INTRODUCCIÓN

Identificar e implementar buenos proyectos que generen un importante impacto en la población beneficiaria, se convierte cada día en una necesidad y en un importante desafío para las autoridades encargadas de proveer los diferentes servicios de un país. El disponer de proyectos que efectivamente generen los beneficios esperados depende, en gran medida, de una buena identificación, preparación y evaluación de ellos.

Si bien es cierto que, por lo general, no se duda de la rentabilidad de estos proyectos, ello no significa que deban emprenderse sin mayores estudios. Es necesario conocer bien el problema y todas las alternativas de solución, ya que ello permitirá saber si la mejor solución será vía infraestructura o no, dónde se localizará, quiénes serán los beneficiarios, cuál será la duración del proyecto, etc. Por otra parte, los proyectos deben contribuir también a la equidad, entendiendo por tal la igualdad de oportunidades para participar en la procura del bienestar.

METODOLOGÍA DE EVALUACION

La Evaluación de Proyectos

1) Etapas del Proceso de preparación y evaluación de proyectos.

El proceso de preparación y evaluación de proyectos se puede separar en las siguientes 5 etapas, ordenadas en términos cronológicos de realización.

a) Definición del proyecto

El proyecto surge de la observación de una necesidad insatisfecha, es decir, de un adecuado diagnóstico de la realidad. El proyecto tiende a satisfacer parcial o totalmente esa necesidad insatisfecha, por lo que una acertada definición del proyecto radica en la consistencia y coherencia entre la necesidad insatisfecha detectada en el diagnóstico y la solución propuesta a través del proyecto. Este es un punto de trascendental importancia, ya que una errónea definición del proyecto conducirá inevitablemente a una evaluación equívoca. Por el contrario, una correcta definición del proyecto facilitará y posibilitará una correcta y precisa evaluación.

b) Identificación de beneficios y costos

La etapa de identificación consiste en un listado de los diversos tipos de beneficios y costos atribuibles al proyecto. Esto que parece tan sencillo y obvio, no lo es tanto pues una errónea identificación da origen a lo que se denomina un error de evaluación, cuyo único y claro responsable es el evaluador. En evaluación social, dada la multiplicidad de efectos considerados, es más difícil el proceso de identificación de beneficios y costos. Se está en presencia de una inadecuada definición de beneficios y costos, es decir, de un error de evaluación, cuando se incurre en cualquiera de las siguientes situaciones:

• Se identifica un beneficio que no pertenece al proyecto sino a otro proyecto;

• Se identifica un costo que no pertenece al proyecto sino a otro proyecto;

• No se identifica un beneficio que sí pertenece al proyecto;

• No se identifica un costo que sí pertenece al proyecto;

c) Medición de beneficios y costos

Los beneficios y costos que el proyecto provoca en los diversos agentes económicos, identificados en la etapa anterior, deben ser expresados en términos de variables físicas que midan la magnitud de los mismos. Así por ejemplo, la construcción de un gimnasio involucra el uso de diferentes categorías de mano de obra, de materiales como cemento, fierro, y otros, cuya medición se efectúa en términos de variables físicas, según se ejemplifica:

• Mano de obra: 100 jornadas laborales;

• Cemento : 250 sacos;

• Fierro: 500 metros de 2''.

Por su parte, el número de personas que realizarán actividad física en el gimnasio representa la medición de los beneficiarios del proyecto. De esta forma, los beneficios y costos del proyecto “construcción de un gimnasio” quedan expresados en un conjunto de variables físicas, expresadas en diferentes unidades de medición: número de deportistas, jornadas laborales, sacos, metros, etc., lo que impide su agregación.

d) Valoración de beneficios y costos

La valoración consiste en la transformación de las unidades físicas en unidades monetarias con el solo objeto de disponer de una unidad de medición común que permita efectuar operaciones matemáticas de suma y resta entre las diferentes variables. El instrumento utilizado para ello son los precios de cada bien o servicio; así por ejemplo, las jornadas laborales se multiplican por la remuneración respectiva, obteniéndose el costo por mano de obra; los sacos de cemento por el precio de cada saco, obteniéndose el gasto en cemento; el número de deportistas por el valor de la entrada que deben pagar para poder utilizar el gimnasio, obteniéndose el valor de los beneficios, y así sucesivamente. De esta forma se logra disponer del flujo de caja de beneficios y costos para cada año del horizonte de evaluación.

