Economía y Empresa
Sector público español
ECONOMIA ESPAÑOLA
D. Xxxx Xxxxxxx
EL SECTOR PUBLICO ESPAÑOL
INTRODUCCION
EVOLUCION DEL SECTOR PUBLICO ESPAÑOL
Orígenes del Sector Público: El Franquismo
Crisis de los 70
Adhesión a la C.E.E.
PRESENTE
CONCLUSION
BIBLIOGRAFIA
INTRODUCCION
TEORIAS SOBRE EL PAPEL DEL ESTADO
Las diversas teorías sobre el papel del estado en la sociedad se suceden a lo largo de las distintas corrientes de pensamiento económico, desde antes del S. XVIII hasta nuestros días.
La doctrina de pensamiento económico que prevaleció en Europa durante los siglos XVI, XVII y XVIII fue el Mercantilismo. Promulgaba que el gobierno debía ejercer un férreo control sobre la industria y el comercio para aumentar el poder de la nación al lograr que las exportaciones superen en valor a las importaciones.
El mercantilismo era un conjunto de firmes creencias, entre las que cabe destacar: la idea de que era preferible exportar a terceros que importar bienes o comerciar dentro del propio país; la convicción de que la riqueza de una nación depende sobre todo de la acumulación de oro y plata; y la intervención pública de la economía, si está dirigida a lograr los objetivos anteriores.
En contra de esta doctrina, Adam Smith que escribió en 1776 "La riqueza de las naciones", hace un análisis de los procesos de creación y distribución de la riqueza y demuestra que la fuente fundamental de todos los ingresos, y la forma en que se distribuye la riqueza, estriba en la diferenciación entre la renta, los salarios y los beneficios o ganancias.
La tesis central de esta obra es que la mejor forma de emplear el capital en la producción y distribución de la riqueza es aquella en la que no interviene el gobierno,
es decir, en condiciones de laissez-faire y de librecambio. Para defender este concepto estableció el principio de la “mano invisible”: todos los individuos, al buscar satisfacer sus propios intereses son conducidos por una “mano invisible” para alcanzar el mejor objetivo social posible, sin intervención del gobierno.
Durante los últimos 200 años estas ideas han sufrido una serie de cambios importantes, reflejados de manera notable en la "Teoría general" publicada en 1936 por John Maynard Keynes, que introduce el concepto hacienda compensatoria y otorga al sector público un papel activo y de máxima relevancia en la economía. Aportó las teorías de la rigidez de precios, el efecto del dinero sobre la inflación, la necesidad de inversiones públicas, la necesidad de intervención en materia monetaria y fiscal. Estas teorías ayudaron a la globalización del comercio internacional y con ellas surgió el Fondo Monetario Internacional, el GAT, y el Banco Mundial.
Las últimas teorías (Galbraith y Friedman) limitan el alcance de las políticas monetarias y fiscales, debiendo restringirse a acciones puntuales sobre la inflación y el empleo. Friedman es un extremo que niega el efecto positivo del estado en la economía (reforzado por las teorías de Laffer). Galbraith pide más atención para el capital público: "en ninguna época cómo en esta se ha necesitado tanto de la actuación planificada y directa del sector público".
En estos momentos la idea dominante en las economías occidentales es que el Estado debe participar activamente en el mantenimiento del empleo, en la lucha contra la pobreza y en la redistribución de la renta, pero la empresa privada deberá mantener el papel más importante en la economía.
FALLOS DE MERCADO: JUSTIFICACIÓN DE LA INTERVENCIÓN DEL MERCADO
En las economías de mercado la coordinación de las decisiones de producción y consumo se realiza a través del sistema de precios. El Sector Publico nace precisamente como consecuencia del mal funcionamiento del mercado en algunas cuestiones, concretadas en los siguientes fallos: (Los seis primeros describen circunstancias en las que el mercado puede no ser eficiente (Pareto) y las dos últimas son situaciones que justifican la intervención aunque exista equilibrio paretiano):
Fallos de la competencia: Para que funcione la "mano invisible" se necesita competencia, ya que en ausencia de ésta la eficiencia asignativa no se garantiza. En el caso de los monopolios, la producción será inferior a la existente en una situación óptima.
Bienes públicos: Existen bienes que, o bien no son suministrados o por mercado, o lo son en cantidad insuficiente. Este hecho justifica la intervención (limpieza de playas, señalización de vías públicas...).
Externalidades: Son actos de personas o empresas que afectan positivamente o negativamente a otros agentes. Las externalidades negativas justifican la intervención (imponiendo sanciones...).
Mercados incompletos: Aquellos en los que los mercados privados no suministran un bien aún cuando el coste es menor que el precio.
Fallos de información: Partimos de que la información es un bien público. La información debe ir más allá de simples medidas de protección al consumidor.
Paro, inflación y desequilibrio: Son los factores más significativos para demostrar fallo del mercado, y son elementos que justifican la intervención para corregir los desequilibrios.
