El Perú se divide judicialmente en distritos que no necesariamente coinciden con la división política existente en el país. Hay 25 cortes superiores y tenemos en total 4040 juzgados de paz en el Perú. Se trata de una elaboración propia de IDL a partir de las cifras oficiales que maneja el Poder Judicial, que han sido revisadas sobre la base de nuestro contacto directo con los jueces de paz y la red de 20 instituciones nacionales que nos han acompañado en este proyecto nacional de justicia de paz. El número se reduciría a 3959, pues en Puno existen 81 juzgados de paz abandonados. Ésas son cifras provisionales, porque IDL sigue sincerando sus cifras conforme va encontrando nuevos datos en esta realidad. Lamentablemente, en el tema del número de jueces de paz en el Perú existe una gran informalidad y una gran deficiencia en las cifras oficiales del Poder Judicial.

Deseo esbozar unas pequeñas pinceladas sobre la justicia de paz. En primer lugar, una verdad de Perogrullo para muchos de ustedes: la justicia de paz forma parte del Poder Judicial. Recuerdo un encuentro en Colombia en el que hubo un interesante debate acerca de si el juez de paz formaba parte del Poder Judicial o de la sociedad civil. Me llamó la atención porque en el Perú asumimos sin discusión alguna que el juez de paz forma parte del Poder Judicial.

En segundo lugar, en la práctica el juez de paz forma parte de la comunidad y de aquello que IDL ha convenido en llamar redes de justicia local. Esto quiere decir que el juez de paz en el Perú forma parte de un conjunto de autoridades en el interior de una comunidad, que administra justicia o que resuelve conflictos.

Es muy conocido que el juez de paz, junto con el policía, el gobernador, el alcalde, el presidente de la comunidad campesina o indígena, resuelve conflictos con cierta frecuencia, y esto es una suerte de cosmovisión o de universo en el cual el poblador o el usuario del servicio recurre casi indistintamente a cualquiera de esas autoridades comunales, evidentemente con algunos acentos o con algunas preferencias.

En algunas comunidades el juez de paz es una figura mucho más destacada que en otras, y en otras comparte funciones y competencias con distintas autoridades conflictiva o pacíficamente, dependiendo también de la realidad de cada comunidad.

En ese sentido, la justicia de paz forma parte del Poder Judicial del Estado, pero a la vez también forma parte de la sociedad, por lo que otra de sus virtudes es que se trata de una suerte de bisagra entre el Estado y la sociedad; en ocasiones hemos constatado que en algunas comunidades la presencia del Estado se reduce a un discreto y modesto escudo del juez de paz en un maltrecho local.

Finalmente, una característica esencial del juez de paz en el Perú, desde la primera Constitución peruana, es su carácter conciliador, a diferencia del juez profesional del resto de la estructura judicial. El juez de paz es por esencia un juez conciliador, a pesar de que tiene potestad para dictar sentencias en algunas materias, poder que utiliza en su mínima expresión y básicamente como un mecanismo de presión para avenir y conciliar a las partes. Hay además dos jueces o un juez accesitario en caso de que el juez titular se ausente de la comunidad. Esta suplencia no tiene nada que ver con la provisionalidad que se refiere a los magistrados nombrados así por este régimen. El 73% de los jueces de paz se concentra en la sierra, y el 58% se dedica a la agricultura o a la ganadería. Eso revela que en realidad son ciudadanos de la comunidad asentados en su gran mayoría en realidades rurales de nuestro país. El juez de paz por lo general no es abogado. Es un miembro de la comunidad que es agricultor, ganadero, profesor, jubilado o ama de casa, y que ejerce ese cargo en servicio a la comunidad. Un dato relevante y preocupante para IDL es que en las encuestas que se hicieron en 1998 apareció que sólo 6% de los jueces de paz eran mujeres. En la costa ese porcentaje sube al 13%, lo que está ligado al tema del mayor nivel educativo y la mayor inserción de la mujer en el ámbito laboral.

Finalmente, el juez de paz peruano no resuelve conforme a derecho necesariamente, sino conforme, y así lo dice la legislación, a su leal saber y entender. Es lo que se entiende doctrinariamente como resolver de acuerdo con la equidad. Esto no quiere decir que resuelva de manera ilegal o inconstitucional. En el Perú la Constitución ha recogido el pluralismo jurídico, y desde esa perspectiva el juez de paz, si bien resuelve conforme a equidad, a los usos y costumbres de la comunidad, debe conservar el límite de los derechos fundamentales de las personas. Con respecto a la legitimidad de que gozan los jueces de paz en el Perú, de una encuesta aplicada en 1998 a 810 pobladores usuarios de la justicia en 12 distritos judiciales, 64% dijo estar satisfecho con su juez de paz, 66% consideraba que el juez de paz era honesto y 87% de la población opinó que el juez de paz debía ser elegido democráticamente. Creo que en ese punto el artículo 152 de nuestra Constitución, que dispone la elección popular de los jueces de paz, ha recogido un sentir popular y una práctica democrática que ancestralmente vienen ejerciendo las comunidades en la elección de los jueces de paz. El tema polémico surge porque 81% de la población considera que los jueces de paz deberían ser remunerados por el Estado. Me llamó la atención que en el caso colombiano Olga Lucía Pérez señalara que algunos conciliadores en equidad habían sido procesados por recibir honorarios. Nosotros hemos investigado y constatado que, pese a que la ley dice que la justicia de paz es gratuita, en realidad la población les paga, como una regla general. No como una coima o corrupción sino como una retribución o un servicio que ellos consideran muy positivo. Desde la perspectiva de IDL, si alguien tiene que pagarle al juez de paz no debería ser la población usuaria sino el Estado. En rigor, en la actualidad la justicia de paz sólo es gratuita para el Estado. Para concluir, queremos aquí, como IDL, hacer una declaración de principios. Nosotros consideramos y enaltecemos y valoramos muchísimo la justicia de paz peruana. Creemos que es una experiencia de administración de justicia que hay que perfeccionar y apoyar. Sin embargo, consideramos nuestro deber alertar a los interesados en este tema de dos grandes peligros o dos grandes tentaciones en las que es muy frecuente caer en este tema de la justicia de paz. En primer lugar una tentación idealista, en el sentido de considerar que la justicia de paz es la panacea y es “la solución” a todos los problemas del Poder Judicial, pues éstos no pasan necesaria ni principalmente por arreglar o potenciar la justicia de paz, sino que pasan por problemas de injerencia política y que Federico II, en el caso peruano, finalmente permita espacios de libertad e independencia a la justicia en general y al Poder Judicial. La justicia de paz sirve para la solución de conflictos en el ámbito local, vecinal, familiar. Sirve para resolver los problemas urgentes, cotidianos, vecinales y familiares de las personas de más bajos ingresos y de las regiones más deprimidas de nuestro país. Creo que ése es el punto que hay que rescatar, pero tampoco no hay que extrapolar la justicia de paz, porque hay un discurso demagógico sobre la justicia de paz que pretende legitimar reformas judiciales u otros procesos a través de la justicia de paz. Entonces, una primera tentación que considero deber intelectual de IDL señalar es que si bien enaltecemos la justicia de paz, no debe utilizársela demagógicamente. Pero la otra tentación, también muy importante, es la de caer en el positivismo. Hay muchos magistrados que sin mala fe consideran a la justicia de paz como un parche del Estado oficial. Es decir, mientras el Estado no pueda llegar a todo el territorio nacional hay que conformarnos con una justicia de segundo grado. Una consecuencia de esto aparece en la creencia de que un curso de capacitación para jueces de paz implica volverlos conocedores de la Ley, porque de esta forma van a administrar bien la justicia. Ésa es también una tentación muy grave y muy fuerte, porque, en efecto, el juez de paz debe contar con una cultura jurídica básica, pero es importante incidir en que el juez de paz debe ser un depositario de la cultura y los valores de la comunidad, así como de los derechos humanos. Finalmente, la justicia de paz debe ser enaltecida, pero no considerada un parche de la justicia oficial. Al mismo tiempo, debe tener su propio espacio. Incluso algunos congresistas nacionales piensan en la posibilidad de que estas experiencias de justicia de paz sean replicadas en zonas urbanas 9

