Validez y eficacia de los actos administrativos

Actuación administrativa. Validez y eficacia. Ineficacia. Nulidad. Retroactividad. Medios de ejecución forzosa

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Lección 37

VALIDEZ Y EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

* VALIDEZ

En ciertos casos los Actos Administrativos pueden incurrir en vicios y ser inválidos. Consecuencia: la estructura del régimen de las nulidades en el derecho Administrativo estaba tomado del derecho civil. Nulidad absoluta y nulidad relativa.

Nulidad absoluta: ciertos vicios son tan intensos que el negocio, desde el primer momento, carece de efectos jurídicos. La nulidad es " ipso iure " y si se impugna, aunque no es necesario, la decisión judicial es meramente declarativa.

Nulidad relativa o anulabilidad: sí ha producido efectos pero tienen algún vicio. Se permite que se subsane esa ilegalidad por el transcurso del tiempo y si no se subsana, la declaración judicial es constitutiva. Se extrae de la Ley de Procedimiento Administrativo un principio general de favorecimiento del Acto Administrativo. Se advierte en varios aspectos.

Presunción de la validez (Artículo 57.1 de la Ley) se presume que el Acto Administrativo es válido. En caso de duda entre nulidad absoluta o relativa se presume la relativa. Se manifiesta en una serie de reglas:

1. Conversión de los Actos viciados: un Acto Administrativo viciado nulo de pleno derecho... (Artículo 65 de la Ley de Procedimiento)

2. Conservación de Actos y trámites (Artículo 66 de la Ley). En aquellas ilegalidades de Procedimiento Administrativo, si se produce desde un punto, se repite desde ese punto, no desde el principio. Reposición de actuaciones.

3 Convalidación de los Actos anulables (Artículo 67) pueden ser siempre convalidados. La Administración advierte que se ha producido una ilegalidad y la subsana. Dos supuestos:

1) 67.3 Incompetencia jerárquica: orden dictada por un órgano incompetente jerárquicamente.

2) Supuesto de dos fases. En la primera, la Administración tomó una decisión para la que es necesaria la autorización de otra. Si falta esa autorización puede ser convalidada autorizando. Distintos supuestos de ilegalidad. La Ley de Procedimiento Administrativo prevé otros supuestos: irregularidades no invalidantes, no tienen trascendencia alguna. Y errores (aritméticos, de cálculo...).

Supuestos de la nulidad absoluta o de pleno derecho (Artículo 62 de la Ley).

1. Actos que lesionan los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional: derechos fundamentales. Cualquier lesión.

2. Incompetencia del órgano (territorial o material).

3. Actos con un contenido imposible. No se dan las circunstancias del hecho. Supuesto de hecho inexistente.

4. Actos constitutivos de infracción penal o que traigan en causa o son consecuencia de una infracción penal. Actos que ordenan un delito o falta.

5. Otro supuesto: los supuestos prescindiendo total y absolutamente del Procedimiento establecido. La infracción ha de ser total. Nulidad de pleno derecho. Junto a este supuesto, la jurisprudencia consideró también la infracción de trámites esenciales o uno solo. Por ejemplo, la audiencia del interesado, reposición de las actuaciones. Da lugar a nulidad relativa. Todas aquellas infracciones de Procedimiento que no sean de pleno derecho, se mandan a anulabilidad relativa, y a su vez a las irregularidades.

6. Último supuesto (Artículo 62) Actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico, por lo que se adquieren facultades o derechos si se carece de requisitos para su prestación (muy cercana a los Actos de contenido imposible) la Ley, aquí está refiriéndose al silencio positivo, si en ese supuesto, el particular carecía de los requisitos esenciales para su adquisición, no se produce el silencio positivo.

También las disposiciones Administrativas pueden incurrir en nulidad de pleno derecho. Reglamento contra Ley será nulo de pleno derecho.

La Ley prevé la sanción de reglamentos: al producirse una infracción de la jerarquía normativa, para el criterio que sigue la Ley (nulidad y anulabilidad, y en caso de duda anulabilidad) El legislativo sigue el criterio opuesto, siempre nulidad absoluta al romper con la jerarquía normativa.