e) Cálculo de criterios de rentabilidad

El flujo de caja construido se compone de un conjunto de valores, algunos de signo positivo y otros de signo negativo, y ubicados en diferentes momentos del tiempo y, por tanto, no sumables ni restables directamente, dado el valor económico del tiempo, lo que impide saber por simple observación de los mismos, si el proyecto es rentable o no lo es. La serie de flujos de caja anuales se resume en algún indicador que los incluya, siendo el Valor Actual Neto (VAN) el más importante. El VAN a través del uso de una tasa de descuento que representa el valor tiempo del dinero o costo de oportunidad del dinero, transforma todos los flujos de beneficios y costos en un stock ubicado en el presente y respecto del cual entrega una regla de decisión: si el VAN es positivo, el proyecto es rentable y, por tanto, conveniente de realizar; si es negativo, no es conveniente por no ser rentable. Existen numerosas oportunidades, como es el caso de proyectos de infraestructura deportiva de carácter estatal, en que es difícil y/o costoso medir y valorar los beneficios de un proyecto, por lo que no se pueden aplicar criterios de beneficio-costo (cálculo VAN); en estos casos, alternativamente se aplican los denominados criterios de costo-eficiencia, que bajo el supuesto de que el proyecto es rentable y todas las alternativas de proyecto entregan el mismo beneficio, se elige aquella opción de mínimo costo. Como no se calcula rentabilidad, la priorización de proyectos se basa sólo en criterios de eficiencia, consistentes en relacionar el gasto con algún indicador de actividad, como por ejemplo, número de beneficiarios. De esta forma se completa el proceso de preparar (etapas c y d) y evaluar un proyecto (etapas a, b y e), estando el inversor en condiciones de adoptar la decisión de realizar o no el proyecto, respaldado en el resultado de una evaluación del proyecto.

2. Ciclo de vida de los proyectos

La trayectoria de todo proyecto desde el inicio de su estudio hasta su materialización y abandono constituye su ciclo de vida. Vale decir, ciclo de vida de un proyecto es el proceso de transformación de la idea de inversión en un proyecto, su ejecución, su operación y su posterior abandono. Por lo tanto, es posible distinguir las siguientes fases componentes del ciclo de vida de un proyecto:

2.1 Generación y Evaluación del Proyecto.

Está referida a todas aquellas actividades tendientes a definir el proyecto, a estructurar sus características fundamentales y a determinar la conveniencia o no conveniencia de su realización. Si se conceptualiza al proyecto como un proceso, se observará que éste se compone de un conjunto de actividades destinadas a asignar y transformar recursos. Si bien este proceso de transformación adquiere especificidades en cada proyecto, es posible efectuar algunas generalizaciones, por cuanto se asimila a un proceso productivo compuesto de numerosas etapas, en cada una de las cuales el proyecto va revelando su potencialidad. Ello permite ir adoptando decisiones en torno a la conveniencia de profundizar el estudio del proyecto, modificarlo, postergarlo, abandonarlo, o bien, ejecutarlo y ponerlo en operación. En virtud de ello, se puede distinguir las siguientes etapas, las que siguen el orden cronológico en el cual se presentan.

• generación de la Idea de Proyecto;

• reestudio de perfil;

• reestudio de pre-factibilidad;

• reestudio de factibilidad.

a) Generación de la idea de proyecto

Las ideas de proyecto surgen a partir de la constatación de la existencia de:

• una necesidad insatisfecha o insuficientemente satisfecha, lo que origina un problema o bien una oportunidad de negocio;

• proyectos en estudio o ejecución que requieren de complementaciones a través de proyectos adicionales;

• políticas generales que se requiere cumplir.

