Privatización de empresas públicas

Economía sector público Argentina. Reformas estructurales. Privatizaciones. Procedimiento

  • Enviado por: Nostromo
  • Idioma: castellano
  • País: Argentina Argentina
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INTRODUCCIÓN

Entre finales de los años '70 y principios de los '80 las empresas públicas incrementaron drásticamente su endeudamiento en moneda extranjera lo que afecto duramente su performance durante el 2º decenio caracterizado por una aguda restricción externa. En el caso argentino, el estallido de la crisis externa fue acompañado por una severa crisis fiscal motivada por la estatización de la deuda externa privada y el deterioro de varias fuentes de financiamiento utilizadas por el Estado durante décadas. Con la crisis fiscal las autoridades comenzaron a recortar indiscriminadamente y por lo tanto irracionalmente, los gastos de las empresas públicas. En este contesto la factibilidad de estrategias orientadas a recuperar a las empresas estatales o de estrategias mixtas alternativas (incorporación de capital privado, reconversión a un modelo de cooperativas de usuario, etc.) se fue debilitando. La situación patrimonial de la mayoría de las empresas estatales llega a un punto critico, la calidad de los servicios se deterioró fuertemente, crecieron los signos de desaliento interno en las organizaciones y finalmente de corrupción. El golpe definitivo a cualquier política mas o menos matizada y gradual lo constituyo el episodio hiperinflacionario de 1989 y su repetición al año siguiente esa experiencia con sus consecuencias dramáticas, afinco en bastos sectores un sentido de urgencia de las reformas estructurales y otorgo a la propuesta de privatizaciones masivas una popularidad sorprendente: De un modo u otro los cambios debían ser realizados bien o mal había que privatizar.

Luego de asumir el anterior gobierno a mediados de 1989, ese mismo partido elevo al Congreso un muy ambicioso programa de privatizaciones que logro la aprobación legislativa prácticamente sin oposición.

A partir de allí con la promulgación de la ley 23.696 de reforma del Estado en agosto de 1989 se inicia una nueva fase en cuanto al papel del sector público en Argentina, con la emergencia de nuevos mercados para la actividad privada y de nuevas áreas privilegiadas con cuasi-rentas extraordinarias y reserva de mercado.

En nuestro país en el que en 1990 el Estado ya no tenia acceso a ninguna clase de financiamiento voluntario externo o interno, las privatizaciones constituian (al menos para las autoridades) el único instrumento disponible para evitar que se repitiera la experiencia hiperinflacionaria: Si los activos públicos se intercambiaban por dólares en efectivo el gobierno sé hacia de liquidez para cerrar transitoriamente las brechas interna y externa, si los activos se intercambiaban por papeles de la deuda publica interna o externa, el gobierno conseguía algún saneamiento patrimonial del Estado y una mejor posición para negociar un arreglo con los acreedores externos.

En este aspecto cabe destacar que al iniciarse el proceso de privatizaciones argentino, la política de enajenación de activos fue mas una herramienta macroeconómica para estabilizar la economía que una herramienta de la política de reforma estructurales orientada a aumentar la productividad de la economía en el largo plazo. Sin embargo las relaciones entre políticas de privatizaciones estabilidad y de reformas han sido cambiantes en el tiempo. En una primera etapa (1989-1990) las privatizaciones sirvieron para cancelar masivamente deuda pública externa y acercarse así a una negociación con los bancos acreedores que luego se plasmaría en la firma del plan Brady, en esta etapa prevalecieron las ventas o concesiones globales, con una desatención casi total por la formulación de marcos regulatorios; en una segunda etapa (1991) la enajenación de activos públicos (fundamentalmente reservas petroleras y el paquete minoritario de una de las telefónicas) constituyo el financiamiento puente para un programa de estabilización que había prometido formalmente no cobrar el impuesto inflacionario pero que todavía no había equilibrado las cuentas fiscales y requería por lo tanto de ingresos extraordinarios; en la tercera etapa (1992-1993) al cobrar fuerza la estabilidad y declinar las urgencias financieras el sector público, las autoridades ganaron autonomía en el diseño de la política de privatizaciones y pudieron atender algunos diferentes a los puramente macroeconómicos. Esos objetivos fueron, sin embargo variados. En algunos casos sé priorizaron las metas de eficiencia asignativa (gas, electricidad); en otros la meta de obtención de fondos siguió siendo la principal, pero no para equilibrar el presupuesto sino para usar esos fondos como instrumento político electoral (caso de YPF) y se avanzo lentamente hacia la regulación de algunos de los servicios públicos privatizados.

