LA CIUDADANÍA DE LA UNIÓN Y SU ESTATUTO

Después de la Segunda Guerra Mundial, el proceso de la integración europea estuvo guiado por ideales y objetivos políticos inequívocos. Sin embargo, las cuatro <<libertades fundamentales>> eran referidas al mercado y sólo se disfrutaban en el marco económico: la libertad más próxima a las personas se condicionaba a una actividad económica. En el seno del mercado los ciudadanos eran denominados como obligados beneficiarios aparecían bajo la denominación de empresarios, trabajadores, usuarios, consumidores o la más fría y aséptica de operadores económicos que tanto han utilizado los Tratados y la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.

Era lógico que no se hablara del <<ciudadano>>; si el <<mercado común>> era el medio y éste no despeja la incógnita del horizonte político, el medio parecía que se había convertido en el fin mismo. Entonces la Institución de una ciudadanía era superflua y extraña: nadie es ciudadano de un gran mercado.

Es conveniente, ir distinguiendo los derechos económico-sociales que las normas comunitarias han ido creando a favor de los ciudadanos de los Estados miembros, desde 1952, de la creación misma de una ciudadanía en cuanto tal, con derechos, entre otros, de participación en el proceso político comunitario y municipal.

LA CIUDADANÍA AL SERVICIO DE LA COMUNIDAD.

El primer intento en el tiempo y la primera utilización del concepto actual está en el haber del Parlamento Europeo: la propuesta de crear una ciudadanía de la Unión se incluyó en el artículo 3 del Proyecto de Tratado sobre la Unión Europea, adoptado por el Parlamento Europeo el 14 de febrero de 1984 (<<proyecto Spinelli>>), aunque no fue aceptado por los Estados miembros.

Los Estados miembros eran conscientes del desapego existente entre la Comunidad y sus ciudadanos. Por ello, comienza a fraguarse la aproximación a este concepto en el Consejo Europeo, reunido en Fontainebleau, en 1984. Se creó el Comité ad hoc <<la Europa de los ciudadanos>> en cuyo segundo Informe, recomendaba la participación política de los ciudadanos en el proceso político, tanto en la Comunidad como en los Estados miembros. El Informe Adonino se adentró por el camino de las apariencias y el reino de la imagen. Así, se proponía la bandera comunitaria y en 1986 fue adoptada oficialmente junto al emblema y el himno; desde entonces, se celebra el <<Día de Europa>> y su liturgia; el pasaporte único ya se había acordado en 1981; también se adoptaron mediante Resolución del Consejo unas señalizaciones adecuadas en las fronteras exteriores e interiores de la Comunidad.

Desde mediados de los setenta y hasta 1990-1991, la creación de símbolos y derechos no tienen como destinatario y finalidad directa y propia a los ciudadanos sino el proceso mismo. Pero se habla de unos <<derechos especiales>> y de un mundo de apariencias con el objetivo no velado de servir así a la Comunidad misma.

El siguiente y decisivo paso lo daría el Presidente del Gobierno español en su carta al Primer Ministro de Irlanda. El Gobierno español desempolva el proyecto Spinelli y toma del mismo la noción de ciudadanía de la Unión y su carácter de complemento de la nacionalidad. En efecto, se utilizaba en la iniciativa española la noción abstracta de <<ciudadanía>>, y no de derechos específicos o especiales, como era habitual en la Comunidad.

Unos meses más tarde (octubre de 1990) se desarrolló la propuesta española en la que la ciudadanía se concibe como

El estatuto personal e inseparable de los nacionales de los Estados miembros, que por su pertenencia a la Unión son sujetos de derechos y deberes especiales propios del ámbito de la Unión y que se ejercen y tutelan específicamente dentro de las fronteras de ésta, sin perjuicio de que tal condición de ciudadano europeo se proyecte también fuera de esas fronteras.

La ciudadanía de la Unión ocupa un lugar destacado en los Tratados. Ya en el Preámbulo del TUE, los Estados miembros se manifiestan <<resueltos a crear una ciudadanía común a los nacionales de sus países>> y en el artículo 2 TUE, al describirse los cinco objetivos de la Unión, se afirma que se proponen reforzar la protección de los derechos y los intereses de sus nacionales mediante la creación de una ciudadanía de la Unión. Se consuma un giro decisivo: la ciudadanía y los derechos que comporta tienen como finalidad servir al ciudadano, que se constituye en objetivo mismo de la integración europea, en el objetivo reencontrado de una <<unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa>>.

El TUE, inserta la ciudadanía de la Unión en el Tratadode la Comunidad Europea mediante los artículos 17 a 22. Al situar esta Institución justo después de los Principios, se puede afirmar que se ha dado un tratamiento <<estratégico>> a la ciudadanía, lo que ha sido destacado por la doctrina, así como el hecho de que por primera vez, después de cuarenta años de proceso integrador aparece, por vez primera, el término <<ciudadano>> en un Tratado comunitario, en el Tratado de Roma (C.-F. Durand, 1992: 437).

El artículo 17 TCE dice así: << Se crea una ciudadanía de la Unión. Será ciudadano de la Unión toda persona que ostente la nacionalidad de un Estado miembro.>> De este modo, todos los nacionales de los Estados miembros van a gozar de un vínculo jurídico común que les liga a la Unión Europea.

De todas formas, se encuadra la nueva Institución en el núcleo más sólido y más activo del pilar comunitario, en el Tratado de la Comunidad Europea (antigua CCE), la cual está dotada de reconocida personalidad jurídica internacional. Al ser una ciudadanía de la Unión, se establece el vínculo entre el nacional del Estado miembro y el <<todo>>, junto con sus pilares comunitarios (CE-EURATOM) e intergubernamentales.

En definitiva, la creación en 1992 de la ciudadanía de la Unión Europea supuso una novedad doble: porque traspasa la barrera económica y crea derechos vinculados al ejercicio del poder en el marco de una Unión Europea de carácter político; y porque crea una Institución jurídica nueva al servicio del ciudadano en la que se encuadran esos derechos fuera de todo vínculo nacional.

2.1. CIUDADANÍA DE LA UNIÓN Y NACIONALIDAD DE UN ESTADO MIEMBRO.

El artículo 17, segundo párrafo, atribuye automáticamente la ciudadanía de la Unión a los nacionales de los Estados miembros; en la reforma de 1997 se reitera que <<será complementaria y no sustitutiva de la ciudadanía nacional>>. De este precepto se derivan varias consecuencias importantes.

