Proceso de construcción de Andalucía

CAPÍTULO PRIMERO

EL PROCESO DE CONSTRUCCION DE LA COMUNIDAD AUTONOMA DE ANDALUCIA

I. INTRODUCCIÓN

Si algo tenían claro los ciudadanos españoles, en general, y los políticos, en particular, cuando se dispusieron a recuperar la democracia tras la muerte del General Franco en 1975, era que había que enterrar para siempre la división de las dos Españas que habían helado el corazón a Larra, Machado y tantos otros españoles de buena voluntad. Por eso, fue posible una transición pacífica de la dictadura a la democracia y por eso fue posible elaborar una Constitución de consenso, pactada por las grandes fuerzas políticas. Tarea que se vio facilitada porque casi todas las discrepancias constitucionales que en otras épocas habían dividido a los españoles en bandos irreconciliables, estaban muy atemperadas, El resultado final fue el Estado autonómico, un modelo inédito en el Derecho comparado, que tenía su precedente en el Estado integral de la II República. Por lo que nos interesa ahora, su característica principal consiste en el principio dispositivo (también conocido como principio de voluntariedad): la Constitución no realiza ella misma un mapa autonómico, no establece ni las Comunidades Autónomas ni sus competencias, sino que configura la autonomía en su artículo 2 como un derecho de las nacionalidades y regiones, para cuyo ejercicio establece en el Título VIII un procedimiento que permite a cada una de ellas acceder a su autogobierno. Esto es lo que, para el caso andaluz, hemos denominado el proceso de construcción de la Comunidad Autónoma de Andalucía.

II. LOS PRIMEROS PASOS: LA CREACIÓN DEL RÉGIMEN PREAUTONÓMI CO

Las elecciones a Cortes del 15 de junio de 1977 supusieron la reinstauración de la democracia en España y la apertura de un proceso constituyente. Los nuevos diputados y senadores, además de agruparse por ideologías, tal y como era previsible, se agruparon también por su procedencia territorial; primero fueron los catalanes y los vascos, a los que después siguieron todos los demás. Los noventa y un diputados y senadores elegidos en nuestra tierra, pertenecientes 43 al PSOE, 38 a la UCD, 5 al PCE y 5 progresistas independientes, se agruparon en la Asamblea de Parlamentarios de Andalucía, que se constituyó en Sevilla el 12 de octubre de 1977 con el fin de lograr la autonomía para Andalucía, para lo cual convocó a todos los andaluces a manifestarse el 4 de diciembre. Las manifestaciones se celebraron en todas las capitales de provincias y a ellas acudieron -según las diversas fuentes- entre un millón y un millón y medio de andaluces Respaldado por este apoyo popular, la Asamblea de Parlamentarios aprobó una organización «preautonómica» que, tras una intensa negociación fue aceptada por el Gobierno de la UCD, el cual aprobó el Real Decreto-Ley 1 II 1978, de 27 de abril, por el que se instituía la Junta de Andalucía como el «órgano de gobierno de Andalucía». La Junta fue el séptimo órgano preautonómico de España; sin embargo, fue el primero que se compuso, además de por un órgano unipersonal, el Presidente, por dos órganos colegiados, uno más amplio, el Pleno (que elegía al Presidente), y otro más restringido, el Consejo Permanente. En el importante apartado de las competencias no se hacía una enumeración de ellas, sino que se remitía a las que el Estado y las Diputaciones le transfirieran; para lo cual se creaban sendas Comisiones mixtas. Como estas competencias no eran en ningún caso legislativas y, además, el gobierno podría suspender «de conformidad con la legislación vigente» (que no era otra que la de régimen local) los acuerdos y actos de la Junta, no cabe duda de que, en un estricto análisis jurídico, la Junta era un ente de naturaleza administrativa. Incluso podríamos añadir que, como apenas recibió unas cuantas transferencias (las primeras casi un año después de constituirse), fue un ente de mínima actividad administrativa en los casi tres años en que existió (de mayo de l 978 a febrero de 1981). Sin embargo, pocas veces el análisis estrictamente jurídico de las competencias de una institución puede producir un error más grande sobre su importancia: a pesar de su nula capacidad para resolver expedientes administrativos, desde que se constituyó el 27 de mayo de 1978 en Cádiz y eligió Presidente al senador socialista Plácido Fernández-Viagas, la Junta preautonómica tuvo una importancia capital para Andalucía porque se convirtió en el catalizador de todas las iniciativas autonómicas. Ella fue el instrumento aceptado por todos los partidos y todas las provincias andaluzas para impulsar la autonomía. Si hubiera faltado, quizás hubiera sucedido algo similar a lo que sucedió en la II República, cuando las iniciativas autonómicas institucionales provinieron esencialmente de la Diputación de Sevilla, levantando el consiguiente recelo de otras provincias. La culminación de su actividad en favor de la autonomía antes de la aprobación de la Constitución (lo que podríamos llamar su primera fase) se produjo el 4 de diciembre de 1978, en el primer aniversario de las manifestaciones autonómicas, cuando la propia Junta y once partidos que Cubrían todo el espectro ideológico (desde Alianza Popular hasta el Partido del Trabajo de Andalucía) firmaron el «Pacto de Antequera», un compromiso para lograr «dentro del plazo más breve posible, la autonomía más eficaz en el marco de la Constitución». Para cumplir este objetivo, los firmantes se comprometían a redactar de mutuo acuerdo un proyecto de Estatuto y a adoptar diversas medidas para que se pudiera aprobar (reconstitución de la Junta tras las elecciones generales que se perfilaban en el horizonte, ejercicio de la iniciativa autonómica en los municipios, referéndum para su ratificación, etc.).

III. LA INICIATIVA AUTONOMICA Y EL REFERENDUM DEL 28 DE FEBRERO DE 1980

El mismo mes de diciembre de 1978 en que se firmó el Pacto de Antequera, se aprobó la Constitución española. Como decíamos más arriba, la Constitución no creaba ella misma las Comunidades Autónomas, sino que -siguiendo el modelo de la Constitución de l 93 l - establecía el principio dispositivo por el cual la autonomía se consideraba un derecho para cuyo ejercicio era necesario seguir un procedimiento fijado en la Lex legis. Ahora bien, a diferencia de lo dispuesto en la Constitución republicana, la Constitución de 1978 no fija un único procedimiento para la formación de las Comunidades, sino que establece varios expresamente (arts. 143, 144 y 15 l y disp. trans. 2.ª) y uno tácito (disp. adic. l.ª). Las diferencias entre ellos alcanzan tanto a los requisitos que deben cumplirse en su tramitación (especialmente complicados los del art. l 5 l ) como a su resultado porque la Constitución sólo garantiza una Asamblea legislativa -que es la esencia de una institución política, la capacidad de elaborar leyes- para las Comunidades que se constituyan por el procedimiento del l 5 l y para las que empleen el atajo de la disposición transitoria 2.ª, que sólo era practicable para el País Vasco, Cataluña y Galicia, además de permitirle un haz de competencias mayor que el que le concede a las Comunidades constituidas por el procedimiento ordinario del artículo l 43.Por eso, la elección de la vía del artículo 143 o la del l 5 l -que eran las dos posibilidades abiertas para Andalucía- era una cuestión de vital importancia jurídica; pero, lo era mucho más política porque, lógicamente, la decisión de optar por una u otra no se planteó tanto en términos técnicos como políticos, desde la perspectiva de conseguir una autonomía de primer grado, igual que las Comunidades históricas. Y la nueva Junta de Andalucía, surgida de la celebración de las elecciones generales y locales de l 979, no tenía duda sobre este punto; todos sus miembros decidieron en el Pleno celebrado en Granada el 2 l de junio de 1979 seguir la vía del artículo l 5 l .El primer requisito de este artículo consiste en que las Diputaciones y más de las tres cuartas partes de los municipios de cada una de las provincias afectadas, que representen al menos la mitad del censo, acuerden la iniciativa en el plazo de seis meses desde el primer acuerdo. Para finales de agosto, este requisito estaba más que superado ya que así lo habían decidido todas las Diputaciones y el 95 por l 00 de los municipios en un ambiente de gran optimismo, en buena parte propiciado por la incansable campaña que el nuevo Presidente de la Junta, el socialista Rafael Escuredo, realizó por todos los rincones de Andalucía. Es más, en este mismo mes de agosto, una Comisión formada por siete representantes de todos los partidos parlamentarios andaluces (PSOE, UCD, PCE y PSA) aprobaron en Carmona un primer Borrador de Estatuto. La segunda etapa del camino autonómico que establece el artículo 151 es muy difícil de cumplir; la iniciativa debe ser ratificada «mediante referéndum por el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los electores de cada provincia en los términos que establezca una ley orgánica», requisito que supone no sólo que los votos en blanco y las abstenciones se computan en contra de la iniciativa autonómica, sino que ésta puede fracasar porque una provincia se quede descolgada. Piénsese que de haberse seguido un criterio similar para aprobar la Constitución, ésta hubiera sido rechazada porque, a pesar del voto favorable del conjunto de los españoles (de más de 26 millones y medio de electores, votaron a favor el 58 por 100 del total, por sólo un 7 por l 00 en contra), en siete provincias (las tres vascas y las cuatro gallegas) los votos favorables no alcanzaron la mayoría absoluta de los electores.

Quizás no sea superfluo señalar que, frente a la dureza de las etapas diseñadas por el artículo 15 1, la Disposición Transitoria 2.ª establecía para las nacionalidades históricas un sistema fácil y sencillo que desembocaba en el mismo sitio- para poder elaborar el Estatuto por el procedimiento del artículo 151.2 únicamente tenían que solicitarlo los órganos preautonómicos. El pueblo español aprobó la Constitución el 6 de diciembre de 1978 y en ella se regulaba este fácil procedimiento para estas tres Comunidades históricas. Lo que no estaba en la Constitución era otra pequeña atención que tuvo el poder político hacia el País Vasco y Cataluña: el artículo l 52 garantiza que los Estatutos elaborados a su amparo deberán ser refrendados por los ciudadanos de los respectivos territorios. Pues bien, parece poco discutible que la regulación de este referéndum debe hacerse por ley orgánica (arts. 23 y 81 CE); sin embargo, el Gobierno convocó en 1979 ambos referendos por Decreto-Ley.

Volvamos a Andalucía y enseguida se verá la relación entre lo que acabamos de señalar sobre las otras nacionalidades y la nuestra. Habíamos dicho que en agosto de 1979 se había cumplido, gracias a la actuación conjunta de todos los partidos, el primer requisito del artículo 15 1, la iniciativa autonómica de los entes locales. Por eso, en septiembre los partidos de izquierda (PSOE, PCE y PSA) pidieron al Gobierno que convocara el referéndum andaluz mediante Decreto-Ley, a lo que se opuso el Gobierno, respaldado por la UCD de Andalucía. Sin duda, la razón jurídica estaba de parte del Gobierno, pero nótese que era el mismo Gobierno que había tenido lo que, hablando coloquialmente, se denomina manga ancha para los casos catalán y vasco. A cambio, el Presidente Suárez se comprometió a tramitar rápidamente una Ley Orgánica de regulación de las distintas modalidades de referéndum (LORMR) que permitiese la celebración del referéndum andaluz para el 28 de febrero de 1980. El proyecto de esta ley orgánica no fue remitido al Congreso finales de noviembre (se publicó en el Boletín Oficial de las Cortes el día 23)

Lo que hacía muy improbable que pudiera tramitarse con la suficiente rapidez como para cumplir con la fecha prevista. Por eso, la Junta de Andalucía decidió el 3 de diciembre solicitar formalmente al Gobierno que convocase el referéndum por Decreto-Ley, lo que éste negó de nuevo. Las intenciones del Gobierno, poco favorables a Andalucía, volvieron a ponerse de relieve cuando incluyó en el proyecto de ley un artículo pensado para castigar la vía del artículo 15 l («si no llegase a obtenerse la ratificación por el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los electores de cada provincia, no podrá reiterarse la iniciativa hasta transcurridos cinco años») y cuando se negó a admitir una enmienda del PCE pensada para que pudiera continuarse la vía del artículo l 51 aun cuando no se lograra el quórum en una provincia («aquellas provincias en las que se hubiese registrado el voto afirmativo podrán continuar el procedimiento establecido en el artículo 15 l de la Constitución, siempre que dichas provincias sean, al menos, la mitad de las que realizan el referéndum y sus territorios sean limítrofes»).El proyecto se tramitó urgentemente en las Cortes de tal forma que se publicó la nueva LORMR en el Boletín Oficial del Estado el 23 de enero, con tiempo sobrado para convocar el referéndum, lo que hizo el Gobierno mediante el Real Decreto 145/1981, de 26 de enero. Así, Adolfo Suárez cumplía su pacto con Rafael Escuredo de celebrar el referéndum andaluz el 28 de febrero; pero lo hacía de una forma que no dejaba lugar a dudas sobre su deseo de un resultado negativo, frente a los 2 l días de campaña que habían tenido los Estatutos vasco y catalán, el referéndum andaluz se limitaba a 15. Sin duda, el papel de Clavero fue muy importante en aquel febrero de 1980 porque, siendo un hombre liberal y moderado, dificultó la estrategia de la UCD que -apoyada por AP, extraparlamentaria entonces en Andalucía- pretendía plantear el referéndum como una forma de parar a «la izquierda marxista». Desde luego, no es descartable que el verdadero motivo por el cual la UCD cambiase su opinión sobre la autonomía andaluza fuera más que el interés general -como pretendía públicamente- el miedo a que en el sur se constituyese una Comunidad Autónoma gobernada por la izquierda que supusiera un contrapeso al gobierno madrileño. Sea como fuera, lo cierto es que al propugnar la abstención UCD ponía en grave riesgo el resultado favorable del referéndum porque, con el 30 por 100 de los votos en las elecciones generales de 1979, era una fuerza electoral importantísima, a la que había que añadir su control del Gobierno central y de varias Diputaciones provinciales. Sin embargo, muchos de los votantes de la UCD no siguieron las consignas de este partido y el 28 de febrero fueron a votar «sí», muchos de ellos posiblemente espoleadas por el comportamiento agresivo del Gobierno hacia Andalucía. Igual hicieron masivamente los votantes de los demás partidos; de tal forma que el resultado fue un éxito político espectacular cerca de dos millones y medio de andaluces se declararon a favor de la ratificación de la iniciativa autonómica. Sin embargo, jurídicamente las cosas no fueron iguales: siete provincias superaron la barrera de la mayoría absoluta de su censo electoral, pero en Almería ese porcentaje descendió hasta el 42 por l 00, por lo que la Junta Electoral Central declaró el 24 de abril que «ha resultado rechazada la ratificación de la iniciativa autonómica prevista en el artículo l 51 de la Constitución».