La consecución de programas de privatización constituye un hito fundamental en la consideración de nuevas bases y condicione refundacionales del desenvolvimiento económico y social del país. La reestructuración y creciente subrogación del Estado, las nuevas formas de inserción estructural y el patrón de comportamiento de los distintos agentes económicos, la reconfiguracion regresiva y excluyente de las sociedad son, entre otros, algunos de los elementos sustantivos sobre los que seguirán estructurando los escenario futuros de la economía Argentina. Así mismo tanto en el plan interno como en el ámbito internacional, el desarrollo del programa contribuye de manera decisiva a afianzar la confianza de la comunidad de negocios, favoreciendo el ingreso de capital, el crecimiento del consumo domestica (y el consiguiente aumento de la recaudación fiscal), la renegociación de la deuda externa, el incremento de las reservas del tesoro, etc.

1. ¿que es la privatización?

La Privatización es un proceso mediante el cual las tareas son transferidas del sector público al sector privado. Este proceso permite a los actores no gubernamentales intervenir cada vez más en la financiación y prestación de servicios asistenciales, y conlleva la introducción de cambios en las funciones y responsabilidades públicas y privadas.

 2. ¿Cómo se privatiza?

Ley 23.696; sancionada 17 de agosto de 1989, (promulgada al día siguiente)

ART. 17.- MODALIDADES: Las privatizaciones reguladas por esta ley podrán materializarse por alguna de las modalidades que a continuación se señalan o por combinaciones entre ellas, sin que esta enumeración pueda considerarse taxativa:

1) Venta de los activos de las empresas, como unidad o en forma separada.

2) Venta de acciones, cuotas partes del capital social o, en su caso, de establecimientos o haciendas productivas en funcionamiento.

3) Locación con o sin opción a compra, por un plazo determinado, estableciéndose previamente el valor del precio de su venta.

4) Administración con o sin opción a comprar por un plazo determinado estableciéndose previamente el valor del precio de su venta.

5) Concesión, licencia o permiso.

ART. 18.- PROCEDIMIENTO DE SELECCION: Las modalidades establecidas en el artículo anterior, se ejecutarán por alguno de los procedimientos que se señalan a continuación o por combinaciones entre ellos. En todos los casos se asegurará la máxima transparencia y publicidad, estimulando la concurrencia de la mayor cantidad posible de interesados. La determinación del procedimiento de selección será justificado en cada caso, por la Autoridad de Aplicación, mediante acto administrativo motivado.

1) Licitación Pública, con base o sin ella.

2) Concurso Público, con base o sin ella.

3) Remate Público, con base o sin ella.

4) Venta de acciones en Bolsas y Mercados del País.

5) Contratación Directa, únicamente en los supuestos de los incisos 2, 3, 4 y 5 del artículo 16 de la presente. Cuando los adquirentes comprendidos en este inciso participen parcialmente en el ente a privatizar, la contratación directa sólo procederá en la parte en que los mismos participen.

La oferta más conveniente será evaluada no sólo teniendo en cuenta el aspecto económico, relativo al mejor precio, sino las distintas variables que demuestren el mayor beneficio para los intereses públicos y la comunidad. A este respecto, en las bases de los procedimientos de contratación podrán cuando resulte oportuno, establecerse sistemas de puntaje o porcentuales referidos a distintos aspectos o variables a ser tenidos en cuenta a los efectos de la evaluación.

ART. 19.- TASACION PREVIA En cualquiera de las modalidades del artículo 17 de esta ley se requerirá la tasación que deberá ser efectuada por organismos públicos nacionales, provinciales o municipales. En el caso de imposibilidad de llevar a cabo dicha tasación, lo que deberá quedar acreditado por autoridad competente en informe fundado, se autoriza a efectuar las Contrataciones respectivas con organismos internacionales o entidades o personas privadas nacionales o extranjeras, las que en ningún caso podrán participar en el procedimiento de selección previsto en el artículo 18 de la presente ley. En cualquier caso la tasación tendrá carácter de presupuesto oficial.

3.¿Quiénes compran?

La pregunta sobre quienes compran las empresas públicas, ha sido un tema de debate en toda América Latina y en general, en todos los países con programas importantes de privatización. Tres tipos de preocupaciones han emergido fuerza:

  • Preocupación por la "extranjerización"

  • Preocupación por la "monopolización"

  • Preocupación por la "calidad del sector privado comprador"

  • Con respecto al tema de la "extranjerización" es evidente que la privatización ha servido para captar y traer la región volúmenes importantes de inversión extranjera. Pero eso ha sido un objetivo expresamente deseado de la política. Más aún, la privatización (como se refirió en otra parte) generalmente se ha desarrollado con el contexto de un marco de políticas mucho más amplio que, entre otras cosas, ha liberalizado de manera importante los códigos de inversión extranjera. Pero la presencia de mayores montos de capital extranjero (que la nación necesita) no puede confundirse con la "extranjerización" de la economía en el sentido de que el estado o los nacionales pierden el control sobre su economía. Tal cosa no es verdad por dos razones:

  • En primer lugar porque al mirar la forma como nacionales y extranjeros han participado en procesos de privatización en distintos países, se constata que en general los nacionales han tenido un rol protagónico mucho mas fuerte.