- La primera, es que la nueva categoría no elimina o sustituye a la institución clásica de la nacionalidad o ciudadanía <<estatal>>. Es visible la preocupación e insistencia por asegurar que la ciudadanía de la Unión no es un sustituto de la ciudadanía que conocemos hasta ahora: la vinculación jurídico-política con un Estado, con un Estado miembro, permanece plenamente, sin alteración alguna.

La ciudadanía de la Unión es una nueva Institución que presupone la ciudadanía de un Estado miembro, y que coexiste indisolublemente con aquélla. Como afirma el Preámbulo del Tratado es <<una ciudadanía común>>, pero no exclusiva, que se funda sobre el mantenimiento de las nacionalidades.

• La segunda, es que se establece un vínculo indisoluble entre nacionalidad de un Estado miembro y ciudadanía de la Unión. La posesión de la nacionalidad de un Estado miembro es una condición sine qua non para disfrutar de la calidad de ciudadano de la Unión. Si se pierde la condición de nacional de un Estado miembro se pierde automáticamente la ciudadanía de la Unión. Como decía el Proyecto de Tratado sobre la Unión Europea de 1984 (<<proyecto Spinelli>>), la ciudadanía de la Unión <<no puede ser adquirida ni perdida separadamente>> (art. 3).

Determinar quién es nacional de un Estado miembro. Los Estados miembros consideran que el reconocimiento y concesión de la nacionalidad depende exclusivamente de las normas adoptadas soberanamente por cada Estado miembro.

El Estado conserva esta <<prerrogativa regaliana>>, que consiste en definir unilateralmente las normas de adquisición de la nacionalidad, prerrogativa que no se ha visto alterada por los Convenios sobre Derechos Humanos. Claro que, la consecuencia de la conservación de ese poder para atribuir la nacionalidad puede dar lugar a que algunas legislaciones otorguen la nacionalidad de un Estado miembro con excesiva generosidad y facilidad, generando abusos que repercuten en otros Estados miembros.

2.2. LA CIUDADANÍA DE LA UNIÓN COMO COMPLEMENTO. LA IDENTIDAD EUROPEA.

Los nacionales de un Estado no ven disminuidos sus derechos <<propios>> de la esfera estatal, sino que como consecuencia de un proceso que integra pueblos, que los hace más iguales y más libres, es decir, con más derechos, comparten esos derechos propios con los nacionales de los otros Estados miembros. Recíprocamente pueden disfrutar de ese régimen de <<trato nacional>> cuando se encuentran en el territorio de otro Estado miembro. A su vez los nuevos derechos vinculados estrictamente a la ciudadanía se pueden disfrutar, tanto en el interior del Estado del que son nacionales, como en el territorio de los otros Estados miembros. En definitiva, la ciudadanía de la Unión es un complemento.

La ciudadanía de la Unión supone, aceptar que los nacionales de los Estados miembros tienen un doble vínculo político, con su Estado y con la Unión Europea. Formalmente, un doble sentimiento de pertenencia, de lealtad y de responsabilidad; una doble identidad. En definitiva, se rompe el vínculo de exclusividad que el ciudadano mantiene con su Estado.

Como consecuencia, el ciudadano de la Unión disfruta de un estándar de derechos muy compacto y extenso, sin experimentar variaciones en su protección cualquiera que sea el territorio dentro de los Estados de la Unión y la actividad que lleve a cabo.

Un vínculo o identidad jurídico común a pueblos de diferentes Estados no se crea sin fundamentos sólidos de orden histórico, político, social y cultural. Además, el vínculo de ciudadanía sólo es posible en relación con una entidad política de relevancia jurídico-internacional. Y este requisito se cumple en el tándem Unión Europea-Comunidades Europeas.

El paradigma de que se comparte una concepción común de lo que debe ser hoy la vida en sociedad es el hecho de que todos los Estados miembros son Partes del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales, adoptado en Roma en 1950, y lo comparten en sus últimas consecuencias mediante la sumisión a su órgano jurisdiccional, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos.

Ahora bien, cabe preguntarse si las Comunidades Europeas arrastran tras de sí, a través de la historia y las aspiraciones de los pueblos de los Estados miembros, una identidad colectiva que dé credibilidad, hoy, a la ciudadanía de la Unión. Porque ese sentimiento de identidad colectiva, es el que da vida a la Institución de la ciudadanía en cualquier entidad política. Lo cierto es que no existe ese sentimiento entre los pueblos de los Estados miembros y, lo que es más grave, ni jurídicamente ha sido aceptada la Institución, entre otros, por el Tribunal Constitucional español ni por el Estado danés. Por ello mismo, D. J. Liñán Nogueras ha afirmado que <<no es de extrañar que, pese al carácter limitado con que ha sido introducido en la construcción europea, genere tantas resistencias tanto más claras cuanto más afecta a los espacios públicos estatales. La noción y el objetivo político de la ciudadanía de la Unión es difícilmente articulable fuera de un marco federal. El proyecto contenido en el TUE no transforma la Comunidad en un modelo federal [...]>>(1993:293).

3. EL ESTATUTO JURÍDICO BÁSICO DE LA CIUDADANÍA DE LA UNIÓN. ASPECTOS GENERALES.

El artículo 17 TCE establece que <<los ciudadanos de la Unión serán titulares de los derechos y sujetos de los deberes previstos en el presente Tratado>>. Luego los derechos y las obligaciones comprenden los derechos específicos previstos en esta Segunda Parte del Tratado y otros derechos igualmente vinculados a la esencia del estatuto de ciudadanía en toda entidad política como, por ejemplo, el principio de igualdad de trato o el disfrute de un sistema coherente e integrado de derechos fundamentales.

Aunque el derecho de no discriminación por razón de la nacionalidad no se sitúa formalmente en el Tratado entre los derechos de ciudadanía, destaca en calidad de principio del sistema jurídico-político de la integración aportando unas posibilidades inmensas al derecho de libre circulación y residencia del que es titular todo ciudadano de la Unión. Ambas normas (arts. 12 y 18 TCE), conjugadas en la lógica de la integración, han demostrado poseer unas virtualidades integradoras impensables: su vis expansiva, reconocida por el Tribunal de Justicia, ha sido tal que prácticamente han extendido los beneficios de la integración a todos los nacionales de los Estados miembros y ha permitido el ejercicio de derechos comunes independientemente del vínculo de nacionalidad antes, incluso, de la creación de la Institución de la ciudadanía adoptada por el Tratado de Maastricht. Esta nueva Institución comunitaria consagra la idea de unos derechos comunes, de unos mismos deberes, en fin, de la igualdad de trato. La ciudadanía, desde la Declaración de los derechos del hombre y del ciudadano de 1789, se inspira, se nutre y reposa en la idea de igualdad. Igualdad de derechos, igualdad de libertades.

