de carrera y su desarrollo mismo y, por el otro, el manejo de los empleos sujetos de tales normas.

En el primer debate de la Comisión en la Asamblea Constituyente se aprueba un artículo bastante denso, el número 7, que además de determinar que todos los empleos (cargos) de los organismos y entidades del Estado son de carrera, con excepción de los de elección popular y los que determine la misma ley se dispone allí que “habría una Comisión del Servicio Civil que será responsable de la administración en las distintas carreras administrativas”. “Igualmente, que vigilará las carreras especiales de la rama legislativa,

de la Procuraduría General de la Nación, de la Registraduría Nacional del Estado Civil y de la Contraloría General. Establecía que la Ley determinará su conformación y la forma de garantizar su autonomía frente a las ramas del poder público”. Insiste el texto del artículo, en comento, en dos elementos principales: administrar las carreras, o sea que involucra a todas las carreras que rigen a los empleados públicos en el Estado y, de otra parte, determina quien vigilará, además, a la del legislativo, a las de los órganos de vigilancia y control y a la del órgano electoral. Igualmente, enfatiza en la autonomía frente a las ramas del poder, o sea, frente a los nominadores y responsables de la aplicación de las normas de carrera. Luego de varios debates en la sesión plenaria del 19 de junio de 1991 se aprueba el texto siguiente: “Habrá una Comisión Nacional del Servicio Civil, responsable de la administración y vigilancia de las administrativas o especiales”. Un repaso literal del artículo deja entrever la confusión respecto de las carreras especiales y la carrera general, como tal; sin embargo, la misión que se define de manera depurada es la de vigilar y administrar nacionalmente la carrera administrativa. Lo que estaría, más adelante por definirse, sería su competencia y los estatutos o sectores a vigilar y administrar.

En el trabajo de codificación en el segundo debate, artículo 131A, se aprueba el texto siguiente: “Habrá una Comisión Nacional del Servicio Civil responsable de la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos, excepción hecha de las que tengan carácter especial”. Ya en este texto queda definida la existencia de varias carreras “generales” y unas especiales, sobre las cuales no tendría competencia la Comisión Nacional; implica, entonces, que el texto aprobado le define una importante función y cobertura a la Comisión. Puede presumirse que los debates fueron depurando el texto y el propósito, pero también se deja sin precisar el carácter de la Comisión en cuanto a su autonomía e independencia y su lugar en la estructura del Estado.

En la sesión plenaria de agosto 21 de 1991 se presentó y aprobó un texto con variaciones, seguramente que expresó, no sólo confusión respecto al carácter de la Comisión, sino sobre los mismos alcances de su gestión y el objeto de la misión. El texto aprobado en esa plenaria fue: “Habrá una Comisión Nacional del Servicio Civil responsable de la administración y vigilancia de las carreras administrativas o especiales. La Ley determinará su conformación y funcionamiento garantizando su autonomía e independencia frente a los órganos del poder público”.

Insiste el texto en la autonomía e independencia frente a los órganos del poder público, lo cual es comprensible a la responsabilidad de administrar y vigilar; dos misiones de importancia sustancial.

En la última sesión plenaria, en la cual se tocó el tema de la Función Pública, 22 de noviembre de 1991, el texto muy decantado aprobado rezaba así: “Habrá una Comisión Nacional del Servicio Civil responsable de la administración y vigilancia de las carreras administrativas. La ley determinará su conformación y funcionamiento garantizando su autonomía e independencia frente a los órganos del poder público. En dicho texto se determinaba que la Comisión tendría su competencia sobre todas las carreras administrativas, dentro de las cuales estarían involucradas las mal llamadas especiales, que son, en últimas, simples sistemas de administración de personal. De otra parte, se conservó el criterio sobre su autonomía e independencia, en relación con los órganos del poder público.

De manera “incomprensible” y dentro del trabajo de codificación y corrección de estilo, el texto, finalmente consagrado en la Carta Política, tiene ciertas diferencias en relación con el aprobado, de una parte, hace la distinción sobre las carreras especiales, las que noserían del resorte de la Comisión Nacional, y elimina el mandato sobre la autonomía e independencia frente a los poderes públicos. De entrada, dicha mutilación deja sin definición el carácter de la Comisión y esta tendencia quedaría plasmada en el texto de la Ley 27 de 1992.

1.2 La Comisión Nacional del Servicio Civil en la Ley 27 de 1992

El artículo 12 de la Ley 27 de 1992 crea la Comisión Nacional del Servicio Civil y organiza su integración. Solamente una propuesta que en cierta medida fue la base sobre la que se discutió la creación y la composición de la Comisión en la Asamblea Nacional Constituyente; ella enumera los miembros y las instituciones que estarían representadas. Tal composición estaba en consonancia con el criterio de autonomía e independencia que debería comportar frente a los órganos de las ramas del poder público. De tal suerte que la composición que determinó la Ley 27 fue la siguiente:

Director Departamento de la Función Pública, Director de la ESAP, Representante del Presidente de la República, Representante de los Gobernadores, Representante de los Alcaldes, y Dos empleados.

