Sistema político español

SISTEMA POLÍTICO ESPAÑOL.

El interés académico y político que originó la transición política española radica en el modelo característicamente gradual de democratización del sistema. En este sentido, puede hablarse de un cierto excepcionalismo puesto que los precedentes de transformación de regímenes por negociación entre el gobierno y la oposición han sido bastante escasos. El proceso de democratización en España ha sido tratado por los politólogos como un ejemplo paradigmático de transición pactada.  

Modelos y Precisiones Previas sobre los Procesos de Democratización.

La ciencia política como disciplina ha desarrollado lo que podría denominarse una “teoría de la democratización”. En una primera aproximación a estas teorías del cambio de régimen, podemos comprobar como el debate se ha venido produciendo tradicionalmente entre los partidarios de la “Escuela Funcionalista” -Funtionalistic School- y la “Escuela Genética” -Genetic School-.

Los seguidores de la primera perspectiva enfatizan los determinantes estructurales de estos procesos, por lo que desde este punto de vista los cambios de régimen estarían condicionados por factores particulares como el desarrollo económico, la transformación de la estructura social o, simplemente, la modernización en general. La Escuela Funcionalista, por lo tanto, se centra en el estudio de estos complejos y largos procesos.

Por otro lado, la Escuela Genética subraya la importancia de los determinantes políticos en el desenlace de las transiciones. Desde esta visión del cambio de régimen, éste estaría circunscrito a las decisiones políticas y a las estrategias de los actores políticos, acaecidas durante todo el proceso de transformación.

Teniendo en cuenta nuestro objeto de estudio y antes de comenzar con el caso concreto de la transición a la democracia en España, es de gran utilidad citar algunos modelos teóricos sobre estos procesos de transformación política. Pese a que no pocos autores han establecido teorías del cambio de régimen, entre los que destacan Dankwart Rustow, Leonardo Morlino o Guillermo O´Donnell y Philippe C. Schmitter, la que ofrece una aproximación a nuestro entender más interesante, dado el asunto al que nos enfrentamos, es la conocida como “Teoría de los Tres Consensos”, señalada por Ramón Cotarelo. Según este polítólogo, quién utiliza el proceso de democratización española como punto de referencia para el establecimiento de su modelo, todo proceso de transición a la democracia pasa por las siguientes fases:

1.      Aparición del elemento desencadenante.

2.      Transformación de la legitimidad y la legalidad.

3.      Eliminación del personal político anterior y de su simbología.

4.      Acuerdo sobre el pasado para reconciliar a la colectividad; Primer Consenso.

5.      Establecimiento de normas provisionales; Segundo Consenso.

6.      Determinación definitiva de las reglas del juego; Tercer Consenso.

Este “patrón” de transición, nos va a servir de herramienta analítica para estudiar el proceso de cambio de régimen en España y, si ese fuera nuestro objetivo, para comparar éste con transiciones acaecidas en otros lugares, permitiéndonos el examen de las similitudes y distancias entre los diferentes estudios de caso escogidos.

La complejidad de un proceso de cambio político de este calado hace imposible hablar de un solo elemento desencadenante. Con el objeto de organizar la presentación de los elementos que desataron el cambio de régimen en nuestro país, vamos a diferenciar entre factores desencadenantes exógenos y endógenos. Es importante aclarar que esta diferenciación es de carácter analítico, lo cual no rechaza la posible interconexión de ambos planos.

Entre los elementos procedentes de más allá de las fronteras nacionales, podemos destacar la situación internacional de virtual aislamiento en la que había desembocado España en estos años. La proliferación de transiciones políticas en el sur de Europa, así como su éxito, y la firme promoción de los valores y principios democráticos por parte de las más influyentes instituciones de carácter internacional y supranacional, como la Organización de Naciones Unidas -ONU- y la actual Unión Europea -UE-, crearon un panorama internacional en el que los regímenes autoritarios en general, y el régimen franquista en concreto, se veían condenados a posiciones de aislamiento y exclusión, tanto político como económico.

Los elementos desencadenantes endógenos son algo más complejos y de carácter múltiple. Sin duda, el principal factor que detonó el colapso del régimen autoritario fue precisamente la muerte del General Francisco Franco. Por razones obvias, este acontecimiento es señalado por los principales expertos como el hecho clave en el proceso. Además, atendiendo al modelo teórico de referencia escogido, es el elemento desencadenante esencial de la crisis constituyendo, por consiguiente, la primera fase del cambio. Sin embargo, en nuestra opinión no deben olvidarse otras situaciones que contribuyeron a crear el contexto propicio para asegurar el triunfo de la democracia. En este sentido, cabe destacar dos transformaciones, la falta de imbricación entre la dimensión política y la socio-económica, y la retirada del apoyo incondicional de aquellos sectores que habían sustentado al dictador durante décadas. Ambos elementos concurrieron en la crisis de legitimidad y autoridad que arrastró el régimen por estos años.

Por un lado, la modernización social que experimentó España en los años precedentes a la década de los setenta, no fue acompañada de una renovación de carácter político. El desajuste entre las nuevas exigencias y necesidades de una sociedad española en pleno proceso de transformación, y las obsoletas estructuras políticas franquistas, era manifiesto.

Por otro lado, las diferentes esferas “profesionales” que tradicionalmente habían respaldado y sostenido el régimen dictatorial con mayor o menor intensidad, como la Iglesia y el Ejército, asimilaban la sinrazón de continuar perpetuando con su apoyo un régimen decrépito e incapaz. La aparición de sectores a favor de la apertura en el seno de estos grupos fue determinante en este sentido.

En definitiva, se puede decir que en los últimos años del régimen confluyeron varios aspectos que nutrieron la crisis del sistema en su totalidad. Por un lado, diferentes inercias del pasado, cada vez más presentes. Por otro, los distintos tipos de intereses económicos y sociales no conjugados, como asimismo, los distintos niveles de implicación política en el sistema. Así pues, todos estos factores dieron lugar a un conjunto bastante amplio de desajustes de muy diversa índole, que incidió de forma directa en el colapso del franquismo como régimen.

Retomando el esquema teórico adoptado, el segundo de los elementos, el vinculado a la transformación de la legitimidad y la legalidad, estaría relacionado con la restauración de la monarquía. El tercero, el cambio del personal político y sus símbolos, se identificaría con el desmantelamiento del Movimiento y los sindicatos. La siguiente fase, el primero de los consensos sobre el pasado, vendría con la amnistía.

Una de las peculiaridades del modelo español de democratización radicó en que se produjo, mediante estrategias pacíficas y graduales que derivaron en un cambio de régimen, una transición política sin ruptura de los aparatos del Estado pero con una profunda transformación de la legalidad institucional y prácticas políticas.

Sin duda, la Ley 1/1977, de 4 de enero, para la Reforma Política, aprobada en referéndum el 15 de diciembre de 1976 y que convocaba elecciones para el 15 de junio de 1977, supuso un punto de referencia fundamental en todo el proceso de cambio de régimen. En relación con el esquema teórico de trabajo, debemos decir que la aprobación de la citada ley se vincula directamente con el segundo de los consensos.

Esta ley, denominada por algunos sectores doctrinales “Octava Ley Fundamental del Régimen”, tuvo dos rasgos particulares susceptibles de análisis que apuntan en una misma dirección: reforma, no ruptura.

En primer lugar, se puede decir que el objeto básico de dicha ley fue el de reformar las denominadas Leyes Fundamentales del franquismo. No obstante, a pesar de que su principal leitmotiv radicaba en la reforma, comprobamos como no aparece ninguna disposición derogatoria que supusiera la ruptura con el régimen franquista.

En segundo lugar, el carácter de continuidad con el proyecto iniciado por Franco décadas atrás era manifiesto, puesto que no se contemplaba el carácter constituyente de las nuevas Cortes que se elegirían en el proceso electoral convocado.

Por otro lado, en relación con los elementos principales contenidos en dicha ley, debemos destacar el establecimiento de los principios democráticos, la inclusión de algunas notas para la reforma constitucional, la confirmación del sistema monárquico, la bicameralidad y composición de las Cortes, y la determinación de algunos elementos de carácter electoral para la elección de las mismas. Como puede observarse, todo esto suponía un giro significativo con respecto a la realidad política franquista.

Como resultado de la aprobación de la Ley para la Reforma Política se desemboca en una situación en la cual se emplaza inmediatamente al gobierno de Adolfo Suárez para la redacción de una legislación electoral que regule los inminentes comicios, y que respetase a su vez los principios establecidos por esta ley. De esta forma nace con vocación provisional el Real Decreto-Ley 20/1977, de 18 de marzo sobre Normas Electorales, publicado en el BOE el 23 de marzo de 1977, que se constituye como la primera normativa reguladora de consultas electorales de carácter democrático desde tiempos de la II República. Esta ley, fruto de las conversaciones del gobierno con una Comisión Negociadora de la “oposición democrática”, trataría la consecución de dos objetivos, aparentemente incompatibles. Primeramente, lo que se pretende en este momento es conformar un sistema electoral que fuera capaz de dar cabida a las fuerzas políticas periféricas, que gozaban de un gran apoyo social y de altos niveles de legitimidad, tanto en sus demarcaciones territoriales como en el ámbito nacional. En segundo lugar, la ley debía facilitar la conformación de mayorías parlamentarias para allanar las labores de gobierno en un contexto tan delicado como este. Así pues el objetivo primero era lograr el equilibrio óptimo entre la gobernabilidad y la cabida de fuerzas regionales.

Los principales elementos configuradores de esta normativa electoral atañen, en relación con la elección del Congreso de los Diputados, a la adopción de un principio de representación proporcional, a la configuración de las provincias como circunscripciones electorales, a la asignación en el prorrateo electoral de un número mínimo de diputados por distrito, a la presentación de las candidaturas en listas cerradas y bloqueadas, al establecimiento de una barrera electoral del 3%, y a la adopción de una fórmula electoral de divisor (Método d´Hondt). En cuanto a la elección del Senado, ésta se regirá por un principio de representación mayoritario, con la provincia como circunscripción electoral, y la forma de las candidaturas personales.

Como adelantábamos, esta ley se aprueba con el objeto de regular las elecciones de 1977, aunque regirá también las de 1979 y 1982. En el año 1985 se aprobará la Ley Orgánica del Régimen Electoral -LOREG-, que prácticamente no modificará elementos sustanciales del Decreto-Ley, respetando los contenidos esenciales del mismo.

En conclusión, es importante insistir en que la convocatoria para la elección de las Cortes Generales, las cuales cumplirían más tarde el papel de constituyentes, se llevó a cabo a través de la legalidad determinada por el propio régimen dictatorial.

A Grosso modo, se puede decir que todo proceso de democratización pasa por varias fases: colapso del régimen autoritario, transición a la democracia y consolidación democrática. En este apartado, vamos a ocuparnos de las complicaciones que plantea el análisis de la última de las etapas del ciclo, y todo el debate intelectual que ha generado este asunto. 

Los profesores Santamaría y Maravall, conceptualizan esta cuestión asegurando que el éxito de un proceso de consolidación democrática depende de que se den un conjunto de condiciones que aseguren la autonomía del nuevo régimen y su reproducción. Las dificultades del apuntalamiento del régimen democrático suelen estar vinculadas a la permanencia de importantes elementos autoritarios, heredados de la etapa anterior, que coexisten con el nuevo sistema y con su aún débil legalidad.

En relación con este conjunto de condiciones, argumentan que los procesos de consolidación están en estrecha vinculación con aspectos tales como las variables socioeconómicas, y otros asuntos como la legitimidad y la eficiencia del sistema. Sin embargo, ellos aseguran que éstos elementos dependen de otras muchas constantes, por lo que estamos obligados a examinar:

·        El Tipo de Transición.

El modo en el que se llevó a cabo la transición política en nuestro país tuvo efectos ambivalentes. Por un lado, el continuismo que presentaba el sistema con respecto al régimen anterior, facilitaron cierta permanencia de algunos sectores franquistas. Sin embargo, el carácter negociado, pactado y consensuado en el que discurrió el proceso de transición reforzó los aspectos relacionados con la legitimidad.

·        El Contexto Interno/Externo.

El panorama internacional ejerció más bien una influencia positiva sobre el proceso de consolidación. Por lo tanto, podemos decir que contribuyó a este complejo procedimiento. Digamos que las mayores dificultades que surgieron en este proceso, estuvieron relacionadas con inercias internas, como la distribución del poder territorial, la violencia política y la profunda crisis económica.

·        La Nueva Estructura de Partidos.

La configuración de un sistema de partidos después de cuatro décadas de régimen dictatorial supuso una de las principales dificultades políticas de la transición, y estuvo directamente asociado a los problemas de gobernabilidad de los primeros años de democracia. Sin embargo, la tendencia del electorado a posiciones más o menos centristas facilitaron el proceso de consolidación.