La Carta de los Derechos Fundamentales, aprobada en Niza como Declaración Común el 7 de diciembre de 2000, reconoce y regula los derechos de los ciudadanos de la UE, además de tener el objetivo más amplio de regular el conjunto de derechos de todo ser humano en la UE. Los derechos de la ciudadanía protegidos por la Carta no pueden alterar o distorsionar el régimen establecido por los Tratados y su disfrute se regirá por el Tratado CE. Por ello no tiene grandes novedades, pues la Carta no establece derechos esencialmente nuevos en materia de ciudadanía. Lo que sí se puede observar es que los derechos de los ciudadanos proclamados en la Carta no se circunscriben únicamente al Capítulo V, consagrado a la <<Ciudadanía>> (arts. 39 a 46 de la Carta). A lo largo de la Carta se pueden extraer otros derechos de los ciudadanos. Así, el derecho a trabajar, libertad para buscar un empleo (art. 15.2 de la Carta), establecerse libremente o prestar servicios en todos los Estados miembros (art. 15.2), igualdad de acceso a las prestaciones de seguridad social y a la ayuda social en otro Estado miembro (art. 34.2) y se incluyen derechos compartidos por los ciudadanos y las personas residentes en la UE, como el derecho de acceso a los documentos de las Instituciones (art. 42), protección del Defensor del Pueblo (art. 43), etc. Además, la Carta prevé una potencial extensión de determinados derechos de la ciudadanía a los nacionales de terceros países que residan legalmente en el territorio de un Estado miembro: por ejemplo, la libre circulación prevista en el artículo 45.2.

4. EL DERECHO DE LIBRE CIRCULACIÓN Y RESIDENCIA Y EL PRINCIPIO DE NO DISCRIMINACIÓN POR RAZÓN DE LA NACIONALIDAD.

4.1. LIBRE CIRCULACIÓN Y RESIDENCIA.

El principio de libre circulación no es ninguna novedad del Tratado de la Unión Europea, ya que este principio ya se había reconocido desde 1951 en el Tratado CECA y desde 1957 en los Tratados de Roma. Este derecho se venía disfrutando como eje esencial de un proceso de integración basado en la libre circulación para acceder a un empleo asalariado o por cuenta propia y desempeñarlo, prestar o recibir un servicio, ejercer establemente una profesión o abrir un negocio como comerciante, industrial, etc.

Residir en un Estado miembro para llevar a cabo estas actividades económicas, había quedado ya desde mediados de los años setenta al margen de todo poder discrecional de los Estados miembros. A partir de su proclamación en los artículos 39 (trabajadores), 49 (servicios) y 43 (establecimiento), se ha ido extendiendo por su lógica implícita a la familia del beneficiario económico como un derecho fundamental de ambos. El Tribunal reconoció el mismo derecho en caso de trabajo parcial o el de libre circulación en calidad de turistas. Así pues, viene abarcando un campo social muy amplio (el familiar) a partir del agente económico, pero no es un ámbito completo, es decir, no afectaba, antes de 1992, a toda la sociedad.

Con la reforma del Acta Única en 1987 y su compromiso de realización plena del mercado común, verdaderamente interior y único, se abordó la libre circulación de personas y su derecho a residir en el territorio de cualquier Estado miembro. El Consejo aprobó tres directivas el 28 de junio de 1990 relativas a amplias capas de población que no encajaban en el hecho económico que permitía la libre circulación de trabajadores, servicios y establecimiento y de las familias afectadas por ese hecho. Se trata de los llamados <<inactivos>> laborales:

- La Directiva que regula con carácter general el derecho de residencia para todos los nacionales que no disfruten de dicho derecho en virtud de otras disposiciones del Derecho Comunitario y demuestren tener unos recursos suficientes y un seguro de enfermedad.

- La Directiva relativa al derecho de residencia para los trabajadores por cuenta ajena o por cuenta propia que hayan dejado de ejercer su actividad profesional, aunque no hayan ejercido el derecho de libre circulación durante su vida profesional.

• La Directiva relativa al derecho de residencia de los estudiantes.

En las tres Directivas se extendía el derecho a la familia del <<inactivo>>, exigiéndose en contrapartida que el beneficiario y su familia dispongan de recursos suficientes y seguro de enfermedad a fin de que no se conviertan, durante su residencia, en una carga para el Estado miembro de acogida.

Con el artículo 18.1 TCE ha quedado clarificada con una base jurídica más sólida, de rango <<constitucional>> y de carácter autónomo, al declararse el derecho de la libre circulación y residencia de <<todo ciudadano de la Unión>>, independientemente de la actividad económica.

Lo importante es, que todos los ciudadanos de la Unión son titulares de un derecho de residencia que se ejerce con sujeción a las limitaciones y condiciones previstas en el Tratado y en las disposiciones de desarrollo. Ahora bien, el derecho no se ejerce independientemente de la situación económica y la cobertura sanitaria y social. Solamente quedarán dos categorías fuera del derecho de residencia: los ciudadanos de la Unión que carezcan de recursos económicos suficientes y las personas excluidas por razones de orden público, seguridad o salud pública.

El Consejo podrá adoptar nuevas disposiciones para facilitar el derecho de libre circulación y residencia. Estas normas de aplicación no podrán restringir el derecho cuyas limitaciones son las estrictamente permitidas por el TCE (orden público, seguridad y salud públicas). Tras la reforma del artículo 18.2 por el Tratado de Niza, serán propuestas por la Comisión y se aprobarán mediante codecisión por el PE y por el Consejo (por mayoría cualificada). Además, la nueva redacción incorpora un tercer apartado que excluye expresamente del ámbito de la ciudadanía y de dicho procedimiento de codecisión la regulación de <<los pasaportes, los documentos de identidad, los permisos de residencia o cualquier otro documento asimilado>>, así como las disposiciones referentes a la seguridad social o a la protección social.