Dicha composición deja a la Comisión subordinada y ligada al ejecutivo, y a los representantes de los nominadores, sujetos de vigilancia, en cuanto a la aplicación de las normas de carrera, esto es, la de ser juez y parte, y solamente incluyó a la ESAP, entidad que ya había sido propuesta por la Asamblea Nacional Constituyente, organismo cuya misión y función está ligada es a la capacitación y asesoría de los entes territoriales y sus servidores públicos.

Sin embargo, en la intención de plasmar los dos mandatos centrales de la Carta Política, en una gran dimensión, como es la de administrar y vigilar, el artículo 14 de la citada ley relega en la Comisión su papel de mero consultor o asesor en tanto se predica en el literal c) que su papel es el de recomendar asuntos que tienen relación con el objeto sometido a su vigilancia y administración, como es todo lo relativo a la administración del personal que esté al servicio del Estado; a renglón seguido, en el literal d), se le asignan, privativamente, las consultas, en orden y después del Consejo de Estado y del Departamento Administrativo del Servicio Civil. El fraccionamiento de funciones que pertenecen a un mismo proceso, como es el relativo con el manejo de los empleados públicos, especialmente con los vinculados a cargos de carrera, lejos de contribuir a un mejor y eficiente manejo posibilitan la dispersión y el desorden. Dejar a la Comisión tan dependiente y subordinada, tanto en lo presupuestal como en lo administrativo del Departamento de la Función Pública, es, de alguna manera, contrariar el sentido que tuvo la Asamblea Nacional Constituyente.

Ahora bien, consecuente con el propósito descentralizador, la Ley 27, en su artículo 15, determina la conformación de las Comisiones Seccionales del Servicio Civil, que a pesar de su composición equivocada, constituyen un paso importante en la descentralización, y en consonancia con la extensión de la cobertura de la carrera para el orden territorial, tal como se desprende del artículo 125 de la Carta Política. La composición de las Comisiones Seccionales, en las cuales los nominadores son a la vez los delegados para la administración y vigilancia de la carrera, propicia no pocos conflictos laborales y jurídicos y, lejos de contribuir a aclimatar la carrera en los entes territoriales, se genera un escepticismo en los empleados, sujetos a las normas y una resistencia con los jefes políticos de las regiones, lo mismo que con los alcaldes y gobernadores.

Un primer tropiezo y falta de independencia lo constituye el hecho de determinar que el funcionamiento de las Comisiones Seccionales, dependa del gobernador; igual acontece con la Comisión Nacional que depende del Departamento Administrativo del Servicio Civil.

1.3 La Comisión Nacional del Servicio Civil en la Ley 443 de 1998.

En la Ley 443 de 1998 se introdujeron reformas a la composición y funciones de la Comisión Nacional, luego de intensos debates y balances sobre su efectividad en la administración y vigilancia de las normas de Carrera Administrativa. Para disminuir la injerencia que los mandatarios territoriales tenían en las comisiones, gobernadores y alcaldes tanto la nacional como las territoriales, determinó la ley la siguiente composición: Director del Departamento Administrativo de la Función Pública, Un Delegado del Presidente de la República, El Director de la ESAP, el Procurador General de la Nación, El Defensor del Pueblo y, dos empleados de carrera elegidos por voto universal.

Persiste la supremacía del poder ejecutivo en contravía al espíritu del texto del artículo 130 de la Carta, que, de acuerdo con las actas de la Asamblea Nacional Constituyente, debería ser un organismo independiente y autónomo del ejecutivo. Y este es el punto central de todos los debates que se suscitan respecto de quién debe administrar y vigilar la carrera y, por tanto, responder por el manejo de los empleos públicos. Es el debate entre la posibilidad de modernizar y democratizar la función pública o dejarla definitivamente atada al clientelismo político.

1.4 La Comisión Nacional del Servicio Civil en la Ley 909 de 2004

En su articulo 7, la ley 909 de 2004 plantea la comisión nacional del servicio civil como un órgano de garantía y protección del sistema de mérito en el empleo público, de carácter permanente de nivel nacional, se traza que dicha comisión será un órgano independiente de las ramas y órganos del poder público, dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio; que será responsable de la administración y vigilancia de las carreras, excepto de las carreras especiales. Dicho artículo también define que la Comisión Nacional del Servicio Civil actuará de acuerdo con los principios de objetividad, independencia e imparcialidad, con el fin de garantizar la plena vigencia del principio de mérito en el empleo público de carrera administrativa.

2. PRONUNCIAMIENTOS DE LA CORTE

2.1 La Sentencia C-372/99 de la Corte Constitucional frente a la Comisión Nacional del Servicio Civil.

La Corte Constitucional mediante la sentencia C-372 de 1999 expuso la naturaleza y el carácter nacional de la Comisión. Señaló la providencia:

 "La Comisión del Servicio Civil es, entonces, una sola y, a juicio de la Corte, no tiene un carácter de cuerpo asesor o consultivo del Gobierno ni de junta o consejo directivo de composición paritaria o con mayoría prevalente de los organismos estatales o de los trabajadores, ni de las entidades territoriales en cabeza de sus autoridades.

 "Se trata en realidad de un ente autónomo, de carácter permanente y de nivel nacional, de la más alta jerarquía en lo referente al manejo y control del sistema de carrera de los servidores públicos, cuya integración, período, organización y funcionamiento deben ser determinados por la ley. No hace parte del Ejecutivo ni de otras ramas u órganos del poder público y debe ser dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, para que pueda cumplir con eficiencia los cometidos constitucionales que le corresponden."