IV EL DESBLOQUEO DEL PROCESO AUTONÓMICO

Al haber fracasado la ratificación en referéndum de la iniciativa autonómica de los entes locales y teniendo en cuenta la prohibición de volver a intentar el procedimiento del artículo 1 l hasta cinco años después, que establecía el artículo 8.4 de la LORMR, la única vía posible que le quedaba a Andalucía para constituirse inmediatamente en Comunidad Autónoma era la del artículo 143. Así lo propusieron UCD y AP., pero las fuerzas políticas que habían defendido el «sí» pensaron, tras algunos titubeos, en la posibilidad de reformar la LORMR para poder volver a celebrar otro referéndum.

La Junta de Andalucía no aceptó el ofrecimiento del Gobierno de constituir una Comunidad Autónoma de naturaleza política (con Asamblea legislativa) por el artículo 143, de tal forma que el procedimiento autonómico estaba bloqueado. Madrid y Sevilla no se ponían de acuerdo. Para salir del ínterin, el Gobierno imaginó la audaz operación de pactar con el PSA la aprobación de una ley orgánica -tramitada con carácter urgente- al amparo del artículo 144 de la Constitución con el fin de constituir una Comisión mixta Congreso-Asamblea de Parlamentarios que elaborase el Estatuto de Autonomía, que sería sometido a referéndum. El pacto se hizo público de forma espectacular cuando el Presidente Suárez presentó una cuestión de confianza ante el Congreso el 14 de septiembre de l 980. Si jurídicamente no había ninguna duda de que se trataba de una propuesta inconstitucional (ninguno de los tres apartados del art. 144 permite que una ley orgánica cree un nuevo procedimiento para redactar un Estatuto), políticamente hubiera sido un gran éxito de la UCD y el PSA, que hubieran capitalizado electoralmente el éxito de resolver el problema andaluz. Posiblemente más para evitar ese efecto político que por un prurito jurídico, el PSOE, el PCE y Clavero Arévalo se opusieron a la propuesta del Gobierno y consiguieron transformarla en un gran fiasco tanto para el Gobierno -que continuamente cambiaba sus propuestas hacia Andalucía- como para el PSA, que apareció como un aliado del centralismo.

Así, en el mes de octubre Adolfo Suárez y Felipe González pactaron que Andalucía accedería a la autonomía plena del artículo l 5 l sin tener que repetir el referéndum. El Gobierno aceptaba ahora mucho más de lo que la Junta se había atrevido a pedir seis meses antes Para lograr este objetivo los Grupos parlamentarios centrista, socialista, comunista y andalucista presentaron una proposición de ley que añadía dos incisos al artículo 8.4 de la LORMR.

Utilizando este nuevo artículo, aprobado con carácter retroactivo, todos los diputados y senadores de Almería solicitaron que las Cortes sustituyeran la iniciativa autonómica, lo que éstas hicieron mediante la Ley Orgánica 1311980, de 15 de diciembre. El único artículo de esta Ley Orgánica declaraba, «por los motivos de interés nacional a los que se refiere el Título VIII de la Constitución», sustituida en la provincia de Almería la iniciativa autonómica con el «objeto de que se incorpore al proceso autonómico de las otras provincias andaluzas por el procedimiento del artículo 151 de la Constitución».De esta forma, Andalucía conseguía pasar el difícil requisito de la ratificación de la iniciativa de los municipios y ya sólo le faltaba para llegar a la meta autonómica las etapas mucho más fáciles y cómodas de la elaboración del Estatuto y su posterior ratificación en referéndum. Tarea que se perfilaba muy sencilla desde el momento en que el consenso entre los partidos había renacido, tanto que las Leyes Orgánicas 12 y 13 de l 980 se aprobaron casi por unanimidad en el Congreso y por asentimiento en el Senado. Si desde un punto de vista político la solución fue impecable, desde la perspectiva jurídica no cabe duda que era muy discutible: el requisito de la mayoría absoluta de los electores de cada provincia no era una exigencia del artículo 8.4 de la LORMR sino del propio artículo l 5 l de la Constitución; además, la única sustitución que permite «el Título VIII» (eufemismo empleado para no citar el artículo l 44) es la de las «Corporaciones locales» del 143, no la del cuerpo electoral del artículo 15 1.Como todas las leyes tienen una presunción de constitucionalidad, que sólo puede ser destruida por una sentencia del Tribunal Constitucional, ambas leyes orgánicas son perfectamente conformes con la Constitución. La posibilidad de que alguna vez se presente ante ese Alto Tribunal una cuestión de constitucionalidad sobre el particular es más bien remota, por no decir inexistente, dado que ningún fallo judicial se basa en la aplicación de ambas leyes. Pero abandonando la estricta perspectiva procesal y yéndonos a la cuestión material es posible argumentar que hoy día, más de veinte años después de aprobarse, ambas leyes son perfectamente constitucionales porque han transformado (recuérdese la teoría de la mutación) el contenido literal del artículo l 5 l : éste se refiere a la ratificación de la iniciativa autonómica por «la mayoría absoluta de los electores de cada provincia en los términos que establezca una ley orgánica en cada provincia». Pues bien, sin duda, la plena consolidación de la Comunidad Autónoma de Andalucía ha supuesto que, dentro de esos «términos», se incluya la posibilidad de que las Cortes Generales complementen el voto afirmativo de una provincia cuando en el total del territorio se haya alcanzado el quórum de la mayoría absoluta.

V. LA ELABORACIÓN DEL ESTATUTO

El artículo 151 de la Constitución divide en cuatro sectores esta segunda etapa del proceso autonómico:

1. Redacción del proyecto de Estatuto por los Diputados y Senadores elegidos por las circunscripciones comprendidas en el ámbito territorial que pretenda acceder al autogobierno (es decir, una «Asamblea de parlamentarios andaluces»);

2. Estudio de ese proyecto por la Comisión Constitucional del Congreso que «lo examinará con el concurso y asistencia de una delegación de la Asamblea proponente para determinar de común acuerdo su formulación definitiva».

3- En caso de acuerdo, ratificación popular del texto pactado, que debe ser aprobado por mayoria simple en cada provincia (si no hubiera acuerdo la Constitución prevé un procedimiento alternativo, que nunca se ha usado dado que los cuatro Estatutos que han seguido esta vía han sido pactados);

4. «Voto de ratificación» del proyecto refrendado por los Plenos del Congreso y del Senado. Veamos, si quiera someramente, estos cuatro pasos.

1. REDACCIÓN DEL PROYECTO

Como señalamos más arriba, en el verano de 1979 la Junta de Andalucía, al mismo tiempo que impulsaba la iniciativa autonómica de los entes locales, designó una ponencia para elaborar un Borrador de Estatuto. Tras la aprobación en diciembre de l 980 de las Leyes Orgánicas 12 y l 3 que desbloquearon el iter autonómico, la Asamblea de parlamentarios andaluces nombró una Comisión que, otra vez reunida en Carmona y siguiendo las líneas generales del Borrador, elaboró un Anteproyecto que la Asamblea de Parlamentarios reunida en Córdoba el 28 de febrero de 198 l aprobó con ligeras modificaciones (la más importante fue la supresión de la referencia expresa a la disolución del Parlamento, que hacía el hoy art. 26.2) y, tal como ordena la Constitución, eligió a la Delegación encargada de pactar el proyecto con la Comisión Constitucional del Congreso, que se compuso de doce parlamentarios socialistas, nueve centristas, dos comunistas y un andalucista.

2. TRAMITACIÓN EN EL CONGRESO

El proyecto de Estatuto fue enviado al Congreso, cuya Mesa abrió el 7 de abril un plazo hasta final de mes para la presentación de «motivos de desacuerdo». En total se presentaron 29 y, dado que muchos de ellos afectaban a varios artículos, el número final de enmiendas alcanzaba la respetable cifra de l 74. Simplificando un poco, diremos que la mayoría de estas enmiendas se podían agrupar en dos apartados, las enmiendas centralistas (presentadas por UCD y AP) y las autonomistas.

La mayoría de los cuarenta cambios que sufrió el proyecto de Estatuto fueron técnicos, para mejorar la redacción poco afortunada de algunos artículos, como los del Título V relativos a la Administración de Justicia, pero los más relevantes lo fueron para recortar el ámbito de actuación de la Comunidad. Así, se introdujo el artículo 4.4 para que las Diputaciones ejercieran las funciones de administración periférica de la Comunidad y se suprimió el derecho de los diputados a percibir una asignación que les reconocía expresamente el que luego sería artículo 26. Sin duda, la tensa situación política del momento (recuérdese que uno de los motivos del golpe de estado del 23-F fue la «desintegración de España») aconsejó prudencia a los grupos mayoritarios, que siguieron las recomendaciones que presentó el 19 de mayo, por encargo del Gobierno, una «Comisión de Expertos sobre Autonomía», presidida por García de Enterría y que fue la base de los «Pactos autonómicos» que el Gobierno y el PSOE firmaron en julio de ese mismo año.

3. REFERÉNDUM Y RATIFICACIÓN POR LAS CORTES GENERALES

El proyecto pactado por la Comisión Constitucional del Congreso y por la Delegación de la Asamblea de parlamentarios andaluces fue sometido a referéndum el 20 de octubre de l 981, y resultó aprobado en todas las provincias gracias al voto favorable de más de dos millones de andaluces (ver cuadro 2). Curiosamente, a pesar de que todos los partidos lo apoyaban (salvo AP que no realizó ninguna publicidad), tanto la participación como el total de votos favorables fueron inferiores (unos 300.000 votos en términos redondos) a los resultados del referéndum de la iniciativa autonómica, mientras que fue superior el número de votos negativos. Sin duda, mientras que el referéndum de 1980 levantó gran ilusión y fue vivido como una ocasión histórica, el de 1981 se sintió como un trámite hacia el objetivo que se había ganado el año anterior: el autogobierno de Andalucía.

Tampoco es descartable (sobre todo para explicar el ascenso de los votos en contra) cierto desencanto ante los recortes que sufrió en Madrid el proyecto de Córdoba. Mucho más trámite todavía fue el voto de ratificación de las Cortes. El Congreso le dio el suyo el 17 de diciembre por 270 votos a favor y una abstención, y el Senado hizo lo mismo, por unanimidad, el 23. El Rey sancionó el Estatuto el 30 de diciembre, que fue publicado en el BOE de l l de enero de 1982 como la Ley Orgánica 61 l 98 1, de 30 de diciembre, de Estatuto de Autonomía para Andalucía.

CAPITULO II

NATURALEZA JURÍDICA DEL ESTATUTO DE AUTONOMÍA PARA ANDALUCÍA. LA REFORMA DEL ESTATUTO

I. LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA EN EL MARCO DEL ESTADO AUTONÓMICO

1. ESTADO CONSTITUCIONAL Y ESTADO AUTONÓMICO

La Constitución no establece una organización territorial obligada para el Estado, antes bien, se acoge un marco general, abierto y flexible. Esta condición abierta se explica en parte por motivos históricos parte por la dificultad para conseguir un consenso en el proceso constituyente, lo que obligó a aplazar la cuestión mediante la remisión a los futuros Estatutos de autonomía.

La remisión a los Estatutos supone, hasta cierto punto, una desconstitucionalización del modelo de Estado. Lo es, en cuanto que el Estado autonómico no se contempla como tal en la Constitución, sino que es tan sólo una de las formulaciones posibles dentro del marco constitucional. No puede entenderse, sin embargo, desconstitucionalización en el sentido de reducción de la garantía constitucional de la autonomía (que pasaría así de tener un rango constitucional a tenerlo meramente legal). Esto puede ser más o menos discutible hasta el momento en que se aprueban los Estatutos de autonomía, pero una vez aprobados queda claro que las Comunidades Autónomas tienen una autonomía garantizada constitucionalmente por su Estatuto y que esa garantía no es meramente legal. No lo es por cuanto el Estatuto tiene, como veremos, una naturaleza jurídica peculiar, que lo diferencia de cualquier norma legal, incluida la ley orgánica a través de la cual se incorpora al ordenamiento. En efecto, en la medida en que el Estatuto no se puede modificar si no es con el consentimiento de la propia Comunidad Autónoma, la garantía que confiere a la autonomía es plena, pues la única alternativa posible a la reforma del Estatuto, si se quiere alterar el régimen de las Comunidades Autónomas, es la reforma de la propia Constitución. Se puede observar claramente como la autonomía de las Comunidades Autónomas está así garantizada constitucionalmente, sin que sea posible hablar, en ese sentido, de desconstitucionalizacion.