Si partimos por asumir que la forma cómo se establecen los gastos en el presupuesto de una institución pública permite corroborar cuánto de lo que se sostiene en teoría, se hace en la práctica, podemos concluir que la asignación de montos dinerarios verifica qué tan cierto es el discurso que se pregona sin caer en la demagogia. Así, para el presupuesto del 2007 del Poder Judicial existe un déficit preocupante, lo cual se desprende de la fijación de recursos formulada para el próximo año, en la que débilmente se busca atender el derecho al acceso a la justicia de la población rural y urbano marginal del país.

Podemos estar de acuerdo o no con que se asignen mayores recursos en el presupuesto de este poder del Estado y que se usen con eficiencia, se puede discutir los criterios cómo se deben ejecutar los gastos, pero lo que llama la atención, y merece una total desaprobación, es la omisión respecto a la búsqueda de un mejoramiento del acceso a la justicia de la población pobre del país, como se desprende del Informe sustentatorio de la propuesta de presupuesto institucional para el 2007, que el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial presentó, el pasado 25 de julio, al Ministerio de Economía y Finanzas.

Sorprende por ejemplo, y por decir lo menos, que la propuesta en mención no incorpore alguna partida específica para atender a la justicia de paz, la que desempeña un papel singular en la superación de las diversas barreras de acceso que tiene la población para satisfacer su derecho a un recurso oportuno que resuelva los conflictos de relevancia jurídica. Efectivamente, una revisión de dicho documento refleja la pobre consideración que las autoridades del Consejo Ejecutivo tienen de los más de 5,000 jueces de paz existentes en el país, al no incorporarlos dentro del presupuesto, ya sea para percibir algún tipo de apoyo en materiales o en la capacitación que deberían recibir, por no referirnos a cosas mayores como una subvención por los traslados y diligencias fuera de despacho.

Se aprecia entonces, una manifiesta incoherencia entre el discurso y la realidad. Discurso que el presidente del Consejo Ejecutivo, Walter Vásquez Vejarano, al inicio del año judicial 2006 sostenía: “...Reitero mi convicción forjada durante muchos años de función de que la Justicia de Paz debe ser impulsada por el Poder Público en dimensión que exige el esfuerzo de más de 7,000 Jueces que desarrollan labor jurisdiccional en Costa, Sierra y Selva sin remuneración alguna, desprovistos de ayuda material, pero premunidos de un leal entendimiento sobre la necesidad de restaurar la paz y la armonía en sus comunidades” (Extracto del discurso pronunciado el 2 de enero del 2006 en Palacio de Justicia).

Lo que por cierto, tal planteamiento no ha tenido la debida aplicación práctica en el año transcurrido, cuando lo que más bien se ha evidenciado ha sido el olvido hacia este sector de la magistratura y una total reticencia a aprobar el reglamento de la ley de elección de los jueces de paz, no importando si con ello se dejaba a una comunidad o población sin su juez de paz.

Cabe decir que se hace evidente que la raíz del problema radica en que la propuesta de presupuesto del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial radica en una concepción de acceso a la justicia restringida a la creación y equipamiento de unidades jurisdiccionales (salas, juzgados especializados, juzgados de paz letrados). De esta manera, se desconoce que el drama de un 30% de peruanos que carecen de acceso efectivo a un remedio que solucione sus conflictos, no se resolverá solamente con la ampliación de la cobertura estatal de administración de justicia, sino que requiere de medidas adicionales que signifiquen el reconocimiento de los mecanismos comunitarios de administración de justicia, como son los regulado el artículo 149° de la Constitución Política (Comunidades Campesinas y Nativas) y la Justicia de Paz, normada en el artículo 152° del texto constitucional.

Es decir, dentro de una concepción integral de acceso a la justicia no solamente debemos atender los aspectos cuantitativos o cualitativos (por ejemplo, la mejora de la atención hacia los litigantes en los recién creadas unidades jurisdiccionales), sino, promover una transformación de todo el sistema de administración de justicia, incluido el Poder Judicial, promoviendo una visión diferente donde la inclusión de sectores tradicionalmente marginados como mujeres, niños, indígenas, pobladores de pocos ingresos, discapacitados, etc. sea también la regla y no la excepción.