Redistribución: La redistribución es la intervención del estado para aumentar en bienestar colectivo.
Bienes preferentes: Los individuos pueden actuar en contra de sus intereses, aunque exista información completa (seguridad vial). Los bienes precedentes son los bienes que el estado obligada a consumir obligatoriamente. Esta es una actuación paternalista.
Debido a estos fallos, la política publica es necesaria para corregir, guiar y complementar al mecanismo de mercado en algunos aspectos. Pero, así mismo, la política pública, al igual que la privada, puede equivocarse y ser ineficiente. Dada la fuerte influencia del sector público en el entorno socioeconómico, se pueden dar situaciones en las que se den deformaciones en la acción del Sector público:
-
Pueden existir en la economía grupos de presión que defiendan unos intereses particulares y que los pongan por encima del interés general.
-
Que no exista eficiencia económica a la hora de gestionar unos recursos tan importantes.
ESTRUCTURA Y DIMENSIÓN DEL SECTOR PÚBLICO ESPAÑOL
El Sector Público persigue múltiples objetivos en su actuación económica que, en ocasiones, son coordinados con dificultad a la hora de evitar conflictos entre ellos:
1. Asignación: Paliar o reducir los fallos de mercado explicados anteriormente,
efectuando ajustes para conseguir una asignación eficiente de los recursos económicos.
2. Redistribución: Modificar la distribución de la renta y riqueza resultante de la actuación del mercado, para lograr una distribución más justa o adecuada. Esta modificación se lleva a cabo a través de impuestos altamente progresivos sobre la renta, concesión de ayudas, auxilios y transferencias a favor de los económicamente débiles y así disminuir las desigualdades de las rentas.
3. Estabilización y crecimiento económico: Garantizar un nivel aceptable de estabilidad en las principales variables macroeconómicas y ayudar a la consecución de tasas de crecimiento y desarrollo económico que contribuyan a incrementar el bienestar social. El objetivo es enormemente complejo, en especial si se considera que, por tratarse de economías abiertas, las políticas que pueden seguirse dependen en mucha medida de la actuación de otros gobiernos.
Los instrumentos para llevar a cabo estas tareas son:
-
Regulaciones: conjunto de leyes que configuran el marco institucional
-
Hacienda Pública: soporte financiero del Estado
-
Empresas públicas: actúan en los mercados regulados y dependen del presupuesto público.
Cabe hacer una mención especial al presupuesto público, que sirve al sector público para concretar el plan económico. Es un documento de elaboración anual que adopta forma contable y cuyo equilibrio puramente contable no debe ser confundido con el equilibrio financiero o económico. Es perfectamente posible que los gastos sean superiores a los ingresos ordinarios, en cuyo caso el Estado habrá de recurrir al endeudamiento. Es posible también que los gastos sean inferiores a los ingresos del Estado (presupuesto con superávit), en cuyo caso el Estado generará ahorro.
Puede afirmarse que el presupuesto desempeña un papel importante en las tres funciones principales del sector público:
-
Asignación de recursos: Contiene gastos destinados a la prestación de servicios públicos a los ciudadanos.
-
Redistribución de la renta: Mediante la imposición progresiva y la inclusión de determinados gastos sociales.
-
Estabilidad y desarrollo económico: Los ingresos y gastos contenidos en él, constituyen un importante instrumento para influir en todo el proceso económico nacional.
Con el objeto de resaltar las actuaciones llevadas a cabo actualmente a través del instrumento presupuestario, el cuadro 1 recoge la dimensión y evolución de las funciones de gasto.
"CUADRO 1 - Distribución del gasto público en los Presupuestos Generales del
Estado"
| FUNCIONES | 1990 | 1997 | 1998 |
| Servicios generales Alta Dirección del Estado Administración general Relaciones exteriores Justicia Protección y seguridad nuclear Defensa, protección y seguridad ciudadana Defensa Seguridad y protección civil Seguridad, protección y promoción social Seguridad y protección social Promoción social Producción bienes sociales Sanidad Educación Vivienda y urbanismo Bienestar comunitario Cultura Otros servicios comunitarios Producción bienes económicos Infraestructuras y transportes Comunicaciones Infraestructuras agrarias Investigación Información básica y estadística Regulación económica Regulación económica Regulación financiera Regulación sectores productivos Agricultura Industria Energía Minería Turismo Comercio Transferencias administraciones Transferencias AA.TT Relaciones financieras con UE Deuda pública | 316,2 25,2 35,6 77,7 173,0 4,7 1.270,8 816,6 454,2 6.990,8 6.585,7 405,1 2.905,6 1.854,8 824,3 93,3 19,6 86,0 27,6 1.540,4 1.095,3 149,5 59,0 208,3 28,3 632,1 267,7 364,4 691,2 432,4 131,4 9,6 60,8 21,7 35,3 2.392,0 1.008,3 383,7 2.394,4 | 431,5 41,6 32,5 124,3 228,5 4,6 1.392,8 817,1 575,7 11.546,9 11.172,1 374,8 4.887,5 3.656,8 971,6 113,0 35,7 99,5 10,9 1.553,2 1.079,4 171,0 36,1 235,5 31,2 525,1 275,7 249,4 1.326,6 1.005,2 119,1 6,3 7,0 15,1 123,9 4.835,8 3.989,3 937,5 8.285,2 | 454,8 43,6 56,8 137,4 211,8 5,2 1.443,5 842,0 591,5 12.606,1 12.128,6 477,5 5.212,1 3.905,3 1.027,8 114,5 52,2 102,2 10,1 1.572,6 1.143,1 43,9 38,0 313,7 33,9 556,8 290,4 266,4 1.513,9 1.087,1 106,3 6,3 151,7 15,2 147,3 4.460,5 3.508,3 952,2 7.522,7 |
| TOTAL CONSOLIDADO | 19.130,4 | 34.803,7 | 35.332,9 |
Fuente : BOE
Desde un punto de vista organizativo podemos clasificar a los instrumentos del sector público para llevar a cabo su tarea en:
Administración Pública: Se financia a través del presupuesto del Estado. Se subdivide en:
-
Administración central: Estado y organismos autónomos.
