Mecanismos de adquisición de bienes en México

Administración patrimonial. Bienes inmuebles. Expropiación. Nacionalización. Constitución

  • Enviado por: B Elisa A Villela
  • Idioma: castellano
  • País: México México
  • 40 páginas

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MODOS DE ADQUISIÓN DE LOS BIENES NACIONALES

ÍNDICE

1. Adquisición de bienes inmuebles

1.1. Ordenamientos jurídicos que norman la adquisición de bienes inmuebles

1.2. Identificación del inmueble

1.3. Condiciones y formas legales de adquisición

1.3.1. Expropiación

1.3.2. Nacionalización

1.3.3. Requisición

1.3.4. Decomiso y abandono de bienes

1.3.5. Dación en pago por créditos fiscales

1.3.6. Adjudicación de bienes no reclamados en sorteos

1.3.7. Reversión de bienes afectos a concesiones, autorizaciones y permisos

1.3.8. Donación

1.3.9. Compraventa y permuta

1. ADQUISICIÓN DE BIENES INMUEBLES

El Estado, además de que necesita contar dentro de su patrimonio con los recursos financieros suficientes para cubrir los gastos que genera su funcionamiento, prestar servicios públicos, satisfacer necesidades colectivas y realizar inversión en actividades económicas, requiere de los medios materiales adecuados para el desarrollo y cumplimiento de sus fines. Tales medios lo constituyen los bienes, muebles e inmuebles.

En forma genérica, se puede resumir la utilidad que representan los bienes para el Estado, de la manera siguiente:

  • Su uso común por todos los habitantes del país. Aprovechamientos especiales sobre estos bienes, requieren concesión.

  • En la prestación de servicios públicos, directamente por el Estado o en forma concesionada por los particulares.

  • La atención de necesidades colectivas o de grupos sociales, como la vivienda, la regularización de la tenencia de la tierra, la constitución de reservas territoriales y el desarrollo urbano.

  • Los bienes con un contenido cultural, dada su relevancia histórica, artística, arqueológica o científica, por lo que forman parte del patrimonio cultural de la Nación.

  • La protección del medio ambiente y la preservación de la flora y la fauna.

  • La explotación o aprovechamiento por el Estado en actividades estratégicas o prioritarias para el crecimiento económico y el desarrollo nacional.

Dada la importancia y trascendencia de las funciones y fines a cargo del Estado, éste debe contar con los modos o figuras legales idóneos y eficaces, tanto de derecho público como de derecho privado, que le permitan allegarse los bienes que le sean indispensables a ese propósito.

Por lo general, el Estado busca y adquiere los bienes que necesita para cumplir con los fines que persigue, sin embargo, en ocasiones ingresan a su patrimonio bienes que sin requerirlos en ese objeto, la ley se los atribuye para su conservación o destrucción, o le permite su adquisición para enajenarlos, a fin de incrementar su solvencia financiera.

Dentro del primer grupo de bienes a que se alude, se encuentran los que adquiere virtud a actos administrativos de expropiación, nacionalización, requisición y reversión por extinción de concesiones, o debido a contratos de derecho privado como donación, compraventa y permuta; en el segundo grupo, los que adquiere por adjudicación de premios no reclamados en sorteos, por el decomiso y abandono de bienes, la dación en pago de créditos, así como el embargo y remate de bienes para el pago de créditos fiscales.

1.1. Ordenamientos jurídicos que norman la adquisición de bienes inmuebles

Ordenamientos que regulan la expropiación:

  • Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Art. 27;

  • Ley de Expropiación;

  • Ley Agraria y su Reglamento en Materia de Ordenamiento de la Propiedad Rural;

  • Ley de Aguas Nacionales;

  • Código Civil Federal;

  • Ley Reglamentaria del artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo,

  • Ley Minera,

  • Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario;

  • Ley de Aeropuertos;

  • Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal;

  • Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente;

  • Leyes de expropiación de los Estados de la República, etc.

Ordenamientos que regulan la adquisición por contratos de derecho privado:

  • Ley Orgánica de la Administración Pública Federal

  • Ley General de Bienes Nacionales

  • Código Civil Federal

  • Códigos Civiles de los Estados y el del Distrito Federal;

  • Reglamento Interior de la SFP;

  • Reglamento del INDAABIN;

  • Reglamento del Registro Público de la Propiedad Federal.

Ordenamientos que regulan la adquisición por el decomiso o abandono de bienes:

  • Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Art. 22;

  • Código Penal Federal;

  • Ley Federal para la Administracion y Enajenacion de Bienes Del Sector Público (Sae: Servicio De Administracion Y Enajenacion De Bienes, Previsto En El Titulo Sexto De La Presente Ley ) (2003)

Ordenamiento que regula la adquisición por adjudicación de premios no reclamados en sorteos:

  • Ley Federal de Juegos y Sorteos;

Ordenamientos que regulan la adquisición por dación en pago de créditos fiscales:

  • Ley del Servicio de Tesorería de la Federación y su reglamento;

  • Código Fiscal de la Federación;

  • Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público;

Ordenamientos que regulan la adquisición por reversión de bienes afectos a concesiones:

  • Ley General de Bienes Nacionales;

  • Ley de Vías Generales de Comunicación;

  • Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario;

  • Ley de Aeropuertos, etc.

