Políticas turísticas en España

Sector terciario. Administraciones públicas españolas. Industria turística. Evolución histórica. Cooperación administrativa

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  • Idioma: castellano
  • País: El Salvador El Salvador
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ÍNDICE

Páginas

Introducción..................................................................................... 2

Definición de política turística....................................................... 2

Funciones y objetivos de la política turística............................... 3

Política Turística de la Administración Central.......................... 4

Política Turística de la Administración Regional y Local.......... 8

Instrumentos..................................................................................... 9

Introducción

El turismo es uno de lo fenómenos económicos, culturales y políticos de mas importancia del siglo XX. El caso de los países desarrollados, la intervención de estado en la actividad turística se justifica porque el sistema socioeconómico es un sistema mixto y se considera que las fuerzas del mercado no son suficientes para asegurar un desarrollo turístico de acuerdo con los objetivos generales de la economía y sociedad en general.

Así, el Estado tiene que hacer frente a los gastos en infraestructuras en general y turística y complementar los esfuerzos de la iniciativa en determinadas áreas y sectores y proteger los recursos naturales y socioculturales.

No existe alternativa respecto a la intervención o no del Estado en la actividad turística. El problema consiste en definir sus potencialidades y límites. El grado de intervención del estado en la actividad turística depende del nivel de desarrollo y tamaño de cada país, de la especialización e importancia del turismo y su tradición. A este respecto hay que destacar que la política económica en general y turística en particular han gozado de una notable tradición en España.

Definición de política turística

La política turística es el conjunto de actuaciones y medidas emprendidas y realizadas por las administraciones públicas relativas a la actividad turística. La política turística forma parte de la política económica, tiene un enorme impacto social y debe ser considerada en España como un elemento estratégico en el comportamiento de las administraciones y aún más teniendo en cuenta que la actividad turística está mayoritariamente desarrollada por el sector privado, pero que sus consecuencias económicas y sociales son vitales para nuestro país.

Las Funciones y objetivos de la política turística

La función que asume el estado en relación con el turismo varía según el sistema turístico, el grado de desarrollo económico general y el de desarrollo turístico concreto del país considerado. A pesar de ello la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Europeo) construye un relato genérico sobre los cambios del papel que el estado ha asumido en el sistema turístico y propone considerar que las funciones asumidas por los gobiernos han variado durante el siglo XX conformando diferentes fases en las que cambia el rol que el estado asume frente el turismo. Las etapas que identifica se corresponde a su vez con estadios del propio desarrollo turístico y permiten entender los argumentos que han utilizado los gobiernos para defender que existiera una política turística.

La primera etapa se podría denominar “el Estado como promotor”. La promoción incluye las acciones que persiguen la expansión del hecho turístico en general y, en particular, las que tienen por objetivo dar a conocer el destino y estimular la demanda. Utiliza como herramienta fundamental las oficinas de información en el extranjero.

La segunda etapa la hemos denominado “el Estado como estímulo”.Los gobiernos asumen las funciones de generar las condiciones adecuadas para que la actividad turística pueda despegar. Esto implica la construcción de infraestructura pública como para permitir la llegada de turistas o su movimiento dentro del país y la puesta a punto de recursos públicos que puedan ser productos turísticos. Pero también es necesario estimular el sector empresarial para que comiencen a invertir en esta nueva actividad.

La tercera etapa se denomina “el Estado como planificador turístico”.

A la vista de que el turismo estaba demostrando ser una actividad capaz de movilizar a un elevado número de ciudadanos y que la creación de infraestructuras se convierte en el instrumento básico del diseño de los flujos turísticos en su país, los gobiernos tratan de canalizar las corrientes turísticas hacia regiones desfavorecidas.

Pero el éxito de la actividad turística genera una serie de consecuencias negativas ( subidas de precios que afecta a los consumidores, un aumento de los abusos con los clientes....) que da lugar a la función del “estado como garante”. Los gobiernos fueron, a partir de ese momento responsables no solo de atraer turistas sino también de protegerlos durante su estancia.