Es contrario a una política pública incluyente sobre el sistema de administración de justicia insistir en una estructura judicial centralizada, concentrada únicamente en la creación de más juzgados especializados o letrados, lo que no brinda una adecuada respuesta a las necesidades jurídicas de la población objetivo. Siendo este tema una preocupación que no es reciente ya que sólo por citar dos documentos de amplia legitimidad, se apreciará que no estamos ante un asunto de menor importancia. En primer lugar, la 28° Política Pública aprobada por el Acuerdo Nacional en el 2004 que señalaba la plena vigencia de la Constitución, de los derechos humanos y acceso a la justicia e independencia judicial, comprometiéndose los firmantes a:

“...garantizar el acceso universal a la justicia, la promoción de la justicia de paz y la autonomía, independencia y el presupuesto del Poder Judicial así como regular la complementariedad entre éste y la justicia comunal. Asimismo, nos comprometemos a adoptar políticas que garanticen el goce y la vigencia de los derechos fundamentales establecidos en la Constitución y en los tratados internacionales sobre la materia”.

Mientras que en segundo lugar, la Comisión Especial de Reforma Integral de Administración de Justicia (CERIAJUS) señaló que “el principal problema de justicia en el Perú son sus serias limitaciones al acceso universal de los ciudadanos a la justicia”, encontrándose sus causas en “la existencia de barreras geográficas, económicas, lingüísticas y culturales que afecta la condición de igualdad”.

Por lo señalado, exhortamos a las máximas autoridades del Poder Judicial a corregir esta omisión y a ser coherentes con su discurso. No hacerlo así significaría que, una vez, más se colocan de perfil ante esta demanda fundamental de los que menos tienen.

A partir de 1998, se plantea en el Instituto de Defensa Legal la constitución de un equipo especializado para el desarrollo de un programa de capacitación de jueces de paz a nivel nacional. En el Perú, los jueces de paz, a diferencia de otros operadores jurídicos del sistema oficial, son miembros de la comunidad, generalmente no son abogados y se les reconoce la capacidad de administrar justicia según las normas y costumbres de su comunidad. En el IDL se apuesta por fortalecer su rol conciliador al interior de la comunidad y su capacidad para mediar entre las demanda de justicia de la población y el sistema de justicia oficial. En este sentido, las actividades de este equipo estaban orientadas a la capacitación, diagnóstico, promoción y formulación de propuestas en al ámbito de la justicia de paz.

La labor de contacto directo con jueces de paz, a través de actividades de capacitación, la co-ejecución de los cursos con las cortes superiores y como consecuencia la observación directa de las interacciones entre los jueces de paz y la magistratura profesional y el registro permanente de las opiniones de los usuarios, a través de visitas a los juzgados de paz, permitió al Instituto de Defensa Legal un valioso conocimiento de la justicia de paz peruana. El mismo que ha ido siendo plasmada en un amplio conjunto de publicaciones.

Tal vez uno de los logros más importantes del equipo de jueces de paz ha sido la aprobación de ley de elección popular del juez de paz. La misma que consagra el origen popular y no profesional del juez de paz y su potestad de administrar justicia según las normas y costumbres de su comunidad. A otro nivel, un logro también importante es el desarrollo de la Red Andina de Justicia de Paz y Comunitaria, la misma que agrupa organizaciones de la sociedad civil de los cinco países andinos. El trabajo en la Red nos confronta con nuevas realidades y obliga a analizar la justicia de paz en sus posibilidades y limitaciones para dar una respuesta uniforme a una realidad tan compleja y cambiante. Por sólo mencionar dos temas: la justicia de paz en sede urbana y justicia de paz frente a la justicia comunitaria.

Durante los años de acompañamiento a labor de los jueces de paz una de las preocupaciones importantes del instituto ha sido la limitación de muchos jueces para abordar los casos violencia familiar con una perspectiva de equidad de género y de protección a los derechos de la mujer. No es sólo un problema de incorporar un mayor número de mujeres a la justicia de paz, sino de cambiar la mentalidad de los jueces de paz. Sin embargo, aún cuando se lograra con éxito este objetivo, el juez de paz  corría el riesgo de administrar justicia en contra de las costumbres de su comunidad que es elemento central de su legitimidad.      

La década de los 90 significó para el país un conjunto de avances importantes en el reconocimiento y compromisos del Estado con la protección de los derechos de la mujer y el niño.  Como hemos señalado, el Instituto de Defensa Legal a través de su área de educación en Derechos Humanos priorizó el trabajo con organizaciones de mujeres al interior del país. El objetivo de los programas educativos apuntaba constituir a las mujeres como sujetos activos del sistema político desde sus intereses estratégicos pero también de sus necesidades prácticas.

La experiencia acumulada de este proceso llevó a que en 1999, el Instituto de Defensa Legal diera  inicio al proyecto de Defensorías Comunitarias. Se trataba de crear un nuevo servicio al interior de las comunidades andinas que permitiera a la vez brindar orientación y soporte a mujeres y niñas víctimas de violencia, promover los derechos de la mujer y la infancia y favorecer procesos de empoderamiento de lideresas comunales como actores de la justicia. Se trata de una labor de promoción y vigilancia de derechos no sólo al interior de la comunidad, sino también en la relación con los servicios de la justicia del estado. Al cabo de estos años, los resultados han sido importantes: se ha creado una capa de nuevas dirigentes que actúan como un modelo referente para otras mujeres y se ha instituido un servicio de protección de derechos de la mujer como una responsabilidad comunal. Las defensorías han logrado posicionarse frente a su comunidad y las autoridades políticas y jurisdiccionales como un servicio de defensa y promoción de derechos de la mujer y el niño.  Sin embargo, sus limitaciones en cuanto al acceso de la justicia son las propias a la de una organización a la que no el corresponde administrar justicia. Quizás la barrera más dura es la que presenta los servicios de justicia del Estado, pero las condiciones para obtener justicia al interior de las comunidades o con el juez de paz tampoco son simples. Muchas veces por ser portadoras de un enfoque distinto las defensoras comunitarias terminan siendo percibidas de forma ambivalente, de un lado son valiosas en su labor de protección y de otro lado, son vistas como generadoras de conflicto.  