La respuesta consiste en plantear una “ presunta '' solución, dando así origen a lo que se conoce como “idea de proyecto”. La idea de proyecto se caracteriza porque su formulación es prácticamente gratis (sólo requiere de observación razonada) y no identifica ni mide ni valora beneficios y costos. En virtud de ello, numerosas ideas carecen de sentido económico aunque pueden ser buenas soluciones técnicas. En algunas empresas e instituciones existe un sistema formal para incentivar y canalizar las ideas de proyectos, es decir, formularios para vaciar las ideas y un procedimiento conocido de análisis y evaluación que seguirá dicha idea. Métodos de gestión como los “ círculos de calidad “ buscan explícitamente incentivar la generación de buenas ideas en todos los niveles de la empresa. De no existir este sistema formal, surge un sistema de tipo informal, consistente en que el funcionario que tiene una idea sencillamente se la sugiere a su jefe como iniciativa propia y si a éste le agrada, la patrocinará hacia los niveles de decisión superiores.

b) Estudio de Perfil

La transformación de las ideas en proyectos representa un costo monetario, razón por la cual no todas las ideas se transforman en proyectos, sino sólo aquéllas que la autoridad o el inversor considera como más atinadas o más promisorias. En el caso de las ideas consideradas promisorias, se procede a un estudio más profundo, denominado “estudio de perfil”, consistente en estudiar la lógica de la definición del proyecto, es decir, la concordancia de los objetivos con el diagnóstico efectuado, identificar las alternativas de solución, verificar la pertinencia y confiabilidad de la información utilizada, identificar, medir y valorar beneficios y costos; en síntesis, se estructura un proyecto, o sea, se transforma la idea en un proyecto. El estudio de perfil es el estudio de evaluación económica más básico; su énfasis está en la identificación de los beneficios y costos del proyecto, destinando menos recursos a la medición y valoración de ellos. Normalmente, para la medición y valoración se utiliza información de fuentes públicas o información privada pre - existente, no se incurre en costos asociados a eventuales estudios de mercado. Lo anterior caracteriza al perfil como un estudio de bajo costo y de poca precisión en sus estimaciones de beneficios y costos. Su gran virtud es que permite transformar la idea en un proyecto propiamente tal, generando una corriente en el tiempo de beneficios y costos, a través de un riguroso proceso de identificación de beneficios y costos. El estudio de perfil incluye un estudio preliminar de los aspectos técnicos y de mercado y una evaluación económica formal. Las estimaciones de beneficios y costos se basan en las siguientes fuentes de información, las que se caracterizan por utilizar información existente, es decir, no generar información, lo que explica su bajo costo:

• información existente en la institución o en centros externos.

• estudios de evaluación económica de proyectos de índole similar realizados con anterioridad;

• experiencia propia o de otros a través de la denominada opinión de expertos;

El estudio de perfil entrega como resultado una evaluación económica formal expresada a través del cálculo de indicadores de rentabilidad como el VAN y la TIR. Como resultado del perfil, los proyectos con rentabilidad positiva pasan a un estudio más profundo y costoso; los proyectos con rentabilidad negativa se abandonan y aquellos cuyo momento óptimo de ejecución aún no corresponde se postergan. En el caso de proyectos con bajo montos de inversión, el estudio de perfil puede ser la instancia decisiva única, no justificándose estudios más profundos dada la relación beneficio-costo respectiva.

c) Estudio de Pre-factibilidad.

El estudio de pre-factibilidad profundiza los aspectos técnicos, comerciales y económicos del proyecto contenidos en el estudio de perfil. El énfasis en esta etapa se centra en la medición de los beneficios y costos, cuya correcta identificación fue realizada en el estudio de perfil. Se estudian con profundidad los aspectos técnicos, comerciales, de tamaño, de localización y los aspectos del entorno legal e institucional relevantes para el proyecto. El costo de un estudio de pre-factibilidad excede en mucho al correspondiente a uno de perfil, multiplicándose por 200 a 300 veces. El origen de este mayor costo surge del hecho de que hay generación de información, siendo las fuentes de ésta las siguientes:

• Ingeniería conceptual: en esta etapa se desarrolla la ingeniería conceptual del proyecto que permite dimensionar en forma preliminar la infraestructura, maquinaria y equipos requeridos para realizar el proyecto y, por tanto, se dispone de una mejor medición de las variables relacionadas con la inversión y con los costos de producción.