Y por último, a las facetas de fomento, estímulo, planificación, ordenación y protección se suma el papel de coordinador. El estado habrá de asumir la función de mejorar la competitividad de su sector turístico frente a la competitividad de otros países.

La aparición de las distintas funciones descritas no generan un proceso de sustitución sino de acumulación.

Utilizaremos estas fases para describir también de los objetivos que los gobiernos persiguen con la política turística los objetivos son el núcleo de los planes y programas aprobados y puestos en marcha por los gobiernos.

En la fase de desarrollo el gobierno tiene dos tipos de objetivos: los puramente económicos que consiste en aumentar el ingreso de divisas para beneficiar la balanza de pagos; y los políticos que son el apoyo al derecho a viajar libremente y el apoyo del desarrollo del turismo como instrumento para la paz ya que supone un mejor conocimiento de otras culturas.

En la siguiente fase cuando el estado asume la función de estímulo, los objetivos económicos se amplían con la creación de un tejido empresarial cuya única actividad sea el turismo lo que traerá consigo la creación de puestos de trabajo y la dinamización de sectores complementarios. Este objetivo se complementa con otro que persigue la implicación del sector privado en la expansión de la actividad.

En la etapa en la que el estado actúa como planificador comienzan a aparecer como objetivos primordiales la canalización de los flujos turísticos.

Durante el periodo del estado como garante los objetivos centrales estuvieron relacionados con la idea de aumentar el control sobre las distintas relaciones que se dan en el sistema turístico, clarificando las actividades de las empresas turísticas y las obligaciones y derechos de los sujetos que las ejercían, la protección de los turistas y la intervención en destinos que comienzan a sufrir ya problemas graves de saturación y falta de planificación.

En las dos últimas fases las condiciones del entorno han cambiado y los objetivos no son de crecimiento y desarrollo sino de adaptación y mejora.

En la fase del estado como coordinador aparecen nuevos fines de la política turística: el apoyo a los procesos de reconversión empresarial.

Por último en la etapa del estado como armonizador la política turística persigue mejorar el producto turístico ante un mercado cada vez mas sofisticado y ante problemas públicos de difícil gestión.

Política Turística de la Administración central

Durante las últimas décadas la política turística de la Administración central ha pasado de la planificación indicativa, en los años sesenta y principios de los setenta, a una “política turística de mínimos” en los años ochenta, seguida de una revisión posterior a finales de los ochenta y principios de los noventa.

  • PLANIFICACIÓN INDICATIVA E INTERVENCIONISMO CONTRADICTORIO (1960-73)

El objetivo prioritario de la política turística de este periodo era el crecimiento turístico, reflejo del concepto de crecimiento económico general de carácter maximizador y fundamentalmente cuantitativo.

Este crecimiento, de carácter maximizador, cuyo objetivo era crecer cuanto mas mejor, fomentó una obsesión por batir records, sin criterios selectivos en términos de coste-beneficio.

La política turística de este periodo se caracteriza:

1. Por ser una política centralista.

2. Por ser una política intervensionista con importantes contradicciones, fue una “planificación indicativa”: se limita proporcionar información a los agentes públicos y privados y a realizar previsiones, no a la elección del camino, lo que es mas específico de una planificación estratégica.

Las contradicciones de la planificación turística explican los desequilibrios y problemas generados en este periodo.

La planificación turística fue incapaz de hacer frente a las necesidades en infraestructuras y servicios básicos, lo que unido al desorden y a las prácticas especulativas con que se produjo la implantación del equipamiento turístico y la segunda residencia, crearon un desarrollo turístico mas espontáneo que controlado.

Esta política de “laissez faire”no fue sin embargo una política liberal o de reglas de mercado, pues simultáneamente se acompaña una política intervensionista en aspectos tales como la reglamentación de alojamientos y la política de control de precios. Esta no respetó las reglas de mercado, pues tuvo una preocupación excesiva por mantener precios baratos coincidiendo así con las necesidades de los touroperadores.

