Lección 18

LA COLABORACIÓN ENTRE ENTIDADES TERRITORIALES

El reconocimiento constitucional de autonomía a las diversas instancias territoriales para gestionar sus tareas con independencia y en un plano de igualdad ha de funcionar de tal forma que no suponga un menoscabo para la unidad del Estado.

En este empeño por conjugar ambas realidades (unidad y descentralización) deben situarse las diferentes técnicas de colaboración que vamos a analizar. Los principios de coordinación y cooperación son técnicas jurídicas que reservan para lograr la necesaria unidad de actuación en un Estado descentralizado como el español. En nuestro derecho positivo las Administraciones Públicas están sometidas al respeto de un deber genérico de colaboración. Este deber reviste una doble faceta:

1) Respetar el ejercicio de la competencia atribuida a otras administraciones, lo que impone a cada una de ellas la obligación de ponderar en el ejercicio de sus competencias los intereses públicos ajenos, así como intercambiar información, efectuar consultas, deliberaciones, o audiencias recíprocas. A todo ello alude el artículo 4.1, letras a, b y c de la Ley. 30/92 y el artículo 55 a y b de la Ley de Bases del Régimen Local.

2) Exige la prestación de asistencia y de mutuo auxilio. Artículo 4.4 de la Ley 30/92 así como el 55.d de la Ley de Bases del Régimen Local.

COOPERACIÓN Y COORDINACIÓN.

Son principios de Organización Administrativa sobre los que la doctrina viene manteniendo una viva discusión para diferenciarlos. Nosotros nos vamos a sumar a la posición del Tribunal Constitucional para quien lo propio de la cooperación es que sea voluntaria mientras que en la Coordinación existe un elemento de imposición que deriva de la posición de superioridad en la que se encuentra el ente que coordine con respecto a los coordinados (STC 214/89).

COORDINACIÓN ADMINISTRATIVA

Supone una orientación, delimitación, o articulación común del ejercicio de competencias propias de diferentes entes o de distintos órganos con una doble finalidad:

• Alcanzar determinados fines u objetivos de interés común.

• Evitar que el ejercicio de estas competencias pueda dar lugar a actuaciones superpuestas o contrapuestas ocasionando reduplicaciones innecesarias o incluso a la colisión de actuaciones contradictorias con claro menoscabo del principio de eficacia. Aúna actuaciones distintas en un fin común.

La coordinación puede ser intersubjetiva o interorgánica.

Interorgánica: (artículo 103.1 de la Constitución) Puede dar lugar a dos tipos de técnicas:

• Orgánicas: Creación de Órganos a los que el Ordenamiento Jurídico atribuye en función de su posición una función coordinadora: Presidente del Gobierno que coordina a los demás ministros, comisiones delegadas del gobierno, que coordinan las acciones de varios ministerios, Delegado del Gobierno que dirige la administración del Estado en cada comunidad autónoma y la coordina, Subdelegados del Gobierno que ejercen la dirección y coordinación de la protección civil en el ámbito de la provincia.

• Funcionales: que se concretan en establecimiento de mecanismos a través de los cuales se ordena y coordina la actuación de distintos Órganos Administrativos. Ejemplos: Las reuniones periódicas de los titulares de los órganos inferiores que se celebran bajo la dirección del titular de un órgano superior.

Otro ejemplo son los procedimientos administrativos dónde se solicitan informes o audiencias a otros Órganos Administrativos. La coordinación intersubjetiva se produce entre distintas entidades territoriales (Estado, Comunidades Autónomas, y Entes Locales) como no existe una relación de jerarquía, la coordinación es más difícil de establecer porque la autonomía protege a cada ente territorial contra la coacción del ente coordinador. Por este motivo, no puede presumirse y debe interpretarse restrictivamente las previsiones constitucionales o legales que la contemplen. Se acude a ella para evitar que las entidades inferiores realicen determinadas actuaciones contradictorias entre sí o respecto de la entidad superior.

Cabe distinguir:

1 La que lleva a cabo el estado y las comunidades autónomas con respecto a la actuación de los entes locales.

Está regulada en los artículos 58 y 59 de la Ley de Bases del Régimen Local. Las condiciones y caracteres de su ejercicio son las siguientes:

• 1º Por su carácter impositivo debe utilizarse únicamente cuando la cooperación voluntaria resulte imposible o inadecuada.

• 2º Cuando actividades de las entidades coordinadas trascienden el interés propio e inciden en el de la entidad superior coordinadora (10.2 Ley de Bases de Régimen Local).