Pese a que en el ámbito teórico las cuestiones parecen estar más o menos claras, cuando decidimos pasar al plano de los estudios de caso, parece que las complicaciones comienzan a hacer acto de presencia. En el caso concreto que nos ocupa, el de la transición española, hay divergentes opiniones acerca del momento en el que se puede hablar de consolidación democrática.

El acuerdo académico acerca de la ubicación definitiva de la consolidación de la democracia en España no se ha alcanzado aún de una forma más o menos definitiva. Algunos politólogos aseguran que la aprobación de la Constitución en el año 1978 es un signo manifiesto de consolidación democrática. Otros, no establecen ésta hasta las primeras elecciones celebradas bajo el amparo constitucional, en marzo de 1979. Sin embargo, teniendo en cuenta algunos acontecimientos históricos acaecidos en estos años, como el intento de golpe de Estado el 23 de febrero de 1981, nosotros somos más partidarios de fijar la consolidación democrática en las elecciones de octubre de 1982, siguiendo la aportación de Mario Caciagli, quien distingue entre transición institucional y transición política. Esta consulta tiene un significado especial puesto que a través de ella se produjo la primera alternancia en el poder; la transmisión de poderes se produjo en una clima de entendimiento y colaboración entre el partido perdedor -UCD- y el ganador -PSOE-. Por lo tanto, 1982 supone en nuestra opinión la referencia fundamental para la autonomía y la reproducción del nuevo régimen democrático, esto es, la consolidación de la democracia en España.

La Constitución española de 1978

La Constitución como compromiso

La Constitución es el principal producto normativo de nuestro sistema político, el que fija las reglas y reparte el juego entre los distintos órganos constitucionales. Una norma de estas características, aprobada en un contexto de transición política, requirió sin duda de un esfuerzo notable de compromiso entre todas las fuerzas políticas que llevaron a cabo el cambio político.

Este consenso venía dado, y paralelamente fue construyéndose, por varias razones: la primera, el propio carácter del cambio político por consenso, en este sentido, el gobierno de la Unión de Centro Democrático necesitaba de la oposición para legitimar su estrategia de cambio; en segundo lugar, se hacía necesario porque ningún partido político contaba con una mayoría absoluta en las Cortes como para imponer sus criterios partidistas; en tercer lugar, la experiencia constitucionalista española del siglo XIX, más bien, el fracaso de ésta, obligaban a pergeñar una Constitución que no fuera claramente partidista ni ideológica que marginara a los partidos y fuerzas políticas democráticas; y por último, este consenso se hizo necesario durante los laboriosos meses de redacción del texto constitucional, dado que hubo que superar numerosos puntos conflictivos que separaban a las distintas fuerzas políticas.

Este compromiso no resta valor a la afirmación de que durante la elaboración, y posterior aprobación de la Constitución, existieron importantes puntos de disonancia y disenso entre estas fuerzas políticas; quizás convendría resaltar que éstas (diferencias en torno a la jefatura del Estado, el Estado de las Autonomías, los derechos y libertades fundamentales, la relación entre los poderes, etc.), a pesar de su trascendencia, no significaron la quiebra del proceso de transición, sino que a largo plazo lo fortalecieron.

Los fundamentos y estructura política de la Constitución

Como en todas las Constituciones modernas, en la nuestra de 1978 también puede distinguirse entre una parte «dogmática» y una parte «orgánica». Por dogmática, entendemos aquella parte de la Constitución que recoge sus valores y principios fundamentales y los derechos y libertades públicas. Mientras que en la parte orgánica, nos encontraremos la estructura institucional que conforma el sistema político y las funciones e interrelaciones entre los diferentes órganos constitucionales. Veamos seguida y brevemente los contenidos de ambas.

Valores y principios de la Constitución

La Constitución recoge en su art. 1.1. como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político, que se van a concretar a lo largo del texto constitucional en múltiples ocasiones: la igualdad material (art. 9.2), la igualdad formal (art. 14), los derechos y libertades (artículos 14 a 39), como expresión de la libertad, la igualdad y la dignidad de la persona; los principios de legalidad y de responsabilidad de los poderes públicos y, en general, todas las limitaciones de principio impuestas a la potestad pública, como expresión de la libertad y de la justicia; etcétera. La denominación de valores superiores que se utiliza ha hecho que se produjera durante mucho tiempo un debate en torno a la posición de éstos en el ordenamiento constitucional. ¿Se sitúan por encima del ordenamiento constitucional? O, por el contrario, ¿son parte del mismo ordenamiento en el que se inscriben?. Quizás, una solución de compromiso consistiría en considerar a estos valores como componentes normativos del ordenamiento.

La definición del Estado: El Estado Social y Democrático de Derecho

Esta definición del Estado viene constitucionalizada en el Título Preliminar, art. 1.1 que dice: “España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho”. En principio, se ha señalado que la utilización de la expresión «se» implica un elemento de ruptura, que no se logró introducir en el Preámbulo, con el régimen autoritario anterior. Subsanando además la posible contradicción con la afirmación que se hace en el Preámbulo de la “consolidación de un Estado de Derecho”, dando a entender que anteriormente ya existía ese Estado de Derecho.

La formulación del Estado de Derecho se resume en la supeditación del Estado al Derecho creado por él mismo, es decir, el sometimiento de los poderes públicos a la Constitución. Este Estado de Derecho viene caracterizado, según Elías Díaz por: a) el imperio de la ley: la ley como expresión de la voluntad general; b) la separación de poderes: legislativo, ejecutivo y judicial; c) la legalidad de la administración: regulación por ley y suficiente control judicial; y d) los derechos y libertades fundamentales: lo que implica no sólo su garantía jurídico-formal sino también su realización material.

La proclamación del Estado social de Derecho supone una diferenciación sustantiva con relación al Estado liberal, ya que ambos responden a momentos históricos distintos de la evolución capitalista. En este sentido, la cláusula del Estado Social de Derecho implica una actuación positiva de los poderes públicos en el sentido de lo dispuesto en el art. 9.2, así como una función legitimadora de los medios de defensa adoptados a favor de los grupos sociales más desfavorecidos. Así, nuestra Constitución insiste de manera sustantiva en el principio de igualdad como valor superior del ordenamiento jurídico (art. 9.2), que va más allá de la mera igualdad ante la ley del art. 14 de nuestro texto constitucional; en el reconocimiento de unas serie de derechos sociales y económicos, que suponen una transformación importante de las tradicionales tablas de derechos y libertades, que determinan el contenido de ese Estado Social de Derecho (artículos 35, 41, 28.2, 43, 44, 47, y un largo etcétera); en la constitucionalización de los principios rectores de la política social y económica (Capítulo 3º del Título I) y la intervención pública en la actividad económica (art. 40).

El Estado Democrático de Derecho supone la proclamación de la soberanía popular (art. 1.2), que enlaza con la Constitución de 1931, frente a la fórmula de la soberanía nacional; la aceptación del pluralismo político y social, cuya consagración constitucional más importante se produce en los artículos 6 y 7; el reconocimiento de la participación de los ciudadanos, en sus diversas manifestaciones (art. 23).

Hoy en día, buena parte de la problemática de la participación política, radica en la disyuntiva democracia directa/democracia representativa, como ya veremos en las propuestas de reforma constitucional, un poco más adelante en este apartado. Sin embargo, cabe añadir que nuestro sistema político carece, en sentido estricto, de instituciones de democracia directa, excepción hecha de la posibilidad que puede abrir el art. 140 para el concejo abierto, aunque si prevé la existencia de diversas instituciones de democracia semidirecta: la iniciativa legislativa popular (art. 87.3) con importantes limitaciones; el derecho de petición que puede ser realizado tanto individual como colectivamente (artículos 29 y 77); el referéndum, en sus distintas modalidades: constitucional, tanto obligatorio como facultativo, consultivo y referéndums autonómicos, tanto de iniciativa autonómica como de aprobación y reforma de los Estatutos; instituciones que inciden en el ámbito judicial, como son la acción popular y el jurado (art. 125), y en el ámbito administrativo.

La forma Política: la Monarquía Parlamentaria

El Título Preliminar en el art. 1.3 consagra la Monarquía Parlamentaria como «forma política del Estado español», que será desarrollada en el Título II, dedicado a la Corona, y cuya problemática hemos abordado en el apartado de la Jefatura del Estado. Al afirmar que se trata de una Monarquía Parlamentaria, se está señalando:

1)      Que todos los órganos del Estado, incluido el Rey, son órganos constitucionales; es decir, que su poder deriva de la Constitución y se encuentran sometidos a ella;

2)      Que la función legislativa corresponde esencialmente al Parlamento y la función ejecutiva al Gobierno. El monarca, aunque cuenta con atribuciones recogidas en la Constitución, no toma decisiones políticas;

3)      Que no existe una separación estricta de poderes, sino más bien una coordinación y colaboración entre ellos.

La organización territorial: el Estado de las Autonomías

La Constitución establece igualmente una organización autonómica del poder, basada en los principios de unidad y de autonomía. Así, si por un lado, el art. 2, reafirma «la indisoluble unidad de la nación española, patria común e indivisible de todos los españoles», por otro, «reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre ellas». Esta estructura territorial queda consagrada en el Título VIII de la Constitución, que regula entre otras las fórmulas de acceso a la autonomía.

            El Estado de las Autonomías queda así consagrado como el modelo de Estado, aunque no se concretan con claridad las características de éste, ni se fija definitivamente el mapa autonómico. A veintidós años vista del inicio de este proceso, cabría decir que lo conseguido en el proceso de descentralización política y administrativa ha sido mucho, pero que no ha terminado de perfilarse con claridad un modelo de Estado. Cabe en sentido negativo afirmar que no tenemos un Estado centralista-modelo francés-, que superamos con creces las competencias de un modelo regional como el italiano, pero ¿avanzamos hacia un Estado Federal, más o menos simétrico, o por el contrario, será posible en un futuro mantener un modelo autonómico que no implique un cambio del modelo de Estado?

Introducción  

La Constitución  española de 1978 hace un reconocimiento muy amplio y detallado de los derechos y libertades fundamentales, situándose en este apartado junto a las Constituciones más progresistas en la actualidad. Este profuso reconocimiento es, entre otras causas, el resultado de un intento de demonizar la experiencia autoritaria previa. Así como también el reflejo de los cambios que había experimentado el constitucionalismo comparado después de la Segunda Guerra Mundial.

Pero conviene, aunque sea de manera muy sucinta, hacer un recorrido por el proceso histórico de configuración de los derechos y libertades. Este aparece presidido por la polémica entre los planteamientos iusnaturalistas y positivistas. Para los primeros, al producirse una especie de identificación del ciudadano con los fines del Estado, no cabe la posibilidad de que los derechos y libertades sean considerados como auténticos límites al ejercicio del poder político. De este modo, para los romanos, al igual que había sucedido para los griegos, la libertas no significaba «una esfera personal inmune al poder político, sino la carencia de sumisión a cualquier otro poder que no sea el del propio pueblo, en la formación de cuya voluntad los ciudadanos toman parte de algún modo» (García Pelayo).

El proceso de positivación de los derechos y libertades comienza con la Edad Media. Se trata, por supuesto, de consagrar derechos concretos, predicables de los individuos, no en cuanto tales, sino en cuanto miembros de determinados estamentos o grupos sociales. En este sentido, los documentos ingleses (la Carta Magna de 1215, la Petition of Rights de 1628, el Habeas Corpus Amendment Act de 1679, el Bill of Rights de 1689), que conforman el llamado «Derecho estatutario», son los que mejor expresan esta evolución. Aún así, hasta finales del siglo XVIII, los postulados iusnaturalistas siguen impregnando una buena parte de la configuración de los derechos y libertades. Pero, sin duda, van a ser los planteamientos de Locke, situado ya en pleno liberalismo, los que ejerzan una mayor influencia. Este autor va a distinguir entre derechos naturales y derechos del hombre como miembro de la organización estatal, señalando que hay un orden jurídico natural que se desarrolla en una serie de derechos innatos para cuya salvaguardia se crea y constituye la propia organización estatal. Entre los derechos naturales, Locke destaca el derecho a la vida, a la libertad y a la propiedad, para cuyo ejercicio efectivo son necesarias una serie de instituciones, entre las cuales destacarían una Asamblea representativa de los contribuyentes y un sistema judicial independiente.