La posibilidad jurídica de alteración del Estado autonómico, sin afectar por ello al Estado constitucional, obliga a tener presente en todo momento la diferenciación misma entre ambos términos. De otro modo, podemos realizar análisis muy rigurosos del Estado constitucional que sean sólo, en realidad, estudios dogmáticos sobre el Estado autonómico, esto es, sobre una de las formas en que la Constitución puede concretarse respecto de la estructura estatal. Esta diferenciación resulta especialmente relevante a la hora de anal izar los poderes normativos del poder general del Estado y de las Comunidades Autónomas, así como las relaciones entre los mismos. Se trata de una exigencia metodológica que no es posible obviar.

2. ESTADO, INSTUCIONES GENERALES DEL ESTADO, INSTITUCIONES AUTONOMICAS DEL ESTADO

La incidencia que ha tenido la configuración del Estado constitucional como Estado autonómico sólo es comparable a la que, en otro orden, se produce por medio de la integración de nuestro país en la Unión Europea. En efecto, un amplio bloque de competencias y de poderes normativos pasan a la titularidad de instituciones distintas a las instituciones estatales. Esto supone una conformación especial del Estado que, en el orden interno, no va a estar integrado ya exclusivamente por las instituciones centrales o generales, sino que incorpora, necesariamente, instituciones territoriales que son, igualmente, Estado.

La integración del Estatuto de Autonomía en el bloque de constitucionalidad como parámetro de la validez de las normas estatales nos permite situar, también en el plano ordinamental, a las Comunidades Autónomas como un elemento específico del ordenamiento constitucional junto al ordenamiento general del Estado. Así pues, la existencia misma del Estatuto de autonomía (de los Estatutos) no sólo determina la configuración del Estado constitucional como Estado autonómico, sino que incide además en la diferenciación dentro del Estado constitucional de diferentes ordenamientos: ordenamiento general del Estado y ordenamientos autonómicos del Estado, que se someten plenamente al ordenamiento constitucional. Del anterior y unívoco sentido del Estado centralizado hemos pasado ahora a los tres sentidos del término Estado, propios de nuestro Estado autonómico: como Estado constitucional, como instituciones generales del Estado y como instituciones territoriales del Estado. Podemos ver aquí la trascendencia que tiene, en la configuración de la estructura estatal, el Estatuto de autonomía de la Comunidad Autónoma. Ello nos da cuenta también de cómo su naturaleza jurídica no puede ser la de una mera ley estatal, por más que su incorporación al ordenamiento se produzca por medio de una ley orgánica. Esta diferenciación en el interior mismo del concepto de Estado no podría producirse jurídicamente si el Estatuto fuera una simple ley estatal que el Estado pudiera modificar libremente por su simple voluntad. En tal caso, el Estatuto no daría lugar a la conformación de un ordenamiento propio frente al ordenamiento estatal, por cuanto correspondería al Estado, en cada momento, la definición en negativo de los ordenamientos autonómicos, al extender o reducir libremente su propio ámbito competencial. Si el Estado no tiene que someterse a un parámetro constitucional en su relación con las Comunidades Autónomas, porque puede modificarlas plenamente con el mero ejercicio de la potestad legislativa (cuestión distinta es el ejercicio del poder constituyente, pues a través del mismo se modifica el propio parámetro constitucional), entonces no ha lugar a la diferenciación dentro del ordenamiento constitucional, entre el orden general del Estado y los órdenes autonómicos.

3. LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA Y LA POSICIÓN CONSTITUCIONAL DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

La posición constitucional de las Comunidades Autónomas está estrechamente unida a las características de la autonomía que se les reconoce y a que antes hemos hecho referencia. Se ha intentado diferenciar esta autonomía de la de otros entes en base a criterios tradicionales tales como el del carácter político de la autonomía regional frente al carácter puramente administrativo de la autonomía local (ésta es la tesis que sostiene nuestro TC).Igualmente en base a la diferencia en los ámbitos competenciales (más amplios en el caso de las regiones, más reducidos en los entes locales) o a la naturaleza de las potestades normativas que se confieren con cada tipo de autonomía (potestades reglamentarias únicamente con la autonomía local, plenitud de potestades normativas, incluidas las de naturaleza legislativa con la autonomía regional).

La condición legislativa de algunas de las decisiones adoptadas por las Comunidades Autónomas, es en sí misma (esto es, con independencia del ámbito material al que va referida) un atributo formal que igualmente podría recaer (si no mediaran cuestiones históricas) en las decisiones de los entes locales, pues en ambos reside la legitimidad democrática directa en la que el poder legislativo se asienta- No quiere esto decir que la posesión de facultades legislativas autonómicas (cuya trascendencia innegable veremos más adelante al analizar las fuentes del derecho en la CAA) no sea necesaria para configurar una auténtica autonomía regional, sino más bien, que por sí misma no es condición suficiente para ello.

Por último, la amplitud de las competencias de las Comunidades Autónomas, siendo igualmente un aspecto de enorme trascendencia, no explica la naturaleza de la autonomía, ya que el régimen en que se han otorgado puede ser no de autonomía, sino de descentralización. El elemento fundamental que permite distinguir entre autonomía regional y otros institutos similares que entran dentro de la categoría global de descentralización, no es otro que el de la irrevocabilidad de los poderes otorgados a los territorios, que se configuran por ello como poderes de naturaleza constitucional. Las Comunidades Autónomas tienen derechos constitucionales que no pueden ser vulnerados por el legislador general del Estado -derecho a la existencia, y derecho al mantenimiento y al respeto de sus competencias. Esos derechos constitucionales se expresan inicialmente como principios materiales que vinculan al legislador. Pero una vez aprobados los Estatutos de Autonomía, se configuran ya como límites formales (procedimentales), que otorgan una especial naturaleza a la autonomía de las Comunidades Autónomas. Esta diferencia nos da cuenta de la distinta formulación técnica que tiene la protección de la autonomía regional y local. Así, la autonomía de los municipios y provincias está garantizada frente a la supresión de los mismos o frente a la reducción de su status por debajo del mínimo que caracteriza el autogobierno municipal.

Se trata de una autonomía garantizada por la Constitución, pero subordinada a la ley. Ahora bien, el límite que este tipo de autonomía supone para el legislador se encuadra dentro de los límites generales a que todos los poderes normativos están vinculados por la Constitución. Se trata de principios constitucionales de carácter material, cuya vulneración puede poner en movimiento los mecanismos de control de constitucionalidad de las diversas normas. Este nivel de protección es importante, aunque inferior al que se alcanza cuando, junto a esos principios, existen también limitaciones procedimentales que aseguran la irreversibilidad de los poderes conferidos a determinadas instituciones autónomas, salvo con el consentimiento de las mismas. Éste es el caso de la autonomía de las Comunidades Autónomas, que adquiere por ello una calidad distinta de la autonomía constitucionalmente reconocida a las entidades locales o a otras instituciones. Esa calidad distinta se manifiesta, por tanto, en el plano de la técnica normativa dando lugar a una protección diferente de la autonomía regional respecto de la de los otros entes.

En efecto, la autonomía de las nacionalidades y regiones está garantizada por la Constitución, pero no está subordinada a la ley estatal.

Ese Estatuto no puede ser modificado ni por la simple voluntad autonómica (que no se mueve, por lo demás, dentro del marco de la ley, sino dentro del marco de la Constitución) ni por la voluntad única del poder general del Estado. Se trata de una autonomía garantizada por la Constitución y sometida solamente a la Constitución. Pero, además, no es ya sólo que el Estatuto de autonomía no se subordine a la ley del poder general del Estado, sino que es la ley general del Estado la que, al igual que la ley autonómica, se vincula al Estatuto, que puede afectar a su vigencia y validez.

II. NATURALEZA JURÍDICA DEL ESTATUTO DE AUTONOMIA

Los aspectos formales son especialmente relevantes a la hora de construir la naturaleza jurídica de una institución, si tenemos en cuenta la incidencia del llamado principio dispositivo, por el que el ejercicio del derecho a la autonomía se abre a una diversidad de trámites que dependen de la voluntad del territorio que quiere acceder a la autonomía. Más difícil resulta aún, si consideramos la posibilidad constitucional de que la creación de una Comunidad Autónoma no sea la consecuencia del ejercicio del derecho a la autonomía reconocido en el artículo 2 de la Constitución, sino de una decisión política estatal [art. 144.h) CE]. Una complicación mayor se nos presenta cuando observamos la existencia de Estatutos de autonomía que no han dado lugar a Comunidades Autónomas, como es el caso de las Leyes Orgánicas l y 211995, de 13 de marzo, que aprueban los Estatutos de Ceuta y Melilla.

Es bien cierto que toda esta heterogeneidad se reduce justamente en el momento de la reforma estatutaria, donde la garantía constitucional de la autonomía adquiere su auténtica dimensión y donde, pese a la diversidad de procedimientos, la exigencia de participación de la Comunidad Autónoma en la reforma introduce un factor de homogeneidad esencial. Ahora bien, sin llegar a este punto, no podemos desconocer tampoco que existe, por así decirlo, un modelo o tipo de Estatuto de autonomía y de Comunidad Autónoma, que es el resultado del ejercicio del derecho a la autonomía reconocido en el artículo 2 CE, ya sea por la vía del artículo 143 CE, ya por la del artículo l 5 1 CE. En ese modelo se integra la Comunidad Autónoma de Andalucía, que accedió además a la autonomía por la vía del artículo 151 CE, asumiendo así, desde el principio, el mayor techo competencial. A la naturaleza jurídica del Estatuto de Autonomía, y por tanto de ese Estatuto-tipo, nos referimos aquí. Se trata de un Estatuto que surge del ejercicio del derecho a la autonomía, que es un derecho sustraído al legislador, sometido a la democracia constitucional, lo que explica que sea indisponible para la simple ley general. La necesidad de que concurran dos voluntades, la general y la autonómica, sirve aquí de garantía de la realización efectiva del derecho a la autonomía. Esa garantía no podría desarrollarse de igual modo -a pesar del control último que realiza el Tribunal Constitucional- si el poder general del Estado pudiera modificar libremente el Estatuto y alterar el sistema competencial de la Comunidad Autónoma o la relación entre sus instituciones de autogobierno. La rigidez del Estatuto garantiza así el status constitucional del sistema de distribución de competencias, y el sometimiento de ambos poderes, el territorial y el estatal general, a los límites constitucionales. La Constitución sólo puede imponerse a ambos poderes a partir de la consideración de que los mismos están en pie de igualdad ante la norma constitucional, al menos en lo que respecta a la intangibilidad -salvo común acuerdo- de sus respectivos ámbitos. La diferencia que existe entre el régimen de las competencias asumidas en el Estatuto y las transferidas libremente por el Estado en virtud de su voluntad descentralizadora marca claramente lo que significa la rigidez como garantía. Si el poder general del Estado pudiera actuar ante el Estatuto de igual modo que con las leyes del artículo 150. l y 2 CE, el control del TC sobre el sistema autonómico caería por su base. Si el poder general del Estado puede otorgar las competencias y recuperarlas cuando lo desee, los conflictos de competencias se reducirían a aquellos supuestos en que el Estado aun mantiene en vigor una ley descentralizadora. La forma en que se incorpora al ordenamiento el Estatuto no afecta a su naturaleza de norma que surge del consenso de la voluntad estatal y la territorial. En los Estatutos que han seguido la vía del artículo 151 CE, la voluntad territorial resulta determinante ya en el proceso de elaboración y aprobación del Estatuto. Su aprobación se basa en un acuerdo entre la Comisión constitucional del Congreso y una representación de la Asamblea territorial y en el supuesto de que dicho acuerdo no se alcance y el proyecto sea tramitado como un proyecto de ley ante las Cortes, la voluntad territorial sigue siendo determinante. Lo sigue siendo, no a través de sus representantes en la Asamblea, sino directamente, por vía del referéndum obligatorio a que debe someterse el texto aprobado por las Cortes.

III. LA REFORMA DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA

l - EL SIGNIFICADO DE LA REFORMA DEL ESTATUTO

De la misma manera que la reforma de la Constitución es una institución fundamental en la caracterización de la naturaleza específica de la Constitución y esencialmente en su configuración como Constitución normativa, la reforma del Estatuto

Para empezar, la distinción entre un poder constituyente originario y un poder constituyente derivado, propia de la reforma constitucional, carece de sentido en relación con la reforma estatutaria, donde el poder de reforma no puede caracterizarse como una especie de poder estatuyente derivado en sentido material. Y ello porque si bien el poder de reforma está aquí sometido a limitaciones materiales, esas limitaciones no derivan del propio Estatuto, sino que proceden de la exigencia de respeto a los contenidos materiales de la Constitución. Respeto que le corresponde tanto al poder territorial cuanto al poder general del Estado, pues ambos están vinculados, ante todo, a la Constitución.