Y también aclaro el carácter de la Comisión Nacional del Servicio Civil, y la ubico al nivel de los nuevos organismos creados por la Constitución de 1991, cuando afirma que: “Entre tales órganos se encuentra, con su mismo nivel de importancia, y de ninguna manera como un apéndice del gobierno, la Comisión Nacional del Servicio Civil, que es la entidad responsable, según las voces del artículo 130 de la Constitución, de la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos, salvo las que, como Rama Judicial, tengan carácter especial. El propósito de las normas fundamentales al respecto no es otro que el de sustraer la carrera y su desarrollo y operación, así como la práctica de los concursos y la implementación de los procesos de selección del personal al servicio del Estado, de la conducción de la Rama Ejecutiva del poder público, que tiene a su cargo los nombramientos en orden estricto de merito -según los resultados de los concursos...”.

“Dado que la Ley 443 establecia en su artículo 44 la siguiente composición: Director del DAFP, director de la ESAP, un representante del Presidente de la República, el Procurador General de la Nación o su delegado, el Defensor del Pueblo o su delegado, y dos representantes de los empleados y, además, en su artículo 48, la creación de las comisiones departamentales, la Corte en su sentencia afirma que: “La Comisión del Servicio Civil es, entonces, una sola, y a juicio de la Corte no tiene un carácter de cuerpo asesoro consultivo del gobierno ni de junta o consejo directivo de composición paritaria o con mayoría prevalente de los organismos estatales, o de los trabajadores, ni de las entidades territoriales en cabeza de sus autoridades. Se trata en realidad de un ente autónomo, de carácter permanente y de nivel nacional, de la más alta jerarquía en lo referente al manejo y control del sistema de carrera de los servidores públicos, cuya integración, periodo, organización y funcionamiento deben ser determinados por la ley. No hace parte del Ejecutivo ni de otras ramas u órganos del poder público y debe ser dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, para que pueda cumplir con eficiencia los cometidos constitucionales que le corresponden”. Concluye la Corte.”

2.2 La Sentencia C-746/99 de la Corte Constitucional frente a la Comisión Nacional del Servicio Civil.

Por medio de la sentencia C-746 de 1999 la corte determino la competencia de la CNSC, expone la sentencia:

La competencia de la Comisión está dada en el artículo 130 de la Constitución, artículo que sólo sustrae de su administración y vigilancia, a las carreras de los servidores públicos que tengan carácter especial. Se excluyen de la competencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil, los servidores de los siguientes órganos: Contraloría General de la República; Procuraduría General de la Nación; Rama judicial del poder público; Fiscalía General de la Nación; las Fuerzas Armadas; y, la Policía Nacional, por ser todos ellos de creación constitucional. A la lista que se ha expuesto, hay que agregar a las universidades del Estado, pues su creación con régimen especial, es de origen constitucional, por expresa disposición en el artículo 69 de la Carta. resulta constitucional que, dentro de la facultad del legislador (art. 150 de la Constitución), éste determine, como ocurrió en el presente caso, que los regímenes especiales de creación legal, a los que se refiere el artículo 4 de la ley 443, corresponda a la Comisión Nacional del Servicio Civil, su administración y vigilancia, en la forma como lo dispone el artículo 130 de la Constitución. El parágrafo 1º demandado, no resulta inconstitucional por el cargo expuesto por el demandante. Por el contrario, este parágrafo recoge la interpretación constitucional que la Corte ha hecho sobre la diferencia de regímenes especiales y regímenes específicos.

En la sentencia la corte se refiere al articulo 4 de la ley 443 de 1998 en su articulo 4, en cuanto a la competencia de CNSC en cuanto a los sistemas específicos de carrera. La corte presento la diferenciación entre regímenes especiales, de creación constitucional o legal, y la carrera administrativa general; planteando lo siguiente:

Resulta pertinente recordar lo que la Constitución y la jurisprudencia han señalado sobre las clases de carrera de los servidores públicos, atendiendo su origen (legal o constitucional). Ellas son:

 a) Los regímenes especiales, de creación constitucional o legal, según el artículo 130 de la Constitución; y, 

b) Los servidores de la carrera general.

 Examen de cada uno de estos regímenes:

 a) A los regímenes especiales creados por la Constitución, la Corte se ha referido en las sentencias C-391 de 1993 y 356 de 1994.

En la sentencia C-391 de 1993, señaló:

 "La Constitución ha previsto en diferentes normas la creación de regímenes especiales de carrera para ciertas entidades: la Contraloría General de la República (artículo 268, numeral 10º); la Procuraduría General de la Nación (artículo 279); la Rama Judicial (artículo 256, numeral 1º); la Fiscalía General de la Nación (artículo 253); las Fuerzas Militares (artículo 217); la Policía Nacional (artículo 218).