4.2. PRINCIPIO DE NO DISCRIMINACIÓN POR RAZÓN DE LA NACIONALIDAD.

Este principio viene prohibiendo toda discriminación por la razón de la nacionalidad en los ámbitos de aplicación de los Tratados (art. 12 TCE). Y se acompaña a lo largo de las disposiciones materiales, sobre libre circulación (mercancías, personas, servicios, capitales) y las políticas, de disposiciones específicas que establecen la igualdad de trato de los nacionales de los diferentes Estados miembros. Este derecho se ha garantizado de forma muy generosa por el Tribunal de Justicia en un número interminable de sentencias. A partir de la concreta prohibición de discriminación por razón de la nacionalidad se ha llegado de hecho y de derecho a enraizar un verdadero principio de igualdad de trato entre los nacionales de los Estados miembros de aplicación general.

El Tribunal de Justicia ha declarado que <<prohíbe no solamente las discriminaciones ostensibles, fundadas en la nacionalidad, sino también todas las formas encubiertas de discriminación que, por aplicación de otros criterios de distinción, conducen de hecho al mismo resultado>>.

Como ha observado K. Lenaerts, en los Tratados y Derecho derivado hay normas que se dirigen unas veces a las Instituciones comunitarias exigiéndoles su respeto so pena de <<inconstitucionalidad>> del acto, y otras se dirigen a los Estados miembros y a los particulares prohibiéndoles aplicar en el marco de la ejecución de sus obligaciones comunitarias criterios de distinción determinados con el propósito de someter a los nacionales de otros Estados miembros a un trato diferente.

Dado que todos los ciudadanos de la Unión son titulares de un derecho de residencia en cualquier Estado miembro, al ejercer ese derecho todos están incluidos <<en el ámbito de aplicación ratione personae de las disposiciones del Tratado consagradas a la ciudadanía>>, por lo que, además un ciudadano que reside legalmente en un Estado miembro, <<tiene derecho a no sufrir discriminación por razón de la nacionalidad en el ámbito de aplicación ratione materiae del Tratado>>.

Las situaciones que comprenden el ámbito de aplicación material de los Tratados son las relativas al ejercicio de las libertades fundamentales garantizadas por el Tratado y las relativas al ejercicio de la libertad de circulación y de residencia. El TJCE ha declarado que <<la vocación del estatuto de ciudadano de la Unión es convertirse en el estatuto fundamental de los nacionales de los Estados miembros y permitir a aquellos de dichos ciudadanos que se encuentran en la misma situación obtener, independientemente de su nacionalidad y sin perjuicio de las excepciones expresamente previstas a este respecto, el mismo trato jurídico>>.

Igualdad de disfrute de los derechos económicos y sociales significa que:

- no se puede reservar una parte del mercado de empleo o de la producción de las mercancías, o del transporte, etc., a los nacionales del Estado;

- se exige igualdad en el acceso y condiciones de empleo o el ejercicio de una profesión o en la apertura y gestión de una industria o un comercio;

- igualmente, no se permite a los Estados miembros reservar los beneficios de las prestaciones sociales, o de familia numerosa, o sanitarias, o los derechos sindicales, olas subvenciones para viviendas o becas de estudios, etc., a los nacionales y excluir de ese beneficio al residente comunitario.

El Tribunal ha ahondado en cuestiones concretas de la vida social y económica como, por ejemplo:

- declarando que, si un Estado reconoce pensiones o prestaciones sociales a las parejas no casadas, este beneficio le debe ser reconocido a los nacionales de otros Estados miembros;

- el derecho a no sufrir ninguna discriminación por razón de la nacionalidad por lo que respecta a las normas por las que se rigen los apellidos en el país de origen (por ejemplo, el derecho a registrar y mantener los dos apellidos):

- igualmente ha exigido igualdad de trato respecto a los derechos de matrícula en los establecimientos educativos en aquellos países que tienen establecidas tasas superiores para los extranjeros o el disfrute de becas o, incluso, ayudas-préstamos para gastos personales;

- no se puede condicionar la concesión de una prestación social de un régimen no contributivo a los nacionales de Estados miembros distintos del Estado de acogida en cuyo territorio residen legalmente, a que estos últimos estén comprendidos dentro del ámbito de aplicación del Reglamento 1612/68, cuando no se exige ningún requisito de este tipo a los nacionales del Estado miembro de acogida:

- también ha estimado discriminatoria la constitución de una cautio iudicatum solvi por una persona jurídica establecida en otro Estado miembro en acciones judiciales en conexión con el ejercicio de las libertades comunitarias o el no reconocimiento de bonificaciones fiscales por préstamos hipotecarios concedidos por Bancos establecidos en otros Estados miembros:

- ha extendido a favor de un nacional comunitario viajando como turista una indemnización prevista en casos de agresión para los nacionales y los residentes extranjeros;

- si en un Estado miembro los nacionales tienen derecho a que un proceso se sustancie en otra lengua oficial del país, este derecho se les debe reconocer a los nacionales de los demás Estados miembros que circulen o permanezcan en dicho territorio;

- igualmente ha declarado discriminatorio reconocer valor probatorio diferente a los documentos nacionales y a los extranjeros o sancionar de manera distinta a nacionales y comunitarios por la falta de documentos o exigir documentos distintos para disfrutar de un derecho.

Si se admitieran esas condiciones de desigualdad se vaciaría de contenido la Institución de la ciudadanía. Por ello, gozar de los derechos de ciudadanía significa que un nacional de un Estado miembro no puede ser objeto de discriminaciones en el ejercicio de sus derechos ni por las autoridades públicas, ni por otros particulares en cualquier Estado miembro. Mediante este principio de igualdad de trato invocable directamente ante toda autoridad interna y ante cualquier particular por cualquier nacional de un Estado miembro que se encuentre bajo el campo de aplicación de los Tratados, se ha venido quebrando en numerosísimos ámbitos la dicotomía clásica nacional-extranjero. La ciudadanía de la Unión elimina, al menos de hecho y en buena medida de derecho, la categoría jurídica de <<extranjero>> referida a un nacional de un Estado miembro, puesto que el sistema de libertades económicas de los Tratados ha ido quebrando las resistencias a la tradicional política de todos los Estados, por lo menos desde el siglo XIX, de restringir y controlar la presencia económica extranjera ya sea por razones de proteccionismo, de seguridad pública o, simplemente, de xenofobia.