Ordenamientos que regulan la requisición de bienes

  • Ley de Vías Generales de Comunicación;

  • Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario;

  • Ley de Aeropuertos.

1.2. Identificación del inmueble

En forma previa a la adquisición del inmueble, deberá contarse con los datos suficientes que permitan determinar su vocación de aprovechamiento en los servicios pretendidos, así como las posibles limitaciones de uso.

La identificación del inmueble comprenderá sus características físicas, su aspecto técnico, su situación jurídica y las limitaciones administrativas que presenta.

En cuanto a sus características físicas deberán recabarse los datos siguientes:

  • Nombre del inmueble

  • Ubicación: rural o urbana; calle, avenida, boulevard, carretera u otro; colonia, barrio, poblado, comunidad u otro, así como sus colindancias.

  • Características propias del inmueble: si consiste en terreno, edificación o mixto; superficie del terreno, superficie cubierta, superficie construida; servicios de luz, agua, drenaje.

  • Estado físico: construcción abandonada, en ruinas, buen mantenimiento, requiere mantenimiento, baldío, baldío con bardas y su reseña fotográfica.

  • Situación ocupacional: quien o quienes lo ocupan y a que título, así como el uso que se le da.

En el aspecto técnico, para su adquisición se requiere del plano topográfico del inmueble o, en su caso, del plano catastral, municipal o federal.

La situación jurídica consiste en conocer el nombre del propietario, los datos del documento con el que se acredite la propiedad y los de inscripción en el Registro Público de la Propiedad local o federal, en su caso.

La sujeción del inmueble a determinadas limitaciones administrativas puede derivar de los planes o programas de desarrollo urbano, de restricciones en materia de impacto ambiental o de las que provienen de la protección a monumentos arqueológicos, históricos o artísticos.

El procedimiento de adquisición de bienes por la Federación o alguna de sus entidades, es distinto de acuerdo al régimen legal al que están sometidos dichos bienes, a saber, propiedad pública, propiedad ejidal y comunal o propiedad privada, lo que amerita el estudio de las leyes aplicables según sea el caso.

1.3. Condiciones y formas legales de adquisición

1.3.1 EXPROPIACIÓN

1.3.1.1 Concepto

La expropiación es uno de los medios más utilizados por el Estado de adquirir bienes, casi siempre inmuebles, que le permitan cumplir con sus fines o en interés de la colectividad.

Se trata de una facultad constitucional del Estado, que se ejerce por la autoridad administrativa, que consiste en un acto unilateral y soberano por el que se priva de la propiedad de un bien a un particular para satisfacer una necesidad pública, prevista en la ley como causa de utilidad pública, retribuyéndolo mediante el pago de una indemnización.

En consecuencia, la expropiación procede cuando existe una necesidad pública real, concreta y presente, que una ley prevé en forma general y abstracta como causa de utilidad pública y que el Estado sólo puede satisfacer, ya sea directamente o a través de un tercero, con un bien propiedad de un particular.

Las causas de utilidad pública están previstas, en los casos que son competencia de la Federación, no sólo en la Ley de Expropiación, sino también en otras leyes, como son la Ley Agraria (artículo 93), la Ley de Aguas Nacionales (artículo 7), etc.

La Ley de Expropiación (DOF 25-11-36) establece como causas de utilidad pública, entre otras, las necesidades en materia de servicios públicos, urbanización, conservación de elementos naturales, obras de beneficio colectivo, creación de centros de población, conservación de monumentos históricos o arqueológicos, creación de empresas de beneficio para la colectividad, etc. (artículo 1).

La Ley Agraria fija el régimen jurídico de la expropiación de terrenos ejidales y comunales (artículos 93 a 97), que efectuará el Gobierno Federal, tramitando el expediente la Secretaría de la Reforma Agraria.

El profesor Ernesto Gutiérrez y González da el concepto siguiente:

“Expropiación es el acto que realiza el Estado, unilateral y soberano, por conducto del funcionario competente de su órgano ejecutivo o administrativo, por medio del cual priva para sí, o para un tercero, a una persona de un bien de su propiedad, mediante el pago de una retribución o indemnización, para aplicarlo a la satisfacción de una necesidad pública, directamente por él o indirectamente por un tercero y que sólo con ese bien puede ser satisfecha en todo o en parte”

En efecto, la expropiación es un acto jurídico unilateral, porque no requiere de la aceptación o conformidad de la persona afectada, sin que pueda calificarse de compraventa forzosa, como lo pretenden algunos autores, pues el consentimiento es un elemento de existencia de todo contrato.

Cabe distinguir el acto de expropiación del procedimiento expropiatorio. Aquél es la culminación de éste, que es preparatorio, prolongado y está a cargo de la Secretaría de Estado con atribuciones, conforme a la distribución de competencias de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.

En México, tanto el acto de expropiación como la declaratoria previa de que existe una necesidad pública establecida en la ley como causa de utilidad pública, sólo pueden realizarlo el Presidente de la República, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal o los gobernadores, según corresponda a la Federación, el Distrito Federal o los Estados, satisfacer la necesidad pública que se presente.