-
Administración de la Seguridad Social: Gestiona los gastos de protección social.
-
Administraciones territoriales: De Comunidades Autónomas y cooperativas laborales.
Empresas Públicas: Se distinguen dos grupos:
-
Industriales o comerciales.
-
Financieras.
Organismos de la Unión Europea: Con la entrada de España en la Unión Europea estas funciones del sector público se van a recortar, puesto que la tarea y las medidas de reducción de perturbaciones cíclicas vendrán impuestas por los organismos de la Unión Europea competentes en la materia.
EVOLUCION DEL SECTOR PUBLICO ESPAÑOL
ORIGENES DEL SECTOR PUBLICO: EL FRANQUISMO
El origen del sector público en España se puede situar al final de la guerra civil (1939) cuando el país se encuentra empobrecido por la guerra y aislado internacionalmente. El sistema productivo español solo cubre el mercado interno debido a las condiciones de autarquía existentes.
El sector público tras finalizar la guerra civil, se caracteriza por adoptar
funciones de asistencia en forma de caridad pública (Auxilio Social) y funciones
económicas de elevado intervencionismo: durante los primeros veinte años del franquismo, la intervención reguladora consistió fundamentalmente en un control
exhaustivo de las operaciones comerciales o financieras con el exterior como medidas proteccionistas para evitar la competencia extranjera y en la multiplicidad de controles directos sobre las actuaciones de los agentes económicos en el interior.
Desde la fijación de precios o salarios a las posibilidades de creación de empresas, el suministro de materias primas y energía o la comercialización de productos agrícolas, todo ello estaba sometido a autorizaciones administrativas, potencialmente arbitrarias y siempre restrictivas.
El sistema se hace insostenible debido al estrangulamiento que supone el sector exterior y la financiación inflacionista que implica. Como consecuencia, se lleva a cabo un cambio de política en 1959 (Plan de Estabilización) que introdujo una liberalización parcial pero significativa en estos procedimientos regulatorios. Aunque paralelamente se intensificó la intervención estatal en la asignación de los recursos del sistema financiero.
Todo ello como una ayuda para mejorar la competitividad de las empresas españolas en un momento de tímida apertura al exterior.
La liberalización del arancel de 1960 amenazó los privilegios de que gozaban diversos sectores productivos y, con ellos, su propia supervivencia en un
contexto más abierto y competitivo. Porque una regulación del sector exterior tan compleja y restrictiva como la que había hasta ese momento no tenía como resultado únicamente fomentar la producción nacional preservándola de la competencia extranjera, sino generar privilegios mediante la redistribución de recursos entre
productores y consumidores o entre diferentes sectores.
En estas circunstancias era muy difícil prescindir de algún tipo de ayuda y por ello el sector público se comprometió en el marco de los Planes de Desarrollo a
apoyar la reestructuración del sector privado y a incrementar las dotaciones de capital físico de la economía.
Las inversiones programadas por el sector público se distribuyen como indica el cuadro 2:
"CUADRO 2 - Inversiones del Sector Público"
| INVERSIONES PUBLICAS | MILLONES DE PESETAS |
| Sociales Enseñanza y formación profesional..................... Vivienda y urbanismo........................................ Sanidad y asistencia social................................. Servicios de información.................................... Inversiones propias, obras civiles y gastos de conservación a cargo de establecimientos y servicios militares y de seguridad................... | 22.858,52 65.459,60 3.759,15 544,78 5.565,00 |
| TOTAL | 98.187,05 |
| Productivas Agricultura....................................................... Transformación en regadío................................ Transportes...................................................... Telecomunicaciones.......................................... Turismo........................................................... Investigación científica y técnica........................ Comercio exterior............................................. Otros sectores.................................................. Polos de crecimiento de industrias básicas y exportadoras................................................ Inversiones que el Gobierno apruebe Previsiones de fondos para la inversión financiera del sector público.......................... | 19.270,28 48.853,17 82.352,42 1.762,22 1.428,20 1.685,15 1.031,04 13.256,77 4.981,46 57.257,00 |
| TOTAL | 236.809,95 |
| TOTAL GENERAL | 334.97,00 |
Fuente : Diccionario Enciclopédico Abreviado Espasa-Calpe, S.A.