Otros actores importantes en la escena rural son las Rondas Campesinas, Comunidades Campesinas y Comunidades Nativas. Un amplio trabajo de acompañamiento a estas organizaciones durante el periodo de violencia política, permitió en el IDL valorar sus fortalezas.  Ellos organizan la vida de su colectividad y cumplen un rol importante para garantizar la protección de sus miembros y el acceso  a la justicia. La Constitución de 1997 reconoce la jurisdicción de las Comunidades Campesinas y Comunidades Nativas, sin embargo no ha habido a la fecha el desarrollo de este artículo. Frente a la posiciones de defensa de autonomía plena de la jurisdicción indígena el Instituto de Defensa Legal propone un perspectiva de complementariedad respetuosa de los derechos culturales, pero también de los derechos humanos de varones y mujeres.

A partir del año 2004, se ha planteado en el Instituto un trabajo con los diversos actores de la justicia comunitaria: Rondas Campesinas, Comunidades Nativas y Comunidades Campesinas. Se busca aportar a la optimización de la solución de conflictos, fomentando un consenso social respecto de la vigencia y los límites del derecho consuetudinario. La multiplicidad de actores puede ser una ventaja o un riesgo, la experiencia de trabajo con la gran mayoría de ello nos permite afirmar la riqueza e importancia de cada uno de ellos. Sin embargo, es importante comenzar a desarrollar estrategias que permitan organizar el conjunto de sus acciones.

A inicios del 2006, el Instituto decide crear el área de Acceso a la Justicia, como un espacio de confluencia que enriquezca este acumulado institucional con diversos actores de la justicia local. Se trata de un equipo que asume como principal reto contribuir al debate y formulación de propuestas para favorecer el acceso a la justicia de los más excluidos desde un enfoque respetuoso de los derechos humanos, de la participación ciudadana, de interculturalidad y de equidad de género.

Para muchos abogados los jueces de paz no letrados son tinterillos, jueces empíricos, sin conocimientos jurídicos. La justicia de paz es considerada como una instancia folklórica, atrasada, una instancia pobre para los pobres; algo que hay que superar en un Estado moderno. De hecho se trata de una justicia muy especial, los procedimientos y las soluciones pueden tener rasgos folklóricos que, a veces, se apartan de los procedimientos establecidos en los Códigos, pero son muchas veces más eficientes que éstos. Un caso muy conocido puede ilustrarlo: En un juzgado de una zona rural de la sierra surgió una controversia entre dos campesinas por la propiedad de una vaca, ambas insistían en se el legítimo dueño del animal. Ante este hecho el juez de paz optó por soltar a la vaca, la que inmediatamente se dirigió al corral de uno de los litigantes. El juez decidió a su favor.

Hay que preguntarnos si esta manera de resolver conflictos todavía tiene sentido, muchos opinan que la justicia de paz no letrada se presenta como una alternativa al aparato formal de justicia. Desde esta perspectiva, se trata de una instancia muy popular, los litigantes esperan que ante este fuero puedan hablar en su propio idioma, que el juez entienda los valores culturales y los problemas sociales de la población local. Que en esta instancia no se apliquen trámites formales o trampas procesales, que los conflictos sean resueltos dentro un corto plazo, que los costos sean bajos, los jueces correctos, justos , no corruptos; entonces esto puede ser también una idealización de la justicia de paz; pero veremos más adelante cuál de los dos puntos de vista es más acertado.

Esta exposición es el resultado de mi experiencia como coordinador en el Proyecto de Capacitación de Jueces de Paz, conducido por el entonces Centro de Investigaciones Judiciales. Resumiré en lo siguiente algunos enfoques de una investigación que comprendió entrevistas a más de 200 jueces de paz, revisión de 6,000 expedientes de causas y 1,000 encuestas a la población usuaria de justicia de paz. Los datos así recopilados se han cruzado con datos estadísticos del Censo Nacional de cada distrito en provincia, sede de juzgado de paz, para encontrar el impacto de las variables socio económicas en las características de la justicia de paz y en la frecuencia de los diferentes tipos de conflictos. Los resultados fueron publicados en el año de 1990 en el libro El Nombre de la Paz Comunal y es de esta publicación de la que les presentaré algunas conclusiones.

Estoy consciente de las limitaciones de una visión que tiene sus fuentes empíricas diez años atrás. Mucho ha sucedido en el Perú desde fines de 1988 cuando yo regresé a Alemania. Leyendo los periódicos peruanos y hablando con amigos -siempre estoy impresionado de la alta velocidad de las noticias y novedades que pasan en este país- , pero me parece que muchos problemas de fondo no cambian, por lo menos no tan rápidamente que las noticias en la superficie; en ese sentido confío que nuestro estudio sobre la justicia de paz todavía contiene algunas conclusiones actuales.

Los resultados de esta investigación serán actualizados con datos acerca de la reforma judicial de los años noventa. Además incluiré en este análisis algunas experiencias con la justicia conciliadora en las filipinas, en países industrializados, con la justicia de paz de Venezuela que fue establecida en 1994.

En una serie de estudios realizados con países industrializados sin negar las diferencias de los diversos sistemas judiciales podemos observar que los problemas son similares de difícil acceso al sistema basado en un lenguaje jurídico complicado la percepción restringida del conflicto distinto razonamiento de los jueces, los trámites ininteligibles, la lentitud de los procesos, los altos costos. No cabe la menor duda que dichos problemas también se encuentran en el poder judicial peruano. De acuerdo a alguna estadística que se llama latino barómetro de 1996, sobre la confianza de la población en el poder judicial , se puede apreciar que el Perú se encuentra al final de la fila. El porcentaje de la gente que tiene poca o ninguna confianza en el Poder Judicial; se ve que el Perú se encuentra con Bolivia, Argentina o México al final, o sea, en esta encuesta el 75% de la población no tenía ninguna o muy poca confianza en el Poder Judicial y sólo en Uruguay y Paraguay se encontraban en una situación mayor.

En los últimos días he hablado con muchos amigos abogados y todos pintan una pésima imagen del poder judicial. Yo tengo que explicar ante este auditorio las razones . A los problemas ya mencionados se adjunta ahora el sometimiento del poder judicial al poder político. Parece que este descontento es uno de los pocos consensos nacionales. La falta de vigencia social del poder judicial es en otros países la razón fundamental para el establecimiento de una justicia conciliadora; como por ejemplo el caso de Venezuela. En el Manual de Referencia de Paz de Venezuela, los jueces de paz tienen que estar muy claros que la justicia en Venezuela no funciona bien, que han sido elegidos por su comunidad para lograr que las reglas de convivencia se respeten.; su gran reto será poner a la gente de acuerdo cuando haya problemas que las personas por sí mismas no logren resolver.