1.3.1.2 Facultad del Estado para expropiar

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece, en el artículo 27, la propiedad originaria de la Nación sobre las tierras y aguas del territorio nacional, de la que deriva la propiedad privada, bajo el nuevo concepto de propiedad función social.

Consecuencia de ello, es la facultad del Estado de “imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público” y de realizar expropiaciones “por causa de utilidad pública y mediante indemnización”. (artículo 27, párrafo segundo).

La Constitución faculta a la Federación y a los Estados para dictar leyes, en sus respectivas jurisdicciones, que determinen “los casos en que sea de utilidad pública la ocupación de la propiedad privada y de acuerdo con dichas leyes la autoridad administrativa hará la declaración correspondiente.” (artículo 27, facción VI, párrafo segundo).

Con base en la referida facultad para dictar leyes en materia de expropiación, la Federación ha regulado ésta en leyes especiales sobre tierras, petróleo, minas aguas, vías de comunicación, etc. y en leyes generales como el Código Civil (artículos 832, 833, 836) y la Ley de Expropiación (aplicable también por el Gobierno del Distrito Federal en los asuntos de su competencia), en tanto que los Estados de la República cuentan con sus propias leyes de expropiación.

1.3.1.3 Procedimiento previo al acto de expropiación

La Ley de Expropiación regula el procedimiento expropiatorio de los bienes de propiedad privada. Este procedimiento se forma de dos etapas, la previa al acto de expropiación y la de ejecución del decreto expropiatorio.

De acuerdo a la causa de utilidad pública que se invoque para expropiar, dicho procedimiento lo realizará la Secretaría de Estado que corresponda, conforme a la distribución de competencias que señala la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.

El procedimiento previo al acto de expropiación, es preparatorio de éste y consiste en la integración de un expediente técnico, mediante la elaboración de los estudios necesarios y el acopio de los elementos que determinen que existe una necesidad pública real, concreta y actual que el Estado debe satisfacer; los medios posibles que deben tomarse en cuenta para resolverla; que un bien específico de propiedad particular es indispensable para satisfacer la necesidad pública; así como la estimación de los costos y tiempo de construcción de la obra que se requiera.

1.3.1.4. Decreto expropiatorio

Integrado el expediente técnico por la Secretaría de Estado competente, ésta elabora el proyecto de decreto, que una vez refrendado por el secretario del ramo, lo expide el Presidente de la República, debiendo publicarse en el Diario Oficial de la Federación y notificarse personalmente al particular afectado. En caso de ignorarse el domicilio de éste, surte efectos de notificación personal una segunda publicación en dicho Diario.

La falta del refrendo no invalida el acto, pero lo hace ineficaz, por lo que no será obedecido.

El decreto expropiatorio publicado en el Diario Oficial de la Federación, cuando la cosa expropiada pase al patrimonio del Estado, constituye el título de propiedad a favor del Gobierno Federal o de sus entidades, según sea el caso (Ley General de Bienes Nacionales, artículo 14). Si la cosa expropiada pasa al patrimonio de un tercero, se deberá otorgar la escritura respectiva, que será firmada por el particular afectado.

Cuando el fin de la expropiación corresponda realizarlo al Distrito Federal, el Jefe de Gobierno dictará el decreto, con fundamento en la Ley de Expropiación, que tiene el doble carácter de federal y local (artículo 21).

1.3.1.5. Ejecución del decreto de expropiación

Consiste básicamente en la ocupación de los bienes objeto de la expropiación por parte de la autoridad administrativa competente y en el pago de la indemnización.

El procedimiento de ejecución del decreto se suspende, en cuanto a la ocupación de los bienes expropiados, cuando el propietario afectado interpone en contra del decreto el recurso administrativo de revocación y de no obtener un resultado favorable a sus intereses, promueva juicio de amparo, salvo que el acto de expropiación se deba a una necesidad de urgente atención, como los casos de guerra internacional o interna, catástrofes o calamidades públicas, en cuyo caso se procederá a la ocupación inmediata del bien expropiado (Ley de Expropiación, artículo 8).

La ocupación del bien expropiado la llevará a cabo la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo, como administradora del patrimonio inmobiliario federal, quien lo entregará a la dependencia que haya integrado el expediente de expropiación, levantando el acta correspondiente, salvo que los bienes expropiados sean ejidales o comunales, cuya toma de posesión compete a la Secretaría de Reforma Agraria.

El pago de la indemnización deberá realizarse en moneda nacional o en especie, si así se conviene con el interesado, dentro del término de un año contado a partir de la publicación de la declaratoria de expropiación (artículo 20, Ley de Expropiación).

1.3.1.6. Indemnización

La Constitución de 1857, determinó que el pago de la indemnización por la expropiación de bienes debería ser previo a la ocupación de los mismos, en tanto que la de 1917 utiliza el término mediante, que la Suprema Corte de Justicia interpretó en una primera etapa que debía ser previo, cambiando posteriormente el criterio a que el pago debe mediar, sin que ello signifique que la indemnización tenga que ser simultánea al acto de ocupación y no pueda ser posterior.

