Política ambiental en los países del MERCOSUR (Mercado Común del Sur)

Evaluación de impacto medioambiental. Desarrollo sostenido. Legislación. Aprovechamiento de recursos naturales

  • Enviado por: Diego
  • Idioma: castellano
  • País: Chile Chile
  • 22 páginas
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Introducción

Introducción

El presente documento contiene un análisis individual y comparativo de miembros y asociados del Mercosur en lo referente a medio ambiente. Este se refiere a los antecedente, objetivos, directrices y procedimientos aplicables en los distintos países; en otras palabras, a la manera en que los países han incorporado, en sus legislaciones e instituciones, ciertas restricciones a las propuestas de actividades de desarrollo futuras, en particular los proyectos. Esto a su vez influye en la competitividad de las empresas.

Todos los países tienen como forma de gestión ambiental preventiva un Sistema de Evaluación del Impacto Ambiental. En algunos de ellos dicho sistema se halla bien desarrollado y lleva varios años funcionando (Brasil); en otros es aun incipiente, lo que ocurre básicamente por dos razones: la fecha relativamente reciente de su promulgación legal, y la existencia de dificultades para concretar su instalación (Argentina y Chile); y en dos de ellos, los sistemas se pueden calificar todavía de rudimentarios (Paraguay y Uruguay). Sin embargo, en tanto sistemas de evaluación de impacto ambiental, comparten ciertas características comunes que se pueden resumir así:

  • Todos son, en esencia, sistemas preventivos aplicados a nuevos proyectos, y no tienen que ver directamente con la situación ambiental actual de los países.

  • Cabe mencionar, en este contexto, que los países han optado por un modelo de evaluación de impactos que se asemeja al norteamericano, en cuanto privilegia, por razones prácticas, el enfoque de proyecto a proyecto. Los esquemas más cercanos a la planificación ambiental que se aplican, con diferentes matices, en los países europeos, como resultado de una tradición de larga data, no han encontrado todavía eco en los países en estudio.

  • El tema no deja de ser crítico para explicar algunas características de los sistemas de EIA que han privilegiado los países en estudio. El esquema más influyente en América Latina siempre ha sido el venezolano, por cuanto éste fue un país pionero en gestión ambiental: el primero en crear un Ministerio del Ambiente, y uno de los países con una mayor porción del territorio sujeta a alguna forma de protección ecológica.

    En todo caso, los desarrollos metodológicos y de procedimientos elaborados en Canadá, donde se utiliza un concepto más amplio de EIA que no excluye el uso de instrumentos complementarios que van más allá del enfoque "proyecto a proyecto", están siendo estudiados cuidadosamente en países como Argentina y Chile, donde hay más interés en avanzar en una gestión ambiental moderna y eficaz.

  • En todos los países en estudio, sin excepción pero con distintos énfasis, la dinámica que ha impulsado la instalación y desarrollo de los sistemas de EIA se generó en la cooperación internacional, particularmente el BID y el Banco Mundial. Estas instancias financieras incluyeron entre sus exigencias la formulación de algún tipo de EIA para los proyectos que solicitaban fondos, los que se realizaron conforme a las directivas o lineamientos correspondientes. Prácticamente todos los Manuales de Procedimiento de EIA en los países en estudio se han inspirado o basado en los textos señalados.

  • Los sistemas de EIA de cada país tienen una aplicabilidad estrictamente territorial dentro de cada uno de ellos; y en los países federales son válidos dentro de cada estado, provincia e incluso municipio. No se proyectan más allá del país mismo. Responden a legislaciones nacionales. Al respecto, en la Ley de Bases del Medio Ambiente de Chile, por ejemplo, no se contemplan dentro del sistema de EIA consideraciones acerca de proyectos que afecten a países limítrofes, o se hallen localizados en zonas fronterizas. Hasta ahora no se han dado casos significativos; de todas formas, en el marco del sistema regionalizado en que funciona la gestión ambiental en Chile, serían las direcciones regionales de la Comisión Nacional del Medio Ambiente (Conama) las responsables de proyectos de este tipo en las regiones respectivas. Habría, en todo caso, que analizar los efectos que pudiera tener en el futuro el Protocolo Minero del Mercosur, así como ciertos acuerdos bilaterales (Chile-Argentina, por ejemplo).

  • En todos los casos, el requerimiento de llevar a cabo una EIA tiene que ver normalmente con los procesos contaminantes; la generación de emisiones, efluentes y residuos; el uso de determinados recursos naturales y otros impactos ambientales, y por lo tanto, no suele incorporar exigencias formales a productos. Se presupone que dicho producto, al haber internalizado externalidades potenciales del proyecto, es más sustentable. Pero en el mercado es más o menos equivalente a otros productos, a menos que lleve un sello de calidad ambiental, una ecoetiqueta u otro mecanismo de ese tipo, el cual puede tener eventualmente su origen en exigencias del procedimiento o sistema de EIA. Sin embargo, lo normal por ahora es que no haya diferencias importantes entre un producto generado con EIA y otro equivalente sin EIA.