La Justicia de Paz es de gran importancia, basta para ello mencionar que alrededor del 80% de los jueces del Perú son legos, es decir, sólo el 20% son jueces profesionales. Los datos no son muy exactos, no se sabe prácticamente cuántos jueces en ejercicio hay, entonces, hay 6,600 juzgados de paz en el Perú, pero no todos los juzgados cuentan con un juez de paz.

La justicia de paz es parte orgánica del Poder Judicial; está ubicada en el primer peldaño de la escala judicial. En casi todo centro poblado de acuerdo a criterios demográficos se establece por lo menos un juzgado de paz. (art. 61° de la Ley Orgánica) mientras en las grandes ciudades y en las provincias de Lima y Callao el juez de paz letrado, es decir, profesionales, asumen competencia de la justicia de paz . En pequeñas comunidades, sectores urbanos fuera de las grandes urbes opera la justicia de paz no letrada a cargo de un profesional. La Ley Orgánica da prioridad a la justicia profesional. En lugares donde hay un juez de paz letrado no puede haber un juzgado de paz.

Hasta la fecha los jueces de paz han sido designados por el Consejo Ejecutivo Distrital para un periodo de dos años; sin embargo, de acuerdo a la Constitución de 1993, art. 152°, los jueces de paz provienen de elección popular. De esta manera se ha cumplido nuestra recomendación que surgió del proyecto de capacitación de los jueces de paz de los años 80. A pesar del mandado Constitucional, desde 1993 hasta ahora no se ha promulgado la ley correspondiente. Este hecho es un ejemplo más de la crisis del ordenamiento legal. La Constitución no es tomada en serio, aparentemente ni siquiera de parte del poder legislativo.

En enero de este año el poder judicial trataba de resolver el problema publicando una Resolución Administrativa que regula de manera transitoria la elección popular; sin embargo, el artículo 152° de la Constitución establece que dicha elección tiene que ser normada por Ley; la Resolución Administrativa no tiene este rango, en consecuencia, puede ser calificada como inconstitucional. Hay que esperar que a través de la elección popular, en el futuro se fortalezcan los vínculos entre los jueces de paz y la comunidad y se respete* el poder social sobre el desempeño del cargo por parte de la ciudadanía. Muchos jueces y abogados temen que al establecer elecciones el cargo se politice, pero este argumento no es necesariamente cierto.

La experiencia de la justicia comunal filipina demuestra lo contrario. En los sufragios los partidos políticos no pueden hacer propaganda alguna en favor de los candidatos. No hay un acento en el aspecto político. El juez de paz de Venezuela, también es elegido. Durante el debate sobre la implementación de la justicia de paz , en dicho país había una discusión muy conflictiva en la cual muchos abogados también temían una influencia de los partidos políticos. Por esta razón, finalmente, en la Ley Orgánica de la Justicia de Paz de Venezuela, los partidos políticos no son mencionados entre las organizaciones civiles que tienen derecho de postular candidatos, y la ley establece que, en ningún caso, la elección del juez de paz podrá coincidir con las elecciones nacionales, estatales o municipales. Además están prohibidos de realizar electorales pagadas, pegar afiches, anuncios de radio, televisión o prensa.

Hay que esperar que la Ley sobre las elecciones de los jueces de paz en el Perú también prohiba propaganda política. Una recomendación que surgió durante nuestro proyecto de capacitación de jueces de paz en los años 80 y que finalmente se ha incorporado en la nueva ley orgánica del poder judicial es la legalización de la conciliación como procedimiento principal de la justicia de paz. El artículo 64 de la nueva ley orgánica establece que el juez de paz es esencialmente juez de conciliación; consecuentemente está facultado para proponer alternativas de solución a las partes a fin de facilitar la conciliación, pero está prohibido de proponer un acuerdo.

La nueva Ley de Conciliación, subraya la importancia de la conciliación declarando en el artículo 1° de interés nacional la institucionalización y desarrollo de la conciliación como mecanismo de solución. La conciliación es entendida como un acto jurídico extrajudicial por medio del cual las partes buscan solucionar su conflicto de intereses con la ayuda de un tercero. Este conciliador es, de acuerdo a la Ley de Conciliación, aparte de los representantes de los nuevos Centros de Conciliación, el juez de paz letrado o a falta de éste el juez de paz no letrado. Sólo de nuevo para la conciliación el juez de paz conoce de los procesos siguientes: de pago de dinero, de sumarias intervenciones provisionales y urgentes de menores que han cometido acto antisocial; las competencias de conocer litigios de alimentos, deshaucio, desalojo dispuestos por el artículo 65° de la Ley Orgánica son derogados tácitamente por el nuevo Código Procesal Civil de 1993.

Es evidente que la aplicación de normas jurídicas requiere conocimientos de derecho; sin embargo, encontramos que también los jueces de paz capacitados en los cursillos con buenos conocimientos jurídicos muchas veces no aplican las normas correspondientes. Por ejemplo, de acuerdo al antiguo Reglamento de Jueces de Paz de 1854, que en partes todavía sigue vigente procesal, el juez de paz no estaba facultado de promover la conciliación en materia penal; sin embargo, casi todos, es decir, el 99% aceptaba una conciliación entre las partes así tuvieran buenos o malos conocimientos del derecho procesal.

En la nueva Ley Orgánica del Poder Judicial se omitió la competencia en lo penal; el tema ha quedado subsanado en el Código Penal que en el artículo 440° inc. 6, establece que el juzgamiento en materia de faltas corresponde al juez de paz. Considerando esta facultad, la base legal para la facultad de conciliar en faltas podría ser el artículo 64° de la Ley Orgánica que declara que el juez de paz es juez conciliador. Sin embargo, la Ley de Conciliación de 1997, señala que la conciliación sólo procede en derechos disponibles a las partes, en consecuencia, de acuerdo al artículo 9°, inc. 3, no se someten a la conciliación extrajudicial las controversias sobre hechos que se refieran a la comisión de delitos o faltas.