Nulidad relativa o irregularidad.

Artículo 63.1 los supuestos son cualquier otra infracción del ordenamiento jurídico no contemplada en el Artículo 62. Son anulables los Actos de la Administración que incurran en infracciones del ordenamiento jurídico incluso la "desviación de poder". La desviación de poder (Ley contencioso Administrativa) es el uso de facultades Administrativas para fines distintos de los previstos en el ordenamiento jurídico. Resolución de una norma formalmente correcta pero no para esa finalidad sino distinta (fraude de Ley). En la jurisprudencia no es fácil encontrarlos; porque siempre hay ilegalidad. Por tanto, son anulables: Infracciones distintas del ordenamiento jurídico (de nulidad absoluta) y desviaciones de poder.

Todo Acto Administrativo tiene un fin: el que prevé la norma que lo habilita, si no sigue el fin, se desvía de la norma.

Irregularidades no invalidantes: (Artículo 63 "a contrario sensu").

Podemos encontrar dos supuestos:

1) Acto Administrativo incurra en defecto de forma. En principio, es una mera irregularidad, pero puede que en una determinada circunstancia tenga una mayor trascendencia y por tanto ese supuesto será de nulidad relativa. Artículo 63.2 cuando el Acto no pueda alcanzar su fin, en los otros supuestos pasa ser una mera irregularidad. Así, los vicios de tramitación pueden ser: nulidad absoluta, nulidad relativa (indefensión o no-fin), y resto de los casos.

2) la Ley singulariza el incumplimiento de los plazos, ¿Qué ocurre? Tienen la misma sistemática que los defectos de forma. Ya que si provoca indefensión lleva a nulidad relativa (Artículo 63.3) es el particular el que debe demostrarlo (por la ejecutividad de la Administración).

Errores (Artículo 105.2) dentro de la revisión de Actos Administrativos se establecen los errores. Errores de hecho, de los propios Actos, no son una auténtica ilegalidad ni irregularidad, por ejemplo operaciones en el IRPF.

2. Eficacia de los Actos Administrativos.

La Ley de Procedimiento Administrativo es decisiva porque ninguna Administración puede actuar sin rapidez ni celeridad. Frente a criterios de mediados del siglo XIX en que en ciertos casos los Tribunales decidieron sobre la validez de los Actos Administrativos, se ha impuesto en este criterio de eficacia. (Artículo 57.1) los Actos sujetos al derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicta. Presunción de validez de los Actos Administrativos y de ejecución inmediata o efectividad. Tal eficacia inmediata, que es fundamental en la aplicación del Acto Administrativo, es contradicha en el Artículo 57.2.

Eficacia del Acto no es inmediata, si su contenido implica desarrollo o demora en su aplicación, por ejemplo un llamamiento a filas.

Aprobación de un superior (decisión adoptada por entidades locales pero que necesita la aprobación de la Administración que las tutela) Acto válido pero que demora su eficacia hasta que se apruebe.

Demora como consecuencia de su notificación o publicación. Tal demora no es una excepción sino que es una regla general para que todo Acto Administrativo debe ser notificado si afecta a derechos o intereses particulares (Artículo 57.3) lo que se quiere decir que es que la notificación funciona como condición de eficacia del Acto Administrativo. Es el punto débil de los Actos Administrativos, que se presume válido pero no eficaz hasta su notificación.

El reglamento de notificación aparece en los Artículos 58 y 59: obligación de notificar todo Acto que afecte a intereses y derechos de los particulares en un plazo de diez días. Condición suspensiva del Acto Administrativo. ¿Qué sucede si se incumple el plazo de diez días? En principio, que es mera irregularidad, salvo si produce indefensión. La notificación debe contener unos elementos:

  • Texto íntegro del Acto. Lo que se traslada al particular, no es un resumen-guía, sino el texto íntegro (ya con la Ley del 58).