 "En todos estos casos, la atribución de dictar las normas correspondientes ha sido dejada por el Constituyente, de manera expresa, en cabeza de la ley. (Sentencia C-391 de 1993, M.P., doctor José Gregorio Hernández Galindo)

 En la sentencia C-356 de 1994, siguiendo la misma clasificación, dijo :

 "No fue extraño al constituyente este aspecto de la materia o contenido de la función pública, en el diseño del sistema de carrera.  Es así cómo el constituyente autorizó la existencia de carreras especiales (artículo 130 de la C.N.), y sustrajo  la administración y  vigilancia de las mismas de la "Comisión Nacional del Servicio Civil". 

 "En relación con los funcionarios de la Contraloría General de la República (art. 268 Num. 10 de la C.N.); en relación con los funcionarios de la Procuraduría General de la Nación (art. 279 de la C.P.); para la rama judicial del poder público, (art. 256 No. 1 de la C.N.); en relación con los empleados de la Fiscalía General de la Nación (art. 253 de la C.N.); en relación con las Fuerzas Armadas (art. 217 de la C.N.); en relación con la Policía Nacional (art. 218 de la C.N.); se autorizó la existencia de carreras especiales, que consultan  los especiales contenidos materiales de esas agencias públicas. Pero no implica que por los mismos, deban ser sus empleados separados del concepto de carrera." (Sentencia C-356 de 1994, M.P., doctor Fabio Morón Díaz)

 De lo expresado en estas sentencias, se llega a las siguientes conclusiones:

 Primera.- Se excluyen de la competencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil, los servidores de los siguientes órganos: Contraloría General de la República; Procuraduría General de la Nación; Rama judicial del poder público; Fiscalía General de la Nación; las Fuerzas Armadas; y, la Policía Nacional, por ser todos ellos de creación constitucional.

 

Cabe advertir que en las anteriores enumeraciones hechas por la Corte, que no son taxativas, no se hizo referencia al inciso segundo del artículo 69 de la C.P., que consagró que las universidades oficiales, tienen un régimen especial. Dice la norma: "La ley establecerá un régimen especial para las universidades del Estado".

 En consecuencia, la Corte considera que de acuerdo con la autonomía universitaria reconocida por la Constitución, las universidades oficiales tienen, también, como los órganos antes mencionados, un régimen especial, de origen constitucional, que las sustrae de la administración y vigilancia de la Comisión Nacional del Servicio Civil. Esta interpretación se armoniza con la jurisprudencia de esta Corporación, expuesta en la sentencia C-220 de 1997, M.P., doctor Fabio Morón Díaz, que desarrolló a profundidad el significado de la autonomía universitaria, referido, específicamente, a las universidades oficiales, bajo la perspectiva de que se trata de entes con regímenes especiales.

 Es decir, que a la lista que se ha expuesto, hay que agregar a las universidades del Estado, pues su creación con régimen especial, es de origen constitucional, por expresa disposición en el artículo 69 de la Carta.

 Segunda.- La exclusión que hace la norma constitucional de los regímenes especiales, no significa que no exista para éstos el principio de la carrera, ni mucho menos, que estén exentos de administración y vigilancia estatal. Ellas se ejercerán de acuerdo con la ley que para tal efecto se debe expedir.

 b) Los regímenes especiales de carrera creados por la ley, según dispone la ley 443, artículo 4º son aquellos que "en razón de la naturaleza de las entidades en las cuales se aplican, contienen regulaciones específicas para el desarrollo y aplicación de la carrera y se encuentran consagradas en leyes diferentes a las que regulan el sistema general."

 El mismo artículo 4º determina que ellos son: "el personal que presta sus servicios en el Departamento Administrativo de Seguridad -DAS-; en el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC; en la Registraduría Nacional del Estado Civil; en la Unidad Administrativa Especial de Impuestos y Aduanas Nacionales; los que regulan la carrera diplomática y consular y la docente." El parágrafo 2º se refiere al personal científico y tecnológico de las entidades que conforman el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología.

 El parágrafo 1º del artículo 4º, que es una de las normas demandadas, establece que para estos regímenes, la administración y vigilancia corresponde a la Comisión Nacional del Servicio Civil. El demandante considera que, de esta manera, se viola el artículo 130 de la Constitución, pues esta norma separa a los regímenes especiales de tal conocimiento.

 Sin embargo, tal como lo advirtió el señor Procurador en su intervención, el cargo es producto del desconocimiento del actor de las diferencias de los  regímenes especiales de creación constitucional o legal.

 Al respecto, conviene señalar que el origen de creación de un régimen : constitucional o legal, no es el único criterio para diferenciar si un régimen es especial o no, pues, al legislador le corresponde, al hacer las determinaciones del caso, atender la propia naturaleza del régimen y las consecuencias que su decisión implica. Consecuencias que adquieren trascendencia, como es el hecho de que sobre un determinado regimen de creación legal, la Comisión Nacional del Servicio Civil tiene o no la competencia señalada en el artículo 130 de la Constitución.

 Por ello resulta constitucional que, dentro de la facultad del legislador (art. 150 de la Consitución), éste determine, como ocurrió en el presente caso, que los regímenes especiales de creación legal, a los que se refiere el artículo 4 de la ley 443, corresponda a la Comisión Nacional del Servicio Civil, su administración y vigilancia, en la forma como lo dispone el artículo 130 de la Constitución.

 c) Y, finalmente, respecto de la competencia administrativa y de vigilancia de la Comisión sobre la carrera general de los servidores del Estado, (art. 125 de la C.P.), las facultades de la Comisión Nacional del Servicio Civil,  no reviste la menor duda.