En este proceso, ya imparable a partir del siglo XVIII, tendrán una gran importancia los procesos revolucionarios americanos y francés. La primera Declaración de Derechos en sentido moderno, que supone una ruptura con los documentos ingleses antes mencionados, va a ser la Declaración del Buen Pueblo de Virginia de 1776, que va a recoger las tesis del iusnaturalismo radical, y a la que seguirán las del resto de excolonias norteamericanas. En estas Declaraciones se van a consagrar, por primera vez, auténticos derechos individuales (se habla de «cada ciudadano», «cada miembro de la comunidad»), tal como plantea Jefferson en la propia Declaración de Independencia: «Sostenemos como evidentes estas verdades: que los hombres son creados iguales; que son dotados por su Creador de ciertos derechos inalienables; que entre éstos están la vida, la libertad y la búsqueda de la felicidad».

Pero la declaración más universal de todas va a ser la Declaración francesa de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, que se configura como el documento burgués por excelencia y, a partir del cual, podemos hablar de la construcción moderna de los derechos y libertades. A partir de ese momento, nos encontramos con auténticos derechos individuales, concebidos como una esfera de libertad del individuo frente a la acción del poder político, tendentes a «consagrar unos principios que se considera que preceden al propio ordenamiento positivo y que son reconocidos por el ordenamiento positivo» (Pérez Luño). Es este momento también, en el que aparece por vez primera, la expresión «libertades públicas» (art. 9 de la Constitución de 1793), que viene a significar, que una vez aceptadas y superadas las doctrinas iusnaturalistas que habían servido a la burguesía para conquistar el poder frente a los monarcas absolutos, había que preservar una esfera propia de actuación del individuo frente a la acción del Estado, exigiendo al mismo tiempo de aquél una actuación determinada, sujeta a las debidas garantías jurisdiccionales.

La otra respuesta del liberalismo burgués, la ofrece la escuela dogmática alemana (con Jellinek a la cabeza) al fijar el concepto de derecho público subjetivo, que consiste en un poder jurídico individualizado conferido por el Derecho objetivo (conviene recordar que en Alemania el concepto de Estado de Derecho es una de las respuestas de la burguesía para conceptualizar de modo racional su acceso al poder político) sobre la base de determinados intereses por él mismo reconocidos. Esta visión implica por tanto, una configuración estatalista del Derecho, suponiendo una fuerte reacción antiiusnaturalista que trata de inscribir a los derechos humanos en un sistema de relaciones estrictamente jurídicas entre el Estado y los ciudadanos.

Estos planteamientos del liberalismo burgués experimentan su primera crisis con los acontecimientos revolucionarios de mediados del XIX. Fruto de este proceso será la Declaración de derechos de 1848, donde se recogen los que más tarde se denominarán derechos económicos y sociales, y que se constitucionalizan definitivamente en la Constitución mexicana de 1917 y el texto constitucional de la República de Weimar. Ambas tratan de reflejar las transformaciones socioeconómicas que se han producido en el Estado liberal, constituyendo en definitiva la solución adoptada por el capitalismo frente a la concepción marxista de los derechos y libertades.

A partir de la Segunda Guerra Mundial, el proceso de conceptualización de los derechos y libertades experimenta una nueva etapa en su evolución con motivo del proceso de internacionalización de los mismos. El punto de arranque lo constituye la Declaración Universal de Derechos del Hombre de 1948, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas, que permitirá el desarrollo de diferentes convenios y tratados posteriores. Esta serie de documentos plantean además la distinción entre derechos humanos y derechos fundamentales. En cuanto a la primera expresión, los iusnaturalistas señalan que los derechos humanos no son sino una prolongación de los derechos naturales, mientras que la tesis mayoritaria sostiene que con la expresión «derechos humanos» se engloban tanto a los llamados derechos naturales como a los derechos que el hombre posee por ser miembro de una comunidad.

Este mismo debate va a nutrir nuestra polémica constitucional en el capítulo de derechos y libertades, donde aparece definitivamente configurada una visión dualista de los derechos fundamentales. Señala Peces Barba, que por una parte son derechos subjetivos del ciudadano frente al Estado, garantizando así un status jurídico de libertad de la persona, y por otra, son valores o elementos configuradores y fundamentales del propio sistema político, lo cual revela su carácter integrador y a la vez, transformador del mismo.

Ahora bien, la problemática actual de los derechos fundamentales no se agota en la función que deben cumplir en un Estado Social y Democrático de Derecho; las nuevas tesis existentes en torno a la crisis del Estado Social, con una vuelta a los postulados del Estado mínimo, parecen conducir a un proceso de privatización de los derechos fundamentales, basado en un régimen de autotutela, que no se corresponde con los principios de nuestra carta constitucional.

En suma, y por resumir lo adelantado en las páginas anteriores, todo este proceso de conceptualización puede ser enfocado desde la perspectiva de las llamadas generaciones de derechos y libertades.

Se puede hablar de una primera generación, compuesta por los derechos de origen liberal y burgués, que se configurarían como auténticos derechos de defensa del individuo frente a los poderes públicos, tratando de garantizar una esfera de autonomía individual inmune a la acción del poder político del Estado. En segundo lugar, estarían los derechos de la generación del constitucionalismo socieconómico, que garantizan el aspecto subjetivo de los derechos y libertades, en el sentido de configurarlos como auténticos derechos de prestación que generan obligaciones por parte de los poderes públicos. Y, por último, la tercera generación, o los denominados, «derechos nuevos», que consagrarían, a nivel constitucional, las transformaciones experimentadas por el Estado actual.

La regulación de los derechos y libertades en la Constitución de 1978

El Título I de nuestra Constitución recoge la regulación en torno a los derechos y libertades fundamentales. Como ya se ha indicado, constituye la Declaración de derechos más amplia de nuestro constitucionalismo. Y ello, porque más que inspirarse en anteriores Constituciones, debe encuadrarse dentro de las modernas tendencias del constitucionalismo de la postguerra. Y en segundo término, porque frente a la experiencia autoritaria anterior, se cuidó mucho el desarrollo de un profuso entramado de derechos y libertades así como sus garantías para asegurar un adecuado sistema de protección de los mismos.

La primera Constitución española con una mínima tabla de derechos y libertades va a ser la de 1837, que recoge la libertad de imprenta, el derecho a la obtención de cargo público, la seguridad personal, la inviolabilidad de domicilio, el derecho de propiedad, el principio de confesionalidad, existiendo también la consagración de los deberes constitucionales, como serían el servicio militar y el deber de pagar los impuestos. En realidad, no existe una auténtica declaración de derechos hasta la Constitución de 1869, en que por primera vez se reconocerán los derechos políticos (sufragio universal directo, libertad de reunión y de manifestación, derechos de asociación y de libertad religiosa, etc.) y donde se incorporan también, aunque tímidamente, derechos como el del trabajo y la libertad de enseñanza. La Constitución republicana de 1931 conforma el segundo hito importante de nuestro constitucionalismo en este capítulo. Por primera vez, se hablará de la existencia de unos derechos económicos y sociales, se reconoce el sufragio universal femenino e incluso se contempla la posibilidad de socializar la propiedad privada. Es pues la única Declaración de derechos que admite una cierta comparación con la actual Constitución.

La Constitución de 1978 opta por señalar el doble carácter de los derechos fundamentales: por un lado, en cuanto derechos subjetivos que garantizan un determinado status jurídico, y por otro, su consideración como elementos esenciales del ordenamiento jurídico. Hay que señalar también que estos derechos no tienen un carácter absoluto e ilimitado, sino que encuentran sus límites en el derecho de los demás y en los bienes y derechos constitucionalmente protegidos. Por otro lado, aunque parecería que nuestra Constitución no contiene cláusulas que permitan el reconocimiento de otros derechos y libertades, parecería que el art. 10.1 constitucionaliza de algún modo la existencia de todos aquellos derechos fundamentales, presentes o futuros, que sean inherentes a la dignidad de la persona humana y al libre desarrollo de la personalidad. La otra posibilidad para ampliar los derechos fundamentales serían los llamados derechos fundamentales de configuración jurisprudencial; a modo de ejemplo, la interpretación que el Tribunal Constitucional ha realizado del artículo 27, relativo a la educación.

La clasificación de los derechos y libertades

Desde un punto de vista doctrinal, existen un gran número de clasificaciones o criterios de clasificación. Entre ellas, podríamos mencionar las efectuadas por autores como Pellegrino Rossi, que distinguía entre los derechos civiles, por un lado, y los derechos políticos, por otro; la de Carl Schmitt, con su distinción entre garantías de la esfera liberal del individuo aislado (propiedad, libertad de domicilio, etc.) y los derechos a la libertad del individuo en relación con los demás (opinión, prensa…), los llamados derechos políticos de índole democrática y los derechos y prestaciones sociales.

Por su parte, Jellinek, partiendo de la relación/interdependencia entre el individuo y el Estado, distinguía cuatro etapas: una primera, el status subiectionis o status pasivus, caracterizado por la total sumisión de los individuos al imperio del Estado, donde éstos no poseían ningún tipo de derecho o libertad. Una segunda, el status libertatis o status negativus, donde partiendo del principio de que el Estado nunca puede absorber totalmente a sus ciudadanos, se adopta una concepción de la libertad como contenido negativo; se reconocen por tanto los derechos de la esfera personal del individuo y que actúan como límite absoluto al poder estatal, pues vienen a representar un ámbito de poder de los ciudadanos donde el Estado no puede intervenir. El tercer estadio, el status civitatis o status activus, cuando el individuo adquiere auténticos derechos subjetivos frente al Estado. Y por último, el status activae civitatis o status positivus, cuando el Estado reconoce al individuo la capacidad de actuar en su nombre.

Como puede verse, tanto a nivel teórico, como si nos circunscribiéramos a nuestra carta constitucional, existen múltiples posibilidades para clasificar a los derechos y libertades. Se puede hacer en función de su contenido (derechos individuales por un lado, y derechos sociales y económicos por otro); por su ámbito de aplicación, según afecte al orden jurídico interno o al supranacional; por razón del sujeto (persona, grupos e incluso el propio Estado); por la forma de su ejercicio (derechos de autonomía, de participación, de crédito); por razón de su aparición; por razón de su idea inspiradora (liberal, socialista); por su sistema de garantías, etc.

El tema de la clasificación se complica aún más en nuestro ordenamiento jurídico debido a la deficiente regulación constitucional, porque existe una importante falta de sistematicidad. Por un lado, no todo su contenido son derechos y libertades, existiendo además, otros derechos y libertades fuera del Título I. Parecería distinguir además entre derechos fundamentales y libertades públicas, pero sin establecer un criterio claro al respecto y sin determinar cuáles tienen una u otra consideración. Se aprecia además en la Sección 2ª del Capitulo 2º, la existencia de otros derechos de los ciudadanos, que no parecerían derechos fundamentales, pero cuya naturaleza no aparece definida en el conjunto de la Constitución. Y por último, el Capítulo 3º dedicado a los principios rectores de la política social y económica, recoge sin embargo auténticos derechos (protección a la salud, a la cultura, al medio ambiente, a la vivienda), cuya naturaleza jurídica es difícil de establecer en ese marco.

Por lo tanto, y con todas las salvedades que hemos venido haciendo, la siguiente clasificación intenta distinguir entre varios tipos de derechos y libertades en nuestra regulación constitucional, recogiendo algunos de los desarrollos anteriores:

a)      Los derechos personales que afectan a la integridad moral y física de los ciudadanos [derecho a la intimidad, al honor, a la inviolabilidad del domicilio, al secreto de las comunicaciones (artículo 18); a la vida y a la integridad física y moral (artículo 15)...]. Estarían también aquéllos que hacen posible el libre desarrollo de la personalidad y que suponen la libertad ideológica y religiosa (art. 16), el derecho de expresarse (art. 20), asociarse (art. 22), reunirse (art. 21) y manifestarse libremente (art. 21), etc.

b)      El segundo grupo de derechos, los civiles, serían aquéllos que protegen a los ciudadanos frente a los actos del poder (o de otros ciudadanos): así, puede recurrir a los tribunales para defender sus derechos e intereses legítimos y tiene asistencia jurídica aunque no disponga de los recursos suficientes (art. 24); existe siempre una presunción de inocencia, etc.

c)      En tercer lugar, tenemos los derechos políticos, que nos garantizan la posibilidad de actuar en un régimen político; así, el derecho al sufragio, activo y pasivo (art. 23); a proponer, junto a otros ciudadanos, posibles leyes -la iniciativa legislativa popular- (art. 87); el derecho de asociación a partidos políticos, sindicatos o cualquier otro tipo de asociación pacífica (artículos 22 y 28).

d)      El desarrollo del Estado de Bienestar a mediados del siglo XX planteó la constitucionalización de otro grupo de derechos, que han sido identificados en sentido amplio como derechos sociales, que vienen a completar los derechos tradicionales, más centrados en la dignidad del individuo y en su libertad, con una desarrollo de la igualdad y de la solidaridad. Entre estos derechos cabría diferenciar:

d.1) Derechos económicos: entre los que destacaríamos el derecho a la propiedad, que recoge una limitación por su función social (art. 33). De este modo, la propiedad privada puede verse afectada por la necesidad de defender el medio ambiente y la utilización racional de los recursos naturales, conservar el patrimonio histórico, cultural y artístico, el uso racional del suelo (art. 47), etc. El Estado puede asimismo realizar expropiaciones, previa indemnización (art. 33.3.).

d.2) Derechos sociales en sentido estricto. En primer lugar, aquellos que corresponden al ciudadano en cuanto trabajador: derecho a la libre sindicación (art. 28), a la huelga (art. 28.2), a la negociación laboral (art. 37), al trabajo, a la libre elección de profesión y oficio (art. 35), a la Seguridad Social (art. 41), a las vacaciones remuneradas (art. 40.2). Y en segundo término, aquellos que son considerados típicos del Estado de bienestar, como serían los derechos a la protección de la salud (art. 43), a la asistencia de la tercera edad (art. 50), al medio ambiente sano (art. 45), a la vivienda (art. 47), etc.

d.3) Los derechos culturales: en estrecha relación con los anteriores, y que garantizan el derecho a la cultura (art. 44) y a la producción y creación sin restricciones (art. 20.b), la libertad de cátedra (art. 20.c), el derecho a la educación (art. 27), etc.