  • En segundo lugar porque al lado de los procesos de privatización se ha producido una renovación del aparato estatal, medido al menos en su capacidad regulatoria, que lejos de debilitarlo lo ha fortalecido.

  • Si bien las privatizaciones en Argentina aún no han finalizado, puede afirmarse que el núcleo central del proceso ya se ha concretado -tanto en términos de sus valores como en cantidad de empresas traspasadas al sector privado-. En particular, y como veremos más adelante, cerca del 80% de los montos desembolsados por el sector privado para la adquisición de empresas públicas se realizó entre 1990 y 1993.

    En la actualidad sólo queda un pequeño núcleo de empresas a privatizar, además de acciones remanentes aún en poder del Estado. A este conjunto cabe agregarle algunas empresas provinciales cuya privatización se encuentra en curso.

    Estos aspectos conducen a concluir que la etapa de privatizaciones es -en buena medida- una fase cerrada y -en este sentido- cabe la realización un balance, al menos preliminar. En la literatura económica de la presente década han abundado estudios sobre sus diferentes impactos, tanto en términos del marco regulatorio, la competencia en los mercados, los efectos fiscales, macroeconómicos, sobre el sector externo, el consumo etc, realizaremos un balance cuantitativo que permita analizar su impacto en función de los montos desembolsados, tanto para la compra de las empresas como para su posterior modernización y reconversión y las estrategias de los nuevos propietarios.

    Asimismo, la apertura del proceso de privatizaciones marcó el inicio de la oleada de inversión extranjera de los noventa. La formulación del programa de privatizaciones delineó un marco legal estructurado de tal manera en que el capital extranjero asumiría un rol protagónico en tanto, en muchos casos, la presencia de operadores extranjeros en los consorcios conformados para la participación en las diferentes privatizaciones fue estipulada en los pliegos de condiciones. Exponemos el análisis de la incidencia de las privatizaciones en la oleada de inversión extranjera de la década del noventa.

    Las privatizaciones en cifras

    1990

    1991

    1992

    1993

    1994

    1995

    1996

    1997

    1998*

    TOTAL

    Extranjera

    1,548

    470

    2,068

    3,181

    386

    1,202

    228

    1,111

    247

    10,440

    57.4%

    Nacional

    933

    633

    1,935

    1,270

    229

    193

    145

    249

    89

    5,676

    31.2%

    No determinada

    0

    1,227

    830

    0

    0

    0

    0

    0

    0

    2,057

    11.3%

    TOTAL

    2,481

    2,330

    4,832

    4,451

    615

    1,395

    374

    1,360

    336

    18,173

    100.0%

    Considerando las privatizaciones nacionales y provinciales, se han realizado más de 150 operaciones. En esta cifra son incluidas las ventas parciales de los paquetes accionarios realizadas por etapas (por ejemplo, el 51% de la empresa eléctrica SEGBA fue privatizado en 1992 mientras que el resto fue adjudicado en 1995) y también aquellas empresas que fueran segmentadas como resultado de la privatización (por ejemplo, la vieja compañía Gas del Estado fue dividida en dos empresas de transporte de gas y ocho distribuidoras).

    Los montos recaudados en las privatizaciones en el período comprendido entre 1990 y el primer semestre de 1998, tanto de empresas nacionales como provinciales, ascendieron a 18.173 millones de dólares (cuadro 1). Si se consideran los pasivos transferidos, el resultado neto de las privatizaciones supera los 23 mil millones de dólares. Para realizar estos cálculos se tuvieron en cuenta los pagos efectuados mediante títulos de deuda según su valor de mercado en el período respectivo.

    De los poco más de 18.000 millones de dólares desembolsados por los nuevos propietarios, 15.600 millones de dólares (el 86%) corresponde a privatizaciones nacionales, mientras que el 14% restante fue recaudado en privatizaciones encaradas por gobiernos provinciales (cuadro 2).

    El año en que más se recaudó fue 1992 (26,6% del total) y cabe destacar que el grueso de las privatizaciones se realizó con suma celeridad, al punto que a fines de 1993 ya se había recaudado el 78% del total correspondiente al período comprendido entre el año 1990 y el primer semestre de 1998.