Pero también lo es que la alteración sustancial de determinados principios constitucionales implicaría un cambio de régimen constitucional- Ahora bien, las limitaciones materiales a la reforma constitucional tienen el sentido de asegurar la supremacía de la Constitución sobre los poderes constituidos, y especialmente sobre el legislativo. Sin embargo, las limitaciones materiales carecen de sentido respecto de la reforma del Estatuto, que no podrá ser nunca una norma suprema, pues está materialmente condicionada por la propia Constitución. En otro orden de cosas, la rigidez del Estatuto de autonomía tiene un significado parcialmente diferente al de la rigidez de la Constitución. La rigidez de la Constitución opera como garantía frente al legislativo, destinada a asegurar la supremacía de la Constitución. Por el contrario, la rigidez del Estatuto opera no tanto como una garantía frente al legislativo propio, al legislativo territorial, cuanto como garantía frente al legislativo estatal general. Lo que intenta evitar no es tanto que el legislativo regional se extralimite y actúe en contra del Estatuto cuanto que el legislador central se extralimite y afecte a las competencias del poder territorial. Se trata de una garantía constitucional del derecho a la autonomía, que opera más hacia el exterior de la comunidad que hacia el interior, destinada no a asegurar la supremacía del Estatuto sobre los poderes de la Comunidad, sino a asegurar la supremacía de la Constitución en las relaciones entre el poder general y el autonómico. La medida en que ésa es la función que desarrolla (asegurar la supremacía de la Constitución), El Estatuto puede oponer límites formales a su reforma, que conlleven la exigencia de un consenso entre el poder general y el territorial en torno al nuevo contenido que procede dar al Estatuto. Pero no así límites materiales que no podrían vincular al legislador estatuyente futuro, el cual sólo está vinculado a la Constitución y a los límites materiales que puedan derivarse de la misma. Por último, en lo que respecta al control de la reforma estatutaria, cabe aquí señalar otra diferencia con relación a la reforma constitucional, ya que no se dan las dificultades procedimentales que impiden el control de ésta última (la inexistencia de un control preventivo específico). El control del Tribunal Constitucional es total y se puede realizar tanto en sentido formal como material. En sentido formal respecto de las prescripciones constitucionales y del procedimiento de reforma establecido en el propio Estatuto. En sentido material respecto de los límites establecidos por la Constitución.

2. DETERMINACIONES CONSTITUCIONALES RELATIVAS A LA REFORMA DEL ESTATUTO

El procedimiento de reforma del Estatuto es un contenido obligado del mismo, de acuerdo con el artículo 147.3 CE, donde se indica que «La reforma de los Estatutos se ajustará al procedimiento establecido en los mismos y requerirá, en todo caso, la aprobación por las Cortes Generales, mediante ley orgánica». A esa exigencia general se añade la del artículo l 52.1 CE para los Estatutos de autonomía plena (que han seguido la vía del artículo l 5 1, como es el caso del EAA), en virtud del cual «Una vez sancionados y promulgados, los respectivos Estatutos, solamente podrán ser modificados mediante los procedimientos en ellos establecidos y con referéndum entre los electores inscritos en los censos correspondientes». Este requisito se corresponde con la necesidad de sometimiento previo a referéndum para la aprobación del Estatuto. Se manifiesta aquí de nuevo la naturaleza dual del Estatuto, ya que su modificación no es posible con una simple ley estatal, salvo que así lo acuerden originariamente el territorio y el poder general del Estado al aprobar el Estatuto (y aun así, en ningún caso se puede evitar la participación del territorio en el caso de los Estatutos aprobados por la vía del artículo l 5 l CE puesto que la Constitución exige el referéndum final en el territorio para la aprobación de la reforma). Tampoco es posible sin la intervención, siquiera formal, del poder general del Estado, habida cuenta de que siempre deberá formularse a través de una ley orgánica. La existencia de un procedimiento específico de reforma, que se establece en el propio Estatuto de Autonomía, evidencia claramente que, si bien el Estatuto es aprobado finalmente a través de una ley orgánica, no puede, sin embargo, definirse como una simple ley orgánica.

3. LA REGULACIÓN DE LA REFORMA DE LOS ESTATUTOS EN LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

Aunque algunos de los Estatutos vigentes han incorporado sólo un procedimiento expreso de reforma, en la mayor parte de ellos se prevén diversos procedimientos, aun cuando no todos ellos pueden dar lugar a reformas en sentido estricto. Una lacra generalizada de los procedimientos de reforma estatutarios estriba en las lagunas existentes en la regulación establecida en los reglamentos parlamentarios autonómicos, así como en los del Congreso y el Senado.

A) El procedimiento de reforma agravado y genérico

Este procedimiento agravado es el aplicable al conjunto del Estatuto, salvo las excepciones que afectan a aspectos específicos del mismo que se rigen por procedimientos simplificados. Este procedimiento reforzado es estrictamente el procedimiento de reforma del Estatuto, el que expresa en mayor medida el sentido de garantía hacia el exterior que la reforma del -Estatuto supone. A pesar de que su sentido es el de protección frente al legislador general, se exigen también mayorías reforzadas en los Parlamentos autonómicos para la aprobación de la propuesta de reforma. Este requisito se explica por la desconfianza ante el poder central, como lo prueba el hecho de que en los otros procedimientos, en los que la tensión central-territorial no está presente, se baja el listón de la mayoría necesaria. El procedimiento genérico va dirigido implícitamente a los aspectos competenciales del Estatuto, que son, obviamente, los que de modo más directo afectan al Derecho a la autonomía. En cuanto garantía del sistema

competencial propio, está orientado a impedir que sea rebajado el nivel competencial ya asumido por la Comunidad Autónoma, incluso ante una posible voluntad centralista del Parlamento autonómico (de ahí la exigencia de mayoría reforzada en el Parlamento territorial).

B) El procedimiento de reforma no agravado

El procedimiento no agravado es más simple, y tiene distinta finalidad dependiendo de si los Estatutos son de autonom ía diferida o plena. En los Estatutos de autonomía diferida este procedimiento más flexible se dirige a aumentar el techo competencial propio utilizando así la posibilidad de ampliación prevista en el artículo 148.2 CE, una vez transcurridos cinco aiios desde la entrada en vigor de los mismos. Con esa finalidad' se reduce la exigencia de mayoría cualificada en esos Estatutos (este procedimiento ha sido ya utilizado a través de las reformas incorporadas al ordenamiento por medio de las Leyes Orgánicas 1 a 11 de 1994, de 24 de marzo, y otras posteriores). En los Estatutos de autonomía plena este procedimiento más flexible se dirige a las reformas cuyo objeto sea la «simple» alteración de la organización de los poderes internos de la Comunidad Autónoma, sin afectar por tanto a las relaciones de la Comunidad con el poder general del Estado. Sin embargo, la decisión sobre si la propuesta de reforma afecta o no al poder general del Estado, no corresponde en exclusiva al poder territorial. Antes bien, las Cortes Generales deben ser consultadas y, si se declaran afectadas por la reforma, el procedimiento se reconduce a la vía genérica y reforzada. En ese caso, se entiende que sólo se ha cumplimentado la iniciativa y, por tanto, se exige la mayoría cualificada necesaria para aprobar la reforma en el Parlamento autonómico. Se evidencia aquí también la dualidad de voluntades que concurre en el Estatuto, ya que el poder territorial no puede decidir por sí mismo si la reforma afecta o no a las relaciones de la Comunidad Autónoma con el poder general del Estado.

C) Las alteraciones del territorio

Además de estos dos procedimientos, específicamente definidos como de reforma, existen otros que no siempre se denominan así, y que afectan a la alteración del territorio de la Comunidad Autónoma, por agregación de otros territorios, o por integración de unas Comunidades en otras. Es característica común de estos procedimientos la exigencia de la voluntad de todas las partes, así como de las Cortes Generales.

La alteración territorial sólo debe ser considerada reforma si afecta a la configuración provincial, pero no así cuando las provincias siguen subsistiendo con entidad propia más allá de las modificaciones de los términos municipales (STC 991 1986, de 1 l de julio, FF JJ 4 y 5).En todo caso, siempre que se cumplan los requisitos constitucionales, el Estatuto puede establecer tantos procedimientos diferenciados de reforma como crea convenientes, incluso si no los califica como tal. El problema se plantea, sin embargo, en los Estatutos de autonomía plena, por la exigencia de referéndum prevista para la reforma de los mismos en el artículo l 52.2.Si entendemos que en estos supuestos existe una auténtica reforma del Estatuto, en algunos no se han cumplido los requisitos constitucionales al no establecerse la necesidad de referéndum (si bien éste puede celebrarse a pesar de no estar previsto en el Estatuto).

D) Los preceptos referidos a la cesión de tributos

Cuestión distinta a la anterior es la previsión estatutaria de modificación del contenido de los artículos referentes a la cesión de tributos del Estado, que se da también en los Estatutos de autonomía plena, y que no se trata de una auténtica reforma, sino de una precisión del contenido del artículo en virtud de remisión a ley estatal que establece la propia Constitución (art. 157.3). La única particularidad que contienen aquí los Estatutos es la exigencia de acuerdo previo entre el Gobierno y la Comunidad Autónoma.

IV LA REFORMA DEL ESTATUTO DE ANDALUCÍA

En cuanto Comunidad Autónoma de autonomía plena, en el EAA se pueden diferenciar dos procedimientos de reforma - un procedimiento agravado que afecta a la generalidad del Estatuto (art. 74 EAA) de los miento más simple aplicable a los aspectos relativos a la organización de los poderes de la Comunidad Autónoma (art. 75 EAA). La tramitación de las reformas debe ajustarse a las siguientes fases:

La fase de iniciativa sólo está prevista para el supuesto del procedimiento genérico agravado del artículo 74. El artículo 74. l establece que la iniciativa corresponderá al Consejo de Gobierno o al Parlamento, a propuesta de una tercera parte de sus miembros o a las Cortes General es. Esta exigencia de un tercio de los parlamentarios para la propuesta de reforma es más elevada que la de otros Estatutos de autonomía plena (y que la mayoría de los de autonomía diferida). En los Estatutos vasco, catalán y gallego se exige un quinto de los parlamentarios. Sin embargo no parece que se trate de una elevación injustificada si se tiene en cuenta la trascendencia i de la reforma del Estatuto y la necesidad de que las propuestas que se presenten puedan tener un mínimo de viabilidad, toda vez que la propuesta de reforma deberá ser aprobada posteriormente por tres quintos del Parlamento. En el artículo 75 no se definen los sujetos de la iniciativa, ni tampoco el procedimiento. Esta ausencia de regulación de la iniciativa en el artículo 75 no plantea problema pues se puede entender que para este tipo de reforma («cuando la reforma tuviera por objeto la simple alteración de la organización de los poderes de la Comunidad Autónoma y no afectara a las relaciones de ésta con el Estado») existe una remisión al procedimiento legislativo ordinario.

De este modo, existirían dos procedimientos plenamente diferenciados tanto en lo que respecta a la iniciativa como a la aprobación del proyecto de reforma. En el procedimiento genérico reforzado se exigirían un tercio de los parlamentarios para la iniciativa y tres quintos para la aprobación del proyecto, mientras en el procedimiento específico de reforma institucional bastaría con seguir el procedimiento legislativo común. Sin embargo, posibilidad queda excluida por el Reglamento del Parlamento de Andalucía, que asimila ambos procedimientos a efectos de su aprobación por voto favorable de los tres quintos de los miembros del Parlamento». Esta equiparación de ambos procedimientos en su fase de aprobación no sólo es correcta (por más que también pudiera haberse interpretado el Estatuto en el sentido antes aludido) sino que es más coherente con la trascendencia que tiene toda reforma y con la exigencia de consenso que debe imperar en los procedimientos de reforma.

.La unificación es, en todo caso, muy positiva, por cuanto simplifica el procedimiento en el caso de que las Cortes se declaren afectadas por la reforma, ya que no sólo se entendería cubierta la fase de iniciativa [en virtud de lo dispuesto en el artículo 75.e) EAA] sino también la de aprobación por el Parlamento de Andalucía (al exigirse la misma mayoría en los dos procedimientos). De esta manera no resulta necesario comenzar de nuevo el proceso enviando el proyecto otra vez al Parlamento para que lo apruebe por una mayoría más amplia, con el riesgo de que la reforma no fuera aprobada.

Las Cortes Generales tienen también reconocida [art. 74.1.a) EAA] la facultad de ejercitar la iniciativa de la reforma. Pero la propuesta de reforma debe ser aprobada en primer lugar por el Parlamento de Andalucía, como se deduce claramente de la redacción del artículo 74. l .h) EAA, en virtud del cual la propuesta de reforma requerirá la aprobación del Parlamento de Andalucía, la aprobación de las Cortes y «finalmente» el referéndum positivo de los electores andaluces, lo que inevitablemente expresa la continuidad temporal de esos tres pasos como sucesivos. Se produce mediante la aprobación del Estatuto a través de una Ley Orgánica. Sin embargo, en el procedimiento de reforma institucional (art. 75 EAA) se trata de una actividad puramente formal, a diferencia del procedimiento genérico agravado (art. 74 EAA), pues hay que entender que las Cortes, al no declararse afectadas, dan su aprobación tácita a la reforma.

En el procedimiento genérico agravado, por el contrario, las Cortes Generales actúan en segunda instancia (tras el Parlamento de Andalucía) manifestando su voluntad en el proceso de elaboración de la Ley Orgánica y realizando las modificaciones que estimen oportunas en el proyecto. Lo que las Cortes Generales no pueden hacer en esta fase, es reformar, en perjuicio de la Comunidad Autónoma, aspectos del Estatuto que no han sido objeto del proyecto de reforma presentado por el Parlamento de Andalucía. Este tipo de reforma in peius atenta contra el principio de iniciativa territorial y contra la rigidez del Estatuto- Esto no quiere decir que las Cortes no puedan llegar al resultado pretendido de manera lícita, haciendo uso de su facultad de iniciativa y presentando su propio proyecto de reforma. Pero en ese caso se requeriría el acuerdo del Parlamento de Andalucía para que pudiera tener lugar la reforma.

3. EL REFERÉNDUM DE APROBACIÓN

En el procedimiento genérico agravado, las Cortes Generales, como hemos visto, pueden intervenir sobre la reforma propuesta por el Parlamento de Andalucía, realizando las alteraciones que estimen oportunas. Por eso el referéndum popular se manifiesta aquí como ultimo paso de la reforma, de tal modo que, en este supuesto, el pueblo actúa aprobando o rechazando o rechazando en última instancia la reforma tal y como el Parlamento y/o las Cortes Generales la han configurado. El referéndum desempeña una función de control y de garantía, control previsto en la propia Constitución y que se ejercita fundamentalmente contra el poder externo, contra el legislativo central, ya que éste tiene la ultima palabra en la configuración definitiva del proyecto. La última palabra en la redacción del proyecto, pero no en su aprobación, de tal modo que el poder territorial, en caso de desacuerdo (o los sectores que manifiesten esa posición) puede propugnar una votación negativa en el referéndum con lo que la reforma podría no llevarse a efecto si ése es el resultado del referéndum.