  • Los EIA se aplican, pues, como se señaló arriba, a nuevos proyectos territorialmente localizados. Por lo tanto, iniciativas conjuntas de países pertenecientes al Acuerdo, localizadas en un país específico, deben cumplir con las exigencias del sistema de EIA nacional, a menos que se señale explícitamente lo contrario. No existe hasta ahora ningún reglamento del Mercosur que señale algún procedimiento común para el conjunto de países, salvo ciertas orientaciones generales para buscar una adecuada armonización, que se presentan más adelante. En todo caso, nada impide que pueda existir en el futuro un mecanismo de compatibilización de sistemas de EIA, en la medida en que se haga necesario.

  • Antecedentes.

    En el período de transición existió una Comisión de Medio Ambiente en el Subgrupo de Trabajo Nº7 "Política Industrial y Tecnológica" creada por la Resolución Nº5/93.
    Esta Comisión elaboró la matriz comparativa de las legislaciones, el Proyecto de Asistencia Técnica para Medio Ambiente y por su Recomendación Nº20/93 instó al CCT a la aprobación de un Proyecto de Cooperación para Medio Ambiente.

    El 20 y 21 de febrero de 1992 se aprobó la Declaración de Canela de los presidentes del Cono Sur previa a la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo.

    El Grupo Mercado Común, considerando la necesidad de analizar las legislaciones relativas a la protección vigentes en los Estados Partes y teniendo en cuenta que el tema estaba siendo tratado por varios subgrupos de trabajo, dictó la Resolución Nº22/92. En ella se resuelve crear una Reunión Especializada de Medio Ambiente (REMA) que analizará las normas vigentes y propondrá recomendaciones al Grupo Mercado Común sobre las acciones que considere necesarias a los objetivos de preservación ambiental, en las diferentes áreas de trabajo.
    Los Subgrupos de Trabajo que traten temas vinculados con el Medio Ambiente participarán, por intermedio de los representantes que se designen, en la Reunión, a efectos de armonizar las tareas y posiciones en la materia.

    La REMA comenzó sus reuniones el 29 de noviembre de 1993.
    Por Resolución Nº62/93 el Grupo Mercado Común instruyó a la REMA que elabore un cronograma de eliminación de restricciones no arancelarias sobre el tema.

    La REMA elevó la Recomendación Nº1/94 al GMC, el que aprobó la Resolución Nº10/94 "Directrices Básicas en Materia Ambiental".

    Por Resolución Nº20/95 del GMC, se creó el Subgrupo de Trabajo Nº6 Medio Ambiente.

    En junio de 1995 se realizó en Montevideo una reunión de Ministros de Medio Ambiente del MERCOSUR, aprobando la Declaración de Taranco.

    El Grupo Mercado Común estableció por Resolución Nº38/95 el mandato para el SGT Nº6 en materia de Medio Ambiente.

    El SGT Nº6 en su Reunión del 6 al 8 de agosto de 1996, creó un Grupo Ad - Hoc, para el Sistema de Información Ambiental del MERCOSUR, según constan en el punto 3 del Acta 2/96.

    En su VI Reunión el SGT Nº6 aprobó la Recomendación Nº4/97 por la cual se eleva al GMC un Protocolo Adicional al Tratado de Asunción sobre Medio Ambiente.

    Objetivos.

    El Grupo de Mercado Común ha instituido dentro del Mercosur, el Subgrupo de Trabajo Nº6 de Medio Ambiente, el cual sostiene los principios de gradualidad, flexibilidad y equilibrio definidos en el Tratado de Asunción, los principios emanados de la "Declaración de Canela" y de la CNUMAD´92 y la necesidad de promover el desarrollo sustentable.

    El objetivo general del SGT 6 consiste en formular y proponer estrategias y directrices que garanticen la protección y la integridad del medio ambiente de los Estados Partes en un contexto de libre comercio y consolidación de unión aduanera, asegurando, paralelamente, condiciones ecuánimes de competitividad, teniendo como premisas la excelencia y la eficacia y considerando las Directrices Básicas de Política Ambiental aprobadas por la Resolución Nº10/94, a partir de este objetivo general, se destacan los siguientes de carácter específicos:

    • Promover el desarrollo sostenido a partir de las acciones acordadas que garanticen la integración de los Estados Partes en las áreas de medio ambiente y relaciones económico-comerciales.

    • Evitar la creación de distorsiones o de nuevas restricciones al comercio.