El texto original del artículo 20 de la Ley de Expropiación fijó un periodo no mayor a diez años para el pago de la indemnización, que era un lapso demasiado largo y por tanto injusto, toda vez que no se establece la obligación del Estado de pagar intereses al afectado por el saldo pendiente de la indemnización. Por reforma efectuada a la Ley en 1993, se redujo a un año el tiempo máximo de pago de la indemnización, medida que fue acertada.

En lo referente a la fijación del monto de la indemnización, actualmente existen dos sistemas: el constitucional y el legal.

La Constitución, en el artículo 27, fracción VI, párrafo segundo, señala lo siguiente:

“....El precio que se fijará como indemnización a la cosa expropiada, se basará en la cantidad que como valor fiscal de ella figure en las oficinas catastrales o recaudadoras, ya sea que este valor haya sido manifestado por el propietario o simplemente aceptado por él de un modo tácito por haber pagado sus contribuciones con esta base. El exceso de valor o el demérito que haya tenido la propiedad particular por las mejoras o deterioros ocurridos con posterioridad a la fecha de la asignación del valor fiscal, será lo único que deberá quedar sujeto a juicio pericial y resolución judicial. Esto mismo se observará cuando se trate de objetos cuyo valor no esté fijado en las oficinas rentísticas”.

El sistema constitucional para fijar la cantidad a pagar en concepto de indemnización, se estableció en un principio por la Ley de Expropiación de 1936 y se recoge en la mayoría de las leyes de expropiación de los Estados.

Dicho sistema ha sido muy criticado por injusto, ya que en el caso de bienes inmuebles el valor catastral es muy inferior al valor real comercial y ello no es culpa del propietario, porque es el Estado quien en principio fija dicho valor, con la facultad legal de recatastrar cada dos años tales bienes.

La Ley de Expropiación reformada y la Ley Agraria, establecen un sistema justo para fijar la cuantía de la indemnización. El artículo 10 de la primera ley referida, señala lo siguiente:

“El precio que se fijará como indemnización por el bien expropiado, será equivalente al valor comercial que se fije sin que pueda ser inferior, en el caso de bienes inmuebles, al valor fiscal que figure en las oficinas catastrales o recaudadoras.

Tratándose de la expropiación de bienes que realice la Federación, incluyendo los ejidales y comunales, la cuantía de la indemnización se determina con base en el avalúo comercial que realice la Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales (artículo 63 de la Ley General de Bienes Nacionales y 94 de la Ley Agraría).

En el caso de controversia por el monto de la indemnización originada por la expropiación de un inmueble, ya sea que dicho monto se hubiese fijado con base en el valor fiscal o en el comercial, se dará intervención a la autoridad judicial correspondiente.

1.3.1.7. Recursos y derechos del propietario afectado con la expropiación

El propietario de un bien expropiado tiene diversos derechos o recursos legales, que puede ejercitar ante la dependencia que integró el expediente expropiatorio y/o ante la autoridad judicial competente y que son los siguientes:1) Recurso administrativo de revocación, en contra del decreto de expropiación que se considera improcedente; 2) Derecho a que el monto de la indemnización se fije a través de resolución judicial con base en dictamen pericial, en caso de que se controvierta su cuantía; 3) Derecho de reversión del bien expropiado, si dentro del plazo de cinco años el Estado no lo utiliza en la causa de utilidad pública que se invocó como causa de la expropiación; 4) El juicio de amparo, si no prosperan los recursos intentados en los casos de los incisos 1) y 3) anteriores.

1.3.1.7.1. Recurso administrativo de revocación

Mediante este recurso el interesado se puede oponer al decreto de expropiación, dentro de los 15 días hábiles siguientes a su notificación, el cual promoverá ante la Secretaría de Estado que haya tramitado el expediente de expropiación (Ley de Expropiación, artículos 5 a 8).

.

Como se dijo, la interposición del recurso suspende la ejecución del decreto, salvo que el acto de expropiación se deba a una necesidad de urgente atención, como los casos de guerra internacional o interna, catástrofes o calamidades públicas.

Si el resultado de la promoción del recurso es contrario a las pretensiones del recurrente, éste podrá acudir al juicio de amparo.

1.3.1.7.2. Derecho a acudir a un juez para que en caso de controversia fije el monto de la indemnización

Si la autoridad expropiante es el Gobierno Federal o el del Distrito Federal, tendrá aplicación la Ley de Expropiación o la Ley Agraria, según la naturaleza de la persona por expropiar. El importe de la indemnización, en estos casos, será equivalente al valor comercial de los bienes de que se trate.

Si los bienes expropiados son de propiedad privada y existe inconformidad con el monto de la indemnización que se haya fijado, se promoverá un procedimiento judicial ante un juez federal (local, si quien expropia es el Distrito Federal), quien resolverá en definitiva la cuantía, con base en dictámenes periciales, en los plazos que establece la Ley de Expropiación (artículos 11 a 17).