• Fuentes secundarias: se genera y adquiere información de las denominadas fuentes secundarias, es decir, información de carácter general pero que tiene un costo, aunque no ha sido producida especialmente para el proyecto. Por ejemplo, un estudio del mercado de remuneraciones de la zona de interés o un estudio de mercado del producto en general.

Como resultado del estudio de pre-factibilidad se dispone de una evaluación económica de cada una de las alternativas técnicas, de tamaño y de localización del proyecto, procediéndose a la respectiva elección y descarte, disponiéndose al término del estudio de pref-actibilidad de una sola alternativa de proyecto: la alternativa óptima. Si el monto de inversión no es lo suficientemente significativo, el proyecto se ejecuta en su alternativa más rentable; por el contrario, si el monto es significativo, se decide profundizar el estudio de la mejor alternativa en la etapa siguiente. Finalmente también es posible que como resultado de la mayor cantidad y mejor calidad de la información, reflejada en estimaciones más precisas, un proyecto que aparecía como rentable en la etapa de perfil, una vez realizado el estudio de prefactibilidad indique lo contrario y, por tanto, deba abandonarse o postergarse.

d) Estudio de Factibilidad.

El estudio de factibilidad constituye una profundización de la alternativa más rentable determinada por el estudio de prefactibilidad. El énfasis se ubica en la valoración de los beneficios y costos. Esta tarea implica la utilización de una suma importante de recursos, por lo que los proyectos que acceden a esta etapa prácticamente no presentan dudas acerca de la rentabilidad positiva del proyecto. Como en todas las generalizaciones, siempre es posible encontrar en la vida real, la excepción que justifica la generalización. El proceso de generación de información es intenso, destacándose las siguientes fuentes:

• Ingeniería Básica: se realiza la ingeniería básica completa, lo que permite disponer del listado definitivo de infraestructura, maquinaria y equipos con sus respectivas especificaciones técnicas, lo que permite cotizar con los proveedores.

• Ingeniería de detalle: se avanza en la ingeniería de detalle en grados variables en las diferentes partes del proyecto; como es sabido, la ingeniería de detalle se completa en la etapa de construcción propiamente tal.

• Fuentes Primarias: se obtiene información de fuentes primarias, vale decir, se genera y adquiere información obtenida específicamente para el proyecto. Por ejemplo, cotización de equipos y maquinarias o la realización de una encuesta de mercado específica para el producto del proyecto o un estudio de remuneraciones para las categorías de personal requerido por el proyecto o un estudio de mercado.

La generación de la información anterior es de elevado costo, por lo que un estudio de factibilidad es bastante más caro que el respectivo estudio de prefactibilidad, 20 a 30 veces, alcanzando a un rango entre 5% y 8 % del monto de la inversión total en proyectos de infraestructura de tamaño grande como son un proyecto minero o una central de energía eléctrica. Es del caso señalar que la mayor parte de dichos costos corresponden a ingeniería, la cual constituye un gasto inevitable si se ha decidido llevar adelante el proyecto, independientemente de que se realice el estudio económico para determinar su rentabilidad. Los proyectos cuyo estudio de evaluación respectivo indique la conveniencia de su realización, pasan a la etapa siguiente. Los proyectos con rentabilidad negativa son archivados, es decir, abandonados, concluyendo su ciclo de vida en esta etapa.