    • Realizar estudios y proponer acciones y prácticas para la prevención de la contaminación y la degradación del medio ambiente y al mejoramiento de la calidad ambiental en el territorio de los Estados Parte.

    • Promover medidas ambientales efectivas y económicamente eficientes.

    Directrices básicas en materia de política ambiental.

    1- Asegurar la armonización de la legislación ambiental entre los Estados Parte del Tratado de Asunción, entendiendo que armonizar no implica el establecimiento de una legislación fines de analizar comparativamente las legislaciones únicas. Para los serán consideradas vigentes como su real aplicación.. En caso de lagunas de las legislaciones ambientales, tanto las normas será promovida la adopción de normas que consideren adecuadamente a los aspectos ambientales implicados y aseguren condiciones ecuánimes de competitividad en el MERCOSUR.

    2- Asegurar condiciones ecuánimes de competitividad ente los Estado Partes para la inclusión del costo ambiental en el análisis de estructura del costo total de cualquier proceso productivo.

    3- Garantizar la adopción de prácticas no degradantes del medio ambiente en los procesos que utilizan los recursos naturales.

    4- Asegurar la adopción del manejo sustentable en el aprovechamiento de los recursos naturales renovables a fin de garantizar su utilización futura.

    5- Asegurar la obligatoriedad de adoptar la práctica de licencia /habilitación ambiental para todas las actividades potencialmente degradantes del medio ambiente en los Estados Partes, teniéndolo como uno de los instrumentos de evaluación de impacto ambiental.

    6- Asegurar la minimización y/o eliminación de la descarga de poluyentes a partir del desarrollo y de adopción de tecnología apropiadas, tecnologías limpias y de reciclado, y el tratamiento adecuado de los residuos sólidos, líquidos y gaseosos.

    7- Asegurar un menor grado de deterioro ambiental en los procesos productivos de los productos de intercambio, teniendo en vista la integración regional en el ámbito del MERCOSUR.

    8- Asegurar la concertación de acciones dirigidas a la armonización de procedimientos legales y/o institucionales para la licencia/habilitación ambiental y la realización de los respectivos monitoreos de las actividades que puedan generar impactos ambientales en los ecosistemas compartidos.

    9- Estimular la coordinación de criterios ambientales comunes para una negociación e implementación de los actos internacionales de carácter prioritario en el proceso de integración.

    10- Promover el fortalecimiento de las instituciones para la gestión ambientalmente sustentable mediante el aumento de la información sustantiva para la toma de decisiones, el mejoramiento de la capacidad de evaluación, y el perfeccionamiento de las instituciones de enseñanza, capacitación e investigación.

    11- Garantizar que las actividades relacionadas en el desarrollo del turismo entre los Estados Partes consideren los principios y normas que aseguren el equilibrio ambiental.

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    Los sistemas de evaluación de impacto ambiental en los países del Mercosur

    Brasil

    El sistema federal tiene un carácter indicativo y concede a los niveles estaduales la responsabilidad por las exigencias específicas de EIA en materia de proyectos. En Brasil la exigencia de su realización tiene carácter constitucional. La actual normativa data de 1986 y tuvo su origen en una resolución del Conama (Conselho Nacional do Meio Ambiente), que se apoya en la Ley de Medio Ambiente de 1981, que a su vez define la Política Nacional de Medio Ambiente. En dicha resolución se exige la elaboración de una EIA para cierto tipo de proyectos cuyo listado se detalla en el texto de dicha resolución. En síntesis, la resolución determina los siguientes elementos:

    • Un concepto de impacto ambiental que deberá ser adoptado en la EIA.

    • Una subordinación del sistema de otorgamiento de licencias o permisos ambien­tales, para actividades modificadoras del medio ambiente, a la elaboración de una EIA.

    • Un listado, de carácter indicativo, de los tipos de actividades o proyectos que dependerán de la elaboración de una EIA para la obtención de una licencia ambiental, en el cual se especifica para algunas actividades o proyectos un valor o limite de referencia respecto a tamaño o capacidad productiva, a partir de los cuales estarían sujetos al proceso de EIA.

    • Una definición de los factores o componentes ambientales mínimos que deben estar contenidos en la EIA exigida.

    • La necesidad de compatibilizar el proceso de licenciamiento con las etapas de planeamiento e implantación de las actividades de los órganos sectoriales del Sistema Nacional de Medio Ambiente (Sisnama).

    Todos los estados brasileños poseen este mismo sistema de EIA, con diferencias sustanciales como respuesta a las características propias de cada uno. La propia resolución de Conama ordena a cada estado establecer la respectiva reglamentación de modo de tomar en cuenta las distintas peculiaridades ambientales e institucional. Los proyectos que involucran a más de un estado son de responsabilidad federal. El Ibama (Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovabeis) es el ente encargado de conceder las licencias o permisos a los proyectos que pasan el sistema. Hay tres tipos de licencias: licencia previa, licencia de instalación y licencia de operación.