 En consecuencia, por lo explicado, el parágrafo 1º demandado, no resulta inconstitucional por el cargo expuesto por el demandante. Por el contrario, este parágrafo recoge la interpretación constitucional que la Corte ha hecho sobre la diferencia de regímenes especiales y regímenes específicos.

3. LA COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL: ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO

A la luz del acuerdo 001 de 2004 de la comisión nacional del servicio civil se adopta y aprueba el reglamento de organización y funcionamiento de dicha comisión; en desarrollo del capitulo I, del titulo II, de la ley 909 de 2004.

3.1 Naturaleza jurídica

Según el artículo 2 del acuerdo 001 referente a la naturaleza jurídica “La Comisión Nacional del Servicio Civil es un órgano constitucional, autónomo e independiente de las ramas del Poder Público, de carácter permanente del nivel nacional, dotada de autonomía administrativa, personalidad jurídica y patrimonio propio.

Dada su naturaleza jurídica, a la Comisión Nacional del Servicio Civil no le serán aplicables las normas de las ramas del Poder Público, salvo las excepciones”

Constituido como “…órgano de garantía y protección del sistema de mérito en el empleo público que actuará de acuerdo con los principios de la función administrativa consagrados en el artículo 209 de la Constitución y, en especial en los de objetividad, independencia e imparcialidad…(art.3)”

3.2 Funciones

En cuanto a las funciones de la CNSC el acuerdo las estipula en sus artículos 6, 7 y 8, rezando estos artículos así:

Artículo 6°. Funciones de la CNSC relacionadas con la administración de la carrera administrativa…. la Comisión Nacional del Servicio Civil ejercerá las siguientes funciones:

a) Establecer de acuerdo con la ley y los reglamentos, los lineamientos generales con que se desarrollarán los procesos de selección para la provisión de los empleos de carrera administrativa de las entidades a las cuales se aplica la Ley 909;

b) Acreditar a las entidades para la realización de procesos de selección de conformidad con lo dispuesto en el reglamento y establecer las tarifas para contratar los concursos, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley 909;

c) Elaborar las convocatorias a concurso para el desempeño de empleos públicos de carrera, de acuerdo con los términos y condiciones que establezcan la ley y el reglamento;

d) Establecer los instrumentos necesarios para la aplicación de las normas sobre evaluación del desempeño de los empleados de carrera administrativa;

e) Conformar, organizar y manejar el Banco Nacional de Listas de Elegibles; el Banco de Datos de ex empleados con derechos de carrera cuyos cargos hayan sido suprimidos y que hubieren optado por ser incorporados y, el Banco de Datos de empleados de carrera desplazados por razones de violencia;

f) Remitir a las entidades, de oficio o a solicitud de los respectivos nominadores, las listas de personas con las cuales se deben proveer los empleos de carrera administrativa que se encuentren vacantes definitivamente, de conformidad con la información que repose en los Bancos de Datos a que se refiere el literal anterior;

g) Administrar, organizar y actualizar el registro público de empleados inscritos en carrera administrativa y expedir las certificaciones correspondientes;

h) Expedir circulares instructivas para la correcta aplicación de las normas que regulan la carrera administrativa;

i) Realizar los procesos de selección para el ingreso al empleo público a través de las universidades públicas o privadas o instituciones de educación superior, q ue contrate para tal fin;

j) Elaborar y difundir estudios sobre aspectos generales o específicos de la gestión del empleo público en lo relacionado con el ingreso, el desarrollo de las carreras y la evaluación del desempeño;

k) Absolver las consultas que se le formulen en materia de carrera administrativa.

Parágrafo. El Banco Nacional de lista de elegibles a que hace alusión el presente artículo será departamentalizado y deberá ser agotado teniendo en cuenta primero la lista del departamento en donde se encuentre la vacante.

Artículo 7°. Funciones de la CNSC relacionadas con la vigilancia de la aplicación de las normas sobre carrera administrativa. La Comisión Nacional del Servicio Civil en ejercicio de las funciones de vigilancia cumplirá las siguientes atribuciones:

a) Una vez publicadas las convocatorias a concursos, la Comisión podrá en cualquier momento, de oficio o a petición de parte, adelantar acciones, de verificación y control de la gestión de los procesos con el fin de observar su adecuación o no al principio de mérito; y dado el caso, suspender cautelarmente el respectivo proceso, mediante resolución motivada;

b) Dejar sin efecto total o parcialmente los procesos de selección cuando se compruebe la ocurrencia de irregularidades, siempre y cuando no se hayan producido actos administrativos de contenido particular y concreto relacionados con los derechos de carrera, salvo que la irregularidad sea atribuible al seleccionado dentro del proceso de selección impugnado;

e) Recibir las quejas, reclamos y peticiones escritas, presentadas, a través de los medios autorizados por la ley y, en virtud de ellas u oficiosamente, realizar las investigaciones por violación de las normas de carrera que estime necesarias y resolverlas observando los principios de celeridad, eficacia, economía e imparcialidad. Toda resolución de la Comisión será motivada y contra las mimas procederá el recurso de reposición;