• 3º Se impone por ley estatal o autonómica que debe señalar las condiciones límites de la coordinación y el control que se reservan los parlamentos.

• 4º Se suele establecer esta coordinación a través principalmente de planes sectoriales.

• 5º El resultado de esta coordinación es que las entidades inferiores deberán ejercer sus potestades en el marco de las previsiones de los planes sectoriales citados.

2 En cuanto a coordinación por estado de las comunidades autónomas, está habilitado a través de dos técnicas.

Orgánicas: Delegado del Gobierno, (artículo 154 de la Constitución).

Funcionales: En determinadas materias el Estado está habilitado para:

a) Coordinar el ejercicio la función legislativa (actividad económica, del artículo 149.1 base 13ª, o sanidad, 149.1, 6ª)

b) Potestad de supervisión de la ejecución autonómica, de la legislación básica estatal, y la consiguiente facultad del Estado de informarse sobre la actividad ejecutiva autonómica y de formular requerimientos para asegurar la igualdad sustancial de todos los ciudadanos.

COOPERACIÓN.

Consiste en el ejercicio conjunto de competencias por parte de diferentes entes para optimizar resultados. En la cooperación en las actuaciones son independientes. No tienen razón de ser por sí solas consideradas porque están en función de los otras actuaciones de los órganos o entes que cooperan en cada caso.

A diferencia de la coordinación puede se realiza en el ámbito la igualdad y de la voluntariedad de las administraciones independientes y se plantea como el procedimiento ordinario para alcanzar la coherencia de la actuación de las Administraciones Públicas.

Técnicas de cooperación más comunes:

- Convenios.

- Consorcios.

- Órganos administrativos.

1. CONVENIOS.

Resultan ser el instrumento más adecuado para la cooperación intersubjetiva y consisten en acuerdos de voluntades entre entes públicos que se refieren al ejercicio de potestades propias de los entes que lo firman. En la actualidad estos convenios colaboración han adquirido una especial relevancia debido a la consolidación en el sector público de los principios de la personalidad jurídica y de la descentralización. Estos convenios pueden ser:

• Entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

• Entre las Comunidades Autónomas entre sí.

• Entre Entes Locales y Administraciones Públicas Superiores (Estado y Comunidades Autónomas).

1) Entre el Estado y las Comunidades Autónomas: no han sido expresamente previstas en la Constitución pero sí son admitidas por la Ley 30/92 en su artículo 6.

2) Los convenios entre Comunidades Autónomas: sí han sido previstos por la Constitución pero con especial recelo. El artículo 145.1 de la Constitución prohibe expresamente la federación de Comunidades Autónomas. En su párrafo 2º sí admite que las Comunidades Autónomas puedan celebrar convenios administrativos para la gestión y prestación de servicios públicos.

Régimen jurídico de los convenios

(Artículos 6 y 8 de la Ley 30/92) El régimen jurídico es aplicable no sólo a los convenios entre el Estado y las Comunidades Autónomas sino a cualquier hipótesis de convenio entre Administraciones Públicas. Los citados preceptos aluden a:

• Los requisitos formales de los convenios que serán todos aquellos a los que alude el artículo 6.2º.

• El artículo 6.5º alude a la posibilidad de crear consorcios para la gestión del convenio que serán vinculantes para las Administraciones intervinientes.

• En el párrafo 2º del artículo 8 establece la necesidad de que sean publicadas en los correspondientes Boletines Oficiales.

• En el párrafo 3º del art. 8 atribuye a la jurisdicción contenciosa el conocimiento de los litigios derivados de su interpretación o cumplimiento, o en su caso atribuye jurisdicción constitucional al Tribunal Constitucional.

A pesar de esa atribución la ley prevé la posibilidad de crear un órgano mixto de vigilancia y control que resolverá los problemas de interpretación y cumplimiento que puedan plantearse respecto de los convenios de colaboración.

Artículo 6.3. Este mecanismo arbitral nunca podrá impedir la posibilidad de acudir a la jurisdicción contencioso administrativa, pues lo contrario vulneraría el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24 CE).

Naturaleza Jurídica de los convenios

No está prevista legalmente, parece claro que no se trata de contratos civiles debido a las partes que lo suscriben. Pero tampoco constituyen contratos administrativos en sentido estricto. Así la propia Ley de contratos del Estado excluye expresamente de su ámbito de aplicación a los convenios de colaboración. De esta forma, y según el profesor Parada, podemos considerar que estos convenios de colaboración son una clase especial de contratos dentro del Derecho Público en tanto en cuanto es la jurisdicción contencioso administrativa la competente para resolver los litigios que surgen en su interpretación y aplicación.