    Un problema no mínimo de la institucionalidad brasileña es, sin embargo, la existencia de diferencias sustanciales de estado a estado en el desarrollo de sus propios sistemas de EIA. Se dan en la práctica tres casos: unos pocos estados con reglamentación estadual; un número importante de estados que usan la resolución federal como guía para el análisis caso a caso de proyectos; y un grupo, también importante, de estados que por su falta de capacidad institucional no han ido más allá de la mencionada resolución de Conama.

    La deficiencia mayor señalada por los analistas radica, sin embargo, en la desvinculación entre los objetivos y resultados del proceso de EIA y las políticas estratégicas gubernamentales. Esto ha hecho que el otorgamiento de licencias ambientales se haya transformado en un mero formalismo, "permitiendo apenas la incorporación de algunas medidas mitigadoras que son esencialmente correctivas".

    Argentina

    Existe una ley federal de EIA que ha tenido muchas vicisitudes, sobre todo un veto presidencial que la ha dejado congelada. Sin embargo, hay iniciativas provinciales y municipales de diferentes características. No todas las provincias tienen reglamentación de EIA.

    Dentro de una provincia, no siempre la exigencia provincial coincide con la munici­pal. Es el caso de Córdoba, donde el reglamento provincial proviene del Ministerio de Salud; y el municipal es de responsabilidad del Municipio, más concretamente de su Subsecretaría de Medio Ambiente. De todos modos, los textos son básicamente coincidentes y no ha habido conflictos institucionales que merezcan ser mencionados.

    El reglamento está elaborado de manera eminentemente práctica y contempla más bien resultados que procedimientos para la realización de la EIA. Con esto se facilita el logro de las autorizaciones que exige la Ley de Medio Ambiente N0 7.343. También contiene el reglamento un listado de proyectos que deben entrar al sistema, pero a diferencia de los de otros países, contempla dos categorías: proyectos sujetos obligatoriamente a la EIA y proyectos sujetos condicionalmente a la EIA. La decisión respecto a estos últimos corresponde al Consejo Provincial del Medio Ambiente. Cabe mencionar, en todo caso, que este decreto, tanto en su versión provincial como en la municipal, ha tenido una escasa aplicación real; en general, se ha discriminado afectando a grandes proyectos de particular preocupación para la población.

    Cabe agregar que el Decreto 1.741 de 1996, que crea el sistema y complementa la Ley 11.723, plantea la realización de la EIA como requisito para obtener el Certificado de Aptitud Ambiental en la Provincia de Buenos Aires, en conjunto con las respectivas declaraciones de efluentes gaseosos, vertidos líquidos, aparatos sometidos a presión y residuos sólidos. Dicho cuerpo legal establece también, en tres Apéndices, los aspectos técnicos mínimos (contenidos) que debe contemplar la EIA.

    Paraguay

    Existe un todavía muy rudimentario sistema de EIA, con una reglamentación de carácter muy general (semejante a la venezolana) y sin lineamientos claros. El reglamento es un complemento a la Ley de EIA 294 de 1993, que estableció la obligatoriedad de la EIA para diversas categorías de proyectos - industriales sobre todo -, señaladas con cierto detalle en ese cuerpo legal.

    El reglamento también contiene un listado de actividades sujetas a EIA, pero con una característica especial. En el mismo texto se distingue con precisión cuatro categorías de empresas: microindustria, pequeña industria, mediana industria y gran industria. Esta diferenciación se expresa en el listado de proyectos sujetos a EIA. Claramente, en el sistema paraguayo esta clasificación comporta diferentes requerimientos para las empresas

    Un problema de la gestión ambiental paraguaya es que está ligada al Ministerio de Agricultura y Ordenamiento Territorial, por lo que tiene un carácter sectorial que no se compadece con las exigencias del instrumento. Ha habido resistencia a avanzar en el tema. Se han aplicado, en todo caso, algunos EIA ligados a grandes proyectos binacionales y/o financiados por la cooperación internacional.

    Uruguay

    Existe un cuerpo legal sobre EIA, la Ley 16.646 de 1994, pero no ha tenido un efecto amplio y no constituye todavía una parte fundamental de la política ambiental nacional, de acuerdo a algunos analistas. Uruguay se encuentra actualmente en un proceso de reforzamiento de su capacidad institucional en materia ambiental. De todos modos, empresas, organismos internacionales y el sector no gubernamental han aplicado algunas EIA, como una forma de apoyar a los sectores afectados. El caso de la represa de Salto Grande constituye al respecto un esfuerzo interesante.