Garantías de los derechos y libertades

La Constitución establece tres formas distintas de regulación y garantía de los derechos y libertades, que están en estrecha relación con el tipo de derechos de los que se trate. De este modo, los derechos fundamentales cuentan con una protección reforzada, mientras que los derechos políticos, y en menor medida, los derechos sociales y económicos, tienen una protección más liviana.

La protección reforzada está reservada constitucionalmente para los derechos y libertades fundamentales recogidos en la Sección 1ª del Capítulo 2º del Título I. Quiere esto decir que sólo pueden regularse mediante ley orgánica (lo que exige mayoría absoluta del Congreso para su aprobación, modificación o derogación). Están además especialmente protegidos mediante un procedimiento en vía judicial ordinaria, basado en los principios de preferencia y sumariedad, y, en su caso, agotada la vía judicial ordinaria, en recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional. La protección judicial ordinaria está regulada por la Ley de Protección Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales de la Persona de 26 de diciembre de 1978. En caso de producirse una reforma constitucional que afectara a la regulación de estos derechos, el procedimiento sería el agravado recogido en el artículo 168 de la Constitución.

El resto de los derechos recogidos en el Capítulo 2º del Título I cuentan con una protección plena; pueden, por tanto, regularse mediante ley ordinaria. Para protegerlos, puede interponerse recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional (art. 161.1.a) en la medida en que se dicten leyes que los afecten pero que no respeten «su contenido esencial».

El resto de los derechos que hemos denominado derechos sociales cuentan con una protección ordinaria, y no son alegables sin más ante los tribunales, sino sólo en función de las leyes que los desarrollen. Su regulación sólo puede hacerse por ley.

En suma, el conjunto de derechos y libertades cuenta con una protección positiva en nuestra Constitución, pero los medios de garantía previstos son estrictamente jurídico-formales, sin que se hayan desarrollado convenientemente los medios materiales necesarios para que estas garantías sean plenamente efectivas.

Estos derechos cuentan asimismo con una serie de limitaciones en su ejercicio, plenamente coherentes con un Estado democrático. Estas serían de tres tipos:

1)      Límites temporales: hay ciertos momentos en que algunos derechos no pueden ejercerse libremente;

2)      Límites intrínsecos, que se derivan de la propia naturaleza del derecho en cuestión y de su relación con el orden económico y social. ¿Cómo garantizar el derecho al trabajo para todos los ciudadanos en una economía capitalista?;

3)       Límites extrínsecos: es decir, que no tienen que ver con la naturaleza del derecho. Son de dos tipos:

·        ordinarios: hacen referencia a los derechos ajenos (cuyo respeto con carácter general indica el art. 10 de la Constitución como fundamento del orden político y social);

·        extraordinarios: se derivan de situaciones de emergencia, que en nuestro ordenamiento vienen recogidas en la Ley Orgánica de los Estados de Alarma, Excepción y Sitio de 1 de junio de 1981.

En estos tres casos, los límites en el ejercicio de los derechos sólo pueden venir dados por la ley. La interpretación de tales límites corresponde a los tribunales, lo que supone una garantía adicional de protección.

Los límites extrínsecos que cristalizan en suspensión del ejercicio de determinados derechos, se llaman también «en defensa de la Constitución». Consisten en la suspensión del ejercicio de determinados derechos y libertades con el fin de garantizar o restablecer el orden constitucional, amenazado por desequilibrios internos o una amenaza externa. En nuestro ordenamiento, existen varios tipos de suspensión:

a)      Personal, que consiste en la suspensión de derechos concretos a una persona o grupo de personas;

b)      Territorial: la suspensión del ejercicio de determinados derechos para el conjunto de los ciudadanos en un ámbito espacial concreto;

c)      Temporal: la suspensión de todos o algunos de los derechos durante períodos de tiempo.

Durante estos períodos de suspensión, no queda en suspenso el funcionamiento de los órganos constitucionales (las Cortes, los tribunales, etc.), que constituyen las mejores garantías del ejercicio de los derechos.

Existe además, otra figura, encargada de velar por el cumplimiento de los derechos y libertades de los ciudadanos frente a la actuación de la Administración, estamos haciendo referencia al Defensor del Pueblo. Este órgano constitucional, designado por las Cortes por un período de cinco años por mayoría cualificada, puede interponer recursos de inconstitucionalidad y recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional.

Reforma sí o reforma no

La Constitución española de 1978 fue el resultado de un importante consenso entre todas las fuerzas políticas parlamentarias y democráticas. Este hecho que la dotó de una fuerte legitimidad, y sentó las bases de nuestro sistema político, ha hecho también que cualquier posibilidad de llevar a cabo una reforma parcial o total de su articulado, haya sido vista con sumo recelo por el conjunto de los partidos políticos y sectores sociales.

En primer lugar, resulta difícil pensar en un consenso originario tan importante como el que se produjo durante la transición política. Esto hace sospechar que las posibles modificaciones que se pudieran introducir responderían más a cuestiones partidistas que al interés general. Por otro lado, cualquier intento de reforma debería conllevar también un respeto hacia los intereses de las minorías, a veces difícil de garantizar.

En segundo lugar, las normas constitucionales han tenido en nuestro país una experiencia efímera, que es precisamente lo contrario de lo que se le pide a la ley de leyes. En este sentido, no cabe duda de que por primera vez la Constitución de 1978 parecería adaptarse a las demandas e intereses de la sociedad española en este momento (con algunas excepciones importantes).

En tercer lugar, la Constitución establece en su articulado (Título X, artículos 166 a 169) un procedimiento bastante estricto, que tiene como resultado que nos encontremos ante un texto constitucional al que se ha calificado de muy rígido.

Por último, las posibles reformas propuestas por algunas fuerzas políticas afectarían a puntos sustantivos del corpus constitucional, lo cual conduciría a una reforma de gran calado, quizás improbable e inconveniente a tan sólo veintidós años de haberse aprobado el texto.

El origen de las reformas constitucionales

El Estado constitucional cimienta su estructura en dos pilares fundamentales: por un lado, en el principio político democrático; por otro, en el principio jurídico de supremacía constitucional. Conforme al primero, se entiende que corresponde al pueblo, en cuanto titular de la soberanía, el ejercicio indiscutible del poder constituyente. Según el principio de supremacía, se considera que la Constitución es lex superior, que obliga por igual a gobernantes y gobernados.

            En una democracia representativa, la Constitución se entiende como mecanismo de control del poder y como ley suprema, en la medida en que es, a su vez, el mecanismo de organización de las competencias y atribuciones de los diferentes órganos estatales. Pero en la medida en que el poder constituyente realiza su obra, y desaparece como tal, se extingue con él el dogma de la soberanía popular. Al aprobarse la Constitución, que obliga por igual a gobernantes y gobernados, el único axioma efectivo y verdaderamente operante del Estado constitucional, no puede ser otro que el de la supremacía constitucional. Surge, entonces, una auténtica soberanía de la Constitución y del Derecho.

El conflicto, sin embargo, entre la soberanía popular y la soberanía de la Constitución estallará inevitablemente desde el momento en que, respondiendo a exigencias y requerimientos de la realidad, se haga necesario introducir modificaciones en la legalidad fundamental. El dilema se plantea de la siguiente forma: o se considera que la Constitución como ley suprema puede prever y organizar sus propios procesos de transformación y de cambio, en cuyo caso el principio democrático queda convertido en una mera declaración retórica, o se estima que, para salvar la soberanía popular, es al pueblo a quién corresponderá siempre, como titular del poder constituyente, realizar y aprobar cualquier modificación de la Constitución.

Como solución al antagonismo entre los supuestos jurídicos y políticos en que descansa el Estado constitucional, aparece la técnica de la reforma constitucional. A través de la reforma se pretende configurar un poder especial entre el poder constituyente originario y el poder constituido ordinario, al que la doctrina francesa conoce con el nombre de «poder constituyente constituido» (pouvoir constituant institué), y al que Pedro de Vega denomina indistintamente, «poder de reforma» o «poder de revisión».

Así, vinculada al concepto de lex superior, se presentará la noción de rigidez constitucional, consagrada teóricamente por Bryce, en un clásico estudio sobre las Constituciones flexibles y las Constituciones rígidas. La Constitución sólo podrá definirse jurídicamente como ley suprema cuando para su modificación se exija -conforme a la idea de rigidez- un procedimiento distinto, más agravado y complejo que el que se sigue para la modificación o derogación de las leyes ordinarias (que por ejemplo aparece en la Constitución americana en su artículo quinto). Sin embargo, en esta misma Constitución no se establecen los mecanismos sancionadores adecuados capaces de impedir su transgresión, y a ello se vio obligado a dar respuesta el Tribunal Supremo en 1803 (el juez Marshall en el caso Marbury versus Madison).

Al mismo tiempo, y derivada de la propia noción de poder constituyente, se recoge también la creencia de que la Constitución no podía ni debía entenderse tampoco como una ley eterna. Jefferson en sus escritos denuncia en varias ocasiones como tremendo absurdo que los muertos puedan, a través de la Constitución, imponer su voluntad contra los vivos. En un sentido similar, se manifiesta Paine al señalar en Los derechos del hombre: «Sólo los vivos tienen derechos en este mundo. Aquello que en determinada época pueda considerarse acertado y parecer conveniente, puede, en otra, resultar inconveniente y erróneo. En tales casos, ¿quién ha de decidir? ¿Los vivos o los muertos?». La respuesta a este interrogante la ofrecía la Constitución francesa de 1793 al establecer en su artículo 28: «Un pueblo tiene siempre el derecho a revisar, reformar y cambiar su Constitución. Una generación no puede someter a sus leyes a las generaciones futuras».

En la actualidad, la práctica totalidad de las Constituciones son Constituciones rígidas. El establecimiento de un procedimiento especial de reforma para la normativa fundamental, y la consiguiente distinción a nivel formal que del mismo deriva entre la ley constitucional y la ley ordinaria, constituye una especie de axioma de la conciencia jurídica universal. Por eso, en lugar de distinguir entre Constituciones rígidas y flexibles, como en los umbrales del siglo hacía Bryce, de lo que realmente habría que hablar ahora sería de Constituciones con mayor o menor grado de rigidez (excepciones importantes, la británica, la de Nueva Zelanda y la de Israel).

Cómo, por quién y cuándo

Cualquier necesidad de reforma debe satisfacer determinados requisitos: 1) la necesidad de acoplar la Constitución al cambio histórico; 2) la necesidad de que ese acoplamiento se produzca dentro de la continuidad jurídica formal del ordenamiento constitucional; 3) la necesidad de que toda reforma constitucional no implique la posibilidad de que la Constitución se coloque al servicio de una mayoría, y pierda su naturaleza protectora de las minorías.

Se trataría por tanto, de responder a tres grandes preguntas: el cómo, el por quién y el cuándo, que condicionan y están en la base de todo procedimiento de reforma. La cuestión a resolver no es otra que la que se formula en estos términos: ¿qué es preferible, la mínima o la máxima rigidez?.

Si lo que se pretende con ella es proteger a las minorías y salvaguardar la voluntad constituyente del pueblo, el procedimiento de reforma deberá tener siempre la rigidez suficiente para evitar que la Constitución quede sometida a los avatares de un partido político mayoritario en una determinada coyuntura electoral. Ahora bien, esto no significa que la rigidez absoluta no encierre sus riesgos y peligros. Una Constitución demasiado rígida conduce siempre a una peligrosa alternativa: o a que la Constitución no se reforme en aquellos puntos en que resulte obligada su revisión, en cuyo caso quedaría convertida en letra muerta sin ninguna relevancia política, o a que la Constitución se reforme y se adapte a las necesidades reales por procedimientos ilegales y subrepticios, vulnerando su normatividad.