Esto es así porque las Cortes Generales se limitan a aprobar el Estatuto como ley orgánica, sin que exista la posibilidad -sin que deba existir, al menos- de que introduzcan enmiendas al texto presentado por la Comunidad Autónoma. Una vez realizada la consulta a las Cortes [art. 75.h) EAA], tras la aprobación del proyecto de reforma por el Parlamento de Andalucía, las Cortes pueden declararse afectadas en el plazo de treinta días, en cuyo caso se altera el procedimiento de reforma, siguiendo la tramitación de la misma el cauce del procedimiento genérico agravado del artículo 74 EAA, en virtud de lo establecido en el artículo 75.e) EAA.

Pero si las Cortes no se declaran afectadas por la reforma, de acuerdo con lo previsto en el artículo 75.c) EAA, se convocará un referéndum sobre el texto propuesto por el Parlamento de Andalucía. Por tanto este referéndum sólo opera como control de la actividad del Parlamento autonómico, no de la de las Cortes Generales. Éstas sólo actúan después del referéndum mediante la aprobación por Ley Orgánica de la reforma ya sometida a referéndum. La actividad de las Cortes es meramente formal pues, al no haber manifestado su voluntad en el periodo de consulta, no pueden manifestarla en un momento posterior, ya que si se entienden afectadas hay que reconducir la reforma al procedimiento agravado para que las Cortes intervengan realmente en la aprobación de la reforma y el pueblo de la Comunidad Autónoma pueda controlar esa intervención por medio del referéndum.

V MODIFICACIONES QUE NO SE CONSIDERAN REFORMA

En la Disposición Adicional 1. ª se contempla una alteración del territorio que no daría lugar a reforma del Estatuto. Se trata de la «ampliación de la Comunidad Autónoma a territorios históricos no integrados en otra Comunidad Autónoma» una vez que esos territorios (Gibraltar) hayan vuelto a la soberanía española. La redacción del Anteproyecto de Estatuto de 1980 era más explícita y preveía la incorporación automática de Gibraltar una vez que este territorio volviera a integrarse en España: «Restablecida la plena soberanía sobre la ciudad española de Gibraltar, ésta quedará integrada en la Comunidad Autónoma, sin perjuicio del estatuto personal de sus habitantes.» Finalmente, en el articulo 57.2 EAA se prevé una modificación del contenido del articulo 57.1 EAA, que tampoco se considera como reforma. En este caso, como ya hemos indicado, no se puede hablar de reforma, pues se trata de una precisión del contenido del artículo en virtud de remisión a ley estatal que trae causa del artículo l 57.3 CE.

CAPITULO III

EL SISTEMA DE FUENTES

El derecho estatal tiene carácter supletorio del derecho propio de Andalucía.» Este Derecho propio de Andalucía da lugar a un ordenamiento propio, que se rige por sus propios principios, que posee capacidad para integrar sus propias deficiencias, y que puede así diferenciarse, como todo ordenamiento, del conjunto de normas que lo integran. Esa cualidad ordinamental del Derecho autonómico no debe hacernos olvidar su fuerte imbricación con el ordenamiento general del Estado, respecto del cual no rige un principio de separación, sino de integración y complementación.

LOS PRINCIPIOS QUE INSPIRAN EL ORDENAMIENTO AUTONOMICO

PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES

Las normas autonómicas están vinculadas, como cualquier otra norma de nuestro sistema jurídico, a los principios constitucionales. Deben someterse, por tanto, a los principios generales y normas programáticas establecidas en la Constitución. Tanto a los principios que determinan la orientación de la acción normativa como a los principios que limitan la acción normativa y a los principios específicos que afectan al sector material objeto de regulación. Pero además de esa vinculación, común a toda fuente del Derecho, las normas autonómicas están especialmente sometidas, entiende generalmente nuestra doctrina, a determinados principios que afectan de manera singular a la organización territorial del Estado, y que se consideran límites específicos de la potestad legislativa autonómica. Así, el principio de solidaridad (arts. 2 y l 38. l CE), el de unidad (art. 2 CE), la igualdad de trato y la igualdad básica de derechos y obligaciones en todo el territorio nacional (arts. 139.1 y 149.1.1.0 CE), la libertad de circulación de bienes y personas y libertad de establecimiento de personas en todo el territorio nacional (arts. 139.2 y 157.2 CE).

Es preciso advertir, que dentro de lo que habitualmente se consideran límites de la potestad normativa autonómica, hay elementos de diversa naturaleza, algunos de los cuales no pueden considerarse como auténticos límites en sentido estricto. No lo son, por ejemplo, el ámbito territorial y competencial en el que esa potestad puede ejercitarse, que constituyen más bien presupuestos del ejercicio de esa potestad. También se rompe el paralelismo con el poder general del Estado cuando se incide en la vinculación específica de los poderes territoriales a principios generales tales como los de unidad, igualdad o solidaridad. Por un lado, esos principios no dejan de vincular igualmente al legislador general del Estado. El legislador general puede vulnerar el principio de unidad o el de solidaridad, o la libertad de circulación de bienes y personas, que el legislador autonómico. Por otro lado, el poder general del Estado puede también vulnerar el principio de autonomía. Este principio no suele definirse como un límite específico a la potestad normativa estatal. Ello no deja de tener sentido, pues justamente ambos principios, unidad y autonomía, se manifiestan a través de los órdenes competenciales asignados a cada poder (general y territoriales), cuya vulneración es también violación de los principios que ese orden competencial expresa. Por eso hay que considerar estos principios como un límite específico no del legislador autonómico, sino del régimen autonómico.

De ahí que, cuando se definen como límites de la potestad normativa autonómica, y puesto que con ello no se puede pretender la habilitación implícita al poder general del Estado para ampliar sus competencias amparándose en esos principios, se está indicando, en realidad, que en la tensión entre unidad y pluralidad, la unidad es un valor que debe ser preservado. Que entre los intereses del territorio y el interés general de la Nación, éste último no puede ser sacrificado si existe una colisión que obligue a optar entre ambos, más allá de las reglas ordinarias de distribución competencial. Todos estos principios, en suma, deben funcionar como criterios que orientan la actividad normativa de todos los poderes públicos. Subsidiariamente, como principios que pueden legitimar la actividad garantista del poder general del Estado, a través de los mecanismos constitucionales previstos para esa finalidad.

Existen, en todo caso, limites específicos a la potestad normativa autonómica, que tienen su origen en las atribuciones competenciales que la Constitución realiza. Así, más allá de las competencias que expresamente se asignan al Estado en la Constitución (art. 149.1 CE), existen otras competencias que son estatales por el tipo de fuente a que su regulación se reserva o por la cualidad específicamente estatal de la reserva. Estas limitaciones se reflejan en la imposibilidad de atraer esas competencias al sistema estatutario. La competencia estatal puede incidir en las autonómicas del mismo modo que deberá respetarlas. Tanto el Estado como las Comunidades Autónomas deberán moverse dentro de su propio ámbito competencial, por lo que su potestad normativa no está limitada más allá de las fronteras inherentes al ámbito competencial propio.

En definitiva, cuando se afirma que la competencia estatal sobre relaciones internacionales o sobre planificación de la actividad económica suponen límites a las potestades normativas autonómicas, se está indicando tan sólo que a través de esas competencias el Estado puede desarrollar su labor normativa sobre campos materiales diversos. Pero la atribución de esas competencias al Estado no implica un límite adicional a la potestad normativa autonómica, más allá de lo que supone la definición constitucional de los ámbitos competenciales respectivos.

PRINCIPIOS ESTATUTARIOS.

Los Estatutos de Autonomía no se han limitado a asumir competencias y a establecer la organización institucional de la Comunidad Autónoma y los procedimientos de producción normativa. Antes bien, han incluido normas programáticas y principios que deben orientar la acción de los poderes autonómicos, y que singularizan para la Comunidad Autónoma los principios de este tipo que se proclaman en la Constitución. La inclusión de estas normas en los Estatutos resulta plenamente congruente con la Constitución, siempre que a través de las mismas no se pretenda la asignación de competencias a las Comunidades Autónomas que le corresponden al Estado. Sin embargo, y con independencia de las cuestiones generales relativas al valor normativo de este tipo de principios, su incorporación a los Estatutos plantea un problema peculiar que no se puede desconocer, como es el del grado de vinculación que tiene el legislador autonómico respecto de normas estatutarias que pueden estrechar el amplio cauce por el que el pluralismo discurre a nivel constitucional. Dicho de otro modo, ¿puede el legislador estatuyente restringir el ámbito de los principios programáticos constitucionales que vinculan al legislador ordinario (en este caso autonómico)?

Dos argumentaciones contradictorias, pero igualmente razonables, pueden sobreponerse en este punto. Por un lado, las normas autonómicas deben someterse a lo establecido en el Estatuto, sin que sea posible justificar excepciones a esta vinculación más allá del sometimiento obligado a los preceptos constitucionales. Una norma autonómica no debe desarrollar una disposición estatutaria viciada de inconstitucionalidad. Pero la definición de principios peculiares para la Comunidad Autónoma no puede reputarse inconstitucional. Por tanto, esos principios vinculan a los poderes autonómicos del mismo modo que lo hacen los principios constitucionales.

Por otro lado, los principios constitucionales que no aparezcan reconocidos en el Estatuto no pierden su eficacia para ningún poder público del Estado (incluidos los autonómicos) por el hecho de que no hayan sido recogidos en el Estatuto. De ahí que los poderes normativos de la Comunidad Autónoma puedan acogerse igualmente a esos principios para desarrollar su acción normativa, en lugar de a los establecidos en el Estatuto.

Si mezclamos esas dos líneas de argumentación, podemos concluir que los principios estatuarios sólo vinculan positivamente al legislador autonómico, pero que no lo hacen en sentido negativo. Es decir, no pueden impedir una actuación contraria a los mismos pero congruente con los principios constitucionales, pero sí pueden servir para legitimar una actuación favorable a los mismos. El problema es que ese factor de legitimación está ya en la Constitución y no requiere por tanto de plasmación alguna en el Estatuto. De ahí que su reconocimiento estatutario carezca en realidad de efectos jurídicos propios, más allá dc los que se derivan del reconocimiento constitucional. Esto no supone negar el valor constitucional que tiene el Estatuto. Es claro que las Comunidades Autónomas pueden definir políticas propias en el marco de sus competencias que sean lo radicalmente distintas a las del legislador general del Estado que las normas constitucionales permitan. Ésa es la esencia del pluralismo territorial, de la articulación de intereses que la autonomía hace posible. Pero el mimetismo entre el Estatuto y la Constitución debe detenerse allí donde el marco constitucional puede verse afectado.

Todo esto no obsta para reconocer que la inclusión de principios programáticos específicos en los Estatutos Autonómicos responde a la voluntad de atender a las necesidades peculiares o prioritarias de cada Comunidad Autónoma, dentro de las que globalmente señala la Constitución. De ahí que la orientación de la labor legislativa hacia esos principios sea congruente con las exigencias sociales propias del territorio.

LAS LEYES DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA

EL REGIMEN JURIDICO DE LA LEY AUTONOMICA

En la Comunidad Autónoma de Andalucía, la potestad legislativa reside en el Parlamento de Andalucía (arts. 30.1 y 2, 31 y 41.2 EAA). El Parlamento no es sólo el Único órgano dotado de la capacidad para aprobar leyes en el sentido formal del término, sino que, ante la ausencia de fuentes con valor de ley en el ordenamiento autonómico andaluz que habiliten al gobierno para dictar normas con fuerza de ley, las leyes del Parlamento son las únicas normas con rango legal.

Las leyes de la Comunidad Autónoma de Andalucía, como las de las otras Comunidades Autónomas, tienen el mismo valor y se someten al mismo régimen jurídico que las leyes estatales. Por su condición de ley formal, la ley autonómica puede regular todas aquellas materias que, sometidas a reserva de ley por la Constitución, no lo estén a una ley específicamente estatal. La ley autonómica procede de un órgano de representación popular, de una Asamblea dotada de potestad legislativa, por lo que se configura como una ley formal en sentido estricto. La ley autonómica se produce por medio de un procedimiento legislativo, al término de cual se promulga y se integra en el ordenamiento mediante su publicación formal. De acuerdo con el artículo 3 1.2 EAA

Las leyes de Andalucía serán promulgadas en nombre del Rey, por el Presidente de la Junta, el cual ordenará la publicación de las mismas en el Boletín Oficial de Andalucía, en el plazo de quince días desde su aprobación, así como en el Boletín Oficial del Estado. A efectos de su vigencia regirá la fecha de su publicación en el Boletín Oficial de Andalucía.

Por otra parte, la ley autonómica, en cuanto ley formal, regula sus relaciones con la Administración y con el resto de las fuentes inferiores, en su ámbito, del mismo modo que la ley estatal. Es, por tanto, fuente superior dentro del ordenamiento autonómico. Carece además de límites específicos en su relación con el reglamento, ya que puede regular cualquier materia (dentro del ámbito de competencias de la CA) incluso las que se refieren a cuestiones de mera organización a efectos de ejecución de las leyes estatales. Por último, la ley autonómica, en cuanto ley formal, sólo puede ser controlada por el Tribunal Constitucional, y vincula a los jueces y tribunales. Este sometimiento exclusivo al control del Tribunal Constitucional se deriva de la propia Constitución [art. 153.a) CE], aunque los Estatutos de Autonomía han incluido cláusulas de garantía de la ley autonómica en el mismo sentido, como es el caso del EAA en su artículo 45.1 : «El control de constitucionalidad de las disposiciones normativas de la Comunidad Autónoma con fuerza de ley corresponde al Tribunal Constitucional.»