    Hay en Uruguay un reglamento de reciente consenso para la EIA, el Decreto N0 435 / 94 del año 1994, pero cuya aplicación sigue pendiente por desacuerdos entre los servicios competentes. Persisten cuestiones institucionales no resueltas y resistencia de ciertos sectores al desarrollo del sistema. Un problema de la gestión ambiental uruguaya es que está ligada al Ministerio de Vivienda, por lo que se presentan los mismos problemas señalados para Paraguay respecto al carácter sectorial inconveniente institucionalidad, para crear el actual Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, pero aún existen carencias, de acuerdo a los analistas. Se menciona también un problema de ineficiencia, inherente a la burocracia uruguaya, que ha hecho que las experiencias tenidas hasta la fecha no hayan sido muy auspiciosas.

    El reglamento del sistema de EIA cuenta con un listado de proyectos similar al de los demás países, aunque más simplificado. El mencionado Reglamento de Evaluación del Impacto Ambiental complementa y precisa dicho listado.

    Chile


    El desarrollo económico que ha experimentado Chile durante los últimos años ha hecho emerger un tema de preocupación ambiental que debe serle central en el corto y mediano plazo: las consecuencias negativas que sobre el entorno está proyectando el uso cada vez más intenso de su congestionada infraestructura de transporte vial y marítimo. Ciudades de diversos tamaños y extensos terrenos suburbanos se ven severamente afectados por un tránsito vial ruidoso, contaminador y destructivo de su débil infraestructura. Desarrollos portuarios mal logrados, como los de Valparaíso, Antofagasta, Iquique y Puerto Montt, entre otros, interfieren severamente con la vida de las ciudades que los envuelven. Aunque resulta claro que una parte de los daños ambientales que se están dando - y que pudieran prolongarse varios años - es atribuible a las insuficiencias de la infraestructura del país, la otra parte es derechamente atribuible a la naturaleza misma del transporte terrestre y marítimo, con sus externalidades negativas.

    Implicancias de los compromisos internacionales adquiridos por Chile sobre la infraestructura

    Además de las disposiciones referentes a la desgravación progresiva del comercio entre Chile y los países del MERCOSUR contenidas en el Acuerdo de Complementación Económica, el país suscribió un Protocolo de Integración Física con los estados parte del MERCOSUR -Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay- que se incorporó al de complementación económica. En lo principal, las partes contratantes reafirman la voluntad de integrar físicamente sus territorios para facilitar el tránsito y el intercambio comercial recíproco y hacia terceros países, mediante el establecimiento y desarrollo de vinculaciones terrestres, fluviales, lacustres, marítimas y aéreas.

    El Protocolo de Integración Física configura una situación que estimulará fuertemente tanto el transporte vial como el movimiento portuario. En efecto, además de acentuarse el fenómeno de intercambio comercial entre países vecinos iniciado en 1981 con el Tratado de Montevideo, cabe esperar, particularmente respecto de Argentina, un aumento de sus cargas dirigidas al mercado asiático desde sus provincias interiores, a semejanza de lo que, por su parte, aportará Bolivia en su esfuerzo por concurrir a los mercados internacionales. Paralelamente, cabe esperar la instalación de nuevos centros industriales o comerciales diseñados para abastecer el MERCOSUR desde Chile, como ya acontece en alguna medida desde la zona franca de Iquique, en el extremo norte del país.

    Especial mención merece la proyección de las cargas agrícolas argentinas, cuyo enorme potencial es bien conocido y se asocia a las del sector minero, también de gran magnitud. Ambos sectores ubican sus principales núcleos productivos en provincias interiores aledañas a la frontera con Chile. En el caso de la fruta, un estudio efectuado por la Sociedad Nacional de Agricultura en 1995, plantea una demanda potencial de transporte de 9 millones de toneladas por año fundamentalmente a través del Paso Libertadores (Cristo Redentor) y los puertos de la Quinta Región. En el caso de la minería, aunque su desarrollo potencial es enorme y está ya en proceso en la etapa financiera, muestra aún una implementación incipiente en términos productivos.

    Tomando como base el período 1993-1994, y como horizonte el año 2000, se estima el aumento de tonelaje en un 740 por ciento, desde 2,6 millones de toneladas a 19,4 millones. Desafortunadamente, no resulta posible aislar el efecto que el MERCOSUR ha tenido o pueda tener per se en el aumento de las cargas que necesite absorber la infraestructura de Chile. En efecto, desde las disposiciones que permiten a las cargas provenientes de Bolivia el acceso al litoral chileno, hasta el acuerdo MERCOSUR, pasando por el tratado de Montevideo y el Acuerdo de Complementación Económica con la República Argentina, todos los acuerdos apuntan exactamente en igual sentido con diversos grados de amplitud o precisión: abrir a los países vecinos el uso de la infraestructura chilena.

    Gravitación ambiental probable del Mercosur

    Transporte terrestre.