En cuanto a la violencia familiar, que es materia de conciliación, el Reglamento de la Ley de Conciliación establece en el artículo 10° que es posible sólo conciliar sobre motivos o factores que generen la violencia, no siendo posible conciliar respecto de la intensidad de la misma. Una salida a este problema que encontraron los instructores en los años 80 han sido esta figura del desistimiento, o sea, los denunciantes pueden desistirse de la denuncia, entonces, de esta manera terminar la cosa penal, entonces, pueden conciliar el resto, o sea, el conflicto civil. Entonces, fuera de este sistema de desistimiento quedan conflictos como las faltas contra las buenas costumbres, siempre y cuando el Estado tenga un interés público, no es posible el desistimiento. En cambio, el texto de la Ley Orgánica de la Justicia de Paz de Venezuela es mucho más amplio; el artículo 7° establece: los jueces de paz serán competentes para conocer por vía de conciliación de todos aquellos conflictos y controversias que los interesados les presenten.

Veamos ahora cuál es la carga procesal de los jueces de paz. A nivel global el promedio de ingresos es de 100 causas, siendo mayor en la costa cuyo promedio es de 140, seguido por la selva 74 y la sierra. En las zonas urbanas la carga procesal es mucho mayor que en zonas urbanas, especialmente en zonas urbanas costeñas encontramos un alto promedio de ingresos de causas : 149; las diferencias entre las regiones y zonas muy significativas. Si calculamos sólo con un promedio de 68 causas por juzgados llegamos al año 1986 a un volumen de alrededor de 47% de todas las causas ingresadas en los juzgados de primera instancia a nivel nacional excluyendo Lima.

Cuáles son ahora los conflictos más frecuentes?. Hemos clasificado los casos estudiados en los juzgados de paz en cinco categorías que expresan el origen social de los conflictos tomando en consideración una clasificación elaborada o pasada. Los conflictos que más frecuentemente se tramitan en la justicia de paz son las de parejas, seguidos por los de vecinos, económicos, incidentales y familiares. Este orden es coincidente con el encontrado en el año 1979; esto revela una característica de la justicia de paz; la de ser una instancia en la que se ventilan básicamente conflictos de personas vinculadas por relaciones de pareja, de parentesco y de vencidad; o sea, si sumamos sólo estas categorías llegamos a un porcentaje de 63% de los casos. En estos 63% encontramos la existencia de algún tipo de vínculo familiar o vecinal entre las partes. En base a estos datos podemos afirmar que la justicia de paz cumple un rol de mediación entre personas cuya convivencia en el hogar, la familia o la comunidad se encuentra afectada.

En lo siguiente analizaremos los conflictos tramitados de acuerdo a una clasificación jurídica; no obstante, hay algunos casos que no tienen cupo en esta tipología; y son aquellos que tienen su fundamento en el derecho consuetudinario y que no se encuentran recogidos por la legislación; tal es el caso de separaciones de convivientes o conciliaciones de convivientes, conflictos relacionados con el reclamo de cumplir con una promesa matrimonial; pero a fin de incluir estos conflictos hemos creado una nueva categoría, que finalmente hemos llamado separación de convivientes.

Mayoritariamente se ventilan casos penales. Son alrededor de 53% de las causas que ingresan a los juzgados a nivel nacional. En la costa y en la selva, la diferencia entre los casos civiles y penales es aún más marcada; sin embargo, el análisis estadístico revela que estas diferencias no son significativas. En cambio al analizar los promedios entre zonas urbanas y rurales notamos que la diferencia es muy marcada, es decir, en las urbes hay más conflictos penales que en las zonas rurales.

Las controversias más comunes son las faltas contra el cuerpo y la salud, llegando a representar el 20% de los conflictos tramitados en la justicia de paz a nivel nacional. En segundo nivel se encuentra la faltas contra las buenas costumbres 15.8% y las separaciones de convivientes, esta categoría que he mencionado antes; en tercer lugar encontramos faltas contra el patrimonio 11.9% y luego los conflictos por pago de soles. Esto ahora se mantiene en los conflictos que se dan en costa y sierra con la particularidad que en la costa se da un mayor volumen de conflictos de alimentos y en la sierra de controversias de entrega de especies y litigios de tierras. Las faltas contra el cuerpo y la salud son sobre todo una problema urbano, mientras los litigios sobre entregas de especies y de tierras son más frecuentes en zonas rurales, sobre todo en la sierra.

Las estadísticas muestran que el tipo de conflicto que ingresa a los juzgados cambia con el desarrollo socio económico del lugar. Un ejemplo referido a los vínculos sociales y el juez de paz, son las controversias entre familiares. En la economía campesina la familia constituye la unidad de producción y la unidad de consumo. Un conflicto entre parejas, entre familiares, fácilmente puede amenazar la existencia y supervivencia de la familia, lo que significa la importancia de buscar una solución al conflicto. Observamos que en zonas más tradicionales de la sierra rural poco poblada la tasa de conflictos familiares es relativamente baja, si la densidad poblacional aumenta lo que lleva consigo una creciente integración en el mercado y cambio de valores, aumenta también la conflictividad entre familiares.

El estudio de IDL me parece muy importante. De esta manera empieza nuevamente un debate acerca de la importancia de esta instancia popular de conciliación y sobre el derecho consuetudinario del mundo andino y de los sectores populares urbanos del país considerando los dos últimos estudios estamos ahora en condiciones de observar el desarrollo y los cambios de la justicia de paz en un largo plazo de 20 años. Tengo que confesar que estaba muy curioso de leer el estudio de IDL y conocer algunos cambios que se han desarrollado en los últimos diez años.

Novedoso en el estudio son: primero la descripción del marco histórico y del desarrollo de la justicia de paz desde la Constitución de 1823 hasta ahora. Este capítulo es muy completo y hasta la fecha no he leído algo parecido. Segundo, el análisis del marco legal también es muy bien desarrollado y tercero los capítulos que contienen el estudio empírico sobre el perfil del juez de paz, sus condiciones de trabajo y sobre la percepción de los usuarios es una excelente base de información.

Quisiera estructurar mis comentarios en tres aspectos: en primer lugar, el juez de paz frente al derecho estatal y el derecho consuetudinario; segundo lugar, el control social y las estrategias de los usuarios de la justicia de paz y en tercer lugar comentarios a algunas conclusiones de IDL. A raíz del estudio de IDL, de las preguntas que plantean quisiera identificar algunas pocas perspectivas para nuevas investigaciones socio jurídicas porque tengo la impresión que nos encontramos en una etapa en la cual ha aumentado el interés en conocer la vigencia social del derecho estatal y de los sistemas del derecho popular, o sea, consuetudinario.