Se seguirá también un procedimiento judicial similar, ante el juez local competente, tratándose de expropiaciones que realicen gobiernos de los Estados en las que, con arreglo a lo dispuesto en sus leyes de expropiación, se fije el importe de la indemnización con base en el valor fiscal de inmuebles o respecto de bienes no valuados catastralmente. El objeto de tal procedimiento es el de establecer judicialmente el valor adicional o demérito del bien, respecto a su valor catastral, por las mejoras o el deterioro de la cosa después de fijado éste.

1.3.1.7.3 Derecho de reversión

Este derecho está establecido en la Ley de Expropiación (artículo 9), en la Ley General de Bienes Nacionales (artículo 33) y en la Ley Agraria (artículo 97), en favor del propietario afectado, cuando el bien expropiado no lo aplica el Estado, en el término de cinco años, a la satisfacción de la necesidad pública que se invocó en el decreto como causa de utilidad pública. Este supuesto se cumple si el Estado no hace uso alguno del inmueble; si lo aprovecha parcialmente, en la parte que no utilice o si le da un destino distinto al que motivó su expropiación.

El derecho de reversión lo puede hacer valer el interesado dentro de los dos años siguientes al vencimiento del término de los cinco años referido, solicitando al Estado la devolución del bien que le expropió, en cuyo caso regresa el mismo a su propiedad. Estimamos que el plazo de dos años para solicitar la reversión de bienes expropiados, por haberlo establecido el Congreso de la Unión en la Ley de Expropiación y en la Ley General de Bienes Nacionales, es aplicable en materia ejidal y comunal, aunque la Ley Agraria no establece plazo alguno.

Si el bien expropiado se aplica a la satisfacción de la necesidad pública dentro del plazo de 5 años, el acto expropiatorio es definitivo y el derecho del particular a la reversión no nace.

La solicitud de reversión total o parcial del bien de que se trate, se promueve ante la autoridad que tramitó el expediente, la que resolverá dentro de los 45 días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud. Si la reversión es favorable, el propietario debe devolver la indemnización que le hubiere sido cubierta. Si no es favorable, podrá interponer juicio de amparo.

El derecho del propietario a que revierta a su favor la propiedad de un bien que le fue expropiado y que no se aplicó a la satisfacción de la necesidad pública de que se trate, no es suficiente para resarcirle el daño que se le ocasionó al privarlo del mismo, más aún si está obligado a devolver la indemnización recibida. En efecto, la Ley de Expropiación no contempla el deber del Estado de pagar al propietario afectado daños y perjuicios por el deterioro que hubiese sufrido el bien y por las rentas que dejó de percibir, durante los cinco años que el propio Estado lo tuvo a su disposición, sin aplicarlo a la causa de utilidad pública.

1.3.1.2. NACIONALIZACIÓN

2.1.3.1.2.1. Terminología

Al vocablo nacionalización se le han dado tres acepciones por la doctrina:

  • Actividad económica que se reserva el Estado o que rescata de los particulares, para desarrollarla en exclusiva o con una participación limitada de éstos.

  • Actividad económica que el Estado reserva exclusivamente para que la desarrollen mexicanos o sociedades mexicanas con cláusula de exclusión de extranjeros.

  • Resolución de un juez federal fundada en la Ley de Nacionalización de Bienes, reglamentaria de la fracción II del artículo 27 Constitucional, por la que se declara la propiedad del Estado sobre bienes destinados a la administración, propaganda o enseñanza de un culto religioso.

El uso que se ha dado a la palabra nacionalización, en los sentidos señalados, no es exacto, por lo que ha sido muy criticado.

Los vocablos nacionalización, nacionalizar y Nación están ligados gramaticalmente y se utilizan con frecuencia en las leyes y en la doctrina para referirse al Estado.

Es innegable que Nación y Estado no son sinónimos. Nación es un concepto sociológico, es la suma de todos y cada uno de los individuos, que siente, piensa y obra de la misma manera que los individuos sienten, piensan y obran, como afirma Ihering. El Estado es un concepto o armazón jurídico, es una organización política, es el órgano formalmente establecedor del derecho y aplicador de éste, entraña la imposición coercitiva, es el reino de la coacción sobre ciertos aspectos de la vida, según señala Recaséns Siches.

Cuando una actividad económica, industrial o de servicios, es reservada o rescatada para desarrollarse en exclusiva o principalmente por el Estado, esa actividad no se está nacionalizando sino estatizando y si la actividad la reserva el Estado para su explotación por mexicanos o por sociedades mexicanas, que no admitan socios extranjeros, se puede hablar de mexicanización, como sugiere el maestro Ernesto Gutiérrez y González (Derecho Administrativo y Derecho Administrativo al Estilo Mexicano, Primera Edición, Editorial Porrúa, 1993, México, Pag. 908).

También se llama estatización a la resolución de un juez federal que declara que es propiedad del Estado un inmueble que se ha utilizado en la administración, propaganda o enseñanza de un culto religioso, por lo que es equívoco denominar nacionalización a dicha resolución.

El maestro Ernesto Gutiérrez y González considera que la palabra nacionalización sólo es válido utilizarla en el sentido de naturalización, para designar el acto por el que un extranjero adquiere la nacionalidad mexicana (Op. Cit. Pág. 908).

