PLANIFICACIÓN TERRITORIAL

1 ) INTRODUCCIÓN

El territorio en su estado natural, es tomado por la acción modificadora del hombre, convirtiéndolo en su ecosistema urbano en el cuál la sociedad desarrolla un gran numero de actividades que permiten su subsistencia, pero para que esta transformación del territorio se haga de una forma beneficiosa para la sociedad, buscando el futuro deseado, no es un tema fácil, para ello hay que planificar el territorio, conociendo a fondo sus antecedentes más relevantes, (sabiendo seleccionar la información que realmente sirve) que nos permitan hacer un diagnóstico de lo que se necesita y así poder proyectarse al futuro.

El ramo de planificación que se ha impartido en el primer semestre, ha tenido por finalidad introducirnos en el tema de la planificación que se debe hacer para alcanzar un ordenamiento territorial, para ello el curso comienza dando definiciones que son de mucha relevancia en el tema, lo cual nos ayuda a “orientar bien” nuestros propios conceptos e ideas al respecto. Esta forma de presentar el tema la considero buena por considerar que aclara mucho mas las ideas, y es por eso que mi trabajo partirá estableciendo las definiciones importantes para entender el tema de la planificación y su funcionamiento .

2.1) ORDENAMIENTO TERRITORIAL:

Toda actividad humana, en mayor o menor medida, tiene una expresión territorial la que se traduce en una determinada distribución de elementos y/o actividades sobre el espacio. Todas estas actividades tienen por así decirlo, determinados impactos espaciales los que es necesario conocer y en lo posible prever, con el objeto de lograr una utilización racional de los recursos existentes en el territorio y tender así a una creciente elevación de la calidad de vida de las personas que viven sobre el.

La función del ordenamiento territorial, se relaciona con lograr una distribución en el territorio de las actividades humanas, que busca mejorar la calidad de vida y lograr un desarrollo socioeconómico, protegiendo el medio ambiente, con una gestión responsable de los recursos naturales, utilizando racionalmente el territorio.

2.2) PLANIFICACION:

Es prever y decidir en el presente las acciones que nos conduzcan a un futuro deseable y posible. Antes de planificar se requieren los antecedentes necesarios que nos permitan llegar a un diagnóstico.

Cabe mencionar que existe varios tipos de planificación (territorial, tendencial, estratégica, prospectiva, etc).

*Planificación territorial: Este representa el modelo mas interesante en la planificación, parte realizando un diagnostico del territorio y después propone lo que se puede hacer.

*Planificación tendencial: Se basa en hacer una planificación que sigue las tendencias de sus antecesoras, siguiendo las tendencias si se mantienen las mismas condiciones políticas, sociales y económicas.

*Planificación estratégica: Se basa en hacer una planificación que va hacia un objetivo especifico. Esto a mi juicio genera soluciones parche, ya que falta una visión de la globalidad al momento de planificar.

*Planificación prospectiva: Se basa en hacer una planificación en la cual me imagino un futuro y lo planifico de acuerdo a esto.

2.2.1) LAS DIMENSIONES DE LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL.

La planificación territorial será el único modelo que estudiaremos a lo largo del curso, antes de planificar se requieren antecedentes, para después hacer un diagnostico.

Estos antecedentes los podríamos dividir en 3 categorías, que son:

-Dimensión territorial

-Dimensión antrópica

-Dimensión política-administrativa

-Dimensión territorial: aborda los aspectos geofísicos del territorio, entre ellos están el clima, la geología, la hidrografía, etc. O sea son los aspectos físicos del territorio.

-Dimensión antrópica:

Es la que aborda el tema de lo urbano y lo rural, es como todo el tema de la intervención y cambios que produce el hombre en el espacio físico.

-Dimensión político-administrativa:

El estado cuenta con las facultades para generar y aplicar estos instrumentos de gestión territorial, pero cuenta con obstáculos que le hacen muy difícil aplicarlos correctamente, un ejemplo de esto, es la economía de libre mercado, a la que solo le interesa la rentabilidad y no le importa el bien común.

En la planificación es tan importante este punto, ya que si uno planifica sin una relación directa con la política actual, el trabajo no puede llevarse a cabo exitosamente.

Para que una planificación territorial pueda funcionar correctamente, debemos conocer a profundidad la dimensión antrópica y territorial del espacio en que trabajamos, pero para poder llevar a cabo esta planificación, debemos trabajar dentro de la dimensión político administrativa, la cuál nos debería dar las herramientas necesarias para conseguir los objetivos en la planificación, pero esto es algo muy difícil de lograr.

En el caso de Chile, existen diversos problemas de este tipo, para analizar este tema veremos a continuación como funciona la dimensión política-administrativa en Chile.