Sin embargo, la ausencia de una reforma tributaria que dotase al sector público de mayores recursos para financiar de una forma no inflacionista esa política de desarrollo, tuvo efectos perversos sobre la intervención pública en la economía:
-
Frenó el proceso de liberalización exterior y de flexibilización interna de la economía que se había iniciado en 1959.
-
Dio lugar a la aparición de un nuevo intervencionismo financiero (vigente hasta finales de los años setenta), que a su vez, tuvo diversas consecuencias:
-
Constituyó un “impuesto implícito” establecido de forma sigilosa sobre los bancos y que éstos se encargaban de trasladar a toda la economía sin relación alguna con el principio del beneficio o de la capacidad de pago.
-
Configuró un sistema financiero tan regulado que los tipos de interés dejaron de tener relación con el coste real de los recursos financieros disponibles.
-
Se precisó una política monetaria continuamente expansiva para mantener bajos los tipos de interés y tener recursos disponibles lo que impidió la estabilidad de precios e introdujo mecanismos discrecionales de redistribución de rentas entre ahorradores e inversores, entre diferentes industrias o incluso entre unas empresas y otras, lo que no pudo dejar de tener consecuencias en el comportamiento de los agentes económicos.
España se empieza a relacionar con países que llevan más de una década de fuerte crecimiento y por ello, en 1961, la economía española comienza una etapa de fuerte crecimiento (la década de los 60).
Después de 1960 el gasto se desplazó hacia servicios económicos y vivienda y desde 1968 a enseñanza, pensiones y Seguridad Social. Comenzaba así a manifestarse en los sesenta el cambio en la estructura funcional del gasto desde los bienes públicos tradicionales (defensa y administración) hacia los bienes y servicios asociados con el Estado de Bienestar.
A partir de ese momento comienzan a darse procesos de industrialización, transformación del campo y movimientos migratorios con características desfavorables: en primer lugar, el retraso histórico con el que comienzan estos procesos no favorece a España porque se inserta en un sistema económico internacional ya organizado, en segundo lugar, la situación de partida anteriormente comentada y, por último, las características políticas dominantes impiden la consolidación de instituciones fundamentales para un sistema capitalista.
Desde el Plan de Estabilización de 1959 hasta la transición política, el sector público se caracteriza por:
-
Un sistema fiscal insuficiente y rígido con déficit presupuestario continuado y una función redistribuidora en la que la distribución de la renta es peor después de pagar impuestos que antes.
-
Gasto público muy moderado y prácticamente estático que condicionó todas las funciones que pudo acometer el Estado en la economía española, impidiendo que prestara una contribución significativa al desarrollo económico a largo plazo o a la estabilidad social (15 puntos por debajo de la media europea) con escasez en la oferta de servicios colectivos, bienes públicos y gastos de inversión y con prestaciones muy reducidas.
A continuación, en el cuadro 3, se expone el modelo de presupuesto correspondiente a los ejercicios económicos de 1961 y 1962.
"CUADRO 3 - Presupuestos Generales del Estado (1961-1962)"
| MILLONES DE PESETAS | ||
| GASTOS PREVISTOS | 1961 | 1962 |
| Obligaciones generales del Estado Jefatura del Estado..................................................... Consejo del Reino....................................................... Cortes Españolas........................................................ Consejo Nacional, Instituto de Estudios Políticos y Secretaría General del Movimiento................. Deuda Pública............................................................ Clases Pasivas............................................................ Tribunal de Cuentas.................................................... Fondos nacionales...................................................... | 7,8 0,6 27,0 204,8 8.424,1 3.519,9 11,0 77,3 | 11,5 0,6 28,7 304,8 6.217,8 4.092,8 18,1 1.032,2 |
| TOTAL................................................................. | 12.272,5 | 11.706,5 |
| Obligaciones de los Departamentos ministeriales Presidencia del Gobierno............................................. Ministerio de Asuntos Exteriores.................................. Ministerio de Justicia................................................... Ministerio del Ejercito.................................................. Ministerio de Marina.................................................... Ministerio de la Gobernación........................................ Ministerio de Obras Públicas........................................ Ministerio de Educación Nacional................................. Ministerio de Trabajo.................................................. Ministerio de Industria................................................ Ministerio de Agricultura.............................................. Ministerio del Aire....................................................... Ministerio de Comercio................................................ Ministerio de Información y Turismo............................ Ministerio de la Vivienda.............................................. Ministerio de Hacienda................................................ Gastos de las contribuciones y rentas públicas.............. Acción de España en Africa.......................................... Obligaciones a extinguir de los Dpto. Ministeriales......... Apéndice.................................................................... | 3.284,8 2.151,3 1.742,9 8.026,8 2.852,4 6.612,7 8.323,8 6.431,3 522,0 764,4 866,1 3.040,8 1.282,7 575,3 2.188,8 320,8 716,5 191,6 1.618,1 --- | 2.301,5 1.318,4 1.782,9 9.780,9 3.649,2 7.856,5 12.137,8 6.181,8 852,8 898,6 1.218,8 3.742,7 818,9 888,9 2.768,8 1.883,4 3.843,1 --- 1.933,7 292,0 |