  • Mecanismos y vías de defensa del particular frente al Acto (recurso, plazo, Artículo 58.2.3) El Procedimiento Administrativo es informal, y se parte de la idea de que hay que guiar al particular para que pueda defender sus intereses. Si la notificación es defectuosa, depende del vicio de tal notificación,1). Si se ha indicado un recurso por ejemplo inválido y se reconoce válidamente se subsana. Y 2). Subsanándola la propia Administración. Todos terminan subsanando tal Acto.

  • Su régimen, el legislador ha procurado la subsanación y se aplica a aquella parte de la notificación referida a los recursos. Pero puede suceder que el defecto consista en la omisión del texto íntegro del Acto, en tal caso, la Ley no indica nada al respecto y por tanto hay que entender que en este supuesto no procede la subsanación, el Acto no es eficaz y la Administración debe dar una nueva notificación. En cuanto a la práctica de la notificación, el Artículo 59 de la Ley indica una serie de requisitos al respecto.

    En cuanto a la publicación, y con independencia de casos de notificación y publicación, en unos casos los Actos Administrativos necesitan notificación (derechos e intereses del particular) y en otros puede no darse la notificación y, por tanto, necesita la publicación, estos serían los Actos Plúrimos (a una generalidad de personas) en tal caso la publicación es una condición de eficacia de este Acto Administrativo. El único problema sería la duda sobre si se ha publicado un Acto Administrativo o un reglamento (el Acto Administrativo se agota en sí mismo y al reglamento hasta que sea derogado).

    Retroactividad de los Actos Administrativos (Artículo 9.3 CE).

    Se pudiera pensar que la legislación es contraria a la retroactividad de las normas más aún los sería a los Actos, por ejemplo Actos Gravosos, pero sin embargo la Ley 22/99, afecta varios casos de retroactividad (Artículo 57.3).

    1 Actos Administrativos que producen efectos favorables al interesado.

    2 Actos dictados en sustitución de Actos anulados. Aquellos casos en los que se dicta Acto ilegal posteriormente la Administración lo anula (por los Tribunales) en estos supuestos a continuación se dictará un Acto concreto y correcto. En principio, su eficacia sería hacia el futuro pero el Artículo 57.3 le da a efectos retroactivos hasta el punto del Acto anulado por la sola necesidad de que exista el supuesto de hecho, cuando el Acto ilegal fue dictado (se retrotrae a este supuesto de hecho del Acto anulado) aquí se ve el principio de conservación del Acto Administrativo y serán tanto en los Actos gravosos como en los favorables al particular.

    3. Ejecución forzosa y efectividad de los Actos Administrativos.

    Obligación inmediata. ¿Qué ocurre si se niega el particular? La Administración dispone de mecanismos para imponer la ejecución forzosa de los Actos Administrativos.

    Principios que inspiran a la ejecución de los Actos:

    1. Artículo 93.1: no cabía actuación material de ejercicio sin previa resolución Administrativa.

    2. Los Actos (Artículo 94) son inmediatamente ejecutivos, por lo tanto, necesitan ser notificados (ejecutividad). Para la ejecución de derechos Administrativos no hace falta declaración Administrativa posterior sino que es suficiente el Acto Administrativo sin la notificación, tampoco hace falta una intervención judicial para su ejecución. Este punto es una conquista de la Administración moderna (revolución francesa).

    Consecuencia de esta situación es que estaban prohibidos los interdictos judiciales para realizar los Actos Administrativos (Artículo 101) (interdictos: acciones posesorias rápidas del juez de primera instancia para mantener o recuperar la posesión). Su excepción está en el campo de las expropiaciones. Si la Administración ha incumplido totalmente el Procedimiento expropiatorio, porque la Administración realiza actuaciones al margen de los Procedimientos Administrativos.

    A partir de la mitad de los años ochenta y por el tribunal constitucional en la ejecución de determinados Actos Administrativos es necesaria también una cierta intervención judicial: pueden existir Actos Administrativos cuya ejecución necesite la entrada en el domicilio del particular. Por ejemplo la ocupación de bienes inmuebles por expropiación. Antes de la constitución no se necesitaban intervenciones judiciales, pero la constitución tampoco establece criterio alguno.