-Dimensión político-administrativa en Chile:

“Según lo establecido en la Constitución Política y en la Ley Nº 18.575, Orgánica Constitucional de Bases de Administración del Estado, Chile es un estado unitario en el que existen 4 niveles de administración: el nacional, el regional, el provincial y el comunal.”

Estos 4 niveles, tienen atribuciones en materias similares, por lo que muchas veces resulta muy difícil que se pongan de acuerdo entre ellos, existiendo diversos conflictos, los cuales se agravan aun mas, cuando se considera que entre ellos no siempre existe una relación jerárquica, como es el caso particular del nivel regional respecto del comunal. Acá surgen una serie de problemas, ya que muchos funcionarios municipales piensan de que existe mucha intervención por parte del nivel regional, en asuntos que tienen impactos en el territorio comunal.

Si bien es cierto que las municipalidades cuentan gracias a la legislación con una autonomía, en la práctica esto no existe, porque el control que ejercen los niveles de administración de mayor jerarquía que el comunal, es muy fuerte. Por ejemplo el plan regulador comunal, que es elaborado por el municipio, y que busca darle un mejor funcionamiento a la comuna, para entrar recién en funcionamiento, primero debe ser aprobado por los Gobiernos Regionales (GR), lo mismo ocurre con los planes intercomunales.

El Gobierno Regional es también el que distribuye entre las municipalidades los recursos destinados al financiamiento de beneficios y programas sociales administrados por éstas. En muchas opotunidades las municipalidades, especialmente las mas pequeñas y/o alejadas se sienten perjudicados en una distribución que favorecería a las capitales regionales.

Los municipios han participado muy poco en la elaboración de las Estrategias regionales de desarrollo, lo que resulta muy negativo, puesto que difícilmente podrán orientar su acción comunal a lo planteado en dicha estrategia, no contando con un referente claro a nivel regional (ni provincial) en el cual insertarse u orientarse.

Pero acá todo no es culpa de los municipios, ya que a solicitud de estos, deberían ser asesorados por los Gobiernos regionales y las gobernaciones provinciales, en la formulación de sus planes y proyectos de desarrollo, pero esto rara vez ocurre, debido a que estos organismos conocen muy parcialmente la realidad de la comuna, con las que se comunican casi exclusivamente cuando tienen un proyecto en común.

El estado, para poder aplicar un ordenamiento territorial, necesita contar con Instrumentos de ordenamiento territorial, que si bien en su aplicación no han funcionado correctamente y de que a mi juicio se debería estudiar mucho más la relación entre ellos, con una visión de que la planificación del territorio debe ser la de un sistema interrelacionado, que debe tener lineamientos generales claros, y no seguir planificando por pequeños sectores, como se hace en nuestro país.

2.3) PRINCIPALES INSTRUMENTOS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL EXISTENTES EN CHILE

Se distinguen dos formas de aplicación de los instrumentos de ordenamiento territorial.

La primera es de carácter impositivo, que cuenta con la fuerza legal para imponer ciertos criterios de ocupación del territorio.

La otra corresponde al carácter indicativo, en donde no existe la fuerza legal de la anterior, pero se aconseja como deberían ser las cosas de manera de sugerencia.

2.3.1) PRINCIPALES INSTRUMENTOS IMPOSITIVOS:

Son básicamente dos, que serían los Planes Intercomunales (Plan regulador metropolitano) por un lado y por la otra parte, son los Planes reguladores comunales.

Cuando un Área intercomunal sobrepasa los 500.000 habitantes, se denomina “Área Metropolitana”, y el instrumentos de planificación que la rige, es el Plan regulador metropolitano.

El Plan Regulador Intercomunal (PRI)

“Según la Ley General de Urbanismo y Construcciones, la planificación intercomunal "regula el desarrollo físico de las áreas urbanas y rurales de diversas comunas, que por sus relaciones se integran en unidad urbana".

Es confeccionado por la Secretaría Regional Ministerial (SEREMI) de Vivienda y Urbanismo, previamente les hace consultas a las municipalidades involucradas, pero aunque estas se opongan, La SEREMI de vivienda igual puede aprobar el Plan regulador intercomunal en cuestión, con la previa aprobación del intendente respectivo.

Es importante destacar que los planes reguladores intercomunales o los metropolitanos, prevalecen por sobre los planes reguladores comunales, y por lo tanto, se entiende que sus disposiciones modifican las de estos últimos, cuando se refieren a una misma materia y no concuerdan con éstas.