| TOTAL................................................................. | 51.513,1 | 63.566,7 |
| Inversiones productoras de ingresos Juntas de Obras y Comisiones de Puertos.................... Red Nacional de los Ferrocarriles Españoles................. Instituto Nacional de Colonización............................... Servicio de Concentración Parcelaria........................... Patrimonio Forestal del Estado.................................... Instituto Nacional de la Vivienda................................. Instituto de Crédito para la Reconstrucción Nacional.... | 490,0 2.000,0 1.718,0 500,0 5.300,0 104,3 --- | --- --- --- --- --- --- --- |
| TOTAL................................................................. | 10.112,3 | 13.520,4 |
| TOTAL DEL PRESUPUESTO DE GASTOS.... | 73.897,9 | 88.793,6 |
| INGRESOS PREVISTOS | 1961 | 1962 |
| Impuestos directos..................................................... Impuestos indirectos................................................... Tasas por servicios prestados y otros ingresos.............. Operaciones financieras.............................................. Enajenación de inversiones no productoras de ingresos. Enajenación de inversiones productoras de ingresos..... Ingresos patrimoniales................................................ Otros conceptos......................................................... | 25.852,9 47.810,2 2.993,8 983,4 14,9 --- 3.400,6 2,8 | 29.285,4 55.170,3 4.287,9 1.075,5 4,0 253,1 4.642,9 230,7 |
| TOTAL DEL PRESUPUESTO DE INGRESOS | 81.066,6 | 94.949,8 |
Fuente : Diccionario Enciclopédico Abreviado Espasa-Calpe, S.A.
Pese al escaso peso presupuestario del sector público, su grado de intervención era muy elevado: trata de suplantar al mercado como mecanismo de asignación creando distorsiones sobre la economía y, como dicen los autores Serrano Sanz y Costas Comesaña, lo más gravoso de la herencia que, en términos económicos, recibió del franquismo la naciente democracia, no estuvo tanto en la magnitud de los desequilibrios que la economía padecía a mediados del decenio de 1970, como en lo inadecuado del conjunto de instituciones que regulaban su funcionamiento.
Si había un elemento diferenciador en el marco institucional de la economía española de comienzos de los setenta, respecto a las de su entorno, era el extremo intervencionismo con el que el sector público condicionaba al privado. Sobre todo porque se trataba de un intervencionismo instrumentado por la vía de las regulaciones y no mediante la utilización de recursos financieros, contra lo que era habitual en las economías de mercado de los países industriales.
Este intervencionismo constituye, en opinión de los autores Serrano Sanz y Costas Comesaña, un mal sucedáneo.
Con un sector público de estas características se produce la primera crisis de precios del petróleo y materias primas y el fin de la dictadura.
En cuanto a la empresa pública, podemos distinguir dos subetapas dentro de su evolución durante el Franquismo:
Posguerra
Debido al afán industrializador del franquismo autárquico y al espíritu intervencionista de la posguerra se crearon bastantes empresas públicas, y no solo eso, sino que se nacionalizaron sectores de servicios públicos, como las compañías ferroviarias, la CTNE y la banca pública.
La empresa pública se instaló en sectores en los que no había empresas particulares por las siguientes razones:
-
Estos negocios no ofrecían beneficios sino pérdidas, como sucedió con las empresas ferroviarias adscritas a RENFE y con las empresas mineras absorbidas por HUNOSA.
-
Eran actividades que exigían grandes inversiones en instalaciones y que tenían un largo período de maduración, como era el caso de las empresas eléctricas y siderúrgicas.
-
Eran empresas de carácter estratégico para la economía nacional, como eran las empresas de comunicaciones, los transportes, la minería y las celulosas, o necesarias para la defensa del país (industrias bélicas).
-
Eran actividades nuevas, como las industrias alimentarias, o con tecnología avanzada, como la óptica, informática o comunicaciones.
Planes de desarrollo
En esta etapa, el protagonismo de la industrialización se concedió a la empresa privada, quedando la empresa pública (tanto INI como RENFE) en segundo plano ya que solo podía desempeñar actividades abandonadas o despreciadas por la empresa privada.
A finales de los 60, el sector público empresarial se va a convertir en un “hospital” de empresas que habían fracasado en manos privadas. El resultado es un sector público empresarial desordenado, heterogéneo y difícil de controlar y gestionar.