    Las vías de comunicación, junto con los beneficios económicos que les son tan conocidos, traen severos costos ambientales. Tanto en su construcción como en su operación, sean ellas vías camineras o ferroviarias, tienen una proyección ambiental severa y diferenciada. Mientras la severidad varía mucho con el tipo de vía de que se trate y del entorno en que se inserte, la diferenciación reside en cuatro factores básicos: su efecto barrera, la amplitud de su presencia espacial, el aumento del nivel de ruido, y la importancia de sus efectos inducidos o secundarios en los asentamientos humanos aledaños. Es oportuno recordar que las cargas internacionales que generará el MERCOSUR son de magnitud importante y deberán transportarse a través de ejes viales o ferroviarios capaces de afectar significativamente el entorno.

    Los efectos negativos que estas vías pueden causar son:

    • Un alto nivel de ruido. El tránsito vial pesado y de alta velocidad es una fuente importante de emisión sonora.

    • Contaminación del aire. Su efecto sobre el medio es severo, a través de la emisión de anhídrido carbónico, monóxido de carbono, oxido nítrico y plomo.

    • Daños de importancia en la flora y fauna. Especialmente los efectos de barrera y destrucción física de ecosistemas.

    • Alteraciones del medio socioeconómico y del paisaje.

    • Efectos inducidos sobre la actividad económica, primaria y secundaria, que a su vez pueden afectar negativamente el medio ambiente, además de los que genera la actividad misma de la construcción de las vías.

    Puertos y operaciones portuarias

    Una actividad de la magnitud que caracteriza a las operaciones portuarias contemporáneas puede gravitar en forma significativa tanto sobre el medio acuático propiamente tal, como sobre el borde costero y su habitualmente rico entorno. En efecto, el impacto ambiental de esta actividad económica puede proyectarse, potencialmente, sobre una variedad de componentes del medio ambiente, entre ellos:

    • Deterioro de la calidad del agua, sea a través de su estabilización, eutroficación, aumento de sedimentación, incremento de contenido de metales pesados u otros elementos tóxicos, y contaminación microbiológica.

    • Interferencia en la hidrología, oceanografía y otros procesos costeros que produzcan erosión de la zona costera, cambio de topografía del fondo, modificación de las escorrentías costeras y deterioro del potencial de acuicultura.

    • Degradación o ruptura del ecosistema marino y costero como resultado de los efectos físicos y químicos ya señalados, que lleven a empobrecer la diversidad de la flora y fauna costera y marina.

    • Deterioro de la calidad del paisaje, ya sea por la obstrucción de la visual escénica o por la disminución del potencial de recreación.

    • Empobrecimiento de la calidad de vida en los asentamientos humanos aledaños por los efectos de la contaminación acústica o físico-química de la atmósfera.

    Junto a las consecuencias ambientales del operar de los puertos, se dan los efectos de carácter permanente, o semipermanente, que resultan de ejecutar obras civiles o faenas de dragado que modifican la topografía costera y con ello las situaciones hidrológicas y oceanográficas propias del lugar. Al respecto, Chile ha desarrollado a través del Ministerio de Planificación y Cooperación (MIDEPLAN) y la Secretaría de Transporte (SECTRA), un valioso aporte metodológico para evaluar cualitativa y cuantitativamente la gravitación ambiental de construir y operar facilidades portuarias. Hasta ahora, sin embargo, estos manuales no han sido aplicados en el país.

    Tipo de cargas esperables


    Es esperable que el MERCOSUR genere en ambos sentidos - desde y hacia los países vecinos - toda clase de cargas, desde las más inocuas hasta otras más riesgosas. Interesa, sin embargo, referirse a aquellas cargas que generará el MERCOSUR, ya no en virtud de sus disposiciones arancelarias, sino de sus disposiciones de integración física, es decir, las que incluyen el tránsito hacia y desde terceros países. Es obvio que en una geografía como la de Chile, el transporte terrestre chileno por el territorio de los vecinos de la vertiente Atlántica para acceder a terceros países, no podrá darse sino como una rareza. A la inversa, particularmente en el caso de la República Argentina, y por las razones anteriormente señaladas, el interés potencial por tener acceso a los puertos chilenos del Pacífico es muy claro. También resulta posible pronosticar el tipo de carga que predominará en este tránsito, dadas las características económicas de las provincias que se agrupan a lo largo de la frontera de Chile. Lo más probable es que, por lo menos durante los próximos años, se tratará de dos tipos de cargas fundamentales: agrícolas-agroindustriales y mineras. Mientras las últimas probablemente se desplazarán hasta los puertos a través de mineroductos, las primeras lo harán normalmente mediante el empleo de camiones. Esto último, y particularmente tratándose de productos frescos, crea para Chile un riesgo manifiesto en el terreno fitosanitario; y en algún grado, en el terreno ambiental.