    Desde un punto de vista sectorial, los montos desembolsados se concentran en empresas energéticas y extractivas, que absorben el 69% del total, seguido por transporte y comunicaciones con el 24% (cuadro 3). Es importante señalar que una parte significativa de las privatizaciones no implicaron desembolsos directos por parte de los compradores. Tales son los casos de las concesiones de ferrocarriles, subterráneos y obras viales, aeropuertos y correo, entre otros, en los que sólo se exigieron compromisos de inversión y el pago de un canon.

    La inversión de las empresas privatizadas

    En función de la información registrada en la Base de Inversiones del CEP, se realizó una clasificación del total de inversiones de acuerdo a su vinculación con las empresas privatizadas. Este ejercicio arroja resultados muy importantes en tanto, en virtud de la información relevada, el 37,8% de las inversiones registradas corresponde a proyectos de inversión concretados por empresas privatizadas

    Analizando las distintas modalidades de inversión correspondientes a la metodología utilizada por el CEP puede comprobarse que el 11,4% de los montos involucrados en operaciones de fusiones y adquisiciones correspondió a paquetes accionarios -totales o parciales- de empresas privatizadas. Asimismo, observando las inversiones destinadas a la formación de capital (nuevas plantas y unidades productivas, comerciales y de servicios, y ampliaciones de otras ya existentes) el resultado es aún más elocuente: el 49,8% de dichas inversiones fue concretado por parte de empresas privatizadas.

    Participación de empresas extranjeras

    Dado que aproximadamente el 30% de los montos desembolsados en las privatizaciones se concretó mediante la colocación de acciones en la Bolsa, no se ha podido determinar con exactitud la participación del capital extranjero en las privatizaciones. Considerando sólo aquellas partes en que fue posible determinar con precisión el origen del inversor, se observa que el 57,4% del total (en valor) traspasado al sector privado ha sido adquirido por empresas extranjeras. Si se excluye del análisis a las privatizaciones realizadas a través del mercado bursátil la porción correspondiente a empresas extranjeras asciende al 66,3%. De este modo puede obtenerse una idea aproximada de la participación extranjera en el proceso: entre un 57,7% y un 66,3% de los desembolsos fue realizado por inversores extranjeros.

    Sin considerar las privatizaciones realizadas vía bursátil (dadas las dificultades de asignación ya señaladas) puede observarse un alto grado de concentración en el origen geográfico de las empresas participantes del proceso de privatizaciones. Seis países (EE.UU., España, Chile, Italia, Gran Bretaña y Francia) absorben el 93% de los montos de privatizaciones aportados por inversores extranjeros (cuadro 6). EE.UU. ha sido el primer inversor extranjero acumulando el 47,1% del total, seguido por España con el 11,3%; Chile con el 11,1%; Italia (8,4%); Gran Bretaña (7,7%) Francia (7,5%) y Canadá (3,3%).

    Las inversiones estadounidenses se encuentran diversificadas hacia diferentes sectores, prevaleciendo petróleo y gas, energía eléctrica y transporte y distribución de gas. Los inversores españoles se concentraron en transporte, energía eléctrica, comunicaciones, petróleo y gas, transporte y distribución de gas y también participan en agua y saneamiento. Las inversiones chilenas se dirigieron casi exclusivamente al área de energía eléctrica mientras que las de Italia, hacia el sector de transporte y distribución de gas, concesiones de obras viales, comunicaciones energía eléctrica. En el caso de Francia se destacan agua y saneamiento, energía eléctrica, comunicaciones, petróleo y gas y siderurgia. Finalmente, los inversores británicos tuvieron preferencia por las empresas petroleras, agua y saneamiento, energía eléctrica y distribución de gas

    Las empresas privatizadas en la estructura empresarial local

    Las privatizaciones tuvieron un alto grado de incidencia en la conformación de los segmentos sectoriales y empresariales mejor posicionados. Analizando las características de las primeras 200 empresas, ordenadas en función de sus ventas anuales, el primer resultado emergente es un proceso de terciarización, motorizado -en gran medida- por el ascenso de las empresas privatizadas y su segmentación antes mencionada. La terciarización de este segmento del empresariado local puede verificarse en términos de una mayor participación de empresas de servicios en el total en detrimento de empresas industriales y primarias, así como también en términos de una mayor participación de la facturación de las empresas de servicios en la facturación del total de este núcleo más dinámico del empresariado. La segmentación de las empresas ha sido determinante en este proceso en tanto el crecimiento de las múltiples empresas de servicios resultantes del proceso de privatizaciones desplazó del núcleo mejor posicionado a una gran cantidad de empresas industriales y primarias.