Contenido

Tampoco hay límites previstos pero en cualquier caso operan los límites generales de todo contrato o negocio jurídico. No pueden ser contrarios al orden público ni en general al Ordenamiento Jurídico. (Art. 1255 Código Civil). Y además como límite expreso, el 8.1º establece que en ningún caso estos convenios pueden suponer renuncia a las competencias propias de las Administraciones Públicas intervinientes.

El Artículo 6.4º de la Ley 30/92 establece que cuando estos convenios se limitan a establecer simples declaraciones de principios o pautas de orientación política, recibirán el nombre de protocolos generales. Además y por último, cuando los convenios sean el resultado de acuerdos celebrados en el seno de una conferencia sectorial se denominan convenios de conferencia sectorial.(artículo 5.5º). En ambos casos han de ser comunicados al Senado y publicados en los Boletines Oficiales (artículo 8. 2º de la ley 30/92).

3) Convenios de los Entes Locales con las CCAA y el Estado: En nuestro Ordenamiento Jurídico sólo está previsto el régimen jurídico entre el Estado y las CCAA. En los convenios entre Entes locales y el Estado o las CCAA rige lo dispuesto en el art. 37 de la LRBRL.

2. CONSORCIOS

El Artículo 6.5 de la ley 30/92 permite que los convenios prevean la creación de órganos consorciales para la gestión del convenio y dotados de personalidad jurídica.

Estas Organizaciones consorciales son personas Jurídico - Administrativas de base personal constituidas por otras Administraciones Públicas y cuyo origen está en un convenio.

El art. 87 de la LRBRL prevé la posibilidad de que los entes locales constituyan consorcios con otras administraciones públicas o con personas jurídico privadas sin ánimo de lucro y que persigan fines de interés común concurrentes con los de las entidades locales.

3. ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS

Puede operar en distintos ámbitos. Cuando opera en el ámbito de las Comunidades Autónomas se le denomina Conferencia Sectorial. Son reuniones del Ministro con los Consejeros de las 17 CCAA del mismo ramo, y dirigidas al intercambio de información sobre sus competencias. Su reglamentación jurídica está prevista en el art. 5 de la Ley 30/92 modificado en Enero del 99. En esta nueva regulación jurídica se destacan los siguientes aspectos:

1º) Se reconoce que estas Conferencias Sectoriales podrán tener competencias de coordinación y colaboración (Art. 5.1º) No obstante, si bien su capacidad colaboradora o cooperadora está fuera de toda duda, su fuerza coordinadora es algo más dudosa y es que el art.5 de la Ley 30/92 ha eliminado la obligatoriedad de la convocatoria semestral, otorga libertad de asistencia y además ha hecho desaparecer la atribución de la presidencia al ministro del ramo correspondiente. Si partimos de que la coordinación significa o conlleva una creciente imposición no está claro que la Conferencia Sectorial sea un instrumento de coordinación, parece que en la actualidad constituyen más un mero lugar de encuentro o de reunión.

2º) Otro aspecto es que se especifica el régimen de reuniones como un régimen potestativo. (Art.5)

3º) En la actualidad el órgano competente para convocar una Conferencia Sectorial es sólo el Ministro y no las CCAA.

4º) Estos acuerdos conferencia sectorial serán vinculantes únicamente para aquellas partes que lo hubieran firmado (artículo 5.5 y 8.2 de la ley 30/92).

• Existe otro órgano administrativo que opera en el ámbito de las relaciones entre Estado y los Entes Locales que es la Comisión Nacional de la Administración Local (artículos 117 a 119 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local y también en el Real Decreto 1431/97 de 15 de Septiembre que regula su comportamiento y sus funciones). La Ley de Bases de Régimen Local califica a esta comisión como órgano de colaboración permanente entre Estado y los Entes Locales, sin embargo, sus funciones no son sólo de colaboración sino también sirven para llevar a cabo con carácter general la participación orgánica de las Administraciones Locales en la Administración del Estado.

En la medida en que se trata de un órgano de cooperación, carece de competencias decisorias, son únicamente consultivas.

En cuanto a sus competencias establece el artículo 117.2 LRBRL que su composición es paritaria: nueve representantes de los entes locales y nueve representantes de la Administración del Estado. Además, por exigencia del artículo 117.3, el presidente de esta comisión será el Ministro de las Administraciones Públicas.

Fin del Tema.

Administrativo, Lección 18, Página 4