Cuando se diferencia entre la esfera de derechos que el orden interno atribuye a los ciudadanos del Estado miembro y la esfera de derechos que los Tratados constitutivos y el TUE atribuyen, se debe precisar que el objetivo de la esfera comunitaria es doble: - crear nuevos derechos que se ejercen en cualquier Estado miembro;- extender la esfera nacional de derechos a favor de los nacionales de los otros Estados miembros que se encuentren en el territorio de aquél.

El principio de igualdad de trato también ha tenido su frente de batalla en materia de acceso a la función pública. El artículo 39.4 TCE excluye la libre circulación y residencia a los empleos en la Administración pública y el artículo 45.1 excluye también de la libertad de establecimiento (profesiones liberales, empresas, etc.) a las actividades que, en dicho Estado, estén relacionadas, aunque solo sea de manera ocasional, con el ejercicio del poder público. La razón de ser de esta exclusión estriba en que numerosos ámbitos de la función pública implican una participación del servidor público en el ejercicio de la soberanía del Estado.

Ahora bien, esta limitación no puede servir de coartada a las Administraciones públicas para acotar un amplísimo ámbito de empleo en favor de los nacionales y excluir a los nacionales comunitarios. Dicho de otro modo, los Estados no pueden discrecionalmente calificar de función pública cualquier clase de empleo y excluir el acceso a una serie de empleos sólo porque el Estado sea el <<empresario>>.

La noción de empleo en la Administración pública o de función pública es una noción comunitaria <<a fin de evitar que el efecto útil del Tratado no quede frustrado por disposiciones unilaterales de los Estados miembros>> y, no se define o califica unilateralmente por los Estados.

En definitiva, el principio de igualdad de trato o de trato nacional sólo se encuentra un bastión, de momento inexpugnable en la función pública ligada a ámbitos de soberanía.

5. LOS DERECHOS DE PARTICIPACIÓN POLÍTICA EN EL LUGAR DE RESIDENCIA.

5.1. LAS ELECCIONES MUNICIPALES.

El artículo 19, apartado 1, prevé el derecho de todo ciudadano de la Unión que resida en un Estado miembro del que no sea nacional <<a ser elector y elegible en las elecciones municipales del Estado miembro en el que resida>>.

También el fundamento de este derecho reposa en el derecho de libre circulación y residencia: es una prolongación indispensable de dicho principio o complemento al mismo. Como destacaba la Comisión en su Informe de 1986, estos nacionales comunitarios forman parte integrante de la vida de su municipio, tanto en el plano económico como cultural, y las decisiones que se adoptan en los municipios afectan de forma inmediata a los residentes, independientemente de la nacionalidad.

Antes de esta reforma, quienes ejercían el derecho de libre circulación y residencia en otro Estado miembro, se les privaba del derecho de voto en su propio país y se les negaba con carácter general este derecho en el país de residencia, salvo las excepciones de Irlanda, Dinamarca y Holanda.

El derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales originó problemas constitucionales en varios Estados miembros, como España y Francia, teniendo que reformar la Constitución antes de ratificar el Tratado de Maastricht.

De conformidad con el artículo 19.1 CE, el Consejo, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo, aprobó por unanimidad la Directiva 94/80/CE del Consejo, de 19 de diciembre de 1994 sobre las modalidades de este derecho. El plazo de transposición y entrada en vigor en el Derecho nacional tuvo lugar el 1 de enero de 1996.

En cuanto a las modalidades, el Tratado y la Directiva establecen el marco básico: las condiciones de ejercicio del sufragio activo y pasivo habrán de ser las mismas para los nacionales del Estado miembro como para los nacionales comunitarios, tanto en relación a la edad mínima para votar como para salir elegido, incompatibilidades, financiación, campaña electoral, etc. La Directiva prevé que si se excluye de este derecho en virtud de una resolución civil y penal a los nacionales, la misma privación se aplicará al resto de ciudadanos de los otros Estados miembros, pudiéndoseles exigir el certificado correspondiente.

Como se trata de un derecho complementario, el ciudadano de la Unión debe manifestar su voluntad de querer ejercer su derecho de sufragio en el Estado miembro de residencia del que no es nacional: se debe inscribir previamente en el Censo electoral.

La Directiva establece diversas excepciones que se podrán acordar en casos justificados (art. 12) cuando la proporción de ciudadanos de la Unión en edad de votar residentes en un Estado miembro sin ostentar la nacionalidad del mismo fuese superior al 20 por 100 del conjunto de ciudadanos de la Unión en edad de votar; también se puede excluir a los residentes del cargo de Alcalde, de Teniente de Alcalde o miembro de órgano directivo colegiado.

España hizo la transposición de la Directiva mediante la modificación de la LO del Régimen Electoral General y un Decreto; en el artículo 176.1 de la LOREG se reconoce el derecho de sufragio activo a quienes tengan la condición de nacionales de la Unión y reúnan los requisitos que para ser elector se exige a los españoles y hayan manifestado su voluntad de ejercer el derecho de sufragio activo en España. En el precepto siguiente se regula el sufragio pasivo o eligibilidad con los mismos requisitos que para los candidatos españoles. La LOREG añade algunos requisitos específicos exigiendo que hagan una declaración formal sobre su nacionalidad, su domicilio en España, el último domicilio en su Estado de origen, así como de que no han sido desposeídos del derecho de sufragio pasivo en el Estado miembro de origen, e informar de sus candidaturas a sus respectivos Estados.

5.2. PARTICIPACIÓN EN LAS ELECCIONES AL PARLAMENTO EUROPEO.

El artículo 19.2 reconoce a <<todo ciudadano de la Unión que resida en un Estado miembro del que no sea nacional el derecho a ser elector y elegible en las elecciones al Parlamento Europeo en el Estado miembro en el que resida, en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado>>.

Sucedía que si un ciudadano comunitario residía en otro Estado miembro no podía ejercer el derecho de votar a sus representantes en el Parlamento Europeo, a menos que su Estado le permitiera votar por correo (España) o el voto en la embajada o consulado (Italia) o se desplazase a su país a tal fin; sólo votaba fuera de su país de origen o era elegible si cada Estado discrecionalmente lo regulaba. Por ello, el reconocimiento del derecho a ser elector y elegible en cualquier Estado miembro <<constituye un complemento al derecho de residencia en la Comunidad>> que desde 1957 preveía el Tratado de Roma (C.-F. Durand: 441).