d) Resolver en segunda instancia las reclamaciones que sean sometidas a su conocimiento en asuntos de su competencia;

e) Conocer de las reclamaciones sobre inscripciones en el Registro de Empleados Públicos, de los empleados de carrera administrativa a quienes se les aplica la presente ley;

f ) Velar por la aplicación correcta de los procedimientos de evaluación del desempeño de los empleados de carrera;

g) Poner en conocimiento de las autoridades competentes los hechos constitutivos de violación de las normas de carrera, para efectos de establecer las responsabilidades disciplinarias, fiscales y penales a que haya lugar;

h) Tomar las medidas y acciones necesarias para garantizar la correcta aplicación de los principios de mérito e igualdad en el ingreso y en el desarrollo de la carrera de los empleados públicos, de acuerdo con lo previsto en la Ley 909;

i) Presentar un informe ante el Congreso de la República dentro de los diez (10) primeros días de cada legislatura, o cuando este lo solicite, sobre sus actividades y el estado del empleo público, en relación con la aplicación efectiva del principio de mérito en los distintos niveles de la administración pública bajo su competencia.

Artículo 8°. Otras funciones de la CNSC. Además de las previstas en los artículos anteriores, corresponde a la Comisión Nacional del Servicio Civil ejercer las siguientes funciones:

a) Adjudicar y celebrar los contratos o convenios interadministrativos con las universidades públicas o privadas o instituciones de educación superior acreditadas o autorizadas por esta, cuyo objeto, sea adelantar los concursos o procesos de selección para la provisión de los empleos de carrera de las entidades y organismos del orden nacional o territorial, de competencia de la CNSC;

b) Autorizar al Presidente para celebrar los contratos requeridos para el cumplimiento de las funciones propias de la Comisión;

c) Adjudicar los contratos o convenios necesarios para el cumplimiento de las funciones de la Comisión cuya cuantía supere los doscientos (200) salarios mínimos mensuales legales vigentes;

d) Delegar en el Presidente el ejercicio de las funciones que conforme a la Constitución y la ley sean susceptibles de delegación;

e) Determinar la estructura interna de la Comisión y crear, fusionar y suprimir sus dependencias;

f) Establecer la planta de personal que requiera para el cumplimiento de sus funciones, basada en los principios de economía y eficiencia;

g) Adoptar el manual de funciones y requisitos para los empleos que formen parte de la planta de personal de la Comisión, así como el perfil de competencias requeridas para llevarlas a cabo;

h) Adoptar el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos que harán parte de su planta de personal;

i) Aprobar el proyecto del plan de desarrollo y del presupuesto de la Comisión;

j) Determinar las oficinas encargadas de las funciones de control interno disciplinario y control interno, en los términos de la Constitución y la ley;

k) Absolver las consultas que le sean formuladas en los asuntos de su competencia;

l) Elegir a su Presidente para un período anual que iniciará a partir del 7 de diciembre;

m) Elegir, designar y remover los empleados de la Comisión, excepto los del despacho de cada comisionado;

n) Tramitar y decidir sobre impedimentos y recusaciones de los comisionados;

o) Conceder permisos y licencia no remunerada a los comisionados;

p) Adoptar las reglas para el reparto de los negocios de su competencia y elaborar los programas de trabajo de la Comisión, en los términos previstos en el reglamento;

q) Resolver sobre la invitación a expertos a las sesiones de la Comisión para que opinen sobre asuntos de su especialidad;

r) Autorizar al Presidente para recibir donaciones y legados que se hagan a la Comisión;

s) Resolver sobre las proposiciones que se sometan a su consideración;

t) Adoptar, interpretar y modificar el reglamento;

u) Las demás que le atribuya la ley.

3.2.1 Funciones del presidente de la CNSC

En su artículo 27 el acuerdo 001 asigna al presidente de la CNSC las siguientes funciones:

a) Presidir las sesiones, señalar el orden en que deben considerarse los asuntos y dirigir los debates de acuerdo con el reglamento;

b) Convocar a las sesiones de la Comisión;

c) Servir de canal de comunicación de la Comisión y, en consecuencia, sólo él podrá informar oficialmente sobre los asuntos decididos por esta;

d) Poner en conocimiento de los otros comisionados las notas oficiales que reciba;

e) Delegar, cuando lo considere oportuno, algunas de sus funciones en los otros comisionados;

f) Servir de ordenador del gasto, en la forma que determine la ley y el reglamento;

g) Administrar y delegar los dineros que correspondan a la caja menor asignada a la Presidencia de la Comisión, de acuerdo con las prescripciones legales;

h) Conceder permiso a los comisionados en los términos previstos en la ley y a los empleados, previo visto bueno del comisionado respectivo o del superior correspondiente, según el caso;

i) Hacer el reparto de los asuntos que corresponda resolver a la Comisión, de conformidad con lo previsto en este reglamento;

j) Firmar el acto de nombramiento de los empleados cuya selección corresponda a la Comisión;

k) Dar posesión a los empleados de la Comisión;

l) Aprobar las garantías de cumplimiento y de seriedad de los ofrecimientos que presten los contratitas de la Comisión;

m) Las demás que le señale la ley.