El crecimiento de la hostelería en el litoral mediterráneo e islas fue espectacular durante el periodo 1960-73. Sin embargo, sorprende que tuviera lugar en un contexto de control de precios e insuficientes fuentes de financiación. Esta paradoja se explica por las contradicciones de la política intervensionista.

A pesar de las contradicciones de la política turística de los años sesenta y setenta, las previsiones, las previsiones de crecimiento de la planta hotelera se superaron por causas internas (racionalidad extraeconómica de los pequeños y medianos empresarios) y externas (presión de los proveedores, que completaron la limitada financiación del crédito oficial y banca privada).

La política turística de este periodo fue a todas luces insuficientes no solo desde el punto de vista del control del crecimiento de la oferta y de las necesidades de la infraestructura y servicios básicos si no también desde el punto de vista de la demanda y política de promoción . A pesar del reducido presupuesto, como en el resto de los instrumentos se careció de criterios selectivos y se insistió durante demasiados años en los motivos de atracción (sol y playa), que reforzaron la estacionalidad y concentración geográfica de la demanda.

Otra característica de la política turística de este periodo fue la intervención directa del estado. Aunque existían criterios que justificaban esta intervención directa del estado (principio de subsidiaridad, estímulo a la iniciativa privada, rehabilitación del patrimonio histórico-artístico, imagen de calidad, etc..), la existencia de dos cadenas públicas pone de manifiesto la insuficiente coordinación entre organismos de la Administración del estado.

Esta intervención pública directa y multisectorial no consiguió sin embargo crear empresas líderes, con capacidad para estimular la renovación de las estructuras empresariales ni afrontar la excesiva dependencia de la comercialización exterior del flujo turístico internacional hacia España.

La actividad turística durante este periodo fue además una actividad instrumentalizada, considerada como un medio en que fundamenta la industrialización y la política turística estuvo sometida mas que integrada, en la política económica general.

  • INICIO DEL PROCESO DE LIBERALIZACIÖN Y DE TRANSFERENCIAS DE COMPETENCIAS A LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS (1974-82)

A Principios de los sesenta una serie de hechos (los dos informes del Club de Roma, el interés creciente por los aspectos cualitativos del crecimiento económico ,la necesidad de reducir sus costes ,sus efectos en el medio físico y sociocultural, etc.) provocan una crisis del concepto de crecimiento económico de la década anterior y de la forma de medirlo (PIB) y la necesidad de un desarrollo económico más conscientes de su límite y costes socioculturales y ecológicos.

La primera crisis energética provoca un corto periodo de recesión de la demanda turística internacional hacia España.

Los objetivos fundamentales de la política turística no cambiaron durante el periodo 1974-82, pero aunque no cambiaron los objetivos, la política turística paradójicamente experimenta cambios cualitativos importantes, por causas exógenas, el modelo de estado Autonómico, exige cambios institucionales, le sucede un proceso descentralizador y la entrada en escena de la política turística de las comunidades Autónomas.

Este proceso descentralizador es mayor en la actividad turística que en otras actividades, su tratamiento como una competencia exclusiva del nivel autonómico era equívoco y contribuyó a crear conflictos de competencias entre la Administración central y la Autonómica.

Aunque el plano jurídico se delimitaron sus respectivas competencias, en la realidad no es fácil una separación radical de las mismas. Transcurrido el periodo de conflictos, las competencias transferidas a las comunidades autónomas se pueden agrupar en los siguientes tipos: la ordenación de la oferta y la infraestructura turística, la reglamentación de las empresas y actividades, la promoción y el fomento del desarrollo turístico.

En cuanto a las competencias de la administración turística central, se limitaron a la promoción turística en países extranjeros , la formación , la realización de estudios y elaboración y difusión de estadísticas y las relaciones internacionales.

En cualquier caso el proceso de transferencias turísticas a las comunidades autónomas, iniciando en este periodo, implica un cambio institucional de corresponsabilidad en la política turística entre los distintos niveles de administraciones publicas.