El interesante estudio de IDL mostró otra vez que una de las características más destacadas es la actuación del juez de paz entre la costumbre y el derecho, o sea, entre las normas legales y el derecho consuetudinario. En varias oportunidades el estudio se refiere a esta problemática. El equipo de IDL analiza el marco legal establecido en la Constitución y la Ley Orgánica del Poder Judicial que, si no me equivoco, por primera vez en la historia del derecho peruano reconocen la existencia y vigencia de sistemas de normas fuera del derecho positivo. Además el estudio presenta ejemplos de causas y actas de conciliación que ilustran esta práctica.

De esta manera, el estudio se adjunta a otras publicaciones jurídicas recién publicadas como la de Ana Teresa Revilla y Jorge Price, sin embargo, tengo la impresión que la gran labor que todavía está a la espera es un trabajo interdisciplinario de antropólogos, sociólogos y abogados sobre la vigencia de los diferentes sistemas de derecho consuetudinario en este país. En esta línea se encuentra el interesante libro de Antonio Peña que recién he leído “Justicia Comunal en los Andes del Perú”, pero pienso que aparte de este trabajo mucho queda todavía pendiente.

Regresando al interesante estudio de IDL me parece no casual que encontramos pocas explicaciones sobre el trasfondo cultural de los conflictos escritos y los motivos de los litigantes y el razonamiento del juez de paz. Hay que preguntar por ejemplo por qué ante los jueces de paz parejas litigan por conflictos de celos, incumplimiento de deberes domésticos o separación de convivientes; por qué acuden al comparendo con los así llamados apoderados de garantías como los padrinos, compadres; por qué demandan la constancia de hechos, reclaman derechos que en sectores de la sociedad dominante no tienen relevancia judicial.

La existencia y vigencia de sistemas de derecho consuetudinario no es uniforme, depende de una serie de factores, como los valores culturales y étnicos que rigen en los distintos lugares de la asimilación de éstos con los valores de la sociedad dominante del grado de aceptación del sistema legal, por la población del lugar, etc. Estas condiciones complejas que varían con los lugares hacen casi imposible definir una tipología global a nivel nacional. Se debería distinguir entre normas extralegales que rigen en zonas urbanas populares, en zonas rurales especialmente andinas, y en ambas zonas.

En este contexto, quisiera mencionar un aspecto que todavía no se ha tocado pero que sería a mi entender interesante e importante considerar en los programas de capacitación de los jueces de paz de parte de IDL. Se trata de una costumbre judicial de la propia justicia de paz que es difícil de erradicar. El juez al asumir su cargo encuentra en los archivos del juzgado una serie de antecedentes que sirven como modelo en la tramitación de los diversos asuntos. De esta manera una generación de jueces de paz tras otra, copia formas de administración de justicia y de redacción de actas de sus antecesores. Hemos comparado libros de actas y expedientes de 1890, 1920, 1950 y hemos encontrado actuaciones y formulaciones semejantes a aquellas de los jueces de hoy. Las penas y multas condicionales son un ejemplo de esta costumbre judicial. La inclusión de la pena correccional de multa puede adoptar esto hasta 24 horas , estaba consignada en el artículo 10° del Reglamento de Jueces de Paz de 1854, artículo que al ser derogado imposibilita su empleo en arreglos civiles o penales; sin embargo, resulta frecuente que estas penas se estipulen en casos de incumplimiento del acuerdo. El estudio de IDL revela que los jueces de paz todavía aplican sanciones condicionales y penas privativas de libertad y multas. Tengo la hipótesis de que la fuente de esta práctica es el antiguo reglamento del siglo pasado.

El segundo punto es el control social y estrategias de los usuarios de la justicia de Paz. Un resultado muy interesante del estudio es la mirada a las relaciones de cooperación y conflicto del juez de paz con las autoridades locales. Detectaron en el estudio, igual como nosotros pasara hace diez años atrás, que los litigantes entablan su juicio o su denuncia muchas veces ante varias instancias locales, como el puesto de la policía, el teniente gobernador, el alcalde, representantes de las comunidades campesinas, etc.; aunque estas instancias no tienen atribuciones judiciales. El estudio revela que, en algunos casos, las autoridades políticas y policiales actúan como una instancia previa, es decir, las causas luego pasan al juez de paz; pero en otros casos tratan de resolver el conflicto directamente.

IDL aplica una excelente estrategia para fortalecer a la justicia de paz frente a esta competencia con otros fueros, realizan talleres con todas las autoridades locales para enseñarles las diferencias y limitaciones de sus funciones; esto es algo nuevo, no se hizo en nuestro proyecto de los años 80; sin embargo, había entonces una discusión temprana si es que es oportuno invitar a las autoridades y a la policía a los seminarios de paz. Finalmente esto no se hizo, considerando que frecuentemente los policías tienen una educación mayor existía el temor que los jueces de paz menos capacitado pierdan prestigio si participan juntos en el mismo evento.

Una recomendación para nuevas investigaciones empíricas de campo sería enfocar la justicia de paz y los demás fueros desde la perspectiva de los usuarios y de sus estrategias de control social. Es una nueva corriente de investigación en la sociología jurídica en Europa, que también en el Perú podría revelar muy interesantes resultados. En este concepto se percibe la sociedad como un proceso permanente de control social de diferentes individuos y grupos. En este proceso se observa una competencia de distintas normas sociales que rigen en la sociedad. Acudir a una instancia justicial es sólo una opción más para resolver el conflicto. De esta manera los demandantes quieren aumentar la presión social con el objetivo de llegar a una solución.

Coincido con la recomendación de IDL y mis colegas panelistas que hace falta un estatuto específico y un nuevo reglamento de la justicia de paz. El marco legal que regula las funciones y competencias de los jueces de paz es incoherente, contradictorio, demasiado complejo y poco entendible para los jueces de paz. Habría que armonizar las normas legales e incluirlas en un solo texto legal. Una de las incongruencias es la Ley Orgánica del Poder Judicial, que da preferencia al nombramiento de abogados o por lo menos a estudiantes de derecho como jueces de paz; mientas que la Ley de Conciliación no conoce dicha prioridad. Con el objetivo de fomentar y fortalecer la justicia de paz, recomiendo que se cambie de Ley Orgánica derogando la preferencia de los abogados. Los abogados no son siempre los conciliadores más idóneos, tratan de encasillar el conflicto en parámetros jurídicos; tienen un razonamiento combativo, quieren ganar un juicio o lograr una decisión. Hay un dicho norteamericano: puedes conciliar cualquier conflicto si excluyes a los abogados y a los contadores.