3.2.2 Funciones de los asesores de comisionado

En su artículo 32 el acuerdo 001 asigna a los asesores de comisionado de la CNSC las siguientes funciones:

a) Colaborar en la sustanciación y trámite de los asuntos a cargo de los despacho;

b) Rendir informe periódico y escrito sobre la sustanciación de asuntos que se tramiten en el despacho;

c) Colaborar al comisionado en la elaboración de proyectos de decisiones que deba adoptar la Comisión;

d) Practicar pruebas, inspecciones y visitas por delegación que haga el comisionado;

e) Las demás que le señale el comisionado correspondiente.

3.2.3 Funciones de la secretaría general

En su artículo 34 el acuerdo 001 asigna a la secretaría general de la CNSC las siguientes funciones:

a) Redactar las actas de las sesiones. Sólo las actas constituirán el instrumento que describa lo sucedido en la sesión y no condicionan la validez o eficacia de las decisiones que se adopten;

b) Apoyar la formulación de políticas, planes y programas de la Comisión;

c) Aplicar en el ámbito de su competencia las políticas administrativas de la Comisión;

d) Asistir al Presidente en el reparto de los asuntos a cargo de la Comisión;

e) Llevar los libros correspondientes y procurar que los asientos se hagan eficiente y oportunamente;

f) Dirigir la informática de gestión y coordinar la relatoría de la información documental de la Comisión;

g) Mantener actualizado y ordenado correctamente el archivo de la secretaría;

h) Redactar la correspondencia que los comisionados le ordenen;

i) Citar a los comisionados cuando lo ordene el Presidente;

j) Distribuir el trabajo de la secretaría entre los empleados de la misma;

k) Guardar absoluta reserva sobre las deliberaciones y decisiones de la Comisión y velar porque los subalternos también cumplan con esta obligación. La inobservancia de esta regla está sujeta a las sanciones legales;

l) Comunicar las decisiones de la Comisión;

m) Expedir las certificaciones que le correspondan de acuerdo con la ley y con este reglamento;

n) Ejercer las demás funciones que le sean asignadas por la ley, por el reglamento, por el Presidente o por los comisionados.

3.3 Composición

Según el articulo 10 la CNSC estará conformada por 3 miembros que serán designados de conformidad con lo previsto en la ley 909 y según el procedimiento que establezca el reglamento.

3.4 Estructura y planta de personal

Reza el artículo 37 del acuerdo la comisión determinará su estructura y establecerá la plante de personal que requiera, basándose en los principios de economía y eficiencia; los despechos serán de libre nombramiento y remoción de cada uno de los comisionados y los demás empleos serán provistos por la comisión. En su artículo 38 estipula que por razones de urgencia o de especial necesidad podrá solicitar a cualquier organismo o entidad de la rama ejecutiva la realización de ciertas actividades o la autorización de comisiones a algunos de sus empleados.

Como estructura se plantea la siguiente:

3.5 Régimen jurídico

Según el artículo 17 los miembros de la CNSC son empleados públicos, el artículo 44 estipula que los contratos celebrados por la CNSC se someterán a los principios, formalidades y tramites de celebración, ejecución y liquidación previstos en la ley 80 de 1993 y normas que lo complementen, sustituyan o adicionen; y el régimen disciplinario aplicable a sus empleados será el previsto en el código disciplinario único el articulo 45 del acuerdo 001.

4. COMPETENCIAS DE LA COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL -Campo de aplicación de la LEY 909 de 2004-

En el artículo 3 de la ley 909 se establece el campo de aplicación de dicha ley y por ende el campo de actuación de la CNSC, precisando así:

1. Las disposiciones contenidas en la presente ley serán aplicables en su integridad a los siguientes servidores públicos:

A quienes desempeñan empleos pertenecientes a la carrera administrativa en las entidades de la Rama Ejecutiva del nivel Nacional y de sus entes descentralizados.

• Al personal administrativo del Ministerio de Relaciones Exteriores, salvo cuando en el servicio exterior los empleos correspondientes sean ocupados por personas que no tengan la nacionalidad colombiana.

• Al personal administrativo de las instituciones de educación superior que no estén organizadas como entes universitarios autónomos.

• Al personal administrativo de las instituciones de educación formal de los niveles preescolar, básica y media.

• A los empleados públicos de las entidades descentralizadas adscritas o vinculadas al Ministerio de Defensa Nacional, las Fuerzas Militares y a la Policía Nacional.

• A los empleados públicos civiles no uniformados del Ministerio de Defensa Nacional, de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional.

• A los comisarios de Familia, de conformidad con lo establecido en el parágrafo del artículo 30 de la Ley 575 de 2000;

A quienes prestan sus servicios en empleos de carrera en las siguientes entidades:

• En las corporaciones autónomas regionales.

• En las personerías.

• En la Comisión Nacional del Servicio Civil.

• En la Comisión Nacional de Televisión.

• En la Auditoría General de la República.

• En la Contaduría General de la Nación;

A los empleados públicos de carrera de las entidades del nivel territorial: departamentos, Distrito Capital, distritos y municipios y sus entes descentralizados;

La presente ley será igualmente aplicable a los empleados de las Asambleas Departamentales, de los Concejos Distritales y Municipales y de las Juntas Administradoras Locales. Se exceptúan de esta aplicación quienes ejerzan empleos en las unidades de apoyo normativo que requieran los Diputados y Concejales.