CRISIS DE LOS 70
El rasgo que mejor caracteriza los cambios experimentados por la economía española en los últimos años es el de la internacionalización. En consecuencia, los objetivos de crear un Mercado Interior Europeo en 1993 y de reforzar la convergencia de políticas como paso previo a la realización de una Unión Económica y Monetaria antes de finalizar el siglo, han alterado radicalmente el marco de referencia de la política pública.
A continuación analizaremos las implicaciones del proceso de integración europea para el sector publico español.
Contexto histórico
A mediados de los años 70, se dio un aumento extraordinariamente rápido del peso del sector público en la economía española. Mientras que en la C.E. el gasto público aumentaba en un 0.9% del PIB durante el periodo 1975 - 1985, en España la proporción del gasto público sobre el PIB casi se duplicó, alcanzando el 1.8% del PIB.
Las causas de este brusco aumento del gasto público son las siguientes:
-
Se da un aumento de los gastos de transferencias (subsidios y mantenimiento de rentas) debido a la disminución de la actividad económica con relación a la década anterior.
-
La nueva democracia seguía un proceso de "puesta al día" en el área del "estado de bienestar".
La consecuencia directa fue que el peso de los impuestos en el PIB aumentó a un ritmo medio de un punto anual, lo que se tradujo en déficit público y en incremento de la deuda pública.
El gráfico 1 refleja claramente la intensidad de los cambios sufridos por gastos e ingresos públicos a lo largo de este período, tanto en España como en la C.E.
"GRAFICO 1 - Gastos e ingresos: España - CE9 (porcentaje del PIB)
% PIB
50 -
CE (Gastos)
CE (Ingresos)
40 -
ESPAÑA (Gastos)
ESPAÑA (Ingresos)
30 -
20 -
1975 76 77 78 79 1980 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90
El período que transcurre desde la crisis de los años 70 hasta la adhesión a la CE, se puede dividir a su vez en dos subperiodos:
1974 -1981
El proceso de ajuste necesario debido a las condiciones de la crisis de precios de petróleo y materias primas se da de forma tardía y pasiva. Al sector público se le creía capaz de eliminar los costes del proceso de adaptación a la crisis, lo que genera fuertes presiones sociales sobre el presupuesto del estado. En el año 1974 se toman medidas por primera vez, pero estas son catastróficas (Política Compensatoria de 1974).
En octubre de 1977 se firman los Pactos de la Moncloa que se basaban en políticas de ajuste activo de saneamiento y reforma. Se trató de resolver la crisis económica teniendo en cuenta el régimen democrático de ese momento, lo que implicaba que todas las fuerzas políticas tenían que ponerse de acuerdo para resolver los problemas de la economía. El Ministro de Economía reunió a los líderes políticos en la Moncloa para que se pusieran de acuerdo en apoyar las medidas de ajuste.
La política económica que surgió de los Pactos de la Moncloa perseguía los siguientes objetivos a corto y a largo plazo:
-
Aplicación de una política monetaria y presupuestaria de contención.
-
Se pretendió una reforma tributaria para reducir eficacia y equidad.
-
Fijación de un tipo de cambio realista para reducir la deuda exterior.
-
Negociación de incrementos salariales en función de la inflación esperada más un margen (en lugar de la inflación experimentada).
-
Liberalización comercial
-
Liberalización de los mercados financieros (liberalización de los movimientos del capital) y de trabajo.
-
Disminución de las intervenciones de la política económica.
-
Reforma de la estructura productiva ("Reconversión industrial")
-
Reforma del presupuesto y el gasto público.
-
Estatuto de los Trabajadores.
-
Reforma de las empresas públicas.
Los efectos de los Pactos de la Moncloa fueron:
-
La inflación que iba a ser del 30% cerró en un 26% para ese año (1977), y al siguiente se situó en el 16%.
-
El déficit público mejoró también, alcanzando el 1.8% del PIB en el 77 consiguiendo pasar a ser superávit en 1979.
-
El ritmo de crecimiento disminuyó y creció el desempleo.
Tras las elecciones generales de 1979 el gobierno de la UCD consigue una mayoría escasa, por lo que se ven forzados a pactar. Esta situación agravó aún más la situación económica, que se acentuó aun si cabe más con la llegada de la segunda crisis energética.
1982 - 1985
En el año 82 vuelve a haber elecciones generales y los desequilibrios siguen aumentando. Ante esta situación, las elecciones fueron ganadas por el PSOE con mayoría absoluta, pudiendo así llevar a cabo una política económica homogénea sin la necesidad de pactar. Felipe González nombró como Ministro de Economía a un economista, Miguel Boyer, el cual hizo un diagnóstico de la situación y propuso como posible solución el Programa a Medio Plazo.
Cuatro objetivos básicos constaban en este programa:
-
Consecución de unas tasas de inflación parecidas a las del resto de Europa.
-
Mejora de los excedentes empresariales para incrementar la inversión.
-
Flexibilización y liberalización de los mercados.
-
Reconversión industrial.