En segundo término, ¿qué órganos del Estado deben tener asegurada constitucionalmente la función de la reforma?. Si la reforma constitucional expresa la continuidad jurídica del Estado y, por lo tanto, más que como un acto de soberanía del poder constituyente originario deber ser interpretada como un acto del poder constituido, que ejercita la soberanía en los términos, límites y condiciones que la propia Constitución establece, parece lo más razonable que ningún órgano constituido asuma en exclusiva la función de la reforma. La Constitución española de 1978 establece también como instrumento máximo de garantía un Tribunal Constitucional, cuya misión no es otra que la de impedir que ningún poder constituido pueda ir en contra de la voluntad soberana del pueblo, actuada y expresada, como poder constituyente, en la propia Constitución.

Por último, nos queda la cuestión del cuándo. Parece una idea extendida entre los distintos autores (Loewenstein, Hesse) que, para mantener su prestigio, e incluso, su eficacia normativa, las Constituciones no deben reformarse con frecuencia. Si las modificaciones se acumulan en poco tiempo, la consecuencia inevitable será el resquebrajamiento de la confianza en la inviolabilidad de la Constitución y el debilitamiento de su fuerza normativa. Resuelve Pedro de Vega: «La reforma es siempre políticamente conveniente cuando resulta jurídicamente necesaria».

Muchas de las declaraciones normativas de nuestra Constitución, fruto de los numerosos pactos y transacciones que se realizaron durante la transición política, ofrecen la suficiente amplitud y ambigüedad para permitir realizar dentro de su contexto, y sin violar su contenido, políticas que obedezcan a ideologías distintas y aún opuestas. Esto significa que una buena parte de los preceptos constitucionales ofrecen un amplio margen de interpretación. A través de ésta, la norma puede ir adaptándose a las necesidades y urgencias de la realidad, sin necesidad de llevar a cabo su reforma. Pero la interpretación tiene su límite. Y si las exigencias políticas obligan a interpretar el contenido de las normas de forma distinta a lo que las normas significan, es entonces cuando la reforma se hace jurídica y formalmente necesaria. En toda situación límite no cabe otro dilema que el de falsear la Constitución o reformarla.

La reforma en la Constitución de 1978

Las fuentes que explícitamente regulan el procedimiento de reforma en el ordenamiento español, se encuentran en la Constitución (artículos 166 a 169), en el Reglamento del Congreso (artículos 146 y 147), en el Reglamento del Senado (artículos 152 a 159) y en la Ley Orgánica sobre regulación de las distintas modalidades de referéndum.

La primera cuestión que aparece a la hora de establecer el procedimiento de reforma es la iniciativa de ésta. El art. 166 establece que la “iniciativa se ejercerá en los términos previstos en los apartados 1 y 2 del artículo 87”, lo que viene a significar que la «iniciativa corresponderá al Gobierno, al Congreso, al Senado y a las Asambleas de las Comunidades Autónomas».

La pluralidad de órganos con capacidad para iniciar el procedimiento de reforma consigue otorgar una legitimidad mucho mayor a la reforma constitucional, evitando posibles secuestros del sistema constitucional. Es decir, que reformas necesarias en función de una determinada realidad social y política, no sean emprendidas cuando choquen con los intereses de la única instancia con capacidad para promoverlas. Por otro lado, aunque la iniciativa de la reforma la comparten por igual todos los órganos mencionados, en la realidad, le corresponde al poder legislativo, y en especial al Congreso de los Diputados, un papel predominante, dada la capacidad que tiene para apreciar la oportunidad y ponderar los riesgos de cualquier reforma.

Por último, hay que mencionar el significado de la exclusión explícita de la iniciativa popular. En las primeras versiones del texto constitucional (aparecidas en el BOC el 15 de enero y el 17 de abril de 1978) se asimilaba la iniciativa para la reforma constitucional con la iniciativa para la legislación ordinaria, sin discriminación de ningún tipo, admitiéndose en ambos casos la iniciativa popular. Sería en el curso del debate de junio, cuando, a consecuencia de una enmienda presentada por UCD (Gabriel Cisneros Laborda) y apoyada por el Partido Socialista (Gregorio Peces Barba) y el Partido Comunista (Jordi Solé Tura), la iniciativa popular para la reforma constitucional quedaría definitivamente eliminada, al insistir en la disfuncionalidad de esta iniciativa en el marco de la democracia representativa, y en los peligros que encerraba su posible utilización plebiscitaria.

Una vez tomada la iniciativa por alguno de los órganos anteriores, corresponde iniciar el procedimiento de reforma. La peculiaridad del ordenamiento constitucional español radica en el establecimiento de dos procedimientos de reforma: uno general, el del artículo 167, y otro excepcional, del artículo 168. El procedimiento general u ordinario, desarrollado en el art. 146 del Reglamento del Congreso y en los artículos 152 a 157 del Senado, radica fundamentalmente en lo siguiente:

1)      Los proyectos de reforma siguen una tramitación similar a la establecida para la legislación ordinaria, lo que significa que para su aprobación necesitan una mayoría de tres quintos de cada una de las Cámaras.

2)      Si no hubiese acuerdo entre ellas se intentará obtenerlo mediante la creación de una Comisión de composición paritaria de diputados y senadores, que presentará un texto que será votado por el Congreso y el Senado. Este texto requerirá, para ser aprobado, la mayoría de tres quintos en ambas Cámaras.

3)      En el supuesto de no lograrse la aprobación del texto propuesto por la comisión por los tres quintos del Senado, la reforma seguirá adelante, siempre y cuando se cumplan dos requisitos: que en el Senado obtenga al menos el voto favorable de la mayoría absoluta, y que en el Congreso logre la mayoría de dos tercios.

4)      Una vez aprobada la reforma por las Cortes Generales, se abre la posibilidad de un referéndum facultativo, cuando así lo soliciten, dentro de los quince días siguientes a su aprobación, una décima parte de los miembros de cualquiera de las Cámaras.

El procedimiento excepcional o agravado de reforma constitucional viene recogido en el artículo 168, para los supuestos de revisión total, o para las revisiones parciales que afecten al Título Preliminar, al Capítulo 2º, Sección 1ª del Título I o al Título II. En este caso, la reforma constitucional requerirá el cumplimiento de los siguientes trámites. 

1)      Aprobación por mayoría de dos tercios de cada Cámara del principio de revisión, es decir, aprobación de la conveniencia o necesidad de la reforma.

2)      Inmediatamente se procederá a la disolución de ambas Cámaras y a la convocatoria de nuevas elecciones.

3)      Las Cámaras recién elegidas deberán ratificar la decisión sobre la oportunidad y conveniencia de la reforma, así como proceder al estudio del nuevo texto constitucional, que deberá ser aprobado por mayoría de dos tercios de ambas Cámaras.

4)      Aprobada la reforma por las Cortes Generales, será sometida a referéndum para su ratificación.

Como se ha señalado por algunos autores, el procedimiento de reforma que fija el artículo 168 es tan costoso, que más que un procedimiento de reforma, se debería hablar de un procedimiento para evitar la reforma. Resulta evidente que si se apeló a él fue para evitar introducir en la Constitución las llamadas «cláusulas de intangibilidad». Así, en lugar de establecer límites explícitos a la reforma, como se hace en otros ordenamientos, se procedió al establecimiento de un procedimiento muy agravado, que hace prácticamente imposible la reforma del Título II y de buena parte del Título I. Esto significa de hecho la imposibilidad de modificar artículos concretos de estos Títulos.

El artículo 169 establece que no podrá iniciarse la reforma constitucional en tiempo de guerra o de vigencia de algunos de los estados previstos en el artículo 116. Se trata por tanto, de un límite temporal a la iniciativa.

La Constitución española de 1978 no contiene referencia alguna a las reformas constitucionales tácticas -es decir, aquellas normas que pretenden modificar algunos artículos sin aludir ni especificar claramente las materias que con el mismo pudieran resultar afectadas, es el caso de los artículos suplementarios o amendments de la Constitución americana. Aunque habría que calibrar de producirse, si las reformas producidas por el mecanismo del artículo 167, si no explicitan claramente los preceptos del texto constitucional que se pretenden reformar, podrían afectar a supuestos cuya vía de revisión está prevista en el artículo 168.

La práctica de la reforma constitucional desde 1978

Desde la aprobación de la Constitución, sólo en una ocasión se ha abordado el proceso de reforma constitucional. La dinámica de ratificación del Tratado de Maastricht que sellaba nuestra participación en la Unión Europea obligó, y nunca mejor expresado, a una revisión parcial del artículo 13.2 de nuestra Constitución.

El Gobierno defendió desde un principio la tesis de la compatibilidad entre dicho tratado y nuestra ley de leyes. Y cuando requirió al Tribunal Constitucional, lo hizo para que éste se pronunciase exclusivamente sobre la compatibilidad entre el artículo 8.B,1 del Tratado de Maastricht y el art. 13.2 de la Constitución. La sentencia del Tribunal Constitucional, señalando la contradicción entre ambos preceptos, así como que ésta no podía ser salvada por la socorrida vía del artículo 93, obligó a llevar a cabo la reforma, pero sin un auténtico debate sobre la conveniencia o no de una revisión a fondo de nuestra carta constitucional.

Mientras que en otros países europeos, el avance en el proceso de construcción europea sirvió de estímulo a una importante reflexión sobre la conveniencia de adaptar las constituciones a este nuevo ámbito (caso de la ley fundamental de Bonn, reformada en sus artículos 23, 24, 45, 50 y 52), en el caso español, la reforma llevada a cabo el 27 de agosto de 1992, se tramitó por la vía simple del artículo 167, sin asomo de referéndum alguno, pero también sin un debate parlamentario serio y en profundidad. O como indica Oscar Alzaga: «La consecuencia de no querer oír hablar de reformar la Constitución ha sido modificarla sin hablar de su reforma, y sin ningún debate merecedor de tal nombre».

¿Significa esto que no se puede o no se debe reformar la Constitución?. En realidad, como hemos querido reflejar en estas páginas, el enfrentamiento entre Constituciones flexibles y Constituciones rígidas se ha superado con el desarrollo del constitucionalismo contemporáneo, así también parecen superadas las posturas antagónicas entre aquellos partidarios de la no revisión de los textos constitucionales, y aquéllos otros, inclinados hacia un revisionismo periódico. En el caso del sistema político español, parece existir un espíritu antirrevisionista generalizado, fácilmente explicable, pero que quizás podría obstaculizar un desarrollo constitucional normalizado.

¿Cuáles serían algunos ámbitos de reflexión sobre posibles reformas institucionales puntuales?. Tomamos aquí algunas de las ideas que apunta Oscar Alzaga, miembro, en su momento, de la Comisión Constitucional del Congreso que llevó a cabo la elaboración del proyecto constitucional:

A)    En cuanto al control del poder:

1)        Reformar el apartado 3 del art. 122 para impedir la interpretación que del mismo hace la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1985 en su art. 112, con el fin de evitar la supeditación de los miembros del Consejo General del Poder Judicial al Gobierno;

2)        Constitucionalizar en el art. 134, relativo a los Presupuestos, un límite en torno al 3% del PIB en la posibilidad del Gobierno de emitir Deuda Pública o contraer crédito.

B)     En cuanto a la representación, participación y partidos políticos:

1)      Establecer en algún capítulo de la Constitución la necesidad de una ley que regule a los partidos políticos con arreglo a ciertos criterios fijados en el propio texto constitucional. Esta ley debería contemplar la definición de las funciones a asumir por los partidos en una sociedad democrática.

C)    En lo relativo a las mayorías y alternancia:

1)      La Constitución se redactó pensando en probables gobiernos de mayoría relativa, para ello se intentó reforzar la posición de los mismos, y en especial, la del Presidente de Gobierno (posibilidad de una investidura por mera mayoría simple del Congreso; no admisión de otro voto de censura que el constructivo; posibilidad de ganar la cuestión de confianza por mayoría simple; generosidad con que se contempla la figura del Decreto Ley; la existencia de los reglamentos parlamentarios más gubernamentales de toda Europa Occidental…). A juicio de Alzaga, la Constitución y la ley electoral deberían facilitar mayorías absolutas alternativas sin necesidad de provocar el colapso del partido en el Gobierno.

D)    La reforma del Senado y la organización territorial del poder:

1)      Si se quiere convertir al Senado en una auténtica Cámara colegisladora, es necesario reformar la Constitución en ese punto. No basta con la simple reforma del respectivo reglamento parlamentario. Pero esta reforma significaría abordar de lleno la cuestión del modelo territorial del Estado, que tiene en la Constitución un entramado fundamentalmente procedimental.