    Pero el Tribunal Constitucional exigió que para la ejecución de los Actos Administrativos, si no hay consentimiento del particular, es necesaria la intervención judicial. Así, interpreto analógica y extensivamente el Artículo 18.2 CE (inviolabilidad de domicilio). El tribunal constitucional entendió que los jueces competentes debían ser los jueces de primera instancia e instrucción pero plantea el problema del conocimiento y anulación de los Actos Administrativos corresponde al contencioso y no a los órganos civiles y, en este caso, si son competentes (sentencia 171/97) justificado en la validez del Acto Administrativo en su cobertura y de ejecución forzosa. Artículo 96.3 de la Ley de Procedimiento Administrativo. En la Ley del 98 de lo contencioso se crea, dentro de organización de los tribunales contenciosos, los tribunales personales y de primera instancia aplicando así, a lo contencioso, éste ámbito.

    Medios de ejecución forzosa. Ejecutoriedad.

    Incluye un conjunto de mecanismos de los Artículos 95 a 100 de la Ley de Procedimiento Administrativo donde la Administración se asegura que sus Actos se realicen. Las obligaciones a los particulares pueden ser de diferente índole y por tanto los medios de ejecución forzosa también son diferentes.

    1. El más importante, desde el punto de vista práctico.

    El Apremio Administrativo.

    Se traslada de los tribunales a la Administración. Forzar a los particulares a cumplir con aquellas obligaciones que tengan que liquidarse en dinero y no lo hacen por su propia voluntad. La Ley se remite al reglamento de recaudación. Los Actos Administrativos, en la mayoría de los casos, proceden de la Administración, pero se admite que en algunos casos instituciones no integradas en las administraciones públicas puedan dictar Actos por delegación (por ejemplo asociación que defienda los intereses públicos o corporaciones) de la Administración superior:

  • Aguas: comunidad de usuarios (concesionario forzoso para gestión de aguas) podrá vigilar las infracciones de los usuarios. Aquí, por delegación, podrán dictar las sanciones correspondientes.

  • Urbanismo: (Juntas de Compensación) (remisión de propuestas de un determinado polígono de tierras) podrán realizar actuaciones en relación con urbanización de ese suelo.

  • ¿Qué sucede si en tales corporaciones, asociaciones, los obligados no cumplen los Actos? ¿Tienen Apremio Administrativo? No, la Administración de la que dependen, les apoya a través del privilegio de Apremio (que irá a parar a la corporación, no a la Administración).

    2. Ejecución subsidiaria (Artículo 98 de la Ley de Procedimiento Administrativo).

    Ejecución de Actos Administrativos no por directa obligación sino por un tercero subsidiario de éste. O la propia Administración, o bien un tercero, cumplen la obligación.

    Supuestos: la ejecución subsidiaria se justifica si no sirve el apremio (en los casos en los que hay que pagar una cantidad de dinero). Tampoco en el caso de obligaciones no personalísimas porque en este caso la ejecución subsidiaria no es posible. Los gastos de tal ejecución subsidiaria van a costa del obligado de dos formas: una vez cumplida la obligación se pasaba al obligado y si se negaba entonces la Administración podría utilizar el apremio.

    3. Multa coercitiva.

    No estamos ante una infracción diferente de la obligación principal sino que el particular no la cumple. La Administración impone pequeñas multas hasta que pague la obligación principal. También denominada recargos. Si por este mecanismo no se consiguió el cumplimiento de la obligación se volverá al Apremio (cantidad de dinero).

    4. Compulsión sobre las personas (Artículo 100 LPA).

    Mecanismo más duro. No funciona para todo tipo obligaciones sino solamente en aquellos casos de obligaciones personalísimas. Tampoco para cualquier obligación de este tipo sino solamente en aquellas obligaciones de no hacer o de soportar. Su razón de existencia es la dignidad de la persona. Por ejemplo ocupación forzosa de bienes, expropiación. ¿Que ocurre en la obligación personalísima de hacer? En este caso, la Administración calculará los daños y perjuicios del no-cumplimiento de obligación y esa indemnización, transformada en cantidad de dinero, se pasará a la vía de Apremio.