Se puede concluir, por tanto, que las leyes de la Comunidad Autónoma son leyes plenamente equiparadas a las estatales, desde el punto de vista de su régimen jurídico.

LAS “PECULIARIDADES” DE LAS LEYES AUTONOMICAS.

Uno de los aspectos más significativos que hay que considerar en el análisis de la ley autonómica es su limitación a los ámbitos competenciales propios. En efecto, la ley autonómica, para ser legítima, debe desarrollar aquellos contenidos que son objeto de su competencia. La ley autonómica sólo puede regular las materias sobre las que ha asumido competencias en su Estatuto, o aquellas que el Estado ha descentralizado mediante los mecanismos del artículo l 50 CE, apartados 1 y 2. Esta vinculación ha sido entendida como un elemento sobre el que se puede establecer una concepción material de la ley autonómica, contrapuesta a la concepción formal en que se basaría la ley estatal. Hay que tener en cuenta que el concepto de ley estatal no es un concepto formal en el sentido con el que se hace aquí referencia a este término. Hay materias que el Estado no puede regular, a partir de la formación de las Comunidades Autónomas. El legislador estatal es pues, también, un legislador limitado.

Por otra parte, cuando nos encontramos con una ley autonómica (o estatal) que habiendo sido válidamente producida desde el punto de vista procedimental se ha excedido en relación con las materias objeto de su competencia, no puede decirse aquí que esa ley no sea tal por infracción material. No puede decirse por dos motivos. El primero, que sí es una ley, en cuanto tenga apariencia de tal, pese a que si es impugnada puede ser declarada inconstitucional, con los efectos que procedan (normalmente su nulidad y expulsión del ordenamiento). El segundo, que no existe ahí una vulneración material en sentido estricto, sino una vulneración formal, puesto que se están infringiendo los límites que afectan a esa específica forma normativa. La vulneración material se produce cuando la ley autonómica regula una materia que sí le corresponde, en un sentido contrario a los principios constitucionales.

Por tanto, el concepto de ley autonómica es tan formal como el de ley estatal. Será formalmente ley -autonómica o estatal- toda aquella que sea producida en sede parlamentaria, de acuerdo con los procedimientos establecidos al efecto y que se incorpore al ordenamiento con plena apariencia de ley. La vulneración de los límites formales o materiales establecidos en la Constitución podrá determinar su ilegitimidad, pero ello no afecta a su condición de ley.

La vinculación de la ley autonómica a un ámbito competencial específico plantea otro problema a afectos de determinar su valor jurídico. Como es sabido, las competencias autonómicas están sometidas a un diverso régimen, dependiendo de que se trate de competencias propias, asumidas en el Estatuto. La cuestión es si todas estas diferencias afectan de algún modo al régimen jurídico de la ley autonómica. Por tanto, si una ley autonómica tiene distinto valor por el hecho de que ceda ante una norma estatal y pueda ser inaplicada. Si tiene distinto valor por regular una materia que sólo le corresponde en virtud de descentralización estatal, y, por ello, pueda estar sometida a la libre decisión estatal. Si su régimen jurídico varía en las competencias compartidas, pues debe someterse a los criterios establecidos en la normación básica estatal.

La respuesta a estos interrogantes es clara: la ley autonómica es ley por su incorporación al ordenamiento tras seguir los trámites formales procedentes para ese fin. Con esa condición -de ley- su eficacia puede verse afectada por diversos elementos (igual que ocurre con la ley estatal) que no dependen del procedimiento seguido para su elaboración (como es el caso de la ley estatal) sino del régimen de la competencia en virtud de la cual se produce. Todo ello no condiciona el valor jurídico general de la ley autonómica como fuente del Derecho, pero sí permite diferenciar categorías o tipos específicos que están sometidos a especiales condiciones de validez (por ejemplo, en las competencias compartidas, o en los supuestos del art. 150.1 y 2 CE) o de eficacia (en las competencias concurrentes).

LOS LÍMITES DE LA LEY AUTONÓMICA

Frente a la ley estatal, la ley autonómica es expresión de un legislador sometido a límites específicos. Esa limitación se manifiesta ya en la reducción del ámbito territorial y personal en el que desarrolla su actividad normativa. Pero se evidencia además en la distinta consideración que los intereses generales de la nación española tienen para la Constitución. Esa diversa consideración se refleja, como es obvio, en la pura distribución competencial. Pero incide además en los mecanismos de garantía que se establecen constitucionalmente en favor de los intereses generales de la Nación- Es el caso -por mencionar los que más incidencia normativa pueden tener- de las leyes de armonización (art. 150.3 CE), la suspensión prevista en el artículo 161.2 CE y la prevalencia del Derecho estatal (art. 149.3 CE). Cada uno de estos mecanismos tiene un ámbito diferente de aplicación.

Las leyes de armonización afectan a todas las competencias de las Comunidades Autónomas, y su función es en nuestro sistema muy residual, ya que los mecanismos legislativos ordinarios deben ser suficientes, en principio, para la protección del interés general de la nación.

La suspensión contemplada en el artículo 161.2 CE se extiende también a todas las competencias de las Comunidades Autónomas, pero su uso es igualmente residual cuando no se limita a aquellos supuestos en los que la competencia misma está sometida a discusión.

La prevalencia del Derecho estatal es el supuesto más equilibrado de los tres mencionados. Y el lo porque se detiene en el límite de las competencias exclusivas de las Comunidades Autónomas, ámbito en el que hay que entender que opera la prevalencia del Derecho autonómico. Existe así una diferenciación que la propia Constitución contempla dentro de la potestad legislativa autonómica: aquel la cuya eficacia puede ser incondicionada (salvo impugnación por el gobierno ante el TC e invocación del art. 16 1.2 CE) por moverse dentro del ámbito de las competencias exclusivas de la Comunidad Autónoma. Y aquella cuya eficacia queda condicionada a la no colisión con el Derecho estatal, en cuyo caso prevalecerá este último provocando el desplazamiento provisional (competencias compartidas) o definitivo (competencias concurrentes) de la normativa autonómica.

LOS REGLAMENTOS AUTONÓMICOS

LEGISLACIÓN Y ADMINISTRACIÓN AUTONOMICA

Las relaciones entre ley y reglamento no son plenamente asimilables en los ordenamientos autonómicos a las que se producen en el ámbito estatal. Las diferencias no proceden de una configuración diferente de esas relaciones originadas por la competencia propia de las Comunidades Autónomas sobre sus instituciones de autogobierno. Antes bien, la singularidad se manifiesta en la vinculación que las potestades normativas autonómicas tienen con las atribuciones competenciales necesarias para que tales potestades puedan desarrollarse. Ello conduce, por ejemplo, a que el reglamento autonómico pueda depender no sólo de la ley autonómica, sino también de la ley estatal. Por otra parte, el reglamento autonómico podrá regular materias externas a la Administración, pese a que no haya ley autonómica aplicable. En puridad -salvo para la doctrina que aún defiende la restricción del reglamento independiente al ámbito interno- no hay aquí diferencia con el reglamento estatal, excepto la que sigue: esta posibilidad se revela en la Comunidad Autónoma como una exigencia del principio autonómico, pues, de no producirse norma autonómica alguna, seguirá rigiendo el Derecho estatal.

En todo caso, no deben sobrevalorarse las diferencias. El reglamento autonómico encuentra un límite en las reservas de ley establecidas en la Constitución que deberán ser reguladas por ley autonómica en las materias de competencia de la Comunidad Autónoma. Encuentra igualmente un límite en las reservas de ley establecidas en el Estatuto, que sólo podrán ser objeto de disciplina legal autonómica. Además de ello, la potestad legislativa autonómica puede extenderse, en principio, sobre cualquier materia que sea de competencia de la Comunidad Autónoma, sin que quepa hablar en los ordenamientos autonómicos, de una reserva de reglamento. Por lo demás, en aquellas materias en las que la Constitución atribuye al Estado la legislación, la potestad reglamentaria autonómica sólo podrá ejercitarse para dictar reglamentos de organización. Ello es debido a la interpretación material que el Tribunal Constitucional ha realizado del término legislación, contenido en las atribuciones competenciales al Estado realizadas en el artículo 149. l CE, interpretación que incluye toda la normativa estatal sobre la materia, sea cual sea su rango formal. Por tanto, igualmente a la ley como a los reglamentos ejecutivos que se dicten para el desarrollo y la aplicación de la ley.

La potestad reglamentaria autonómica sólo podrá desarrollarse plenamente, por tanto, en el ámbito de las competencias exclusivas de la Comunidad Autónoma, y en el de las competencias de desarrollo legislativo y ejecución de la legislación básica estatal.

LOS REGLAMENTOS AUTONÓMICOS

La potestad reglamentaria recibe un tratamiento diverso en los Estatutos autonómicos, algunos de los cuales no hacen referencia expresa a los titulares de la misma, mientras otros por el contrario la atribuyen, bien al Consejo de Gobierno en exclusiva, bien al Consejo de Gobierno y a la Asamblea Parlamentaria (en cuanto potestad reglamentaria externa). El EAA atribuye en el artículo 32, al Consejo de Gobierno la potestad para elaborar los reglamentos generales de las leyes de la Comunidad Autónoma. Por su parte, el artículo 41 especifica en su apartado 2 que

En el ejercicio de las competencias exclusivas de Andalucía corresponden al Parlamento la potestad legislativa y al Consejo de Gobierno la potestad reglamentaria y la función ejecutiva, en los términos del presente Estatuto.

y en su apartado 3 que

En aquellas materias donde la competencia de la Comunidad consista en el desarrollo legislativo y la ejecución dc la legislación básica del Estado, compete al Consejo de Gobierno la potestad reglamentaria, así como la administración e inspección.

Por ultimo, el apartado 4 de ese mismo artículo, establece que

En las materias en que la Comunidad Autónoma sólo tenga competencias de ejecución, corresponde al Consejo de Gobierno la administración y ejecución, así como, en su caso, la facultad de dictar reglamentos internos de orga8ización de los servicios correspondientes, de conformidad con las normas reglamentarias de carácter general que, en desarrollo de su legislación, dicte el Estado.

Ahora bien, junto a estas referencias, en el artículo 30. l EAA se contiene una alusión genérica al ejercicio por el Parlamento de las «facultades normativas» atribuidas a la Comunidad Autónoma, en su caso, por la vía del artículo 150. l y 2 CE. No parece que se trate, sin embargo, de un reconocimiento de potestad reglamentaria externa al Parlamento, ya que en el apartado 2 del mismo artículo se atribuye al Parlamento «El ejercicio de la potestad legislativa para la ejecución, en su caso, de las leyes estatales». Nada impide al Parlamento que ejecute una ley estatal por medio de una norma con rango legal, como tampoco se le puede impedir que haga uso de su potestad legislativa para ejercitar las facultades normativas atribuidas por el Estado en base al artículo 150.1 y 2 CE, sea cual sea la naturaleza de esas facultades.

En relación con el procedimiento de elaboración de los reglamentos, el Tribunal Constitucional ha reconocido (en STC 15/ l 989, de 26 de enero, F J 7) que las Comunidades Autónomas tienen competencias exclusivas para regular el procedimiento de elaboración de sus propias normas de carácter general. Un aspecto problemático del procedimiento de elaboración de los reglamentos ha sido, hasta la STC 204/1992, de 26 de noviembre, la previsión del articulo 23 en relación con el 22.3 de la LOCE. En virtud del primero,

Las comunidades autónomas podrán, por conducto de sus Presidentes, solicitar dictamen del Consejo de Estado, bien en Pleno o en Comisión Permanente, en aquellos asuntos en que, por la especial competencia o experiencia del mismo, lo estimen conveniente. El dictamen será preceptivo para las Comunidades en los mismos casos previstos en esta Ley para el Estado, cuando hayan asumido las competencias correspondientes.

De acuerdo con el segundo, la Comisión Permanente del Consejo de Estado deberá ser consultada en relación con los “reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las Leyes, así como de sus modificaciones”. Por tanto, la LOCE establece el carácter preceptivo del dictamen del Consejo de Estado para los reglamentos ejecutivos autonómicos, como en general para todos aquellos supuestos en que lo sea para el Estado de acuerdo con lo previsto en la propia ley. La interpretación mas coherente de esta normativa, es la de que el dictamen solo debería ser solicitado al Consejo de Estado si no existe un órgano consultivo propio de la Comunidad Autónoma que pueda asumir esa función.

El Tribunal Constitucional ha entendido, efectivamente, en la mencionada sentencia 204/1992 (FJ5) que la intervención del Consejo Consultivo autonómico excluye la del Consejo de Estado, salvo que la Constitución, los Estatutos de Autonomía o la ley autonómica establezcan lo contrario para supuestos determinados. En la Comunidad de Andalucía existe un Consejo Consultivo, creado por Ley 8/1993, de 19 de octubre, que, de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional, ejerce ahora las funciones que antes le corresponden que antes le correspondían al Consejo de Estado en el ámbito de la Comunidad Autónoma. Sin embargo, se planteaba un problema de interpretación del articulo 44 EAA en el que se contiene una referencia especifica al Consejo de Estado, y en concreto, en relación con la materia que estamos tratando, en el articulo 44.1, en virtud del cual

El Consejo de Estado informara los Reglamentos generales que la Comunidad Autónoma dicte en ejecución de las leyes estatales.