    Capacidades de Chile para mitigar la gravitación ambiental del uso de su infraestructura

    Transporte terrestre


    A través de las exigencias técnicas aplicables a los vehículos que transiten por sus carreteras, y de las que eventualmente puedan aplicarse a los ferrocarriles, Chile puede reducir el impacto ambiental de la circulación automotriz. Pero sólo eso. La tarificación vial, de aplicación todavía muy parcial, podría proponerse internalizar las externalidades negativas de la contaminación atmosférica y de la existencia misma de la infraestructura vial. Ello, sin embargo, resulta impensable en las condiciones que se dan hoy en el país, y que deberían prolongarse por varios años. En efecto, tanto los peajes que hoy cobra el Fisco como el esquema de tarificación de las concesiones, ya con amplio desarrollo, no consideran los aspectos ambientales. Los riesgos fitosanitarios podrían controlarse con la aplicación rigurosa de las normas y las atribuciones que hoy tiene el Servicio Agrícola Ganadero (SAG), evitando un eventual daño. En la realidad, sin embargo, un tránsito de gran volumen como el que necesariamente representará una actividad exportadora por territorio chileno es un riesgo manifiesto y básicamente inevitable. Una adecuada prevención sólo lograría atenuar el aumento de los riesgos fitosanitarios.

    Actividad portuaria

    Aquí interesa distinguir dos fases del impacto ambiental: una que se refiere a la existencia misma del puerto, y al proceso de construirlo y mantenerlo; y otra referida a su operación. Como ya se señaló, la mera presencia de obras civiles de envergadura supone alteraciones del borde costero que alteran el equilibrio natural. Además, las faenas normales de dragados también modifican la topografía del fondo costero en forma permanente. Ambos efectos son ambientalmente negativos , por las razones ya mencionadas. Frente a emprendimientos de este tipo , el país parece preparado para mitigar los daños ecológicos llevándolos a magnitudes mínimas. Para ello no sólo se cuenta con el apoyo de normas técnicas y métodos de evaluación del impacto ambiental, sino también con procedimientos e instancias administrativas y técnicas adecuadas para hacerlas cumplir. En efecto, los estudios de impacto ambiental están previstos por la legislación vigente, y se cuenta con instancias contraloras calificadas para cautelarlos: la Comisión Nacional del Medio Ambiente (CONAMA), la Dirección General del Territorio Marítimo (DIRECTAMAR) y la Marina Mercante de la Armada de Chile.

    En las condiciones señaladas, puede concluirse que un crecimiento de la demanda por transporte se puede absorber, en esta fase de creación de la infraestructura portuaria, con una gravitación ambiental reducida y controlable. Con respecto a la operación misma de las actividades portuarias, Chile muestra una situación también tranquilizante en la perspectiva ambiental. Tanto por haber ratificado diversos acuerdos internacionales que norman la protección del mar, como por haberse dado disposiciones propias, el país tiene un marco regulador adecuado para mitigar la gravitación ambiental de la actividad portuaria. En efecto, Chile ha ratificado alrededor de 15 convenios internacionales referentes a la protección del medio marítimo, además de darse las normas propias contenidas en la documentación de MIDEPLAN-SECTRA y en la Resolución 12.600/324 de la DIRECTAMAR, de fecha 19 de Diciembre de 1994. Más allá de la normativa vigente, Chile cuenta con dos organizaciones contraloras de eficiencia adecuada, DIRECTAMAR y CONAMA. De las consideraciones anteriores puede concluirse que se dan en Chile las condiciones para reducir eficazmente el costo ambiental del transporte marítimo en sus dos fases principales: construcción y operación. Debe destacarse en este punto, sin embargo, que mitigar no es evitar. Por otra parte, los esquemas de tarificación vigentes para costear las operaciones de transferencia de carga portuaria están diseñados para cubrir tanto los costos de capital como los de la operación, pero no las externalidades negativas que esta actividad genera en el medio ambiente a pesar de su entorno regulatorio.

    El país ha completado su reglamentación de EIA, cuyo sistema está garantizado en la Ley de Bases N0 19.300. Sin embargo, se ha notado una cierta resistencia en la etapa actual, que es muy distinta de la manera casi entusiasta con que fue enfocado el llamado "Sistema voluntario" amparado por un Instructivo Presidencial. Es de suponer que esto se irá superando. La Conama sigue recibiendo estudios y declaraciones de impacto ambiental, y se espera una importante cantidad de proyectos para revisar en el futuro.

    El sistema chileno se ha desarrollado en una forma bastante ortodoxa, aunque ha generado una cantidad relativamente reducida de conflictos, y todos ellos ligados a grandes proyectos; sin embargo, existe la sensación de que una cantidad importante de proyectos, sobre todo regionales, han sido aprobados con EIA de factura mediocre durante la "aplicación voluntaria". Algunos ejercicios de revisión hechos en el medio académico han revelado deficiencias significativas en la elaboración de las EIA finalmente aceptadas por la autoridad, lo que puede hacer temer una degradación del sistema.