2.2 Ejecución del Proyecto.

La etapa de ejecución del proyecto corresponde a la etapa de la inversión de los recursos. Esta etapa se caracteriza porque se deben transformar los recursos monetarios (presupuesto de inversión) en recursos humanos y materiales y proceder a su combinación con la finalidad de obtener el resultado esperado de la inversión y en el tiempo previsto. De especial relevancia en esta etapa son las variables tiempo y monto de la inversión. En efecto, variaciones negativas en el plazo estipulado para la ejecución de la inversión y/o en el monto presupuestado de la inversión, redundarán directamente en una baja de la rentabilidad del proyecto con relación a aquélla sobre la base de la cual se adoptó, en la fase anterior, la decisión de ejecutar el proyecto. Cabe destacar, que una vez concluida la inversión, cualquier mayor gasto o mayor plazo de ejecución, podrían transformar en negativa la rentabilidad del proyecto; sin embargo y lamentablemente, respecto de ello se puede hacer nada pues la inversión realizada pasa a ser un hecho histórico, inmodificable. La preocupación central del Jefe de Proyecto será entregar las obras concluidas de acuerdo a las especificaciones solicitadas, dentro del plazo y presupuesto establecidos.

El sector público ha introducido en su gestión de inversión, castigos a los contratistas por demoras en la ejecución de las obras y el sistema de suma alzada que fija el monto a pagar por la obra completa, trasladando el riesgo de variación al contratista.

2.3 Operación del Proyecto.

La fase de operación del proyecto corresponde a la etapa de producción es decir, cuando el proyecto comienza a producir el bien o servicio para el cual fue ejecutado. Los puntos centrales de esta fase son los relativos a la eficiencia y la flexibilidad. En términos de eficiencia se debe poder lograr un nivel, a lo menos igual al considerado en la etapa de preparación del proyecto, sobre la base de la cual se determinaron sus costos, su rentabilidad y se decidió su ejecución. De lo contrario, el proyecto tendrá una rentabilidad inferior a la estimada inicialmente.

La flexibilidad se refiere al hecho que la institución y el servicio en cuestión tengan la capacidad de ir adaptándose a los cambios tecnológicos y de mercado, no posibles de haber sido previstos en la etapa de evaluación del proyecto, manteniendo y mejorando así su capacidad competitiva. Se deben aprovechar las oportunidades que el medio externo a la empresa genera y se debe neutralizar y contrarrestar las amenazas que ese mismo medio provoca.

2.4 Abandono del Proyecto.

Se refiere al término del proyecto desde el punto de vista del inversor. La forma más característica de abandono es la venta del proyecto, ya que significa el término del ciclo de vida del proyecto para su dueño, aunque normalmente a la vez, es el inicio de la vida de un proyecto para el mismo dueño, o el comprador o nuevo dueño. El mercado cambiante tiene como efecto una alteración permanente de la rentabilidad del proyecto en el tiempo, así como de los costos de oportunidad. En virtud de ello, la decisión de abandono está o debe estar siempre presente como una posibilidad; en otros términos, todo proyecto debe estar siempre a la venta.

En general, hay dos formas de abandonar un proyecto:

2.5 Evaluación Ex-post.

El proceso de evaluación económica del proyecto efectuado en la etapa primera antes de invertir se denomina evaluación ex-ante, en cuanto se realiza sobre la base de flujos de ingresos y egresos estimados, ya que la existencia de dichos flujos depende de la futura realización del proyecto que se evalúa. Las decisiones sobre la conveniencia de ejecutar el proyecto se basan en los indicadores de rentabilidad obtenidos a partir de estas estimaciones, pudiendo generarse, a lo menos, dos tipos de errores:

• Errores de evaluación producidos en el proceso de identificación de beneficios y costos.

• Errores de medición y cuantificación de beneficios y costos, básicamente por proyecciones inadecuadas de precios y deficiencias en la ingeniería del proyecto y/o en los estudios de mercado. Por lo expuesto, se requiere disponer de una herramienta que permita testear la bondad de la evaluación ex-ante, con dos objetivos principales, entre otros:

• Ganar experiencia para futuras evaluaciones ex-ante, aprendiendo de los errores cometidos, junto con poder establecer las responsabilidades correspondientes.