    Este fenómeno da cuenta del fuerte peso que han adquirido las empresas privatizadas en la estructura económica. Tomando como referencia al año 1997 puede verificarse una alto grado de incidencia de las empresas privatizadas en las ventas totales del período. En efecto, de los 76.130 millones de dólares vendidos por las primeras 100 empresas, el 24,7% correspondió a ventas realizadas por empresas privatizadas. Considerando los resultados obtenidas por ese mismo conjunto de 100 empresas la contrastación es aún más elocuente. Mientras la suma de los resultados de las primeras 100 empresas asciende a 3.647 millones de dólares, los de las empresas privatizadas correspondientes a ese mismo grupo ascienden a 2.346 millones de dólares, es decir, el 64,3% del total.

    Reforma del Estado. Privatizaciones Provinciales

    El proceso del Reforma del Estado Nacional, a partir de la Ley N° 23.696 de 1989, y la profunda transformación de la economía argentina hicieron necesario extender el proceso de reforma al ámbito provincial. A tal efecto, el Gobierno Nacional firmó con las provincias, en agosto de 1993, el Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento.

    En dicho convenio, y con el objeto de alinearse con los avances alcanzados por la Nación, las provincias se comprometieron a derogar y/o modificar impuestos y a implementar un programa de privatizaciones de sus empresas públicas.

    De esta forma, el Pacto Fiscal Federal fue el marco legal con el que se dio inicio a la transformación de los Estados Provinciales. La desregulación de actividades económicas y profesionales, la eliminación de impuestos distorsivos y el proceso de privatizaciones fueron acciones adoptadas tanto para bajar los costos de producción del sector privado, como para reducir el déficit fiscal, mejorar la calidad de los servicios prestados, disminuir el costo de los servicios básicos y contribuir al fortalecimiento del mercado de capitales.

    Si bien algunas provincias ya habían dado los primeros pasos en el proceso de privatizaciones, es a partir de 1995, y a instancias de la crisis provocada por el denominado "efecto tequila", que se adopta una firme decisión política para la reforma del Estado por parte de las autoridades provinciales. El instrumento creado para tales efectos fue el Fondo Fiduciario Para el Desarrollo Provincial.

    La privatización de los bancos provinciales, de las empresas públicas de agua y energía y el traspaso a la Nación de las cajas jubilatorias provinciales, constituyen pasos fundamentales en la reestructuración y, consecuentemente, en el mejoramiento de las finanzas públicas provinciales.

    En todos los casos es necesario que la provincia dicte una ley específica para cada privatización y defina los marcos regulatorios, pero en el caso de los servicios públicos de distribución de electricidad y agua, ello es particularmente importante. Para su transferencia a manos privadas se crearon unidades de negocios atractivas desde la perspectiva de los potenciales inversores. En el caso de la energía eléctrica y del agua se concesionan los activos por períodos extensos, en tanto que en el caso de los bancos se realiza la venta de activos y pasivos.

    La privatización o cierre de los bancos provinciales y municipales, así como la privatización de las empresas públicas de agua y energía y el traspaso a la Nación de las cajas de jubilaciones provinciales, constituyen pasos importantes en la reestructuración y, consecuentemente, en el mejoramiento de las finanzas públicas provinciales.

    PRIVATIZACIONES Y CONCESIONES

    Cuando se suscribió el Pacto, además de los compromisos provinciales de modificar sus estructuras impositivas y desregular su actividad económica, se estableció otro gran objetivo.

    En efecto, un inciso del Acto Declarativo Primero del Pacto, se incluye entre los compromisos el de "Propender a la privatización total o parcial , a la concesión total o parcial de servicios, prestaciones u obras, cuya gestión actual se encuentre a cargo de las provincias o a la liquidación de las empresas, sociedades, establecimientos o haciendas productivas cuya propiedad pertenezca total o parcialmente a las provincias".

    Dentro de este marco la mayor parte de las provincias argentinas, aunque con cierto grado de heterogeneidad , han logrado progresos en los procesos de privatización o concesión de las distintas empresas y entes públicos.

    Al respecto, cabe mencionar que en los tres principales rubros a privatizar -bancos, empresas de energía eléctrica y empresas de provisión de agua potable-, se han verificado avances significativos.

    En el primer caso, con excepción de los bancos de las provincias de Buenos Aires, Córdoba, La Pampa y Neuquen, los restantes han sido privatizados o están en proceso de privatización.

    Si bien la modalidad adoptada para la privatización de los bancos provinciales no ha sido uniforme, en general la mayor parte del capital accionario se deja en manos privadas, manteniendo el estado provincial una participación menor, complementada por una pequeña participación de los empleados de esas instituciones financieras a través de Programas de Propiedad Participada.