El artículo 19.2 TCE prevé que el Consejo por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa consulta al PE establezca las modalidades de ejercicio del derecho. Estas modalidades no deben diluir o dificultar el derecho atribuido por este artículo 19.2. El principio general en materia de modalidades está explicitado en el propio precepto: <<en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado>>, ya sea en cuanto a la residencia previa, edad mínima, financiación, acceso a los medios de comunicación, porcentajes mínimos en el escrutinio, etc.

Las modalidades fueron adoptadas por el Consejo mediante la Directiva 93/109. El artículo 19.2 otorga un plus, un derecho a votar y ser elegido en el lugar de residencia, lo que significa que se debe optar por el ejercicio del sufragio activo y pasivo en el Estado del que se es nacional o en el Estado de residencia. Si se opta por el Estado de residencia, hay que inscribirse en el Censo electoral y se disfrutará del derecho en las mismas condiciones que se exija a los nacionales en lo que afecta a la duración y a la prueba del período de residencia o en caso de exclusión del derecho de sufragio establecida en resolución civil o penal.

Recordar algunos derechos fundamentales inherentes a la participación política deben ser tenidos en cuenta como complementarios a la misma: a los derechos de asociación política y de libre expresión. Ambos están constitucionalizados en el TUE a través del reconocimiento que se hace a la labor de los partidos políticos en el artículo 191 TCE.

6. LA PROTECCIÓN DEL CIUDADANO DE LA UNIÓN FUERA DEL TERRITORIO DE LA UNIÓN.

La finalidad que guiaba esta novedosa propuesta española era perfilar gradualmente una relación nueva entre la Unión Europea, como conjunto, y el ciudadano europeo en su calidad de titular de derechos derivados de su status civitatis.

El texto aprobado en Maastricht (art. 20 TCE) reconoce el derecho de los ciudadanos de la Unión de <<acogerse, en el territorio de un tercer país en el que no esté representado el Estado miembro del que sea nacional, a la protección de las autoridades diplomáticas y consulares de cualquier Estado miembro, en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado>>.

Se cumple la finalidad última de solidaridad de la Unión y de sus Estados miembros con los ciudadanos, en el caso de que el nacional de un Estado miembro precise asistencia y protección y no haya embajada o consulado de su Estado de origen en el lugar en que se encuentre. Si esto sucediera entonces las embajadas o consulados de los otros Estados miembros se la prestarán como si se tratara de un nacional de ese Estado.

Conviene clarificar que la protección diplomática y consular a la que se refiere el artículo 20 TCE no es la protección diplomática stricto sensu, es decir, formal y estricta en el sentido de reclamación ante otro Estado por el trato internacionalmente ilícito de que puedan haber sido objeto sus nacionales; se trata de una protección en un sentido general y amplio en la que se combinan y confunden actividades de gestión y actividades de naturaleza diplomática y consular.

Este derecho ha sido desarrollado mediante una Decisión de 1995: su disfrute se circunscribe a la asistencia consular en el sentido tradicional: asistencia en casos de fallecimiento, de accidente o enfermedad graves, en caso de arresto o detención, asistencia a víctimas de actos de violencia y el socorro y la repatriación de nacionales de la Unión en dificultad. Los solicitantes deberán acreditar la nacionalidad de un Estado miembro y comprometerse a reembolsar al Gobierno del Estado miembro de su nacionalidad la totalidad del anticipo o de la ayuda económica o gastos efectuados por el Estado que le preste la asistencia, si bien éste será compensado por el Estado miembro del que es nacional la persona asistida.

7. EL DERECHO A DIRIGIRSE A LAS INSTITUCIONES Y AUTORIDADES COMUNITARIAS. EN PARTICULAR CASO DE LA COMISION.

Los ciudadanos de la Unión Europea tienen derecho a dirigirse a todas las Instituciones europeas que aparecen mencionadas en los Tratados(art.7 o 21 TCE) y a hacerlo en cualquier de las lenguas oficiales recogidas en el art.314 TCE. Las Instituciones tienen obligación de contestar en la misma lengua.

Se trata de un derecho general de acceso a cualquier autoridad comunitaria. No se limita al estricto derecho de petición ante el Parlamento Europeo y al Defensor del Pueblo europeo, mencionados expresamente por el artículo 21, sino que la petición puede hacerse ante todas las Instituciones previstas en el artículo 7 TCE.

El derecho a dirigirse a las autoridades comunitarias es un derecho genérico que se inscribe en la necesidad de aproximar las Instituciones a los ciudadanos y hacerlas accesibles a sus inquietudes e iniciativas. Esto permite, a su vez, a las Instituciones conocer de forma directa las expectativas y las corrientes de opinión de la ciudadanía. Por ello, este derecho se inscribe en el mas amplio de la transparencia y proximidad de la actividad comunitaria a los ciudadanos y en la necesidad de dar facilidades para acceder a la información sobre las decisiones adoptadas por las Instituciones. Hay que reconocer que cuando un ciudadano se dirige a las Instituciones no solo lleva a su conocimiento un hecho, sino que muestra su confianza en las Instituciones. Por otra parte, hay que destacar de este derecho que es el único que se ejerce respecto de la Unión Europea y no ante o frente a Estados distintos del de origen.

El derecho de queja o denuncia ante la Comisión no estaba previsto en los Tratados fundacionales, aunque desde bien temprano se estimo que los ciudadanos podían dirigirse a la Comisión en su calidad de guardiana de los Tratados y darle cuenta, entre otras cosas, de las presuntas violaciones cometidas por los Estados miembros. Esta posibilidad abierta a los ciudadanos (y empresas) debía haberse enunciado con claridad en los Tratados mismos, especialmente tras la reforma de Ámsterdam. Simplemente, por transparencia.

Por ello, también es criticable que la Comisión se limite a contestar con un acuse de recibo como ha hecho hasta el 2002, sino que debería ofrecer una respuesta motivada relativa a la existencia o inexistencia, en su opinión de la infracción denunciada y, en su caso, de las acciones que piense llevar a cabo. Debería servirle de ejemplo de transparencia y buena administración la forma de actuar del Defensor del Pueblo europeo. Precisamente a consecuencia de las investigaciones del Defensor del Pueblo europeo, la Comisión se ha comprometido a informar al denunciante antes de una eventual decisión de archivo de la denuncia y ha publicado sus normas internas de procedimiento aplicables a las relaciones con los denunciantes.