Estas objetivos debían cumplirse mediante la adopción de una serie de medidas, por un lado de saneamiento y por otro de reforma económica e industrial. Se trataba de un programa de ajuste idéntico al de los Pactos de la Moncloa, y en este caso el PSOE lo pudo llevar a cabo, obteniendo resultados positivos a corto plazo, como la reducción del saldo de la balanza por cuenta corriente que pasó de ser negativo a positivo. Aún así, quedaron objetivos sin cumplir, como el de la tasa de desempleo, que creció de un 16% a un 22%.
A continuación analizaremos las diferentes políticas llevadas a cabo durante el período analizado.
Política Presupuestaria
Desde mediados de los 70 la situación financiera de las administraciones públicas se deterioró progresivamente, pasando de un superávit del 0.9% del PIB en 1973 a un déficit del 5.4% en 1982 (gráfico 1). Las causas de este aumento de la deuda pública fueron:
-
Causas estructurales, es decir, ajustes del ciclo económico (Deterioro del déficit cíclicamente ajustado).
-
La disminución del PIB provoca una disminución de los impuestos (ingresos públicos) y un aumento de las transferencias a empresas y desempleados (gastos públicos).
Como consecuencia de esta situación, dos terceras partes de la deuda pública fueron financiadas por el Banco de España y por las instituciones financieras.
En 1983 se consiguió una reducción del déficit de 0.9 puntos porcentuales del PIB, lo cual fue propiciado en gran medida por los estabilizadores automáticos. Esta reducción fue puntual, ya que en años posteriores el aumento del déficit fue la tónica general.
Entre 1983-1984, el gobierno realizó un importante cambio en la financiación del déficit, desvinculando ésta del Banco de España mediante la creación de pagarés del Tesoro. Aunque inicialmente ésta era una buena medida para frenar el avance del déficit público, el peso de los gastos destinados al pago de intereses produjo el efecto contrario. Por otro lado, las medidas adoptadas para aumentar los impuestos y disminuir el gasto social y las transferencias solo consiguieron disminuir el déficit estructural y no el déficit total. Como consecuencia de estos acontecimientos el déficit total aumentó hasta el nivel sin precedentes del 6.9% del PIB en 1985.
Política de gasto público
A mediados de la década de los 70 el peso del gasto público en el PIB se situaba 20 puntos por debajo de la media de la C.E. como puede observarse en el gráfico 1. Desde entonces la expansión del gasto público ha sido extraordinaria pero muy desigual en sus distintos componentes económicos (cuadro 4).
"CUADRO 4 - Estructura funcional de los gastos públicos : 1975-1985
(en porcentajes del PIB)"
| % PIB | ||||
| 1975 | 1980 | 1982 | 1985 | |
| Bienes Públicos Defensa Servicios públicos generales | 4.6 1.7 2.9 | 5.3 2.0 3.3 | 5.6 2.0 3.6 | 6.1 2.0 4.1 |
| Estado de bienestar Bienes preferentes Educación Sanidad Vivienda y servicios colectivos Mantenimiento de renta Pensiones Desempleo Otros | 16.2 6.9 2.1 3.8 1.0 9.3 5.9 0.5 3.2 | 21.6 8.9 3.3 4.5 1.1 12.7 8.6 2.2 1.9 | 22.8 8.7 3.0 4.3 1.4 14.0 9.2 2.6 2.2 | 24.8 9.9 3.6 4.5 1.8 14.9 10.0 2.9 2.0 |
| Economía mixta Servicios económicos Inversión Subsidios y transferencias Intereses de deuda pública | 4.2 3.7 2.1 1.6 0.5 | 6.2 5.5 1.6 3.9 0.7 | 9.3 8.3 2.8 5.5 1.0 | 11.6 8.4 2.9 5.5 3.2 |
| GASTO TOTAL | 24.9 | 33.1 | 37.7 | 42.5 |
Fuente : Fundación FIES-CECA, sobre datos del Instituto Nacional de Estadística y la
Intervención General de la Administración del Estado.
A continuación analizaremos las diferentes partidas del gasto público y las causas de sus respectivos aumentos o reducciones.
ESTADO DE BIENESTAR
Como podemos observar en el cuadro 2, se produjo una gran expansión del gasto público en el área del "estado de bienestar", al igual que sucedió en la mayoría de los países desarrollados, tanto en los bienes preferentes como en el gasto destinado al mantenimiento de renta.
-
Gasto público en pensiones: Entre el 75 y el 85 se produce un fuerte crecimiento que viene explicado por dos hechos concretos.
El primero se refiere al incremento del número de pensiones que a su vez se explica por tres motivos:
Factores demográficos: El número de pensiones pagadas por la
seguridad social aumentó en el periodo considerado en más de
un millón.
Ampliación de los colectivos beneficiarios: Ahora las amas de casa viudas van a tener derecho a pensiones.
Importante número de jubilaciones anticipadas como consecuencia de la crisis económica.
El segundo es el incremento de la pensión media cuyos motivos son la elevación de pensiones mínimas y el fraude.