E)     Economía de órganos y de procedimientos:

1)      A juicio de Alzaga, el Consejo Económico y Social diseñado por el artículo 131.2 de la Constitución, carece de sentido;

2)      Redefinir y potenciar la figura del Defensor del Pueblo y de la institución del jurado;

3)      Reducir el número de miembros del Consejo General del Poder Judicial de veinte a diez miembros;

4)      Reducir el número de senadores con representación provincial de cuatro a tres, dos por la mayoría y uno por la minoría…

F)     En lo concerniente a los medios de comunicación:

1)      Reformar el art. 20.3 de la Constitución sobre el control parlamentario de los medios de comunicación social dependientes del Estado, intentando limitar la concentración de los medios de comunicación en unas mismas manos.

G)    Otros ajustes constitucionales:

1)      La línea de sucesión en la Jefatura del Estado que establece el art. 57.1 de la Constitución, adaptándolo a los tiempos;

2)      La reforma del art. 71.2 relativo a la inmunidad parlamentaria.

Como puede verse, los artículos susceptibles de ser reformados en nuestra Constitución pueden ser numerosos, pero lo que cabe preguntarse es sobre la oportunidad de la reforma. Ciertamente cualquier intento de reforma de la Constitución debe ir precedido de un sosegado diálogo entre el conjunto de las fuerzas políticas, que permita alcanzar un consenso lo suficientemente amplio, para que nuestra Constitución siga desarrollándose con normalidad.

Congreso de los Diputados (España) Sito en la madrileña carrera de San Jerónimo, el Congreso de los Diputados es la cámara baja del Parlamento español y, por tanto, quizá, el lugar clave de todo el sistema político del Estado. La imagen muestra su entrada principal, que se encuentra precedida y flanqueada por dos estatuas de leones que fueron construidas tras ser fundido el bronce de los cañones capturados por las tropas españolas al enemigo en 1859, en el inicio de las guerras de

En España, las primera manifestaciones de carácter parlamentario se remontan a los siglos XIII y XIV, cuando, a petición del rey, se realizaban reuniones periódicas de notables, por regla general representantes de la Iglesia y la nobleza, sobre todo en Aragón y Castilla. Se constituyeron así las Cortes estamentales, asambleas responsables de formar el consejo del monarca, de discutir sobre el régimen de tributos de cada región y dictar leyes generales. Estos órganos, que no tardarían en recibir el nombre de Cortes generales, serían el sustrato de un sistema bicameral heredero de las tensiones históricas entre clérigos y aristócratas. Dichas confrontaciones alcanzarán su punto máximo de violencia a lo largo del siglo XIX, en que las contiendas civiles y la alternancia entre gobiernos de inspiración conservadora y los de espíritu liberal, restan a la institución parlamentaria su significado y el más mínimo asomo de eficacia. Tras la II República española (1931-1939), y luego de una guerra civil, el régimen del general Francisco Franco, de partido único, estableció un sistema autotitulado de `democracia orgánica', con evidentes coincidencias con el modelo de Estado corporativo de Benito Mussolini. Tras la muerte de Franco, se promulgó la vigente Constitución de 1978, que consagraba un Parlamento bicameral, también llamado cortes generales, integrado por el Congreso de los Diputados y el Senado. La renovación de sus miembros ha de producirse cada cuatro años.

Las funciones del Congreso de los Diputados pueden ser básicas, exclusivas y específicas. Las funciones básicas son el ejercicio del poder legislativo, la aprobación de los presupuestos generales del Estado y el control parlamentario del gobierno. Entre sus potestades, también se encuentra la de aprobar los tratados internacionales, la cooperación entre las comunidades autónomas, la distribución de los recursos interterritoriales, las reformas institucionales que procedieran, la asistencia a la Corona y el papel de garante del cumplimiento del régimen sucesorio.

Las funciones exclusivas del Parlamento español atañen a la convalidación de decretos del gobierno del Estado, la tramitación de los proyectos concernientes a los estatutos de las comunidades autónomas, la convocatoria al rey de referéndums generales, la investidura del presidente del gobierno, las mociones de confianza o de censura, e incluso la reprobación del presidente en supuestos de delitos contra la seguridad de la nación.

Las denominadas funciones específicas, pero no exclusivas, afectan a la elección de 10 miembros del Consejo General del Poder Judicial y de 4 del Tribunal Constitucional, así como a la evaluación de los tratados internacionales respecto a la Constitución española.

A finales de la década de 1970 el gobierno de España sufrió una transformación, desde el régimen autoritario (1939-1975) de Francisco Franco a una monarquía parlamentaria bajo la Constitución de 1978.

Poder ejecutivo

La cabeza del Estado español es un monarca hereditario, quien también es comandante en jefe de las Fuerzas Armadas. El poder ejecutivo está en manos del presidente del gobierno, quien es propuesto por el monarca y es elegido para el cargo por el Congreso de Diputados. Él es el encargado de nombrar los miembros del Consejo de Ministros. Así mismo, hay un cuerpo consultivo que es el Consejo de Estado.

Poder legislativo

Congreso de los Diputados (España) Sito en la madrileña carrera de San Jerónimo, el Congreso de los Diputados es la cámara baja del Parlamento español y, por tanto, quizá, el lugar clave de todo el sistema político del Estado. La imagen muestra su entrada principal, que se encuentra precedida y flanqueada por dos estatuas de leones que fueron construidas tras ser fundido el bronce de los cañones capturados por las tropas españolas al enemigo en 1859, en el inicio de las guerras de Marruecos.Ramon Manent/Corbis

En 1977 las Cortes unicamerales de España fueron reemplazadas por un Parlamento bicameral formado por un Congreso de los Diputados, con 350 miembros, y un Senado, integrado por 259 miembros, de los cuales 208 son elegidos en circunscripciones provinciales y el resto son designados por las comunidades autónomas. Los diputados son nombrados para periodos de cuatro años, por sufragio universal de todas los ciudadanos a partir de 18 años, bajo un sistema de representación proporcional. Los senadores elegidos directamente se votan para periodos de cuatro años sobre una base regional. Cada provincia de la península elige 4 senadores y otros 20 son elegidos por las circunscripciones de Baleares, Canarias, Ceuta y Melilla.

Partidos políticos

Las dos formaciones políticas mayoritarias españolas son el Partido Popular (PP), un partido conservador que, tras absorber a los democristianos y a los liberales, pasó a ocupar el espacio electoral del centro-derecha, y el histórico Partido Socialista Obrero Español (PSOE). Otros partidos con representación parlamentaria significativa son Izquierda Unida (IU), una federación de grupos de izquierda encabezada por el Partido Comunista de España (PCE); y los partidos nacionalistas catalán, Convergència i Unió (CiU), y vasco, Partido Nacionalista Vasco (PNV), entre otros de carácter autonómico.

Gobierno local

Comunidades autónomas de España La Constitución española de 1978 reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran; de ahí que determinadas provincias con características históricas, culturales y económicas comunes, los territorios insulares y las provincias con entidad regional histórica hayan accedido a su derecho al autogobierno, constituyéndose en comunidades autónomas. En la actualidad, todo el territorio que constituye el Estado español se halla dividido en 17 comunidades autónomas y 2 ciudades autónomas.

La Constitución de 1978 permitió dos tipos de comunidades autónomas, cada una con poderes diferentes. Cataluña, País Vasco y Galicia estaban definidas como `nacionalidades históricas' y utilizaron una vía más simple para alcanzar la autonomía. El proceso para otras regiones fue más lento y complicado. Las comunidades autónomas han asumido considerables poderes de autogobierno y aún continúan las negociaciones con el gobierno central para conseguir mayores competencias.

Cada una de las 17 comunidades autónomas elige una asamblea legislativa unicameral, que selecciona a un presidente entre sus propios miembros. Siete de las comunidades autónomas están compuestas por una sola provincia, las otras 10 están formadas por dos o más. Cada una de las provincias, 50 en total, tiene un gobernador civil nombrado por el ministro del Interior. Cada una de sus más de 8.000 municipalidades está gobernada por un concejo elegido popularmente, que a su vez elige a uno de sus miembros como alcalde.

“En España querer construir contra la Monarquía, o fuera de la Monarquía, es como si un arquitecto se pusiese a proyectar sin contar con la ley de la gravedad; porque la tradición es la ley de la gravedad  y es, en la historia y en la política, la ley de la gravedad una fuerza que   se combina con todas las demás, que entra en todas las acciones y reacciones con que tienen que contar los que quieran hacer obra estable” Antonio Maura (1915).

Introducción: Monarquía versus República. ¿Qué tipo de Monarquía?

Es propio de las concepciones más tradicionales entender a la Monarquía, y a quién la encarna, como algo que se encuentra fuera, y aún con antelación en el tiempo, de la propia estructura estatal. Así, se hace una fundamentación teológica o divina, se defiende una concepción patrimonialista, o más recientemente, se le otorga una legitimación histórica o dinástica. De este modo, resulta relativamente frecuente, en especial, en las Monarquías no restauradas -es decir, aquéllas que no vieron interrumpida tal tipo de legitimidad- que se argumente la superioridad de la forma monárquica, o se respalden ciertas funciones atribuidas a la Corona, en referencia al valor de la experiencia o “memoria histórica” de la institución, o a su fundamentación sociológica, haciendo mención al vínculo que une a la Corona con su pueblo.

Hoy en día, se trata de un argumento menos sólido, y tal vez sólo útil a los efectos de diferenciar a las más altas magistraturas de las formas monárquica y republicana, o señalar matices de carácter histórico ideológico entre ellas. Es quizás más frecuente argumentar que en el plano simbólico y aún en el de la integración de los elementos configuradores de la unidad política, la Corona desempeña un papel más eficaz que la Presidencia de la República. Por supuesto, tales funciones se cumplirán en mayor grado allí donde se trate de una Monarquía no interrumpida. Como se ha señalado reiteradamente, un Monarca Parlamentario puede renunciar al poder político y refugiarse en la simple influencia porque su influencia social ha conservado una importancia considerable; sin embargo, un Presidente de la República elegido no se beneficia de ninguna influencia social particular, si no tiene poder político, no tiene nada.

Por contra, entre las virtudes de la República destaca la legitimidad política que consigue al competir electoralmente. Si bien, esta legitimidad es evidente, podemos entender que la Monarquía está dotada de varios principios de legitimidad. Y tomo las palabras de uno de los ponentes constitucionales, Gregorio Peces-Barba: “Ahora, con este planteamiento, … ¿podemos decir que la Corona como institución en una democracia tiene una situación de inferioridad respecto al otro gran sistema político que es la República? Yo pienso que no se puede decir”. “La legitimidad histórica de la Monarquía existe, pero la legitimidad racional le viene de la Constitución… Es suficiente la legitimidad de origen producida por el referéndum. La legitimidad de ejercicio se establece por su acatamiento a la Constitución”. Así, en la Constitución de 1978, se integran por un lado, el legitimismo monárquico -tal como dice la Constitución, “D. Juan Carlos, legítimo heredero de la dinastía histórica”- y la legalidad constituyente, “representación democrática de la Comunidad”.

            En el proceso de consolidación de la Monarquía Parlamentaria en el continente europeo, pueden establecerse tres jalones en el camino:

1º) cuando al Monarca se le consideraba órgano del Estado, aunque órgano supremo con funciones aún desorbitadas en relación con los restantes órganos del Estado; 2º) cuando el Monarca se constituyó en un poder distinto de aquéllos que tenían atribuidas las tres clásicas funciones; convirtiéndose, sobre todo, en un poder independiente del ejecutivo y con funciones arbitrales y moderadoras; mientras al ejecutivo le correspondía el ejercicio de la responsabilidad política; y 3º) cuando el Monarca, ya separado de los demás elementos activos del Estado, se convierte en un órgano con atribuciones tasadas, que estatutariamente ejerce con la colaboración necesaria de otros órganos estatales.

Estos tres pasos se materializaron de forma diferente en los distintos Estados europeos; así, podemos distinguir tres vías: la vía evolutiva inglesa, la vía racional-evolutiva de las Monarquías europeas; y la vía racionalizada de la actual Monarquía española y alguna otra.

La vía evolutiva es la que representa la Monarquía Parlamentaria inglesa, que va evolucionando primero desde una forma mixta de Gobierno, durante los siglos XIV, XV, XVI y XVII, a ser una forma de Gobierno equilibrada durante el siglo XVIII, hasta finalmente convertirse en una Monarquía Parlamentaria, después de las reformas electorales del siglo XIX, cuando la Monarquía se funde con el liberalismo,y de los primeros decenios del siglo XX, cuando ya la Monarquía se confunde con la democracia. En esta evolución hay también una parte anecdótica, como cuenta García Morillo, “en Inglaterra el hecho de que Jorge I fuera de origen alemán -de la Casa de Hannover- provocó que no dominase el inglés y, que, por consiguiente, no pudiese intervenir en las reuniones de su Consejo, para decidir más tarde, no asistir a ellas”. Así, surgió la práctica de que el Rey no asistiese a los Consejos, lo que dio lugar a la separación del Poder Ejecutivo.