Los cambios políticos y de la política económica en general, significan el fin de la planificación indicativa y el inicio de un proceso de liberalización. En el caso del sector turístico se suprimió definitivamente el sistema de precios máximos y mínimos autorizados en los establecimientos hoteleros.

En síntesis, los cambios en la política turística de este periodo se explican en gran medida por causas exógenas a la actividad. La nueva constitución española exige una descentralización y repliegue del estado y los cambios de la política en general implican el inicio de una política menos intervensionista por parte de la Administración central en la actividad turística.

  • LA POLÍTICA NEOLIBRAL Y SU POSTERIOR REVERSIÓN (1982-96)

En el periodo del gobierno socialista pueden diferenciarse dos etapas desde el punto de vista de la política turística: la primera que podríamos calificarla de neoliberal y que se caracteriza por la definición de nuevos objetivos estratégicos por parte de la administración turística del estado, como consecuencia de la denominada “crisis turística”.

La etapa neoliberal se caracteriza por el repliegue institucional de estado, así el real decreto del Ministerio de Transportes transforma la estructura orgánica de la administración turística y reduce el nivel administrativo de la Secretaría de Estado de Turismo.

Aunque los instrumentos de la política turística de la Administración Turística del Estado se mantuvieron, sus insuficientes dotaciones limitaron aún mas la capacidad para marcar los objetivos estratégicos desde el punto de vista nacional. Durante este periodo tiene lugar la privatización de algunas empresas publicas. Tal es el caso de Marsans.

A partir de este periodo el estado únicamente gestionara la red nacional de Paradores.

En conjunto este periodo neoliberal se caracteriza por un discurso en la que se defiende que la mejor política turística es la que no existe, felizmente compensada por la participación creciente de la política turística de las CC.AA.

Esta política neoliberal refleja el desconcierto y la incapacidad de definir objetivos estratégicos por parte de la administración Turística.

El resultado final de esta etapa es una política turística fraccionada por las CC.AA, entidades locales y otros departamentos ministeriales.

La etapa neoliberal termina al final de los años ochenta. La evolución es generalmente desfavorable a finales de los años ochenta de un conjunto de indicadores, obliga a diagnosticar como crisis la situación de la demanda turística internacional hacia España y la necesidad de adoptar medidas radicales y urgentes para iniciar un nuevo proceso de recuperación.

Ya en 1992 se aprueba el Plan Marco de competitividad de Turismo español. Este plan se fundamenta en la teoría de ajuste estructural, que se ha aplicado fundamentalmente al producto sol y playa, y cuyos conceptos claves son competitividad y calidad. También en el contexto de este plan, concretamente en la ejecución de los planes de excelencia turística, se ha potenciado un desarrollo turístico sostenible, interrelacionado con el de recuperación de competitividad pero que hace mas hincapié en los aspectos medioambientales o físicos.

  • LA COOPERACIÓN (1996-2004)

La política turística de la fase de cooperación se caracteriza por un enfoque en el que el protagonismo de los actores privados se convierte en el referente básico y no porque la colaboración con oros actores públicos se predique en menor medida, sino porque, de hecho, se intervienen mayores esfuerzos y hay mayores resultados. La calidad, como idea central, se hace efectiva mediante la aprobación de sistemas de calidad estructurados por subsectores por lo que deben ser las propias organizaciones quienes asuman su desarrollo y sólo al final del periodo se trabaja por una idea de calidad que supera las estructuras empresariales mediante los programas de calidad en destino

Política Turística de la Administración regional y local

En este sentido, podríamos distinguir en el panorama actual de políticas turísticas de las Comunidades Autónomas, la siguiente clasificación:

A) Comunidades autónomas insulares: Canarias y Baleares.

Debido a la dependencia turística y la consideración del turismo como actividad estratégica en sus economías regionales, han desarrollado consejerías propias en turismo; incluso se ha debatido la idoneidad y contenidos de una Ley de Turismo en la comunidad de Canarias.