    Si hay algo que caracteriza al sistema chileno es una clara voluntad política de aplicarlo, de hacerlo efectivo, de tomar realmente en consideración sus resultados para apoyar la toma de decisiones en relación a proyectos. De modo que, al menos en su aplicabilidad hasta la fecha, la EIA está lejos de ser un mero trámite en particular para los megaproyectos y se puede decir que, por lo menos en su formulación y de acuerdo a la información parcial con que se cuenta, el sistema de EIA ha hecho más sustentables una serie de proyectos que en otras consideraciones habrían sido mucho más nocivos para el medio ambiente.

    Finalmente, es importante anotar que la etapa actual de "aplicación obligatoria" de la EIA tras la aprobación del Reglamento de EIA, luego de un comienzo vacilante señalado por los sectores productivos ha cobrado un nuevo vigor, y constituye un caso de interesante colaboración entre la autoridad y tales sectores para fortalecer la gestión ambiental en el país.

    Un análisis comparativo

    Efectivamente, como se ha visto, los sistemas son diferentes para cada país. No tienen las mismas cualidades restrictivas, pero todos apuntan más o menos a lo mismo. Una comparación de los listados de proyectos sujetos a EIA de los países que lo tienen refleja similitudes notables.

    Pero sólo Brasil cuenta con un sistema probado y en funcionamiento, aun cuando adolezca de los defectos señalados arriba. Esto significa que los productos brasileños provenientes de proyectos que en su momento realizaron una EIA, e incorporaron medidas de mitigación y/o compensación de impactos, internalizan efectivamente algunos costos del daño ambiental.

    En los demás países, los tipos de proyectos sometidos a EIA, sea por requerimientos externos o internos, son en la mayoría grandes iniciativas de infraestructura que difícilmente están ligadas a productos que pudieran tener relevancia en el marco del Mercosur. Sin embargo, ciertos proyectos productivos están siendo incorporados, como en el caso de la minería en Chile. Brasil desde sus inicios los incorporó al sector industrial. En los demás países, las preocupaciones siguen siendo los grandes proyectos.

    Otro elemento significativo es la tendencia, en todos los países analizados, de buscar ajustes en sus sistemas para evitar las rigideces, que han sido una causa importante de fracasos o deficiencias; sobre todo en los países de larga aplicación de la EIA. De allí que existan en todos los países diferentes categorías de EIA para facilitar la realización de esta tarea sin provocar sobre las inversiones cargas exageradas, en particular para proyectos pequeños o de impactos poco significativos.

    Conclusiones

    Se puede afirmar que los sistemas son esencialmente similares, por cuanto afectan más o menos a los mismos tipos de proyectos, a juzgar por los listados de proyectos sujetos a algún tipo de EIA.

    Los sistemas de EIA en el fondo no tienen mayor relación con los objetivos y exigencias del Mercosur, en tanto mercado común de productos. Todos los sistemas de EIA desarrollados en los países se refieren a proyectos. En ninguno de estos sistemas se plantea como requerimiento específico que los productos hayan tenido una generación donde se exija una EIA. Pero habrá países donde la exigencia relajada pudiera traducirse en una forma de dumping que podría afectar la reciprocidad entre los países miembros. Esto pudiera traer como consecuencias:Que los países exigentes relajen sus sistemas, al menos para productos que caigan entre los orientados al Mercosur; Que los países poco exigentes se nivelen en relación a los anteriores, produciéndose un reforzamiento de la gestión ambiental preventiva en ellos; Que se dé una combinación de ambas tendencias, con lo cual se lograría al menos una perspectiva de mayor sustentabilidad en el conjunto de países, pero no para los actuales productos sino para los futuros.

    El funcionamiento mismo del Mercosur, incluyendo su sustentabilidad ambiental, aparece como un acuerdo establecido, concertado por los países ya tempranamente en el Tratado de Asunción.

    El Objetivo principal que debe perseguir el Mercosur en materia ambiental es establecer una política medioambiental clara y tratar de establecer un sistema de impacto ambiental de acuerdo a las características y problemas que se dan en la región y no tratar de aplicar normas y políticas adaptadas de otros países ya que estas no concuerdan con las realidades de estos. La labor de estar dirigida a crear nuestros propios reglamentos, de acuerdo a los problemas que se suscitan en esta región.

    Bibliografía.

    • Artículos revista Ambiente y Desarrollo

    • Documento Impacto Ambiental del Mercosur y Los Tratados de Libre Comercio

    • Documentos de la Secretaría de Desarrollo Sustentable y Política Ambiental