Se observa que desde el 85 se ha controlado el gasto, debido a reformas que se llevaron a cabo para reducir el nivel de fraude. A pesar de esto ha seguido creciendo el número de pensionistas y las pensiones mínimas se han ido elevando por encima de la media.
-
Prestaciones por desempleo: Recoge la prestación por desempleo, es decir, el dinero que recibe un individuo al quedarse sin empleo en función de lo que ha cotizado. Cuando la prestación se acaba se recibe el subsidio por desempleo, cuyo objetivo es para atender las necesidades mínimas.
El gasto social en desempleo en el periodo 1975-1980 creció considerablemente, debido a lo siguiente:
Se produjo un fuerte crecimiento del paro, lo que incrementó el número de beneficiarios de esta prestación.
“Generosidad” del sistema: Para tramos de renta muy concretos, podría llegar a ser prácticamente ventajoso estar trabajando todo el año que alternar unos meses de ocupación y otros de paro. Esta cuestión no es generalizable.
A partir del 80 hasta el 85 se produce una cierta tendencia a la estabilización de esta partida, como resultado de la disminución tanto del desempleo y de la tasa de cobertura media como de la prestación real media por beneficiario.
-
Educación: Creció sobre todo en la primera década, debido a los siguientes motivos:
Incremento del número de alumnos en los niveles de enseñanza no básica (bachillerato y universidad)
Incremento de las dotaciones para centros de enseñanza básica: El número de maestros en las escuelas públicas aumentó en un 74 %.
-
Sanidad: Registró un incremento muy modesto, ya que los esfuerzos orientados a la obtención de recursos para la ampliación de las pensiones,
dieron como resultado una reducción del gasto en sanidad. Debido a esto, los recursos fueron insuficientes para afrontar la universalización del sistema sanitario que se acometió durante estos años (la cobertura sanitaria llegó al 96% en 1985).
-
Vivienda: Los gastos en viviendas aumentaron aunque de forma poco significativa. A raíz de la nueva ley de la vivienda del 78, surgieron los "planes de vivienda" que pretendían aumentar el nivel de construcción pública, asegurándose la igualdad de acceso mediante asignaciones personales y subsidios de vivienda. Los resultados de la nueva política no fueron especialmente brillantes, ya que el nivel de construcción pública fue muy similar al de años anteriores.
Economía mixta
-
Subvenciones y transferencias: Experimentó un fuerte crecimiento entre el 75 y el 85. Esta partida recoge las ayudas a empresas, las cuales han crecido de forma importante en esta etapa de crisis.
-
Inversiones: Entre el 75-85 hay un incremento importante. Este incremento responde a la necesidad de superar el retraso que España mantenía en cuanto a infraestructuras.
-
Intereses de la deuda: En 1975 era una partida que no tenía excesiva importancia, pero que en años posteriores experimenta un crecimiento muy importante.
Bienes públicos
-
Servicios generales: Los servicios generales son los gastos administrativos. Es una partida que creció de forma muy rápida entre el 75 y el 85. En esta época se pasó de una dictadura a una democracia, lo que implicó más gasto en el aparato administrativo.
-
Defensa: El crecimiento de la parte correspondiente a la defensa fue más modesto.
Se puede concluir que desde el 75 se ha producido un fuerte crecimiento del gasto público total que tiene su origen en el incremento de los intereses de la deuda, debido al esfuerzo por superar nuestro atraso en cuanto a infraestructuras mejorando la inversión, etc.
Recapitulando lo expuesto anteriormente, podemos decir que en 1975 el peso del gasto público en el PIB en España era muy inferior a la media de la CE, y que el crecimiento del sector público español a lo largo del período 1975-1985 fue extraordinario, aunque muy desigual.
Una comparación de los ratios del gasto público español en 1985 con los de los principales países europeos, como la que se realiza en el cuadro 5, permite concluir que una década de intenso crecimiento del gasto público no ha resultado suficiente para alcanzar el volumen de gasto total realizado por los sectores públicos de estos países.
"CUADRO 5 - Estructura funcional del gasto público en España y en CE-4:
1976-1981-1985 (porcentaje de PIB)
| ALEMANIA | FRANCIA | ITALIA | R. UNIDO | CE4 | ESPAÑA | |||||||
| Servicios generales Defensa Educación Sanidad Seguridad Social Vivienda Otros servicios sociales Servicios económicos* Otros** | 4.4 2.9 4.7 6.0 19.7 1.0 0.7 3.9 3.0 | 4.3 4.0 6.4 6.9 22.1 3.2 1.1 3.9 2.2 | 4.4 2.0 5.5 5.5 15.9 1.5 0.3 7.4 6.8 | 4.1 5.0 5.6 4.9 13.8 3.2 --- 4.4 4.8 | 4.3 3.5 5.5 5.9 18.2 2.2 0.6 4.8 4.0 | 4.1 2.0 3.6 4.5 14.9 1.8 0.9 6.6 Descargar
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