    Suspensión de los Actos Administrativos.

    La eficacia de Actos Administrativos puede ser contradicha; en ciertos casos puede ser suspendida, con independencia de la validez de tal Acto. Bajo la Ley de 58 se establecía tal supuesto, pero en realidad ni la Administración ni los tribunales acordaron tal suspensión (por ejecutividad) a partir de la constitución y de la reforma del 92 (Ley 30/92 y la Ley 4/99) se ve esta suspensión en situaciones injustas o inadecuadas ponderando el perjuicio al particular y a los intereses generales.

    Es donde más se notó el cambio de un régimen a otro. Distancia entre la suspensión en vía Administrativa o suspensión por los Tribunales (con carácter preliminar); bajo la Ley del 58 eran las mismas las reglas aplicables, actualmente ya no son así. Veamos la vía Administrativa.

    Suspensión por vía Administrativa.

    ¿En qué Procedimiento puede la Administración acordar la suspensión de la eficacia de sus Actos?

    2 momentos o Procedimientos:.

  • Aquellos casos en que los particulares recurren en vía Administrativa contra ciertos Actos Administrativos que considere ilegales (reposición en alzada) Artículo 111 LPA.

  • 2. Por revisión de oficio. La Administración, por sí misma, revisa y anula los Actos Administrativos en ciertas circunstancias. (Artículo 104 de la Ley de Procedimiento Administrativo).

    Régimen de suspensión (Artículo 111 de la Ley de Procedimiento). La mera interposición de un recurso Administrativo no suspende sin más la eficacia del Acto. Aplicación de la ejecutividad de los Actos Administrativos: " resuelve y respeta " pero ese principio general se va a haber contradicho (compensaciones), cuando el particular solicita la suspensión la Administración pondera el interés del particular y el interés general o público de la Administración.

    El criterio de la Ley es que si el particular lo solicita la Administración ponderará ambos intereses. Ello no es razonable porque las posibles ilegalidades de los Actos a Administrativos son distintas (por imposibilidad, causa de delito...) y por tanto podría ser nulo o anulable.

    La Ley, extrae la distinción entre nulidad absoluta y relativa, facilita la suspensión en los casos de nulidad de pleno derecho. Por tanto, la primera causa de suspensión que es si se fundamenta en causas de nulidad absoluta (por ejemplo se ejecute un Acto Administrativo ilegal).

    La segunda causa de suspensión, son aquellos casos en los que la ejecución del Acto causar daños cuya reparación profunda es imposible o difícil. En el caso de Actos Administrativos que imponen obligación de carácter económico se admite que los daños económicos son siempre reversibles con una indemnización posterior.

    Normas de Procedimiento:

    1. Aplicación del silencio Administrativo. Bajo la Ley del 58, el silencio era negativo siempre. Las Leyes de 92 y del 99 ensanchan el silencio positivo. Sobre todo, si transcurren treinta días desde la solicitud de la suspensión sin que Administración declare nada expresamente se producirá tal suspensión.

    2 Exigencia de medidas cautelares (para asegurar la eficacia del Acto). La Administración acuerda la suspensión, pero la Ley le obliga a imponer al particular unas medidas cautelares para que al declarar sobre el asunto se restablezca la eficacia del Acto, y éste pueda ejecutarse. Pueden ser varias: la más frecuente suele ser un aval bancario.

    3. Enlace entre suspensión Administrativa y judicial. El particular al interpretar el recurso Administrativo antes pide al juez que suspenda eventualmente el Acto.

    Si la Administración acuerda la suspensión en vía Administrativa y solamente rige en vía Administrativa y no da la razón al particular el Acto recupera su eficacia.

    El particular va a vía judicial y pide la suspensión hasta que por sentencia se declare el fondo del asunto. Para evitarlo, la Ley de Procedimiento Administrativo dice que puede mantenerse la suspensión Administrativa hasta la declaración judicial sobre la suspensión. El único requisito que exige la Ley es que los particulares garanticen la efectividad posterior del Acto Administrativo.

    Fin del Tema

    Administrativo, Lección 37, Pág. 9