2. Las disposiciones contenidas en esta ley se aplicarán, igualmente, con carácter supletorio, en caso de presentarse vacíos en la normatividad que los rige, a los servidores públicos de las carreras especiales tales como:

• Rama Judicial del Poder Público.

• Procuraduría General de la Nación y Defensoría del Pueblo.

• Contraloría General de la República y Contralorías Territoriales.

• Fiscalía General de la Nación.

• Entes Universitarios autónomos.

• Personal regido por la carrera diplomática y consular.

• El que regula el personal docente.

• El que regula el personal de carrera del Congreso de la República

Parágrafo 2º. Mientras se expida las normas de carrera para el personal de las Contralorías Territoriales y para los empleados de carrera del Congreso de la República les serán aplicables las disposiciones contenidas en la presente ley.

Dispone también el articulo 4 en su numeral 3 que será además competencia de la CNSC de los sistemas específicos correspondientes al numeral 2 del mismo artículo; siendo estos.

• El que rige para el personal que presta sus servicios en el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS).

• El que rige para el personal que presta sus servicios en el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (Inpec).

• El que regula el personal de la Unidad Administrativa Especial de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN).

• El que regula el personal científico y tecnológico de las entidades públicas que conforman el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología.

• El que rige para el personal que presta sus servicios en las Superintendencias.

• El que regula el personal que presta sus servicios en el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.

• El que regula el personal que presta sus servicios en la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil.

5. CONCLUSIÓN

Partiendo de lo expuesto a lo largo de este trabajo podríamos plantear que la comisión nacional del servicio civil, es como ya lo sito la corte en la sentencia C-372 del 99….”en realidad de un ente autónomo, de carácter permanente y de nivel nacional, de la más alta jerarquía en lo referente al manejo y control del sistema de carrera de los servidores públicos, cuya integración, período, organización y funcionamiento deben ser determinados por la ley. No hace parte del Ejecutivo ni de otras ramas u órganos del poder público y debe ser dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, para que pueda cumplir con eficiencia los cometidos constitucionales que le corresponden”; como lo estipula, de igual formal, el legislador en el articulo 7 de la Ley 909 de 2004; y como lo auto denomina dicha entidad en el articulo 2 del acuerdo 001 de 2004.

También podríamos afirmar la autonomía de la CNSC partiendo de su consagración como tal en el artículo 130 de la constitución política, y a lo largo de las sentencias y leyes citadas con anterioridad.

Pero podemos encontrar algunos planteamientos que a nuestra consideración no conforman una negación de autonomía de la CNSC, pero que si constituyen una restricción y/o disminución de dicha autonomía.

Podemos anotar entre estas restricciones el control fiscal al que se halla adscrita la comisión, por parte de la contraloría general de la república. Las restricciones que se pueden presentar a partir de las partidas presupuestales, para el desarrollo de sus tareas.

Se hace necesario expresar la dificultad que se presenta al plantear una tesis como la que se trata de exponer, acerca de la autonomía de la citada comisión, dado el hecho, de que el proceso de concreción y puesta en marcha de la CNSC es inconcluso y solo se halla en vía de desarrollo.

Lo conclusión planteada parte de la teoría y lo puesto en las normas y la jurisprudencia concernientes a la CNSC.

6. BIBLIOGRAFÍA

• LEY 909 DE 2004 (Septiembre 23); Diario oficial 45.680. Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones

• LEY 443 DE 1998 (Junio 11). Por la cual se expiden normas sobre carrera administrativa y se dictan otras disposiciones.

• LEY 27 DE 1992 (Diciembre 23); Diario Oficial 40.700. Por la cual se desarrolla el artículo 125 de la Constitución Política, se expiden normas sobre administración de personal al servicio del Estado, se otorgan unas facultades y se dictan otras disposiciones.

• Sentencia C-372/99. MP: Dr. José Gregorio Hernández Galindo.

• Sentencia C-746/99. MP: Dr. Alfredo Beltrán Sierra.

• ACUERDO 001 DE 2004 (Diciembre 16); CNSC. Por el cual se aprueba y adopta el reglamento de organización y funcionamiento de la Comisión Nacional del Servicio Civil.

• INFORME AL CONGRESO; CNSC (Julio 2005)

• REVISTA ADMINISTRACIÓN Y DESARROLLO NO. 42, ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA; Segundo Semestre de 2004; Bogotá, D. C.

• Ley de Carrera Administrativa; ÓSCAR IVÁN ZULUAGA

• Comisión Nacional del Servicio Civil: Columna vertebral del sistema de Carrera Administrativa; WILSON BORJA DÍAZ

• Situación de la Carrera Administrativa en Colombia en la última década; FERNANDO GRILLO RUBIANO

• Preguntas sobre la nueva ley de carrera - ley 909 de 2004 (14 de octubre de 2004). Departamento Administrativo de la Función Pública; Escuela Superior de Administración Pública

REFERENCIAS WEB

www.esap.edu.co/index.asp?id=288

www.cnsc.gov.co

www.secretariasenado.gov.co

www.dafp.gov.co/leyes/3359.HTM

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