Esta cuestión fue resuelta en Dictamen del propio Consejo Consultivo de Andalucía (n.º 2/ 1994, de 26 de mayo) que, en base a una interpretación sistemática del artículo 44.1 EAA, determinó su competencia para emitir el dictamen en estos supuestos.

En lo que respecta a la publicación de los reglamentos autonómicos, no se sigue un régimen similar en las diversas Comunidades Autónomas. Si bien todos ellos deben hacerlo en el Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma, no siguen un criterio homogéneo respecto de su publicación en el BOE.

Por último, y en cuanto al control de los reglamentos autonómicos, hay que tener en cuenta que éstos, a diferencia de los estatales, no sólo pueden ser controlados por la jurisdicción ordinaria, sino que pueden serlo también por el Tribunal Constitucional por motivos distintos de la reivindicación competencial o de la protección de los derechos fundamentales. Esta posibilidad, abierta por el artículo 161.2 CE, en cuyo primer párrafo se establece que

El Gobierno podrá impugnar ante el TC las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las Comunidades Autónomas,

ha sido desarrollada por la LOTC en su Título V En ese Título se preve la posibilidad de que el Gobierno impugne ante el Tribunal Constitucional las disposiciones sin fuerza de Ley y resoluciones de las Comunidades Autónomas, «sea cual fuere el motivo en que se base» esa impugnación. En todo caso, ese motivo no puede basarse en la ilegalidad del reglamento, ya que el Tribunal Constitucional no tiene atribuido el control de legalidad de los reglamentos. El Tribunal Constitucional debe limitarse por tanto a analizar la constitucionalidad de la norma impugnada.

CAPITULO IV

LAS COMPETENCIAS

RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS COMPETENCIAS

LAS COMPETENCIAS EXCLUSIVAS SOBRE LAS MATERIAS ÍNTEGRAMENTE AUTONOMICAS

Cuando el Estatuto atribuye íntegramente una materia a la Comunidad Autónoma, a ésta le corresponde tanto la potestad legislativa como la ejecutiva y el Estado no puede desarrollar ninguna actividad sobre esta materia autonómica. Quizás sea más revelador poner el acento en la materia que es en realidad lo exclusivo. Por ejemplo, lo que impide que el Estado no pueda legislar sobre las instituciones andaluzas es que se trata de una materia exclusiva de la Comunidad. El Estado tiene una competencia legislativa que puede ejercer o no según se proyecte sobre una u otras materias.

El artículo 13 declara en sus treinta y cinco apartados la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma de Andalucía sobre un gran número de materias. Muchas de ellas no son en realidad materias exclusivas, como muy bien revelan algunos apartados de ese mismo artículo 13 en los que se advierte que la materia en cuestión lo es «sin perjuicio» de la legislación estatal (apdos. 3, 7, 21, 24, 26, 27, 29 y 32), o «de conformidad con la legislación mercantil» (apdo. l 5), «en el marco de lo que establezca la legislación básica del Estado» (apdo. 16), o «respetando la legislación» estatal (apdos. 20 y 23). Pero incluso algunas de las materias que se relacionan en el artículo l3 sin ningún tipo de matización, también son materias compartidas; así, por ejemplo, las normas y procedimientos electorales y los bienes de dominio público. Además, el Tribunal Constitucional ha hecho una interpretación pro Estado de las competencias sobre materias económicas, de tal forma que la unidad de mercado y las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13.ª CE) hace que casi todas estas materias sean compartidas entre el Estado y la Comunidad.

Por tanto, la conclusión que se extrae de la interpretación sistemática del bloque de la constitucionalidad es que la técnica americana de entregar íntegramente las materias a la competencia exclusiva de una de las dos esferas políticas ocupa un lugar secundario en nuestro orden competencial, y la mayoría de las veces que se emplea es en favor del Estado (art.149.1: nacionalidad, relaciones internacionales, defensa, etc.).

LAS COMPETENCIAS EJECUTIVAS DE LA LEGISLACIÓN ESTATAL

La mayoría de las materias sobre las que los poderes públicos del Estado autonómico pueden realizar alguna actividad son materias compartidas, tanto el Estado como las Comunidades tienen capacidad para intervenir en ellas. El artículo 149.1 de la Constitución reserva al Estado diversas legislaciones: mercantil, penal, penitenciaria y procesal (n.º 6), laboral (n.º 7), civil (n.º 8), propiedad intelectual (n.º 9), pesas y medidas (n.º 12), expropiación forzosa (n.º l8), recursos hidráulicos (n.º 22). Con buen criterio, el Estatuto andaluz en los doce apartados que el artículo 17 dedica a relacionar las materias sometidas a este régimen jurídico de ejecución de la legislación estatal, no recoge la ejecución de cuatro de estas legislaciones. Sin duda, esto es así porque se trata de sectores del ordenamiento jurídico donde no es posible una ejecución propiamente dicha (entendida como la potestad de una Administración para realizar, en el plano práctico, las previsiones abstractas de las normas) porque los principios de reserva de ley y monopolio jurisdiccional lo impiden en dos casos (legislación penal y procesal) y porque en los otros dos se trata de una legislación dirigida directamente a los ciudadanos con el fin no tanto de establecer mandatos compulsivos, como de regular el ámbito de actuación de la autonomía de la voluntad de los particulares (legislación civil y mercantil).

Ahora bien, con esto lo que queremos decir es, simplemente, que la actividad administrativa que pueda realizar la Comunidad Autónoma (o la Administración central, porque a estos efectos su posición es similar) en la que aplique estas legislaciones deberá basarse en otros títulos competenciales distintos a la «ejecución» de ellas: empresas públicas (art. 68 EAA), nombramiento de notarios y registradores (art. 53.2), ordenación del crédito, la banca y los seguros (art. 15.3), seguridad ciudadana (art. 14 EAA), etc. Mejor que nosotros lo explica el artículo 13.23 del Estatuto: a la Comunidad le corresponde la competencia exclusiva sobre «instituciones públicas de protección y tutela de menores, respetando la legislación civil, penal y penitenciaria».

En fin, los doce números del artículo 17 relacionan las materias compartidas sobre las que la Comunidad tiene la ejecución, a las que hay que añadir otras materias recogidas en diversos artículos, alguno de los cuales está tan distante del Título 1 («Competencias de la Comunidad Autónoma») como el 53, donde se regula las competencias de la Comunidad sobre notarías y registros. Dejando a un lado las competencias que se limitan a una muy concreta actividad, como la gestión del régimen económico de la seguridad social [art. 20.2.b) EAA] o el «nombramiento» de los notarios, que segÚn el Tribunal Constitucional se limita a nombrar a la persona que apruebe un concurso íntegramente controlado por el Estado (SSTC 67/1983, l10/1983 y 120/1992), la primera dificultad que presenta el régimen jurídico general de estas competencias ejecutivas consiste en determinar qué facultades se incluyen exactamente dentro del concepto «ejecución» porque tanto éste como el de «legislación» son dos conceptos indeterminados que permiten acepciones distintas. Para ser exactos, es la definición de este segundo concepto el que determina el contenido de la ejecución autonómica. Por legislación se pueden entender únicamente las leyes aprobadas por las Cortes (concepto formal) o añadir además las normas reglamentarias aprobadas por el Gobierno sobre la misma materia (concepto material).

Por tanto, se deduce, de forma indubitada, que la ejecución de la legislación estatal sólo incluye los actos administrativos y que la potestad reglamentaria se restringe al ámbito de organización de la Administración autonómica, a la denominada potestad reflexiva. Y esto nos lleva directamente a señalar la conexión que se produce entre las competencias ejecutivas con una competencia de la Comunidad en una materia exclusiva: la organización de sus instituciones de autogobierno; lo que supone que la Comunidad puede crear los órganos que estime conveniente para ejecutar la legislación estatal, tanto que la Ley de Gobierno y de la Administración de la Comunidad ha creado la consejería de trabajo (materia sobre la que la Comunidad sólo tiene competencias ejecutivas).

Comparemos ahora, a modo de resumen y en mensaje casi telegráfico, el diverso régimen jurídico al que están sometidas las materias exclusivas de la Comunidad y las materias sobre las que tiene únicamente la competencia ejecutiva:

1) Mientras que las primeras pueden ser reguladas íntegramente por la Comunidad, tanto por ley como por reglamento, sobre las segundas únicamente puede realizar actividades administrativas de ejecución de la legislación estatal y su potestad normativa se reduce a los reglamentos organizativos, si bien, en virtud de otros títulos competenciales, puede realizar una política propia sobre estas materias.

2) En las materias exclusivas autonómicas el Estado tiene vedado cualquier intervención, ni siquiera puede realizar una labor de información o de vigilancia, todo lo contrario de lo que sucede cuando se trata de la ejecución de la legislación estatal, donde sí existe un poder de vigilancia.

LAS COMPETENCIAS SOBRE LA LEGISLACION COMPLEMENTARIA Y LA EJECUCIÓN

Si todo el Estado autonómico es técnicamente complejo, aquí alcanza su cenit, porque se trata de realizar una distribución de competencia en el interior de la misma función legislativa y el bloque de la constitucionalidad lo hace empleando conceptos jurídicos indeterminados, lo que ha supuesto una diversidad de interpretaciones y la subsiguiente conflictividad entre el Estado y algunas Comunidades, que en muchas ocasiones han llevado sus diferencias ante el Tribunal Constitucional. Precisamente, el alto número de sentencias constitucionales sobre el particular ha originado una jurisprudencia consolidada, que será la que sigamos para exponer el régimen jurídico de la legislación compartida.

La Constitución no emplea siempre el mismo concepto cuando en el artículo 149 reserva al Estado una parte de la función legislativa. Así, en unos números se refiere a las «bases» ( 11 , 13, 16, l 8 y 25), en otros prefiere «legislación básica» ( l 7, 18 in fine y 23) y en un tercer grupo emplea «normas básicas» (27 y 30). El Estatuto andaluz no emplea tampoco siempre la misma denominación para estas competencias legislativas autonómicas.

¿Cada una de esas denominaciones supone que el régimen jurídico de cada una de las materias sea distinto? En nuestra opinión no, o las diferencias son tan mínimas que a efectos operativos pueden no tomarse en cuenta. Para empezar, todas tienen el mismo régimen en cuanto a la ejecución: la función ejecutiva que sobre ellas pueden ejercer los poderes públicos le pertenece a la Comunidad, si bien cuando al Estado le corresponden las «bases», entonces, y de modo excepcional, la Administración central puede realizar actos ejecutivos (SSTC 1 /1982, de 28 de enero, caso Caja de Ahorros y 57/1983, de 28 de junio, caso operaciones de crédito de las Corporaciones locales, etc.).

Precisamente esta posibilidad de aprobar actos ejecutivos es la diferencia más importante entre los conceptos de «bases» y «legislación básica», siendo equiparable este último al de «normas básicas». Como ya sabemos, el Tribunal Constitucional ha mantenido un concepto material de legislación. Dicho esto, el mismo Alto Tribunal ha considerado a partir de 1988 que la determinación de lo básico (concepto que emplearemos como comprensivo de «bases», «legislación básica» y «normas básicas») debe fijarse fundamentalmente en una ley formal que «designe expresamente su carácter de básica», requisito que también debe cumplirse «en el supuesto excepcional de que la norma básica se introduzca por el Gobierno de la nación en el ejercicio de su potestad reglamentaria» (STC 69/1988, de 19 de abril, FJ 6.º, caso etiquetaje de productos catalanes). Pero el Tribunal Constitucional no se limita a exigir que lo básico se regule expresamente por ley, sino que la libertad del legislador está restringida en cuanto no puede dar tal carácter a todas las normas que él desee, sino únicamente a «los criterios generales de regulación de un sector del ordenamiento o de una materia jurídica que deben ser comunes a todo el Estado» (STC 25/1983, de 7 de abril, FJ 4.º, caso Cuerpos Nacionales de Administración local).

Desde la perspectiva de las competencias autonómicas, podemos reducir con relativa facilidad a dos expresiones los diversos conceptos -transcritos más arriba- que el Estatuto emplea para referirse a la competencia autonómica inversa a la competencia estatal sobre lo básico: la «competencia exclusiva sin perjuicio» de la competencia estatal y la «competencia de desarrollo» de la legislación estatal.

Tomando en consideración esta diferencia podrían mantenerse -como han hecho algunos autores relevantes- dos consecuencias:

a) Una atinente a la relación Estado /Comunidad, según la cual el ámbito normativo de la segunda sería superior cuando se tratase de una competencia «exclusiva sin perjuicio» que cuando fuera de «desarrollo».

b) Otra que afectaría a las relaciones Parlamento de Andalucía-Consejo de Gobierno, que supondría que el Parlamento sólo podría regular las materias sometidas al primer tipo de competencias, dado que el artículo 41 del Estatuto cuando se refiere a las competencias exclusivas enumera la potestad legislativa del Parlamento y la potestad reglamentaria del Consejo de Gobierno (apdo. 2.º), pero cuando se refiere a las competencias de desarrollo únicamente menciona la potestad reglamentaria del Consejo (apdo. 3.º).