Aspectos destacables de política turística podrían ser:

Estrategias para la desmasificación del territorio o profesionalizar adecuadamente el sector a través de Escuelas Oficiales de Turismo, Universidades, etcétera.

B) Comunidades autónomas litorales de arco mediterráneo: Cataluña, Comunidad Valenciana, Murcia y Andalucía.

Debido a su posición de liderazgo en el sector turístico, la política turística cuenta mas que en el resto de España, pero esto no quiere decir que se le otorgue mayor presupuesto por dicha importancia.

C) La Cornisa Cantábrica, con las Comunidades Autónomas del País Vasco, Cantabria, Asturias y Galicia inclusive.

A causa de las características climáticas, geográficas y socioeconómicas la política turística de esta zona territorial apuesta por el turismo verde y rural y en general, se utiliza como actividad económica y social capaz de paliar los procesos casi irreversibles de declive industrial. Son comunidades autónomas donde el peso de la política turística es mas retórico que real por la escasez presupuestaria y la reducida afluencia de turismo internacional.

D) La España interior: la Comunidad de Madrid, por un lado, y Castilla- La Mancha, Castilla-León, Extremadura, Aragón, La Rioja y Navarra, por otro lado.

Madrid trata de promocionarse en el turismo urbano y de ferias, incentivos y congresos. Aunque podemos señalar es ridículo el presupuesto turístico de esta comunidad autónoma.

El resto de las comunidades autónomas de la España interior convergen en sus políticas turísticas en tres aspectos: el fomento y la ordenación turística de su patrimonio cultural y ambiental; la promoción cada vez mas agresiva de sus recursos turísticos y una posición relativa de la administración del turismo en continua ascendencia.

Instrumentos de la política turística.

Para conseguir los objetivos de la política turística se utilizan diversos instrumentos económicos de planificación, de fomento, etcétera según el ámbito en que se apliquen.

Instrumentos organizativos:

a) Estructuras administrativas tradicionales:

Todos los organismos administrativos, dentro del gobierno nacional, con competencias para intervenir en el sector turístico.

b) Estructuras ejecutivas:

También denominadas Organizaciones Nacionales del Turismo, que se definen como organismo autónomo publico, semi-publico o privado creado o reconocido por el estado como el órgano competente a escala nacional para la promoción, y en algunos casos marketing para atraer el turismo internacional.

c) Estructura de cooperación:

Dentro de esta existen dos tipos: los que se convierten en un espacio de colaboración para agentes públicos provenientes de diferentes campos y los crean un espacio de trabajo para los agentes públicos con responsabilidades en el turismo.

Planes Generales:

Un plan general es el instrumento político básico que contiene el conjunto de acciones cuyo fin es intervenir en el sector turístico en su totalidad. Es el resultado de un proceso de planificación y conlleva la determinación de unos objetivos, la identificación de unos instrumentos para alcanzarlos y la dotación de los medios necesarios para su cumplimiento. Se considerará instrumento si hay un documento explícitamente elaborado, publicado y difundido.

Programas

Un programa, al igual que un plan, conlleva la determinación de unos objetivos, la identificación de unos instrumentos para alcanzarlos y la dotación de los medios necesarios para su cumplimiento, pero se diferencia en sus objetivos son concretos.

Instrumentos normativos

Cualquier norma legal de carácter vinculante y de aplicación directa, que incida en la totalidad del sector, la ordenación de un subsector concreto, o la regulación de cualquiera de los componentes de la actividad turística. Es decir, cualquier Ley, Real Decreto, Decreto, Orden, etc.

Instrumentos financieros

Son el conjunto de estímulos económicos cuyo objeto es el apoyo financiero la totalidad de la iniciativa privada del sector turístico(el crédito turístico), a un subsector turístico concreto (el crédito hotelero) o a la iniciativa privada que trabaja en una topología de turismo determinada (turismo rural).

Acciones de comunicación

Son instrumentos de divulgación que tratan de mostrar la trascendencia de una actividad como la turística cuya importancia y complejidad es poco percibida por la sociedad. Por su propia naturaleza tienen carácter voluntario.