La mayor parte de los instrumentos de planificación impositivos se aplican casi exclusivamente a los espacios urbanos del territorio dejando el uso y el consiguiente ordenamiento de los extensos espacios rurales, sometido a leyes bastante generales y a veces de interpretación ambigüa, siendo el Plan Regulador Intercomunal, uno de los escasas instrumentos, que al menos tangencialmente, toca a los sectores rurales, ya que ademas de los espacios urbanos, debe considerar los usos del suelo de los sectores rurales que existiesen entre las áreas urbanas involucradas.

El Plan Regulador comunal (PRC)

Este instrumento de planificación, el cuál busca mejorar el futuro de la comuna, ordenado su crecimiento, controlando y evitando acciones que pongan en peligro la salud de las personas y buscando el bienestar general de la población.

El PRC es elaborado como proyecto por la dirección de obras municipales (DOM), la que también después puede proponer modificaciones, pero en ambas instancias deben ser enviadas a la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda para su revisión y aprobación.

Cuando una comuna no cuenta con un PRC vigente, puede actuar según lo establecido en la ordenanza general de urbanismo y construcción, pero si es que existe un Plano regulador intercomunal, entonces se rige por este.

2.3.2) PRINCIPALES INSTRUMENTOS INDICATIVOS:

Dos de los instrumentos mas importantes de este tipo que actualmente existen en nuestro país son, por una parte la Estrategia Regional de Desarrollo y por otra, el Plan de Desarrollo Comunal (PLADECO). Estos instrumentos pueden tener consecuencias en el ordenamiento territorial ya que atraerán o desincentivarán la localización de actividades en determinados puntos del territorio nacional, regional o local.

Las Estrategias Regionales de Desarrollo:

La Estrategia Regional de Desarrollo es un instrumento de planificación que recoge y ordena las principales propuestas regionales, entregando de esta manera a las autoridades y otros actores regionales públicos y privados, directrices para la toma de decisiones.

El principal problemas de estas estrategias, esta representado por la escasa participación ciudadana en su elaboración, lo que le da una menor representatividad con la comunidad.

Plan de Desarrollo Comunal (PLADECO):

Es donde se plantean los objetivos que tiene la comuna, constituye una guía de acción que se basa de manera realista según el presupuesto existente en las arcas comunales. Pretende facilitar la coordinación de las acciones del sector público y orientar las acciones del sector privado.

Es un instrumento de gran importancia para el cumplimiento de los objetivos de la comuna de satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de la comuna. Buscando mejorar la calidad de vida de sus habitantes e impulsar el desarrollo local de manera integral.

Política Nacional de Desarrollo Urbano:

Aún está en proceso de elaboración. Esta carencia de lineamientos nacionales en materias urbanas tiene como consecuencia, entre otras, una falta de visión o acción sistémica al momento de tratar y decidir sobre los temas urbanos. Como consecuencia de ello, las regiones y comunas no cuentan con un marco de referencia claro sobre el cual basarse al momento de elaborar sus propios instrumentos de planificación urbana.

El Plan Regional de Desarrollo Urbano. (PRDU)

Es un instrumento de planificación entre cuyos objetivos tiene el de orientar el desarrollo de las localidades urbanas de una región. En el se fijan los roles de los centros urbanos, sus áreas de influencia recíproca, relaciones gravitacionales, metas de crecimiento, etc.

Son creados por los SEREMI del MINVU aprobados también mediante decreto supremo de este organismo.

Sus disposiciones deben incorporarse a los Planos Reguladores Intercomunales, Metropolitanos y comunales.

Hasta el año 1999 no había ningún PRDU vigente, y si consideramos una elaboración posterior a esta fecha de algunos PRDU , se generaran muchos problemas a los planes reguladores comunales e intercomunales creados con anterioridad al respectivo PRDU, ya que tendrán que adaptarse a este,esto porque las municipalidades no tienen el poder para oponerse a dicho plan.

El PRDU quiere ser modificado por el MINVU, y quiere que se convierta en Planes regionales de desarrollo territorial (PRDT). Y abarcaría además del territorio urbano, ahora consideraría el territorio rural.

Pero se cuestiona mucho este cambio, debido a que se le otorgarían aún mas poder al MINVU, en desmedro de los Gobiernos Regionales.

Los modelos de ciudad que se han hecho a través de la historia, han sido intentos por planificar una vida mejor para los habitantes, pero sus resultados no fueron los esperados, ya que al momento de enfrentarse a la realidad, surgieron muchos problemas que hicieron de que su aplicación se hiciera en la mayoría de los casos de forma parcial, observándose estas ideas a lo mas en barrios o zonas residenciales.

La utopía que muchas veces se vio en estos modelos, fue el principal escollo que no se pudo traspasar.