    En el caso de las empresas proveedoras de energía eléctrica el avance ha sido igualmente importante, sobre todo teniendo en cuenta que muchas de las provincias que no han privatizado el servicio (generalmente por la imposibilidad práctica de hacerlo) han descentralizado su prestación hacia cooperativas que funcionan en los municipios y comisiones de fomento. Este es el caso de las provincias de Chubut, La Pampa, Neuquen, Santa Cruz y Tierra del Fuego. Además de las mencionadas, aún no han privatizado la prestación de este servicio ni cuentan con leyes de privatización y marco regulatorio, las provincias de Córdoba, Santa Fe y Chaco.

    En este rubro, el avance más importante se produjo durante el corriente año, con la adjudicación a grupos privados de los servicios de distribución de energía eléctrica en la provincia de Buenos Aires, que prestaba la Empresa Social de Energía de Buenos Aires (ESEBA).

    Con relación a las empresas proveedoras de agua potable cabe efectuar apreciaciones similares a las realizadas en el caso anterior. En efecto, algunas provincias que aún no han privatizado el servicio ni cuentan con leyes de privatización o marco regulatorio, han descentralizado su prestación hacia cooperativas en municipios y comisiones de fomento. Esta es la situación de las provincias de Chubut, La Pampa, Neuquen, San Luis, Santa Cruz y Tierra del Fuego. Junto con las señaladas, Chaco, Río Negro y San Juan aún no han iniciado el proceso de privatización de este servicio.

    El avance de mayor significación respecto a la prestación de este tipo de servicio se produjo con la transferencia a manos privadas de la Dirección Provincial de Agua y Saneamiento (DIPAS) de la provincia de Córdoba durante el transcurso del presente año. En Abril de 1997 la provincia y directivos del consorcio Aguas Cordobesas, liderado por Lyonnaise Des Eaux de Francia, suscribieron el contrato de concesión por treinta años del servicio de agua potable en la ciudad de Córdoba.

    Cabe señalar, asimismo, los significativos pasos que se han dado en idéntico sentido en la Administración General de Obras Sanitarias de la provincia de Buenos Aires, al aprobarse el marco regulatorio para la prestación de los servicios de agua potable y desagües cloacales. Para ello se creó el Organismo Regulador Bonaerense de Aguas y Saneamiento, el cual se constituirá en autoridad de aplicación del marco regulatorio.

    Igualmente importante resultó la autorización al Poder Ejecutivo Provincial para otorgar en concesión por el término de hasta treinta años, por el sistema de licitación pública, los servicios a cargo de la Administración General de Obras Sanitarias de la provincia de Buenos Aires.

    Además de los tres rubros principales mencionados se han privatizado o concesionado en los estados provinciales numerosos entes o empresas de diversa índole. Ello ha ocurrido con Hoteles, Hosterías, Casinos, Terminales de Ómnibus, Canales de Televisión, Puertos, Servicios Aéreos y Ferroviarios, etc. El avance ha sido sustantivo si bien aún quedan algunos de ellos por ser transferidos a manos privadas.

    En síntesis, en materia impositiva se observa que el grado de cumplimiento de los compromisos asumidos es dispar. Mientras que las derogaciones o exenciones en concepto de Impuesto de Sellos (compromisos inmediatos), Impuestos Específicos y Débitos Bancarios han sido de aplicación generalizada y, en su mayor parte, se han llevado a cabo en los dos años siguientes a la suscripción del Pacto, en el resto de los puntos se aprecian comportamientos heterogéneos.

    Sobre dichos comportamientos han tenido gran influencia las sucesivas prórrogas establecidas mediante Leyes aprobadas en el Congreso Nacional, las que han permitido posponer en algunos casos el cumplimiento de las medidas comprometidas al suscribir el Pacto Fiscal.

    En cuanto al proceso de privatizaciones y concesiones, todavía permanecen en la órbita estatal algunos organismos provinciales de relevancia. No obstante, resulta innegable que en los poco más de tres años transcurridos desde la firma del Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento, se han producido progresos importantes en los estados provinciales, que han cambiado su fisonomía y han contribuido a mejorar su situación fiscal.

    Regulación de los servicios públicos privatizados

    Las funciones de regulación del Estado se definen como aquel conjunto de atribuciones e instrumentos necesarios para el seguimiento y supervisión del cumplimiento de normas impuestas en beneficio de la comunidad (control ambiental, la seguridad de transito, etc.) incluyendo la prestación de servicios públicos transferidos al sector privado. Estas funciones de regulación son indelegables ya que están orientadas a preservar el “bien común” y son parte del “Estado mínimo”, aun en las economías más liberales. Con la transferencia de las empresas publicas a agentes privados aparece también la necesidad de proteger los derechos del consumidor y, a partir del simultaneo impulso desregulador, se suma el objetivo de promover la competencia donde esta resulte posible.Los conflictos de interés han impedido la constitución de tales agentes en la aeronavegación comercial, el sector de refinación y comercialización de petróleo y la producción de gas, el transporte multimodal en e conurbano bonaerense, los puertos y vías navegables, y otras áreas.