• Disponer de los resultados efectivos del proyecto, determinándose cuan buena o cuan mala fue la decisión de inversión. Dicha herramienta es la evaluación ex-post, la que puede realizarse en dos momentos diferentes:

• Concluida la ejecución del proyecto: en dicho momento se dispone de la inversión efectiva, tanto en monto como en tiempo, pero los flujos de caja del periodo de operación siguen siendo los estimados inicialmente, salvo que producto de la ejecución de la inversión el alcance del proyecto haya cambiado, es decir, que durante la ejecución surgieron problemas que afectan negativamente la estimación inicial de los flujos de beneficios netos de operación o, por el contrario, oportunidades que afectan positivamente dichos flujos de beneficios netos, obligando en ambos casos, a reestimarlos en función de los nuevos antecedentes disponibles.

• Durante la operación a régimen: transcurridos 4 ó 5 años de la operación cuando ésta se encuentre a régimen normal de producción, se dispone de la inversión y los flujos de beneficios y costos efectivos por esos 4 ó 5 años, los que razonablemente pueden proyectarse como válidos para el resto del periodo de operación. Como resultado final de la evaluación ex-post se dispone de los resultados efectivos del proyecto y de una apreciación sobre la calidad de la evaluación y de las estimaciones efectuadas, pudiendo sacar las enseñanzas respectivas para mejorar futuras evaluaciones ex-ante.

3. Evaluaciones Privada y Social de Proyectos

Desde el punto de vista del inversor existen dos tipos de evaluación de proyectos: la evaluación privada y la evaluación social. Cuando el inversor es un particular o grupo de particulares la evaluación se denomina privada y se caracteriza porque los flujos de beneficios y costos relevantes corresponden a los percibidos y pagados por ese o esos particulares, es decir, sólo interesan los efectos directos del proyecto que afectan la caja de el (los) dueño (s).

Cuando el inversor es el Gobierno, quien representa a toda la sociedad, los flujos pertinentes son los percibidos o pagados por cualquier agente económico: consumidores, productores y Gobierno. En este caso los beneficios brutos sociales del proyecto se miden por el aumento que dicho proyecto provoca en el ingreso nacional, mientras que los costos se cuantifican por el ingreso nacional sacrificado por el hecho de haber efectuado este proyecto en lugar del mejor proyecto alternativo (costo de oportunidad). Interesan, en consecuencia, tanto la totalidad de los efectos directos como los indirectos y las externalidades. Existen diversas razones por las cuales la evaluación privada puede diferir de la evaluación social, pudiendo, incluso, obtenerse rentabilidades de signo contrario, destacándose las siguientes:

• Imperfecciones y distorsiones del mercado: la existencia de formas no competitivas y/o impuestos y subsidios distorsionadores, entre otras, dan como resultado que los precios de mercado no sean precios de eficiencia y, por tanto, no sean los precios que asignen socialmente en forma óptima los recursos. En este caso, se deben calcular los precios sociales o precios de eficiencia y sobre la base de ellos valorar los flujos de beneficios y costos para fines de evaluación social. La evaluación privada en cambio, siempre utilizará los precios de mercado.

• Beneficios y costos indirectos: corresponden a los impactos del proyecto, vía cambio en el precio del bien o servicio producido, en mercados complementarios y sustitutos que sufran de alguna distorsión; estos beneficios y costos indirectos sólo son pertinentes en la evaluación social, no considerándose en la evaluación privada.

• Transferencias: en evaluación privada todo ingreso y egreso del proyecto constituye un valor relevante; sin embargo, en evaluación social no, pues se excluyen las transferencias entre agentes económicos, es decir, beneficios para un agente compensados por un costo para otro agente de igual magnitud, siendo su efecto social nulo. Ejemplo típico es el pago por el proyecto del impuesto a las utilidades, el cual constituye un costo para éste desde el punto de vista privado, pero que socialmente es compensado por el beneficio percibido por otro agente receptor de los fondos del impuesto: el Gobierno.

• Externalidades: beneficios o costos generados por el proyecto en otro agente económico, sin que se pueda pagar o cobrar un precio por ello. Esto lleva a que las curvas de oferta o costo marginal privada y social difieran (externalidades en al producción) y/o que las curvas de demanda o beneficio marginal social y privada difieran (externalidades en el consumo), conduciendo a una cuantificación y valoración de beneficios y costos diferente.

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