Se entiende por denuncia todo trámite escrito presentado a la Comisión en el que se señalen medidas (legales, reglamentarias o administrativas) o prácticas contrarias al derecho comunitario (DC) atribuibles a un Estado miembro. La presentación es gratuita mediante carta, telecopia o correo electrónico; también se puede presentar en las Oficinas de representación de la Comisión en los Estados miembros. El denunciante no tiene que demostrar la existencia de un interés en actuar ni que la eventual infracción le afecta principal y directamente. El denunciante debe identificarse con nombres y apellidos y dirección; debe identificar al Estado miembro denunciado; no se admitían denuncias contra personas o entidades privadas salvo que revelen la participación o la pasividad de los poderes públicos respecto a esas prácticas y las quejas deberán referirse a ámbitos de aplicación del derecho comunitario (DC). El escrito admitido se registrará en el Registro central de denuncias que gestiona la Secretaria General de la Comisión.

La Comisión contestará con un primer acuse en los primeros quince días tras su recepción y con acuse de recibo suplementario una vez registrado notificando el numero de expediente. Si las denuncias por un mismo motivo se acumulasen, la Comisión puede contestar mediante la publicación del acuse de recibo en el Diario Oficial y en el servidor “Europa”. Si no acepta el escrito la Comisión deberá contestar indicando los motivos del rechazo y, eventualmente, de las alternativas de recurso o de dirigirse a otras Instituciones o a los Tribunales internos, etc. Si la denuncia da lugar a la apertura de un procedimiento por infracción, la Comisión se obliga a informar al denunciante de cada decisión que tome mediante carta o en los casos de denuncias acumuladas mediante el Diario Oficial y en el servidor “Europa”. Si un denunciante estima que ha habido mala administración por parte de la Comisión, puede recurrir al Defensor del Pueblo europeo.

8. EL DERECHO DE PETICIÓN ANTE EL PARLAMENTO EUROPEO.

El articulo 21 tras su reforma por el Tratado de Ámsterdam, reconoce a todo ciudadano de la Unión el derecho a presentar peticiones ante el Parlamento Europeo. Sin embargo, mucho antes incluso del Tratado de Maastricht, este derecho ya le había sido reconocido por el propio Parlamento Europeo a los “ciudadanos de la Comunidad”, a titulo individual o colectivo, a través de su Reglamento interno y venia siendo ejercido profusamente por ciudadanos de los Estados miembros que hacen llegar sus quejas o solicitudes al Parlamento Europeo y se había ido extendiendo a todos los residentes en la Unión Europea. Se registran las peticiones (este Registro es accesible al público)y, si las admite al trámite, las hace llegar a la comisión parlamentaria competente, que las estudia, hace las comprobaciones necesarias y elabora un informe, que puede dar lugar a una resolución del Parlamento Europeo. El derecho de petición puede ser de forma individual o mediante escritos recogiendo la firma de centenares o miles de personas.

El Tratado de la Unión Europea de Maastricht elevo el fundamento jurídico del derecho de petición. En efecto, además del citado articulo 21, otro precepto situado en el capitulo dedicado al Parlamento Europeo , el articulo 194, precisa que cualquier persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro tendrá este derecho de petición.

La petición puede ser individual o colectiva y deberá versar sobre cuestiones comunitarias que afecten directamente al peticionario.

El vigente reglamento interno del Parlamento Europeo desarrolla el derecho conforme al articulo 21, precisando que se deben hacer constar todos los datos de cada uno de los firmantes y en cualquiera de las lenguas oficiales de la Unión Europea; las peticiones que se declaren impertinentes se archivaran notificándose a los firmantes la decisión y los motivos de la misma. Si la petición se estima pertinente se estudiara por la Comisión parlamentaria de Peticiones, pudiéndose celebrar audiencias o hacer visitas en el lugar de los hechos, recabar documentos, información o acceso a los servicios de la Comisión. La opinión se remite a la Institución competente y se informará al Pleno sobre las medidas adoptadas por la Comisión o el Consejo en relación con las peticiones admitidas.

También pueden ser presentadas por correo electrónico.

9.EL DERECHO A PRESENTAR RECLAMACIONES ANTE EL DEFENSOR DEL PUEBLO EUROPEO. EL DERECHO A UNA BUENA ADMINISTRACIÓN.

El mismo articulo 21 reconoce a los ciudadanos de la Unión el derecho de dirigirse al Defensor del Pueblo europeo. Según el articulo 195 TCE, el Defensor del Pueblo europeo está facultado para recibir las reclamaciones de cualquier ciudadano de la Unión o de cualquier persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro, relativas a casos de mala administración en la acción de las Instituciones u órganos comunitarios, con exclusión del Tribunal de Justicia y del Tribunal de Primera Instancia en el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales.

El Defensor del Pueblo es nombrado por el Parlamento Europeo por todo el periodo de la legislatura, las candidaturas han de estar avaladas como mínimo por veintinueve diputados de, al menos, dos nacionalidades. La idoneidad de las candidaturas son examinadas por la Comisión parlamentaria de Peticiones y presentadas al pleno para el nombramiento, en primera y segunda votación, por mayoría absoluta; en tercera votación por mayoría simple. El Parlamento también puede solicitar su destitución si dejare de cumplir las condiciones necesarias para el ejercicio de sus funciones, pero si el Defensor del Pueblo Europeo no dimitiese se puede solicitar su destitución por el Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea. Debe ejercer sus funciones con total independencia y exclusividad de funciones.

El Defensor está facultado para ser un mediador entre el ciudadano y la Administración comunitaria. Para ello puede llevar a cabo las investigaciones que considere necesarias ante una reclamación o por propia iniciativa, salvo que los hechos alegados sean o hayan sido objeto de un procedimiento jurisdiccional. No se precisa una forma concreta para la presentación de la reclamación, basta una simple carta, si bien su Oficina facilita un formulario. Debe de presentarse en cualquier idioma oficial reconocido por los Tratados, en un plazo no superior a dos años a partir de la fecha en que se tenga conocimiento de los hechos; no puede ser anónima, y se le da un tratamiento público si bien puede tratarse de forma confidencial si así se solicita.

Cuando el Defensor del Pueblo Europeo comprueba que se trata de un caso de mala administración, lo pondrá en conocimiento de la Institución interesada y buscará una solucion amistosa. Esta deberá responder en un plazo de tres meses; el Defensor informara al Parlamento Europeo y al reclamante. Además, cada año elabora un Informe anual sobre sus actividades y resultados que presenta y debate ante el Parlamento Europeo. Puede dirigir recomendaciones a las Instituciones y órganos y si tuviera conocimiento de hechos constitutivos de delito, los notificara a las autoridades nacionales competentes.