    Incidencia en las finanzas publicas

    Cuando la transferencia de los activos públicos sirvió al propósito de cancelar la deuda externa, el efecto favorable sobre la solvencia del Estado estimuló el ingreso de capitales; cuando la transferencia se hizo contra pagos en efectivo para financiar desequilibrios fiscales transitorios, ello derivo en expansión monetaria y crediticia y consecuentemente en apreciación real. Cuando en 1992 el gobierno ya había alcanzado el equilibrio presupuestario, fue cuando comenzaron a incrementarse las inversiones extranjeras directas vinculadas al compromiso de modernización de la infraestructura asociado a las privatizaciones. A ello se le sumó en 1992 y 1993, otro factor que aceleró la apreciación cambiaria: las privatizaciones orientadas a cancelar deuda pública interna.

    Efecto fiscal

    • El gobierno se desprende de empresas que no están generando utilidades netas.

    • A cambio de los activos reales y fundamentalmente a cambio del derecho de operar en un mercado protegido, el sector publico obtiene tres contrapartidas:

  • Divisas en efectivo

  • Títulos de la deuda pública ( con consiguiente ahorro en el servicio de la misma)

  • Una corriente de ingresos tributarios (básicamente en la futura recaudación del impuesto a las ganancias) asociada al hecho de que bajo la administración privada la empresa generará utilidades.

    • El Estado obtiene un beneficio fiscal adicional, porque cede un plan de inversiones que no habría podido encarar pero del cual era socialmente responsable.

    El impacto sobre las finanzas publicas según el horizonte temporal, podemos señalar que el efecto fiscal e es especialmente positivo en el corto plazo cuando se reciben los pagos en efectivo. Pese a que en el largo plazo no se dispone de estos pagos en efectivo, el efecto fiscal sigue siendo positivo, ya que al no existir un sacrificio de utilidades de la s empresas bajo operación estatal, solo se renuncia a la recaudación impositiva bajo operación estatal para obtener un ahorro de servicios de la deuda un ahorro de inversiones que el Estado se evita financiar y la recaudación impositiva generada bajo operación privada.

    A pesar de que el efecto fiscal de las privatizaciones argentinas es positivo, en general en las operaciones concretadas en el periodo 1989/90 el Estado no pudo obtener un precio “justo2 por los activos vendidos. En efecto, si por precio “justo” de un activo entendemos el valor actual de los beneficios futuros (descontados a un tasa que refleje el riesgo-país) que el mismo va ha generar, encontramos que en el caso argentino existen razones que impidieron captar ese precio. Entre estas razones se destacan la falta de marcos regulatorios claros.

    Efecto sobre la inversión

    El impacto de las privatizaciones sobre la inversión puede dividirse en dos, uno indirecto y otro indirecto. El efecto directo mide el cambio de la formación de capital en los propios sectores privatizados y tiene signo positivo, ya que los operadores privados están obligados a realizar inversiones de envergadura, que el Estado no habría podido afrontar debido a su restricción de endeudamiento.

    El efecto indirecto, mide el impacto sobre la inversión en otros sectores de la economía y puede a su vez descomponerse en un efecto de signo negativo y otro de signo positivo. El efecto negativo se relaciona con la forma en que se financian las inversiones destinadas a rehabilitar y expandir el capital en los sectores privados. En la mayoría de los casos tales inversiones son financiadas predominantemente con las utilidades retenidas emergentes de las nuevas regulaciones y de los ajustes tarifarios.

    El autofinanciamiento se logra a través de un cambio de precios relativos que reduce la rentabilidad de los sectores preestablecidos. El aumento en las tarifas de los servicios públicos y la caída del tipo de cambio real pueden reducir la inversión en otros sectores.

    Existe un efecto positivo relacionado con tres factores. Primero, la compra de bienes de capital insumos domésticos realizada por las empresas privatizadas puede incentivar la inversión en los sectores que proveen tales bienes e insumos. Segundo, dado que las privatizaciones tienen un efecto fiscal positivo. El consiguiente aumento en el ahorro publico puede dar lugar a un incremento futuro en la inversión publica. Y tercero, el “efecto confianza”.

    Efecto sobre el sector externo

    El efecto de las privatizaciones sobre el balance de pagos depende de cuatro factores :

  • El ingreso de capitales por la parte de las operaciones abonada en dólares.