Por otra parte las palabras nacionalización y expropiación se han utilizado indistintamente como si fueran sinónimas. Sin embargo, cabe distinguir a la nacionalización (entiéndase estatización), como una facultad que descansa en el principio de la rectoría del Estado de la economía nacional y como un instrumento de política económica que persigue una finalidad: la participación exclusiva o principal del propio Estado, directamente o a través de sus entidades, en una actividad industrial o de servicios, que es estratégica o prioritaria.

La finalidad de la expropiación es satisfacer una necesidad pública, a través de la obtención de bienes que son el medio para lograrlo, por lo que es una medida estrictamente jurídica.

El medio utilizado para la nacionalización (estatización) de la industria petrolera en 1938 fue la expropiación y para la industria eléctrica en 1960, fue la compraventa de acciones y bienes de compañías extranjeras

1.3.1.2.2. Actividades económicas exclusivas del Estado

La actividad industrial, comercial o de servicios que desempeñan en exclusiva una o varias personas específicas, constituye monopolio, así sea el Estado quien la lleve a cabo.

Si en la ley se establece el derecho exclusivo de la o las personas para realizar la actividad, el monopolio es legal.

El artículo 28 de la Constitución General de la República, prohíbe toda clase de monopolios, las prácticas monopólicas y los estancos, pero reserva al Estado algunas actividades y funciones de carácter económico. El texto original de este artículo estableció a su favor la acuñación de moneda, la emisión de billetes a través de un solo banco, los correos, los telégrafos y la radiotelegrafía.

En la actualidad, la Constitución reserva también al Estado las actividades siguientes que considera estratégicas: a) petróleo y los demás hidrocarburos; b) petroquímica básica; c) minerales radioactivos y generación de energía nuclear; d) electricidad; e) otras que las leyes señalen expresamente.

1.3.1.2.2.1. Referencias históricas

Acuñación de moneda y correos: En realidad estos servicios son de la exclusividad del Estado desde el siglo XIX.

Ferrocarriles: En 1908, se estatizó la mayor parte (58%) de las vías ferroviarias del país, propiedad de compañías extranjeras, proceso que culminó en 1937 con la expropiación de los bienes de la Compañía de los Ferrocarriles Nacionales de México. Para la prestación del servicio, el Estado creó las corporaciones descentralizadas Administración Obrera de los Ferrocarriles Nacionales de México (1938) y Administración de los Ferrocarriles Nacionales de México (1940), que la ley de 1948 denominó Ferrocarriles Nacionales de México.

Fue hasta 1983, que la Constitución (artículo 28) señaló a los ferrocarriles como actividad estratégica, de explotación exclusiva del Estado y en 1995, al considerarla área prioritaria, facultó a éste para concesionar el servicio y los bienes, conservando o estableciendo la propiedad de las vías generales de comunicación ferroviaria.

Petróleo: En 1938 se estatizó la industria petrolera, a través de la expropiación del patrimonio de las compañías extranjeras que lo explotaban. En 1940 (DOF 9/11/40), se adicionó al articulo 27 Constitucional el párrafo siguiente:

“Tratándose del petróleo y de los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos, no se expedirán concesiones y la ley reglamentaria respectiva determinará la forma en que la Nación llevará a cabo las explotaciones de estos productos”.

Electricidad: En 1960 se estatizó la industria eléctrica, mediante la compra de los bienes y acciones de las compañías extranjeras American & Foreign Power Co. y Mexican Light Co. El mismo año (DOF 29/12/60), se adicionó al artículo 27 Constitucional el párrafo siguiente:

“Corresponde exclusivamente a la Nación, generar, conducir, transformar, distribuir y abastecer energía eléctrica que tenga por objeto la prestación de servicio público. En esta materia no se otorgarán concesiones a los particulares y la Nación aprovechará los bienes y recursos naturales que se requieran para dichos fines”.

Minerales radioactivos y generación de energía nuclear: Se adicionó una vez más el artículo 27 Constitucional (DOF 6/02/75), con el fin de establecer la explotación exclusiva por el Estado de los minerales radioactivos y de los combustibles nucleares para la generación de energía nuclear.

Servicio público de banca y crédito: El 1º de septiembre de 1982, el presidente en turno José López Portillo, estatizó dicho servicio y con ello comenzó la tragedia de la banca en México. Unos meses después (DOF 17/11/82), se adicionó un párrafo al artículo 28 constitucional, que de inicio prohíbe toda clase de monopolios y estancos, donde se señaló:

“Se exceptúa también de lo previsto en la primera parte del primer párrafo de este artículo, la prestación del servicio público de banca y crédito. Este servicio será prestado exclusivamente por el Estado a través de instituciones, en los términos que establezca la correspondiente ley reglamentaria, la que también determinará las garantías que protejan los intereses del público y el funcionamiento de aquéllas en apoyo de las políticas de desarrollo nacional. El servicio público de banca y crédito no será objeto de concesión a particulares.”

El párrafo anterior fue derogado en 1990 (DOF 27/06/90), al privatizarse nuevamente la banca, con lo que continuó la tragedia que llevó al planteamiento unos años después del salvamento bancario, primero a través del FOBAPROA y después del IPAB.