10.EL DERECHO A ACCEDER A LOS DOCUMENTOS COMUNITARIOS.

El Tratado, tras la reforma de Ámsterdam, reconoció formalmente el derecho de todo ciudadano de la Unión Europea a acceder a los documentos de las Instituciones y órganos de la Unión Europea. Hay que señalar que este derecho ya había sido reconocido mediante numerosas disposiciones de Derecho derivado adoptadas entre los años 1993 y 1997 por cada una de las Instituciones normativas y los órganos auxiliares.

Por su parte el Defensor del Pueblo de la Unión Europea ha sido muy sensible a la defensa de este derecho desde el comienzo de sus funciones en 1995. A lo largo de 1996 “presiono” sobre las Instituciones y órganos a fin de clarificar las condiciones de ese acceso elaborando un Informe exhaustivo.

El articulo 255 TCE mediante codecisión, la competencia para establecer los principios generales y los limites de este derecho pero a su vez, cada Institución adopta las disposiciones especificas. De todos los actos adoptados se deduce un principio general: el publico tiene el derecho al “mayor acceso posible” a los documentos que posean la Comisión y el Consejo.

El articulo 255 TCE ha sido desarrollado mediante una norma básica en la materia y común para las tres instituciones mas importantes; es el Reglamento que regula el acceso a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión. Además, cada Institución u órgano adopta normas mas concretas sobre el acceso a sus documentos y tiene un registro publico de documentos, accesible a través de su Servidor, para facilitar el conocimiento y la petición de los mismos.

Por documento se entiende todo escrito, cualquiera que sea su soporte, que contenga datos y que obre en poder de estas Instituciones. Debe de entenderse que si el documento esta publicado y puesto a la venta (o de entrega gratuita) podrá obtenerse en la Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas y su red de venta a través de librerías, o podrá consultarse o conseguirse a través de las Oficinas y Delegaciones de la Comisión y los Centros de Documentación Europea y otros puntos de información europeos. Si esta pendiente de publicación, se podrán solicitar a las Oficinas de la Comisión. También a través de Internet se pueden obtener algunos documentos e información sobre las actividades de las Comunidades Europeas. Pero el mayor problema lo plantean los documentos internos que no son objeto de publicación; si se quiere consultar éstos, deberá hacerse una solicitud.

La solicitud debe hacerse por escrito dirigido al Presidente de la Institución autora del documento del documento y ofreciendo los elementos necesarios para su localización. El acceso se materializará, bien mediante la consulta in situ (sede de las Instituciones en Bruselas, o en su Biblioteca Central, o en las Oficinas de Representación de la Comisión en los Estados miembros o en las delegaciones en estados terceros), o bien mediante el envío de una copia. En este caso se podrá fijar una tasa razonable y se podrá prohibir su utilización o difusión con fines comerciales.

En determinados casos se restringe el acceso a los documentos cuando su divulgación pueda menoscabar un interés publico o afectar a la protección de la persona y su intimidad, o del secreto comercial e industrial, de los intereses financieros de las Comunidades Europeas o la confidencialidad solicitada por la persona o Estado que ha dado los datos. También podrá denegarse el acceso a un documento del Consejo para proteger el secretor de sus deliberaciones.

Las solicitudes deberán ser contestadas en un plazo de quince días desde la presentación de la solicitud, ya sea autorizado y facilitando el acceso en ese plazo o bien mediante respuesta por escrito expondrá la autoridad competente los motivos de la denegación total o parcial e informara del derecho del solicitante de presentar una solicitud confirmatoria a fin de que aquella reconsidere su postura, y no hay respuesta, se entiende automáticamente denegada. Si no hay respuesta en aquel plazo tiene derecho a presentar la solicitud confirmatoria. Si tras la solicitud confirmatoria se mantiene la denegación de acceso (de forma expresa o tácita), se deberá informar de la posibilidad de presentar una queja ante el Defensor del Pueblo europeo o un recurso contra dicho acto denegatorio ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. De la practica de estos años se observa que el sistema ha funcionado bien en su conjunto y sólo un 20% aproximadamente de las solicitudes han sido rechazadas.

11. EL CARÁCTER ABIERTO DEL ESTATUTO DE LA CIUDADANÍA DE LA UNIÓN. IMPACTO DE LA CARTA DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LA UNIÓN EUROPEA.

Los Estados miembros son conscientes de las dificultades que conlleva la aplicación de los preceptos sobre ciudadanía y le han pedido a la Comisión que elabore un Informe periódicamente sobre el estado de realización de esos derechos a la luz del desarrollo de la Unión en su conjunto.

No es un estatuto cerrado. Por tanto, en el futuro será posible incorporar nuevos derechos. Hasta ahora no se ha hecho uso de esta posibilidad.

Finalmente, el valor político más importante de esta Institución es que llega en un momento histórico en el que los nacionalismos se cierran a los proyectos colectivos y se niegan a compartir la diversidad bajo un destino común. Frente al racismo y la xenofobia, la integración cada vez más estrecha de los pueblos de los Estados miembros nos ayudará a consolidar la Institución de la ciudadanía de la Unión. La creación de la ciudadanía de la Unión nos ayudará a reencontrar las ideas de convivencia en la diversidad y de conciencia de nuestra homogeneidad que inspiraron el proceso de una Unión Europea en paz y en libertad.

12. EL ESTATUTO DE CIUDADANÍA EN EL TRATADO CONSTITUCIONAL.

El Tratado Constitucional de 2004, si llegara a entrar en vigor, no alterará en lo esencial la naturaleza y definición así como el estatuto de la ciudadanía regulado actualmente. El Tratado reordena derechos existentes dispersos en los Tratados o nacidos de la práctica comunitaria de los últimos años: derecho a una buena administración, derecho a acceder a los expedientes que nos afecten, obligación de la administración comunitaria de motivar sus decisiones y derecho a una reparación por daños causados por la Unión. El derecho a la tutela judicial efectiva es también un derecho básico de los ciudadanos de la Unión y de toda persona, aunque se ubica por razón de la materia en el artículo II-107. Este derecho no puede ser entendido y aplicado sin tener en cuenta una jurisprudencia extensa del Tribunal de Justicia de la Unión, ya expuesta en el Capítulo XV.