  • El ahorro en servicios de la deuda externa ( debido al hecho de que en varios caso parte del precio de venta se pagó con títulos de dicha deuda)

  • Las utilidades netas remitibles al exterior por los nuevos consorcios en los años futuros.

  • El impacto de la revaluación del peso (asociada a la política de privatizaciones )

  • Sobre la balanza comercial.

    Si la privatizaciones se llevan a cabo contra divisas en efectivo y estas divisas no se invierten en actividades que aumenten la rentabilidad en el sector de bienes comerciables desaparece el ahorro por servicios de la deuda externa, pero se mantienen los efectos perjudiciales futuros (caso petróleo). Por otro lado, si se privatizan o se concesionan servicios públicos sin un marco regulatorio que defienda a lo usuarios, las mejoras en la eficiencia productiva incrementan las utilidades remitibles y, paradójicamente acentúan la restricción externa en lugar de moderarla.

    CONCLUSION

    El estudio del programa de privatizaciones reconoce razgos distintivos que la diferencian de otras experiencias internacionales contemporáneas.

    El fenómeno mas destacado lo constituye la celeridad con la que se hicieron las realizaciones. En poco mas de cuatro años fue transferida al sector privado la casi totalidad de las empresas publicas productoras de bienes y prestadoras de servicios que en su totalidad generaban cerca del 8 % del PBI total y poco más del 20 % de la inversión global en el país.

    Esa celeridad sustentada en la premisa del corto plazo permitió revertir en una primera instancia la crítica situación fiscal y de financiamiento del sector público. Asimismo, a partir de la capitalización de una importante cantidad de títulos de la deuda externa mejoró tanto el posicionamiento argentino en los distintos ámbitos de renegociación de la significativa deuda externa como las relaciones político-institucionales con los grupos económicos locales y con los acreedores externos. Por otro lado el fuerte apoyo de la "comunidad de negocios" asociado al desarrollo del programa de privatizaciones favoreció el ingreso de capitales que permitió elevar el consumo y los ingresos fiscales a costa de un déficit creciente y una fuerte dependencia del ahorro externo. A causa de la urgencia por transferir las empresas públicas en el menor tiempo posible muchos objetivos oficiales no pudieron alcanzarse y en otras ocasiones, las ventas fueron inferiores a las que podrían haberse logrado con un programa de privatizaciones gradualmente organizado. Entre todas las falencias podemos nombrar las siguientes:

    - El efecto positivo que apareció al corto plazo se vio neutralizado en el mediano o largo plazo, la generalizada subvaluación de los activos transferidos redujo los ingresos fiscales, las exenciones y los beneficios impositivos concedidos a algunos consorcios adjudicatarios contraen la recaudación, la absorción de la casi totalidad de los pasivos de las empresas transferidas supone futuros egresos fiscales en concepto de amortización e intereses, etc.

    - El efecto de la capitalización de títulos de la deuda externa se ha visto más que compensado por el nuevo endeudamiento externo tanto por parte de los consorcios adjudicatarios como por el propio sector público.

    - Las mejoras relativas en el desempeño de algunas de las empresas privatizadas son el resultado del profundo deterioro previo a su transferencia al sector privado favorecida por las cuasi rentas monopólicas garantizadas por contrato.

    - La escasa atención brindada a la necesidad de regular determinadas áreas privatizadas, la transferencia y consolidación de mercados oligopolicos o monopólicos, el establecimiento de condiciones que nulifican el riesgo empresario, la libertad en la fijación de las tarifas y cuadros tarifarios de diversos servicios públicos, el escaso interés por inducir licitaciones realmente competitivas; han contribuído a consolidar el poder de mercado de unos pocos conglomerados empresarios localizados en su mayoría en sectores que producen bienes y servicios no transables en el ámbito internacional.

    - Las deficiencias asociadas al tema de la regulación pública entre ellas:

    • Las disposiciones tendientes a preservar el carácter monopólico u oligopolico de las empresas privatizadas.

    • La escasa protección a los consumidores frente al abuso por parte de los consorcios adjudicatarios

    • La frecuente reformulación de normas establecidas con anterioridad a las licitaciones y que va en detrimento de la credibilidad del sistema y puede vulnerar derechos adquiridos.

    • La inexistencia de normas que garanticen la independencia de los entes reguladores respecto de las empresas privadas.

    De todas maneras, queda claro que resulta cada vez mas imprescindible la revisión analítica integral de la compleja trama normativa que regula la operación de las empresas prestadoras de servicios públicos privatizados.

    La identificación precisa de las peculiaridades y deficiencias de y en cada una de las privatizaciones concretadas a la fecha, es una tarea impostergable en el plano político, económico y social.

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