En cuanto a las competencias de los jueces de paz recomiendo que se siga el ejemplo de la justicia de paz venezolana que no hace distinción entre causas civiles y penales. Concuerdo con la recomendación de la comisión presidida por Mario Alzamora Valdés que elaboró un proyecto de ley orgánica del Poder Judicial en el año 1986, que sugiere que el juez debería ser competente para proceder en conciliaciones y transacciones de indemnizaciones por daños y perjuicios de naturaleza penal siempre y cuando las infracciones sean tipificadas como faltas o delitos de difamación, calumnia o enjuria.

Además recomiendo que los jueces de paz sean elegidos para un periodo de tres años en vez de dos como establece la Ley Orgánica. Las razones son las preparación y capacitación de los jueces de paz a través de los cursillos sea más eficiente; habrá una mayor continuidad en el servicio para la población; y la organización y los costos de elecciones populares serían mas razonables. Reducir la duración del cargo a sólo un año como lo establece la Resolución Administrativa del Poder Judicial de enero de 1999, no me parece adecuado.

Todos sabemos que para la mayoría de ciudadanos existen barreras lingüísticas, culturales y geográficas que los alejan del Poder Judicial. A pesar que a comienzos de este año fueron exonerados de aranceles judiciales los habitantes de los 531 distritos más pobres del Perú, para millones de peruanos subsisten también las barreras económicas.
Con frecuencia, además, los criterios de los magistrados para resolver conflictos son sumamente legalistas, alejados de aquello que nominalmente debería buscarse: la justicia. De hecho, muchos magistrados consideran que administrar justicia equivale a aplicar las leyes y las leyes son elaboradas muchas veces sin tomar en cuenta la realidad de los peruanos. ¿Tiene sentido, por ejemplo, que cada seis años los documentos de identidad pierdan validez? ¿Tiene sentido exigir a la víctima de un robo adquirir una especie valorada en el
Banco de la Nación? Estos requisitos legales tan incómodos para un
habitante de una ciudad, simplemente truncan las posibilidades de obtener justicia de un campesino.
Afortunadamente, para enfrentar las limitaciones de la justicia formal desde 1822 en el Perú existen los Jueces de Paz, que en su abrumadora mayoría no son abogados y están facultados para administrar justicia según su propio criterio ético y las tradiciones comunales.
Actualmente son alrededor de 5,000 y se encuentran en todo el
territorio nacional, con excepción de Lima.
Ellos enfrentan casos de faltas, violencia familiar, alimentos, deudas hasta por 3,300 soles y también tienen atribuciones notariales.
Gracias a ellos, millones de peruanos obtienen justicia de manera rápida, económica y comprensible. Se evita así también que la población desesperada recurra a la violencia, como sucede con los linchamientos. Los casos que exceden sus funciones, son derivados a las instancias competentes, previa orientación al demandante o denunciante (me disculparán los no abogados esta precisión técnica.
La Justicia de Paz es una de las instituciones que mejor refleja los cambios sociales producidos en el Perú en las últimas décadas. Hasta 1969, las Cortes Superiores nombraban al Juez de Paz entre los “vecinos notables”, lo cual implicaba que el cargo era ejercido por los terratenientes o personas de su entorno. Evidentemente, no siempre actuaban según criterios de justicia: “La primera vez que fui a Cajamarca, los Jueces de Paz ayudaban a los hacendados a quemar las casas de los campesinos”, recuerda una periodista.
Con la Reforma Agraria, los Jueces de Paz pasan a ser campesinos, elegidos por cada comunidad. La elección se realiza en una asamblea, a mano alzada o por voto secreto. El alcalde, el presidente de la comunidad, el gobernador son las autoridades que dan fe del proceso de elecciones. En algunos lugares se requiere el DNI, en otros basta que los participantes sean residentes conocidos. Las elecciones se realizan en quechua, shipibo o aguaruna. En todos los casos, el requisito es que la persona sea un buen vecino, colaborador y responsable.
El sistema marchaba bastante bien, precisamente porque se adaptaba a los diferentes contextos culturales. Las Cortes Superiores ratificaban a los Jueces de Paz elegidos, siempre que no tuvieran antecedentes penales y que el acta de elección reflejara la voluntad de la mayoría de los asistentes. Sin embargo, a mediados del año 2001, el deseo de formalizar la Justicia de Paz generó la peor crisis en la historia de esta institución: la Ley 27539 otorgó la facultad de organizar las elecciones a la ONPE y se suspendieron todas las elecciones
comunitarias. El nuevo procedimiento jamás era simplemente
inaplicable, porque los Juzgados de Paz no se encuentran demarcados con precisión y los votantes no están empadronados en función del Juzgado
de Paz. Por cuatro años, en muchos lugares no se sabía quién era el
Juez de Paz, muchos de ellos renunciaron o se prorrogó su mandato contra su voluntad.
Resultaba absurdo, también, que el Estado destinara centenares de millones de soles para un proceso de elecciones que anteriormente no implicaba mayor gasto... y al mismo tiempo ni siquiera destinara un lápiz o una hoja de papel para los Jueces de Paz.
Por fin, el pasado 16 de junio, la Ley 28545 admitió que la forma más viable de regular la elección de los Jueces de Paz era simplemente reconocer lo que millares de comunidades y centros poblados venían haciendo en todo el Perú. Sólo en las ciudades más grandes, el Poder Judicial podrá solicitar la intervención de la ONPE.
En los próximos meses, millones de peruanos elegirán a sus Jueces de Paz, según sus propias tradiciones y costumbres. Quienes resulten elegidos, por si algún policía o fiscal lo había olvidado, deberán contar con todo el apoyo de las autoridades en la ejecución de sus
sentencias y actas de conciliación (artículo 1). La Justicia de Paz
vuelve, fortalecida, a cumplir su función.