Ciertamente, estas dos diferencias entre ambas competencias pueden defenderse plausiblemente. Sin embargo, nosotros nos permitimos abogar por restar importancia a la terminología empleada por el Estatuto y por considerar que el régimen jurídico de las competencias «exclusivas sin perjuicio» y las de «desarrollo legislativo» es similar:

a)Lo mismo que el concepto estatutario «ejecución» depende en primer lugar del concepto constitucional «legislación», los dos conceptos estatutarios dependen también del concepto constitucional al que se contrapongan. Y en ambos casos esa contraposición siempre es «lo básico»; por tanto, la distribución de la función normativa se hace según el esquema bases / resto de la legislación compartida, lo que supone que el resto se define por exclusión, lo no-básico, todo lo que es competencia autonómica, sin que pueda tener trascendencia que sea una competencia exclusiva o de desarrollo, porque entonces el concepto constitucional (bases) se estaría interpretando según los conceptos autonómicos, en clarísima contradicción con el principio de jerarquía.

b) No creemos que la competencia autonómica de «desarrollo legislativo» impida al Parlamento legislar en las materias sobre las que se ejerce esa competencia porque entonces se crearía una «reserva de reglamento», es decir, un ámbito normativo exclusivo del Gobierno vedado al Parlamento y, dado lo inusual que es en el Derecho comparado esta técnica, parece exigible una reserva clara y expresa, tal y como hace por ejemplo el artículo 37 de la Constitución francesa. Es más, el propio Estatuto tiene otras referencias que apoyan esta conclusión, comenzando por el propio sentido literal de la expresión «desarrollo legislativo» ¿.por qué hay que interpretarlo como sinónimo de «desarrollo reglamentario»? Y, si se admite esa sinonimia, habría que admitir el absurdo de que lo que prohíbe al Parlamento el artículo 4 l del Estatuto andaluz se lo concede el artículo 30.2 cuando le atribuye «el ejercicio de la potestad legislativa para la ejecución, en su caso, de las leyes estatal es».

Por otra parte, crear una reserva reglamentaria para las competencias de «desarrollo legislativo» supondría que cuando la regulación de una materia regida por esta competencia tuviera que hacerse por el Parlamento para respetar alguna de las múltiples reservas de ley que establece la Constitución entonces la Comunidad no podría regularla porque sólo tendría a su disposición la potestad reglamentaria.

Concluyamos ya este apartado recordando que lo más característico de este tercer tipo de competencias autonómicas, que podemos denominar un tanto arbitrariamente competencias complementarias, consiste en que las dos esferas de la legislación compartida, la básica estatal y la complementaria autonómica, son necesarias para la regulación normativa de una materia.

CLASIFICACIÓN DE LAS COMPETENCIAS AUTONÓMICAS ATENDIENDO A LAS MATERIAS SOBRE LAS QUE SE EJERCEN

Una vez que hemos analizado el régimen jurídico de las competencias autonómicas, llega ahora el momento de intentar exponerlas de modo sistemático atendiendo no tanto a su carácter (exclusivas, complementarias y ejecutivas) como al sector de la vida social sobre el que se proyectan, es decir, agrupándolas por materias porque, sin duda, el quantum de poder político depende en primer lugar del ámbito material de las competencias y sólo en segundo lugar, cuando ya se ha considerado que una materia es competencia autonómica, del carácter de esta ultima.

Como un análisis exhaustivo de los ámbitos materiales en los que la Comunidad Autónoma de Andalucía ejerce sus competencias sobrepasaría ampliamente los límites de este trabajo, nos vamos a limitar a relacionar las competencias autonómicas agrupándolas en los grandes sectores de la actividad publica.

LAS COMPETENCIAS DE AUTOGOBIERNO

a) La competencia para regular sus propias instituciones es una competencia fundamental para cualquier Comunidad Autónoma. En el ejercicio de esta competencia debe tenerse en cuenta que las líneas centrales del Parlamento, el Presidente de la Junta y el Consejo de Gobierno están ya marcadas en el Estatuto, por lo que la legislación autonómica deberá atenerse a ellas.

b) La potestad de autoorganización es una potestad instrumental, para el ejercicio de las competencias propias de la Comunidad, esto supone que no puede crear órganos específicos para materias sobre las que no tiene competencias, pero que teniéndolas puede crear los que estime conveniente, aunque sólo tenga competencias ejecutivas o incluso fuera del territorio andaluz. Además de regular la Administración autonómica (en la LGACA), la Comunidad ha creado un buen número de instituciones no previstas expresamente en el Estatuto: Cámara de Cuentas, Consejo Consultivo, Consejo Andaluz de Municipios, etc. También ha creado una «Administración institucional» distinta de la «ordinaria», es decir, organismos autónomos que ejercen competencias autonómicas que el legislador ha considerado conveniente someter a un régimen singular (Agencia del Medio Ambiente, Instituto de la Mujer, Instituto de Estadística de Andalucía. etc )

c)Si, con carácter general, podemos afirmar que la Comunidad tiene competencia exclusiva para crear los organismos públicos que estime conveniente, esa competencia se transforma en complementaria en lo atinente al régimen jurídico de esos organismos que se le puede concretar, al menos, en las siguientes submaterias: el régimen estatutario de sus funcionarios, los contratos y concesiones administrativas y el sistema de responsabilidad de la Administración Autonómica (arts 149. l. 18 ª CE y 15 EAA).

LAS COMPETENCIAS DE SEGURIDAD PUBLICA Y JUSTICIA

a) La competencia más relevante de este apartado es la competencia de seguridad publica que es la actividad dirigida a la protecci6n de la persona y bienes y en el mantenimiento de la tranquilidad u orden ciudadano». Según el Tribunal Constitucional, la competencia autonómica abarca el servicio disponible para garantizar la seguridad o aspecto orgánico pero no el aspecto material. El Estatuto andaluz permite la creación de una policía autonómica, pero remite a la ley estatal.

b) La protección civil no viene enumerada ni en el articulo 149.1 ni en los Estatutos de Autonomía, pero el Tribunal Constitucional no ha considerado que sea de aplicación la cláusula residual del articulo 149.3, favorable al Estado, dado que se la puede incluir dentro del concepto seguridad pública, porque su definición es la de una actividad dirigida a la protección de personas y bienes, en situaciones de emergencia, grave riesgo o catástrofe. Basándose tanto en esta competencia como en la de servicios forestales, se ha aprobado la Ley andaluza 5/1999, de 29 de junio, de prevención y lucha contra los incendios forestales.

c) La competencia exclusiva en materia de espectáculos públicos, casinos, juegos y apuestas (art. 13, n.º 32 y 33 EAA). Ahora bien, esta competencia de espectáculos únicamente incluye aquellas regulaciones que se dirijan a proteger personas y bienes por medio de una intervención administrativa ordinaria, sin que la intervención policial constituya elemento integrante del sistema preventivo habitual del espectáculo, cuando esto suceda y las fuerzas de orden estén presentes de forma habitual con el fin de controlar directamente los factores de riesgo, entonces se tratará de la competencia de seguridad pública en sentido estricto, que como sabemos tiene un régimen compartido entre el Estado y la Comunidad.

d) El artículo 52 del EAA atribuye a la Comunidad el ejercicio de todas las facultades, que la Ley Orgánica del Poder Judicial atribuya al Gobierno del Estado. Por eso, se ha acuñado la expresión «Administración de la Administración de Justicia», que denomina los aspectos relacionados con la Administración de Justicia que corresponden al poder ejecutivo (locales, gestión económica, personal no jurisdiccional, etc.). Estas competencias no se hicieron efectivas hasta que el Real Decreto 142/1997, de 3l de enero, efectuó la correspondiente transferencia de medios y servicios.

e) El bloque de la constitucionalidad atribuye a la Comunidad las competencias sobre diversos entes colectivos; así Andalucía tiene competencias sobre la legislación complementaria y la ejecución de: los entes locales (art. 13.3 EAA), los colegios profesionales (art. 13.24 EAA), las asociaciones y fundaciones de carácter docente, cultural, artístico, benéfico, asistencial y similares que desarrollen principalmente sus funciones en el territorio andaluz (art. 13.25 EAA).

f) La última competencia que se puede incluir en este amplio, y un tanto heterogéneo, grupo es la competencia complementaria sobre el régimen de radiodifusión y televisión, de la prensa «y, en general de todos los medios de comunicación social» (art. l 6).

LAS COMPETENCIAS ECONÓMICAS

Si es difícil fijar los contornos de una materia cualquiera, mucho más lo es en el caso de las materias económicas porque, todas las materias acaban teniendo un componente económico.

a) La primera competencia económica a la que el Estatuto le reconoce expresamente este carácter es la competencia de fomento y planificación de la actividad económica (art. 18.1), que debe realizarse con el asesoramiento y la colaboración de las organizaciones sindicales, empresariales y profesionales andaluzas (art. 7 l EAA) para lo cual se ha creado el Consejo Económico y Social de Andalucía (Ley 5/1997). Especificaciones de esta competencia autonómica de fomento son:

1. La competencia complementaria para reservar al sector público recursos o servicios esenciales «especialmente en caso de monopolios e intervención de empresas cuando lo exija el interés general» (art. 15.4), actividad ésta que, en un momento de desregulación general de la economía, es una actividad pública que lleva camino de desaparecer por la vía del desuso.

2. El desarrollo y ejecución de los planes establecidos por el Estado para reestructurar los sectores económicos, y estimular la ampliación de actividades productivas o referidas «a comarcas deprimidas o en crisis» (art. l 8.7 EAA).

3. La creación de un sector público andaluz, que abarca tanto organismos dedicados a fomentar la actividad económica (art. 66) y cuyo ejemplo más relevante es el Instituto de Fomento de Andalucía (con participación en el capital de un buen número de empresas privadas), como la creación de empresas públicas (art. 68), tales como las Empresas Públicas de RTVA, de Suelo de Andalucía de Gestión y Financiación de infraestructuras de Sierra Nevada 1995 (SOGEFINSA), etc.

b) El artículo 149.1.11 CE reserva al Estado la competencia sobre las bases de la ordenación del crédito, la banca y los seguros. El Estatuto ha desglosado la competencia complementaria de estas bases en dos apartados : la competencia «exclusiva sin perjuicio» sobre las instituciones de crédito cooperativo, público y territorial, Cajas de Ahorros y Cajas Rurales (art.18.3) y la competencia «de desarrollo legislativo» de la ordenación del crédito, la banca y los seguros». En virtud de esta competencia se ha aprobado la Ley 15/1999, de 16 de diciembre, de Cajas de Ahorros de Andalucía, parcialmente recurrida ante el Tribunal Constitucional por el Gobierno central.

c) Competencias sobre otras materias designadas, como el anterior apartado, por su relación a los diversos sectores de la actividad económica y que, salvo indicación en contrario, mantienen el mismo régimen de competencias complementarias:

1. Competencias sobre agricultura y ganadería. También se pueden incluir en este apartado las competencias sobre montes, servicios forestales, vías pecuarias, marismas, lagunas, pastos y tratamiento especial de zonas de montaña (art. 13.7 EAA).

2. Competencias sobre la pesca en aguas interiores, marisqueo y acuicultura (art.13.18 EAA). En virtud de esta competencia se ha aprobado la Ley 1/2002, de 4 de abril, de ordenación, Fomento y Control de la Pesca Marítima, el Marisqueo y la Acuicultura Marina.

3. Competencias sobre la industria y la energía: instalaciones de producción, distribución y transporte de energía «cuando este transporte no salga de Andalucía y su aprovechamiento no afecte a otros territorios» (art13.14 EAA); régimen minero y energético (art. 15.5 EAA) y la propiedad industrial, sobre la que la Comunidad únicamente tiene competencias ejecutivas, a diferencia de las otras dos materias sobre las que tiene competencias complementarias.

4. Competencias sobre el turismo.

5. Competencias sobre el comercio interior, la defensa del consumidor y el usuario (art. l 8.6 EAA) entre las que cabe incluir las Ferias y Mercados Interiores (art. 13.15 EAA in fine) y la ejecución de las ferias internacionales que se celebren en Andalucía (art. 17.5 EAA); establecimiento y ordenación de centros de contratación de mercancías y valores «de conformidad con la legislación mercantil» (art. l3.15 EAA); así como el nombramiento de los corredores de comercio (art 17.9 EAA).

d) Competencias sobre instituciones de carácter económico. incluimos aquí el amplio elenco de instituciones que el Estatuto atribuye a la Comunidad, siempre sometido al régimen de competencias complementarias las Cámaras de Comercio, Industria y Navegación, las Agrarias, las de la Propiedad Urbana, Cofradías de Pescadores «y otras de naturaleza equivalente», los Consejos reguladores de las denominaciones de origen (art. 13.16 EAA).

LAS COMPETENCIAS SOBRE LOS TRANSPORTES Y LAS OBRAS PUBLICAS.

El transporte y las obras públicas tienen un común denominador que aconsejan agruparlos para que sean competencia de la Comunidad Autónoma tienen que estar especialmente referidas al territorio andaluz y no ser de interés general del Estado. En aplicación de este título competencial se ha aprobado la Ley 8/2001, de carreteras de Andalucía que, entre sus varios objetivos, pretende aclarar el entramado jurídico vigente hasta ese momento y, en especial, el régimen de reparto de competencias en esta materia entre la Junta y las Diputaciones. Los mismos criterios de exclusividad territorial y falta de interés general aplica el Estatuto para atribuir la competencia a la Comunidad sobre otras infraestructuras: los puertos, aeropuertos y helipuertos que no tengan la calificación legal de interés general del Estado y puertos y aeropuertos deportivos «y, en general, los que no desarrollen actividades comerciales» (art. l 3.1 l EAA); los ferrocarriles, carreteras y caminos cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en territorio andaluz, y en los mismos términos, el transporte desarrollado por estos medios, por vía fluvial o por cable (art. 13. 10 EAA). Debemos señalar aquí que la calificación de interés general de unas instalaciones de transportes (art. 149.1.20.º CE) tiene el efecto de alterar el orden competencial general en favor del Estado.

La Ley 62/1997, de 26 de diciembre, de modificación de la Ley de puertos del Estado de 1992, ha dado participación a las Comunidades en la gestión de los puertos estatales por el expediente de permitirles que sean ellas las que designen las autoridades portuarias, si bien garantizando la participación en los Consejos de Administración de esas Autoridades Portuarias de las administraciones local y estatal, las cámaras de comercio y de las organizaciones sindicales y empresar