La vía racional-evolutiva es la que se produce en las Monarquías europeo-continentales, a través de la Monarquía doctrinaria, en Bélgica, Holanda, Luxemburgo o los países nórdicos europeos, se van estableciendo Monarquías constitucionales duales mediante unas Constituciones que reconocen Poder Legislativo compartido, doble confianza en el Gobierno, doble legitimación, pues (y doble emanación de potestad, por ello), por el principio monárquico y por el principio democrático. Poco a poco, la práctica política ha ido haciendo que estas Monarquías Constitucionales se convirtieran en Monarquías Parlamentarias, aunque la Constitución de una buena parte de estos países siga reconociendo, como por ejemplo es el caso de la Constitución belga, que la potestad legislativa reside en el Rey con el Parlamento, y, en consecuencia, el Monarca actúa como colegislador. Algunos de estos países, en concreto, Suecia y Dinamarca, han aprobado reformas constitucionales destinadas a garantizar la soberanía parlamentaria.

La tercera vía es la Monarquía Parlamentaria racionalizada, puesta por escrito en una Constitución. Eso ocurrió en Japón después de la Segunda Guerra Mundial, y en España en la Constitución de 1978. Se trata además de una instauración de una Monarquía, después de un período de quiebra de esa legitimidad primigenia.

¿Por qué la Monarquía en 1975? ¿Cómo?

Los constituyentes de 1978 tenían un referente institucional del que partir, un tipo de Monarquía limitada proveniente de las Leyes Fundamentales del sistema anterior, que había suscitado serias reflexiones en cuanto a la posible evolución futura del régimen, a partir del punto de apoyo de la Monarquía como “forma política” del Estado (así, lo definía el Principio VII de la Ley de Principios del Movimiento de 1958, ya introducida como elemento estructural básico para el futuro por la Ley de Sucesión en la Jefatura del Estado de 1947) Esta misma expresión resultó extremadamente controvertida. Como ha indicado M. Aragón: “Tanto en 1958 como en 1978 se buscaba, probablemente, una fórmula ambigua o genérica que evitase designar precisamente a la Monarquía como forma del Estado o como forma de Gobierno”. De este modo, aunque más o menos abiertamente se tratase de evitar la designación de la Monarquía como forma de Estado, en los trabajos previos a la etapa constituyente se insiste en una Monarquía fuerte. La concepción de la Monarquía como forma de Estado es la más frecuente (Manuel Fraga, Carlos Ollero, entre otros, la frecuentan), En cambio, su definición como forma de gobierno y la referencia al régimen parlamentario como aspiración para el futuro inmediato de la Monarquía resulta, por el contrario, poco usual (se puede encontrar en Jorge de Esteban).

Desde la relativa lejanía que suponen estos veinticinco años de Monarquía Parlamentaria, parece hoy evidente a nuestros ojos que la opción monárquica no tenía otro camino que el de facilitar el régimen parlamentario, tanto por razones externas (era el modelo monárquico predominante en Europa) como por cuestiones de orden interno (la necesidad de consenso entre sectores monárquicos y no monárquicos).

Aún así hubo algún debate en torno a la Jefatura del Estado. Desde las posiciones más intransigentes y contrarias a la opción monárquica, algunos grupos pidieron un referéndum específico (como él habido en la Italia postfascista) y previo a la elaboración de la Constitución para dilucidar la forma de la Jefatura del Estado (en este sentido, se manifestaron Esquerra de Catalunya y Euskadiko Esquerra, entre los grupos minoritarios).

De otra parte, entre los grupos mayoritarios, el Partido Socialista Obrero Español mantuvo una actitud más bien reticente que formalmente antimonárquica, sosteniendo un voto particular durante todo el funcionamiento de la ponencia constitucional, que defendía los principios republicanos del partido, pero que también constituía una estrategia negociadora, para conseguir una Monarquía Parlamentaria de corte europeo, con escasa presencia regia. Hasta los sectores que insistieron en ese momento en que el Jefe del Estado mantuviera algunas prerrogativas: por un lado, Laureano López Rodó patrocinó e impulsó el mantener un Consejo Real y, por otro, se intentó mantener, de distinta forma a como estaba en la Ley para la Reforma Política, la institución de los senadores reales. También hubo algunos intentos en relación con el derecho de veto y con otras actividades por parte de la Corona que no recibieron el apoyo de los ponentes. La solución fue precisamente una Monarquía Parlamentaria que eliminara cualquier residuo de la concepción del Rey como titular de la soberanía.

Hoy en día, la Monarquía es limitada, contractual y democrática, sin perder los rasgos que le son propios: unidad, continuidad y garantía de libertades. La Monarquía se ha convertido hoy en día en el motor del cambio democrático, según la expresión feliz de José María de Areilza (y Don Juan Carlos en el piloto de ese cambio, como puntualiza Powell).

La Monarquía Parlamentaria en la Constitución de 1978  

La Constitución española de 1978 retira varios principios esenciales de la visión doctrinal de la Monarquía constitucional: en primer lugar, somete las decisiones más importantes en materia de la provisión del puesto a la decisión de las Cortes Generales y, en segundo lugar, en lo que es la cuestión crucial de la relación entre el Jefe del Estado-Rey y el Gobierno, revierte y altera el sistema de la doble confianza, en el sentido de que bajo la Constitución de 1876 el Gobierno tenía que tener la confianza del Rey y de las Cortes. Mientras que la Constitución de 1978 se sitúa en un punto intermedio entre ésta y la Constitución sueca tras la última reforma de los años setenta, en el sentido de que al Rey se le van a reconocer unos poderes. Cuestión distinta es el grado de consenso sobre la efectividad y alcance de esos poderes. Va a desaparecer el concepto asociado a la idea de poder moderador a la Monarquía constitucional y al principio monárquico de que aquellos poderes que no están estrictamente mencionados en la Constitución pertenecen al Monarca. Estos principios de alteración de la doble confianza y de desaparición de la atribución a los poderes regios de aquellos poderes que no están estrictamente atribuidos a otros órganos como exigía el principio monárquico, configuran un modelo racionalizado de Monarquía Parlamentaria.

Los dos principales puntales de la Monarquía Parlamentaria, y concretamente del jefe del Estado como órgano y de su titular, son el principio de unidad y el principio democrático. El primero está consagrado en los Capítulos primero y segundo de la Constitución, que atribuye la soberanía nacional al pueblo español y que el interés general se supraordena a los intereses generales de las Comunidades Autónomas y de los otros entes territoriales. El principio democrático se consagra en el artículo 1 de la Constitución explícitamente, y se desarrolla a través de un sistema clásico de relación de poderes. La figura de la Corona, regulada en el Título II, artículos del 56 al 65, sirve tanto al principio de unidad como al principio democrático.

“El Rey reina, pero no gobierna”. Funciones de la Corona en nuestro sistema político

Como ya hemos reiterado con anterioridad, el Rey no tiene en nuestro sistema político poder político real. Por lo tanto, responde plenamente a la expresión “el Rey reina pero no gobierna”.

La Constitución de 1978 atribuye expresamente determinadas funciones al Jefe del Estado. Funciones tasadas que el Jefe del Estado no puede sobrepasar. Las funciones del Rey son, en primer lugar, simbólicas, de representación de España como entidad histórica y del Estado como entidad jurídica. Y simbólicas también, en el sentido de que carecen de un contenido efectivo de poder político. Sin embargo, convendría puntualizar, que en el caso español, la Corona no se identifica con el Estado, tal y como sucede por ejemplo en Gran Bretaña, donde la Corona es la encarnación jurídica del Estado. De esta suerte, los bienes y órganos del Estado pertenecen a la Corona o son de ella, aunque el Rey tenga sus propios bienes. Incluso, el Parlamento británico se denomina formalmente la Corona “reunida en Parlamento”. En el caso español, a pesar de esta carga simbólica, la Corona es una institución, un órgano del Estado, que tiene asignadas funciones propias, específicas y diferentes de los demás órganos del Estado.

El Rey es el Jefe del Estado, símbolo de su unidad y permanencia (artº. 56). Es símbolo de que el Estado es sólo uno, aunque los poderes del Estado sean más de uno; y símbolo de que el Estado permanece, por encima de los destinos del Rey particular.

En cuanto que símbolo del Estado, tiene funciones en las relaciones con otros Estados: asume la más alta representación de España en las relaciones internacionales (artº. 56), acredita a los embajadores y representantes de España en el extranjero y recibe la acreditación de los que representen a otros Estados ante España; en fin, expresa el consentimiento del Estado para suscribir Tratados internacionales (artº. 63).

Estas funciones simbólicas también se manifiestan a nivel interno. Así, el Rey sanciona y promulga las leyes (artº. 62.a); convoca y disuelve las Cortes y convoca elecciones en los términos previstos en la Constitución (artº. 62.b); convoca a referéndum en los casos previstos en la Constitución (artº. 62.c); nombra y separa a los miembros del Gobierno, a propuesta de su Presidente (artº. 62.e); la justicia se administra en nombre de Rey, teniendo éste el derecho de gracia, es decir, el indulto, aunque parcial, que ejerce en la práctica el Gobierno (artº. 62.i). Por último, ostenta el patronazgo de las Reales Academias. Son todas ellas, funciones formales, que no ejerce en realidad el Rey, sino quién refrenda los actos del Rey.

¿Significa esto que al Monarca no le resta ninguna otra función con un mayor grado de libertad?. Aunque siempre sometidas a la Constitución, corresponde al Rey proponer al Congreso el candidato a Presidente de Gobierno (artº. 62.d). Es decir, una vez celebradas elecciones generales, el Rey llama a consultas a los representantes de todos los partidos políticos que hayan obtenido algún escaño; hasta el momento, estas consultas siempre han comenzado con el partido que menor número de diputados ha conseguido y han terminado con el que más tiene. Una vez realizadas las consultas, el Rey propone al Presidente del Congreso un candidato para Presidente de Gobierno.

Hasta ahora la dinámica política ha resuelto el “dilema real”, al adjudicar a un partido, o bien una mayoría parlamentaria sólida para investir a su candidato como Presidente del Gobierno, o ha cristalizado en un bloque de partidos que han apoyado la investidura del candidato de uno de los partidos más votados.

Si de las consultas no surgiera, sin embargo, un candidato con claras posibilidades de obtener la mayoría, el Rey debería proponer en primer lugar, al representante del partido con más diputados, para que éste intente formar Gobierno. Esta función del Rey, la de proponer candidato para la Presidencia del Gobierno, sí puede tener, pues, contenido material en caso de que no haya una mayoría clara, pues al Rey le cabe un margen de apreciación para determinar el candidato con más posibilidades de obtener la mayoría. Esta fórmula ya estaba presente en la Constitución de 1876, pero sólo en una oportunidad utilizó el Rey Alfonso XII esta facultad, y fue con ocasión de entregar el poder a los liberales en 1881, en vista de las vacilaciones del propio Cánovas del Castillo para aplicar su propia receta, y que sólo una vez también ejerció la Reina Regente para relevar a Sagasta del Gobierno.

En segundo lugar, al Rey le corresponde el mando supremo de las Fuerzas Armadas (artº. 62.h). Desde la perspectiva jurídico-constitucional más estricta, se trataría en este caso también de una función simbólica, pues es al Gobierno al que le corresponde dirigir la Administración militar, y la cúspide de la cadena de mando reside en el Presidente del Gobierno y en el Ministro de Defensa. Sin embargo, aquí los acontecimientos que marcaron nuestra transición política, y en especial, el intento de golpe de Estado del 23 de febrero de 1981, ponen de manifiesto la importancia que para la consolidación de la democracia en nuestro país ha tenido esta atribución real, dado que ha permitido con su apoyo a las instituciones democráticas, dotarlas de una mayor legitimidad.