3.1) La ciudad jardín de Howard:

Plantea un tipo de ciudad que replantea el tipo de agrupamiento de las viviendas colectivas que existía durante el siglo XIX en Europa y USA, con unas Metrópolis que se concentraban en el centro de la ciudad y que mantenía a la clase obrera en lugares con mucho hacinamiento y con muy malas condiciones de salubridad e higiene.

Para esto propone descentralizar a la ciudad y dar espacios saludables a la comunidad en mucha relación con la naturaleza.

Este modelo de ciudad, se podría considerar como uno de los mas exitosos en cuanto a resultados, ya que en muchas partes del mundo fue aplicado. La primera ciudad jardín fue hecha por Letchworth en 1904, luego proliferaron estas ideas por sobre todo en la década de los años 20, en países como Alemania y Estados Unidos principalmente.

La imagen da una fuerte relación con la naturaleza y el bienestar, era la característica principal de la ciudad jardín.

3.2) La ciudad lineal de Soria y Matta:

Este modelo se caracteriza, porque pensaba en una ciudad que crecía indefinidamente y se desarrollaba a lo largo de la línea férrea, que se convertía en la vía de conexión y comunicación en la ciudad. Esta ciudad mantenía una cercana relación con el campo y sus productos eran transportados con facilidad a través de esta línea.

Este modelo tiene muchas características que no permiten que se lleve a cabo, porque la linealidad, desperdicia mucho terreno y no permite ninguna concentración, y además al ser solo un eje de comunicación, se hace más lentos los traslados, y se alargan las distancias, esas son sus grandes falencias a mi parecer.

Perfil de la ciudad lineal

La villa Radieuse de Le Corbusier, era la villa radiante, en donde llegaba el sol de manera óptima, era una ciudad concebida para millones de habitantes, Le Corbusier capto el concepto de que la escala de la ciudad ya no era la misma que la que fijaron los conquistadores Españoles cuando llegaron, este concepto es muy rescatable, ya que hay que hacer una ciudad que este adaptada a los tiempos modernos.

Uno de los grandes problemas en las concepciones de ciudad que hacía Le Corbusier y que en este caso, no fue la excepción, es el hecho que no hacía una distinción en los barrios según las clases sociales, y eso es algo que siempre se debe considerar, porque negarlo sería creer en una utopía que en la realidad no podría desarrollarse.

Los proyectos de Le corbusier de ciudad no se desarrollaron completamente, solo los podemos ver de forma parcial en conjuntos residenciales, en el caso de Chile, la Villa Portales, tiene muchas influencias de Le Corbusier.

La organización en la planta asegura el asoleamineto.

La edificación en gran altura. Permitía ganar muchos espacios verdes, que entregarían mayor calidad de vida

Lograr un ordenamiento territorial, es una tema de gran complejidad, para ello hay que hacer una planificación territorial que cuente con los antecedentes relevantes para llevarla a cabo y proyectarse al futuro de la manera más racional posible. Pero para que realmente se de una planificación, esta debe tener instrumentos eficaces, que sean un gran apoyo de verdad y no como lo que sucede en Chile, en donde la interacción de los instrumentos de planificación existentes, son un verdadero caos, que no tienen una visión del país como un sistema que esta integrado por todo el territorio nacional, y solo se abocan a dar soluciones específicas, existiendo una superposición que resulta muy perjudicial en la organización territorio.

Pienso que primero que nada se deberían tomar lineamientos muy generales

Respecto al crecimiento y desarrollo del país y realmente tomar medidas que promuevan los cambios, por ejemplo la postura del país desde hace muchos años, habla de la descentralización de Santiago, pero las medidas en cuanto a la planificación para evitar esto, casi no existen o son muy débiles.

Tener la idea clara a como se quiere crecer, es lo primero a mi juicio, que se debiera resolver, después pienso que vendría el tema de re estudiar las facultades otorgadas a los instrumentos de planificación y/o buscar nuevos instrumentos, para tratar de evitar problemas entre los instrumentos al momento de tomar decisiones, además hay que establecer una verdadera coordinación entre ellos , otro aspecto que es muy importante, es que se debe trabajar considerando la opinión de la comunidad, para mi estos aspectos serían de una buena gestión que permita el tan anhelado desarrollo armónico la ciudad.

Una ciudad debe ir cambiando a través del tiempo, pero debe conservar sus cosas valiosas, con esto quiero explicar, que para hacer ordenamiento territorial no siempre es necesario partir de cero, aunque eso sería lo ideal, pero si se trabaja mucho en pro de una buena planificación del territorio, lograríamos un mejor futuro en nuestro país.

www.conama.cl/nuestra_institucion/areas_de_trabajos/u_rrnn/8.htm

Brieva, Amador “Ley general de Urbanismo y construcción” , Santiago;1991; artículo 34