En la actualidad, somos testigos del proceso de extranjerización de la banca (en un 83%), con la llegada de capital canadiense, español y norteamericano.

Petroquímica básica: En 1983 (DOF 3/02/83) se reformó, entre otros, el artículo 28 Constitucional, en el que se agruparon las actividades económicas reservadas al Estado hasta esa época, ya no como monopolios, sino en áreas estratégicas. Con dicha reforma se incorporó a la Constitución, como estratégica, la petroquímica básica.

Comunicación vía satélite: Con la reforma de 1983 al artículo 28 de la Constitución, se incluyó este servicio como actividad estratégica a cargo del Estado y con la modificación que se hizo en 1995 (DOF 2/03/95), al considerarla actividad prioritaria, se le facultó para concesionar el servicio, conservando la propiedad de las vías generales de comunicación.

El repaso histórico realizado, nos permite observar a través de las diferentes reformas a la Constitución, el ensanchamiento de las actividades económicas y servicios que se fue reservando el Estado hasta el año de 1983.

Sin embargo, unos años después se empezó a dar en México el fenómeno inverso, presentado también en otros países del mundo, con la privatización o concesión de servicios antes catalogados de estratégicos, como el de banca y crédito en 1990, el ferroviario y de comunicación satelital en 1995 o de servicios primero monopolizados de hecho por el Estado y luego privatizados, como el telefónico y aún de otras actividades importantes en los campos del transporte aéreo (Compañía Mexicana de Aviación, S.A. de C.V. y Aeronaves de México, S.A. de C.V.), el acero (Altos Hornos de México, S.A. de C.V., Siderúrgica Lázaro Cárdenas Las Truchas, S.A. de C.V. ), etc.

1.3.1.2.2. Bases constitucionales de la actividad económica del Estado

En las últimas décadas, algunos países han incluido en sus constituciones disposiciones de contenido económico, que sientan las bases del papel e intervención que corresponde al Estado en el desarrollo y crecimiento de la economía.

En México, se reformaron los artículos 25, 26, 27 y 28 de la Constitución por Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 3 de febrero de 1983, con el objeto siguiente:

  • Establecer que al Estado corresponde: a) La rectoría del desarrollo nacional; b) Fomentar el crecimiento económico, el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza; c) Planear la actividad económica, conducirla, coordinarla y orientarla; d) Regular las actividades económicas que sean de interés general y fomentarlas.

  • Reconocer los sujetos que intervienen en la actividad económica, garantizar su participación y clasificarlos en sectores económicos: público, social y privado.

  • Clasificar las actividades económicas en: a) Estratégicas; b) Prioritarias y c) Otras que contribuyan al desarrollo de la Nación.

  • Reservar al Estado la explotación de las actividades estratégicas, sin concesionarlas, mediante organismos y empresas cuya propiedad y control conservará. Reconocer la participación del Estado en actividades prioritarias.

  • Incluir como estratégicas las actividades de: a) correos, telégrafos y radiotelegrafía; b) petróleo y demás hidrocarburos; c) petroquímica básica; d) minerales radioactivos y generación de energía nuclear; e) electricidad;

f) acuñación de monedas y emisión de billetes; y g) otras que señalen las leyes.

  • En reforma posterior al artículo 28, (DOF de 2 de marzo de 1995), incorpora la comunicación vía satélite y los ferrocarriles como actividades prioritarias y faculta al Estado a otorgar concesiones o permisos, con el deber de mantener o establecer la propiedad de las vías de comunicación.

Antes de la reforma constitucional de 3 de febrero de 1983 referida, que establece las bases del desarrollo económico nacional, la estatización de actividades se realizó casi en todos los casos a través de expropiaciones, fundamentándolas en el artículo 27 fracción VI, párrafo segundo de la Constitución. La decisión de la estatización se tomaba por el titular del poder ejecutivo federal.

En la actualidad, para que una actividad económica la pueda desempeñar el Estado, con exclusión de los particulares, deberá estar establecida en el texto Constitucional o en una ley, como área estratégica.

Ya no es facultad del Presidente de la República reservar al Estado o privatizar actividades económicas de la competencia exclusiva de éste. La estatización de actividades deberá sustentarse, en consecuencia, en la rectoría del desarrollo nacional y económico que corresponde al Estado.

1.3.1.2.3. Actividades económicas reservadas a mexicanos

Algunas leyes reservan actividades económicas o la prestación de ciertos servicios públicos a los mexicanos o a sociedades mexicanas con cláusula de exclusión de extranjeros, a lo que se ha denominado en forma equívoca nacionalización. En este caso, consideramos mejor el término mexicanización, sugerido por el profesor Ernesto Gutiérrez y González.

La mexicanización no implica la adquisición de bienes por el Estado, es sólo la determinación de éste de que los extranjeros no pueden participar en determinadas actividades económicas, por estar reservadas a personas físicas o morales mexicanas, que no admitan socios extranjeros.

Los extranjeros no pueden prestar, entre otros servicios, los siguientes: a) radio o televisión (Ley Federal de Radio y Televisión, artículo 14); b) servicios públicos en el Distrito Federal (artículo 80 de la Ley del Régimen Patrimonial y del Servicio Público); c) autotransporte carretero (artículos 6 a 9 de la Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal).