Por último, la Constitución señala que el Rey arbitra y modera el funcionamiento regular de las instituciones (artº. 56.1). Es en esta cláusula donde podrían ampararse aquéllos que demandan una mayor intervención regia en los asuntos públicos. Para ellos, esta expresión institucional significaría que el Rey debería actuar cuando las instituciones se bloquearan o estuvieran en crisis, o existiera el peligro de disgregación de la patria. Pero en realidad, si repasamos en detalle el contenido de las funciones que expresamente le atribuye la Constitución, en este caso, no estamos hablando de funciones del Jefe del Estado, sino más bien de la definición de la Jefatura del Estado. ¿Qué es pues moderar y arbitrar?. Dice García Morillo que estamos hablando entonces de lo que los británicos denominan: estar informado, aconsejar y estimular. Para ello, el Rey despacha habitualmente con el Presidente de Gobierno. La Constitución también señala que el Rey tiene la posibilidad, si así lo considera oportuno y a petición del Presidente del Gobierno, de asistir a las sesiones del Consejo de Ministros (artº. 62.g). Hasta ahora, la práctica ha consistido en la asistencia del Monarca al menos a un Consejo de Ministros anual, pero sin que en esa sesión se adopte decisión política alguna, pues ello supondría implicar al Rey en una concreta opción política.

Por lo tanto, aunque en un sentido jurídico estricto, el Rey carezca de poderes propios, eso no quiere decir que no tenga competencias. Tiene tantas competencias que sin la firma del Rey no nace la ley, ni un Tratado Internacional, ni un Decreto, ni se nombra al Presidente del Gobierno y a los Ministros, a los Magistrados del Tribunal Constitucional, ni a las principales autoridades públicas. Como explicaremos en detalle a continuación, estas competencias del Rey se realizan a través de actos debidos, son pues, competencias-obligación más que competencias-facultad, salvo una: la propuesta de candidato a Presidente de Gobierno que, libremente, aunque consultando con las fuerzas políticas, tiene la capacidad de proponer: En todos los demás actos del Rey, éste actúa a propuesta de otro órgano: nombra los Ministros a propuesta del Presidente del Gobierno, nombra Presidente del Gobierno a propuesta del Congreso de los Diputados, nombra Presidente del Consejo de Estado a propuesta del Consejo de Ministros, etc.

El Rey no es responsable, primero por ser Rey, y segundo porque el acto no procede originariamente de él, sino de un órgano del Estado que le ha dado forma y contenido al acto, y que el Rey ratifica de modo necesario. Eso es en última instancia, el significado de la Monarquía Parlamentaria.

“El Rey no puede equivocarse”: la irresponsabilidad regia y la figura del refrendo

El Rey no puede equivocarse. Frase recurrente en el sistema político británico y perfectamente aplicable al nuestro. Significa de hecho, que la ausencia de poderes políticos efectivos por parte del Rey tiene como consecuencia su irresponsabilidad Este rasgo constituye, junto a la sucesión hereditaria, una de las características principales de las Monarquías Parlamentarias actuales. Es decir, los actos del Rey serán refrendados por el Presidente del Gobierno y, en su caso, por los Ministros competentes, u órganos distintos de los que emanen (artº. 64). Esto significa en última instancia, que de los actos del Rey serán responsables las personas que los refrenden.

Frente a esta postura generalizada, y que se corresponde con una interpretación literal de la Constitución, que se ha venido a denominar mecanicista y automática, en la que el acto del refrendo es simplemente el que manda en la relación sometiendo la intervención regia a un mecanismo automático de sanción, nos vamos a encontrar con otras posibles interpretaciones.

Para Herrero de Miñón, el acto regio y el acto refrendante formarían parte de un mismo acto complejo, que en función de la competencia atribuida, significaría un peso determinado en una u otra intervención. Mientras que Fernández Fontecha sostiene que aunque las competencias deben ser ejercidas a través del refrendo, lo cierto es que finalmente quién tiene la facultad de decidir si sanciona o designa es el Jefe del Estado. Frente a la postura de que los actos del Rey son actos debidos, es decir, actos a través de los cuales el Rey declara una voluntad ajena. Sin embargo, argumenta Fernández Fontecha, esta teoría a lo que conduce realmente es a extinguir los poderes atribuidos al Monarca por la Constitución, y a sujetar más que a ligar su voluntad a la del Gobierno. En todo caso, no es conforme ni con una interpretación originalista de la Constitución con arreglo al texto, ni conforme a la que denomina, una interpretación normativista que conforme a la literalidad de los Poderes. Y en este sentido, un argumento poderoso que permitiría sostener el carácter normativo de las disposiciones, es que la cláusula de reforma constitucional lo protege de la forma más enérgica. No son actos debidos puesto que permite un doble grado de control. Por un lado, existe un órgano del Estado de distinto método de elección, pero no menos democrático, en cuanto que su función es democrática, que recibe información y hace un examen previo del contenido del acto. Y en segundo lugar, existe la posibilidad de que en determinados casos y bajo su responsabilidad se pueda aplicar la obligación de guardar y hacer guardar la Constitución en los casos de manifiestas irregularidades en el procedimiento.

El Monarca, en una Monarquía parlamentaria, no solamente tiene “potestas” (en el sentido, claro está, del ejercicio de actos debidos), sino también auctoritas. Por ello, el Monarca no sólo tiene competencias, sino también influencia. Así, Bagehot, en su libro sobre la Constitución inglesa, dice que al Monarca inglés le quedan tres grandes funciones: advertir, animar y ser consultado. Y mediante esas funciones, que no son competencias en sentido propio, su influencia sobre el Gobierno y sobre la vida pública es notable. Esa característica se ve acrecentada precisamente por la permanencia y la fuerte carga simbólica de la Monarquía.

En el caso español, se trata de una doble influencia: una, derivada de la auctoritas personal, que es innegable que consiguió D. Juan Carlos por su actuación en la transición política (en los procesos de negociación y consenso con todas las fuerzas políticas; en su actuación frente al intento de golpe de Estado en 1981, etc.). Y otra, la auctoritas institucional: porque la Monarquía es sobre todo una institución permanente que regularmente se sucede a sí misma, una institución que es representativa, pero de una manera simbólica, dada la gran capacidad de la Monarquía para ser símbolo integrador de la diversidad territorial, social, cultural, ideológica, etc.

Estructura y organización de la Monarquía: el Estatuto personal del Rey y la Casa Real

La posición del Rey como Jefe del Estado y titular de la Corona le confiere algunos rasgos que le distinguen del resto de los ciudadanos: El primero de ellos es que el Rey es, en España, la única persona inviolable. Eso significa que no puede ser demandado, ni denunciado, ni querellado, ni citado como testigo ni, tampoco, detenido ni encarcelado. Para que se pudieran llevar a cabo estas actuaciones, previamente, habría de ser inhabilitado como Rey por las Cortes Generales. Esta circunstancia es una consecuencia lógica de su carácter como símbolo del Estado y de su reconocimiento constitucional.

También los familiares más directos de Rey reciben un tratamiento especial. Cabría distinguir a estos efectos entre la Familia Real y la familia del Rey. La primera se circunscribiría exclusivamente a los parientes más próximos: su cónyuge, la Reina, sus ascendientes, sus hermanos y sus descendientes. Este núcleo constituye la Familia Real, mencionada en la Constitución, que recibe una protección jurídica especial. Mientras que el resto de los familiares del Rey no tienen relevancia constitucional ni protección jurídica especial.

Otra característica importante de la Monarquía Parlamentaria actual, viene dada por la sucesión hereditaria. La línea hereditaria es la de los sucesores del actual Rey, D: Juan Carlos I de Borbón; dentro de esta línea se sigue, en primer lugar, el criterio de descendencia. Por tanto, son herederos, si los hay, como ahora sucede, los hijos del Rey. Si hay varios descendientes, el heredero es, en primer lugar, si lo hubiere, el varón; dentro del mismo sexo, se aplica el criterio de mayor edad. Aunque debe matizarse que rige también el principio de representación. Por tanto, si falleciera el heredero y éste tuviese descendencia, la sucesión seguiría esa línea. Si no hubiese descendencia, entrarían en juego las líneas colaterales, es decir, los hermanos (artº. 57.1)

La Constitución no limita en modo alguno el derecho del heredero a contraer matrimonio con quién libremente desee. Pero establece una cautela, que alcanza no sólo a éste sino a todas las personas con derecho a la sucesión. Esta cautela consiste en que el Rey o las Cortes Generales pueden prohibir tal matrimonio.; en ese caso, la decisión de esa persona significaría también su renuncia a los derechos sucesorios para sí y sus descendientes (artº. 57.4). La Constitución establece también, en caso de hacerse necesaria, las figuras jurídicas de la Regencia (artº. 59) y de la tutela (artº. 60).

Corresponde también al Rey el nombramiento de los miembros civiles y militares de su Casa (artº. 65). La Casa Real es el organismo que, bajo la dependencia directa del Rey, tiene como misión servirle de apoyo en cuantas actividades se deriven de sus funciones como Jefe del Estado. También atiende a la organización y funcionamiento del régimen interior de la residencia de la Familia Real. Puede verse en detalle la estructura orgánica de la Casa Real en http://www.casareal.es.

La Monarquía y la sociedad española: ¿monárquicos o juancarlistas?

Desde el inicio de la transición política, la sociedad española se ha mostrado, en cierto modo, remisa, en hacer una defensa pública de la Monarquía, si bien es cierto, que a la vez, ha valorado de manera positiva la figura del Rey D.Juan Carlos y su actuación institucional durante este período. De este modo, cabría precisar que el apoyo más que en la Monarquía Parlamentaria, se ha centrado en torno al papel desempeñado por el Rey D. Juan Carlos; en este sentido, los autores hablan del “juancarlismo”. En este breve apartado, trataremos de dar cuenta del grado hasta el cual se ha institucionalizado y valorado la figura de D. Juan Carlos o de la Monarquía Parlamentaria en su conjunto.

Como recuerda Charles Powell según una encuesta de 1971, el 24% de los entrevistados creían que con el futuro Rey, las cosas mejorarían, mientras que un 52% no esperaba cambio alguno. El 29% creía que habría cambios políticos importantes, pero el 59% dudaba que fuese así cuando fuese proclamado Rey D. Juan Carlos.

En enero de 1977, los datos de las encuestas señalaban que los partidarios de la Monarquía constituían el 61%; mientras que los que se manifestaban abiertamente republicanos alcanzaban el 20%. De los entrevistados, el 72% consideraban que el Rey lo hacía bien o muy bien; el 23%, que ni bien ni mal, y sólo el 3%, muy mal.

En los primeros meses de 1978, año decisivo en el que se estaban concretando las posturas de los diferentes grupos parlamentarios en cuanto a la organización del Estado, que tendrían como consecuencia la elaboración y posterior aprobación de la Constitución, los resultados de una encuesta encargada por el Gobierno de Adolfo Suárez fueron los siguientes: el 38% de los entrevistados consideraba que la forma de gobierno ideal, en abstracto, era la Monarquía, mientras que el 20% prefería una República y el 30% se mostraba indiferente. Asimismo, el 38% creía que la Monarquía contribuía a la estabilidad política, mientras que sólo el 15% asociaba esta cualidad con la República. Por otra parte, el 44% de los encuestados se mostraba partidario de la Monarquía como forma de Estado que deseaban ver implantada en España; el 16% optaba por la República y el 18% se mostraba indiferente. En lo que al papel de D. Juan Carlos se refiere, el 36% aprobaba plenamente su actuación hasta ese momento; el 35% la aprobaba en parte y sólo el 14% la desaprobaba rotundamente. En fin, el 45 % de los entrevistados estimaba compatible la Monarquía con un futuro Gobierno socialista, mientras que el 27% lo rechazaba.

Parecería, por tanto, que la opción monárquica era la más aceptada, pero esta aprobación se producía hasta cierto punto por exclusión. Es decir, las fallidas experiencias republicanas habían reducido el escenario político a una fórmula monárquica que al menos contaba con una legitimidad histórica aceptada por una parte considerable de la sociedad española. De otro lado, el mismo proceso de transición política, donde primaron las estrategias de consenso y transacción entre las diferentes fuerzas políticas, significó que nunca se cuestionara la solución monárquica, siempre y cuando ésta fuera limitada y constitucional. Así, en el verano de 1978, cuando ya en el Congreso se habían aprobado los preceptos constitucionales en los que se regulaba y, por tanto, reconocía la Corona, se publicaron los resultados de una nueva encuesta, según la cual el 56% de los entrevistados era partidario de la Monarquía Parlamentaria, mientras que un 24% se mostraba en contra. De ellos, más del 75% de los votantes de la Unión de Centro Democrático (UCD) y de Alianza Popular (AP) aceptaban la fórmula aprobada por el Congreso, proporción que alcanzaba el 58% de los votantes del Partido Socialista Obrero Español (PSOE) y el 31% de los del Partido Comunista de España (PCE).

Casi veinte años después, en 1996. una encuesta del Centro de Investigaciones Sociológicas, confirmaba que la valoración a la institución monárquica era muy alta, la Monarquía era con diferencia la institución mejor valorada por los españoles, seguida a cierta distancia por el Defensor del Pueblo, el Gobierno autonómico y los ayuntamientos. A su vez, los entrevistados destacaban la pérdida de poder político efectivo que la Monarquía tenía como institución.

Podríam