1.3.1.2.4. Titulación a favor del Estado de inmuebles de origen religioso

El 12 de julio de 1859 se promulgó la Ley de Nacionalización de los Bienes del Clero Secular y Regular, una de las primeras leyes de Reforma del Presidente Benito Juárez, que en el marco del principio de la separación y supremacía del Estado sobre las iglesias, transfirió al dominio de éste, todos los bienes del clero.

Los principios de las Leyes de Reforma quedaron plasmados en los textos originales de los artículos 27, fracción II y 130 de la Constitución General de la República.

El primero de los artículos referidos, declaró la propiedad del Estado, representado por el Gobierno Federal, de todos los templos destinados al culto público y de los que en lo sucesivo se erigieren, los que podrían continuar utilizándose en ese fin, así como de todo edificio que se hubiere construido o destinado a la administración, propaganda, o enseñanza de un culto religioso, como los obispados, casas curales, seminarios, asilos o colegios de asociaciones religiosas, conventos, etc., los cuales se usarían exclusivamente con servicios públicos de la Federación o de los Estados.

La propiedad del Estado sobre los templos abiertos al culto público y otros inmuebles destinados a la administración, propaganda o enseñanza de un culto religioso, deriva del texto constitucional, sin embargo, la Ley de Nacionalización de Bienes, Reglamentaria de la fracción II del artículo 27 Constitucional (DOF 31/12/40), establece los procedimientos, judicial o administrativo, para obtener la resolución que declare la propiedad respecto de dichos bienes, según se tenga o no conocimiento del propietario.

El Inventario Nacional de Bienes Inmuebles Federales de 1996, reportó alrededor de 63,000 templos abiertos al culto público antes de 1992 en el territorio nacional, de los que aproximadamente 13,000 cuenta con título de propiedad, es decir, sólo el 20% está titulado.

En 1992 (DOF 28/01/92) se reformaron, entre otros, los artículos 27 y 130 de la Constitución, para reconocer diversos derechos a los ministros de los cultos y a las asociaciones religiosas, ahora con personalidad jurídica, posibilitándolas para adquirir los bienes indispensables para su objeto.

Mediante la reforma aludida, se adicionó a la Constitución el artículo Decimoséptimo Transitorio, que da vigencia a la Ley de Nacionalización de Bienes, Reglamentaria de la fracción II del artículo 27 Constitucional, al señalar lo siguiente:

Artículo Decimoséptimo. Los templos y demás bienes que, conforme a la fracción II del artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que se reforma por este Decreto, son propiedad de la nación, mantendrán su actual situación jurídica.

En consecuencia, es inaceptable la opinión de los profesores Miguel Acosta Romero y Alfonso Nava Negrete de que la Ley de Nacionalización de Bienes quedó abrogada desde la reforma constitucional de referencia, pues todos los templos que fueron abiertos al culto público antes de dicha reforma, continúan siendo propiedad del Estado y es necesaria su regularización a través de la titulación de los mismos.

La Ley de Asociaciones Religiosas y Culto Público (DOF 15/07/92), en el artículo transitorio tercero, sólo deroga las disposiciones de la Ley de Nacionalización de Bienes, Reglamentaria de la fracción II del artículo 27 Constitucional, en lo que se opongan a la primera, no abroga en su totalidad a dicho ordenamiento.

1.3.1.3. REQUISICIÓN

2.1.3.1.3.1. Concepto

La requisición es un derecho del Estado establecido en la ley, que lo faculta a obtener de inmediato de los particulares bienes muebles e inmuebles, para la prevención o satisfacción de necesidades públicas o del propio Estado, surgidas a causa de una situación de emergencia.

La obtención de los bienes por el Estado es forzosa para los particulares y transitoria, sólo durante el tiempo que dure la situación de emergencia, por lo que la propiedad de dichos bienes, por lo general, no se transfiere al Estado, salvo que se trate de cosas fungibles.

Al concluir la situación de urgencia que originó la requisa o si el Estado adquiere o produce los bienes necesarios para hacer frente a la emergencia, devolverá a su propietario los objetos o inmuebles requisados, pagando a éste, por lo general, una indemnización por los daños y perjuicios ocasionados.

La doctrina ha considerado que a través de la requisición, el Estado puede exigir la prestación de actividades o servicios de particulares, pero esto es cuestionable en México si consideramos lo que establece el artículo 5º de la Constitución, en el sentido de que no se puede obligar a ninguna persona a prestar trabajos, sin su pleno consentimiento.

El artículo 5° referido, establece como obligatorios solamente los servicios públicos de las armas y los jurados, el desempeño de cargos concejiles y de elección popular, las funciones electorales y los servicios profesionales de índole social.

Por lo anterior, se considera que en nuestro país no se puede exigir de los particulares, a través de la figura jurídica de la requisición, la prestación de servicios personales al Estado.

1.3.1.3.2. Antecedentes históricos

La requisición tiene un origen militar, que se ha ubicado en las legiones romanas que estando en campaña se aprovisionaban de animales para la monta y carga, víveres, esclavos, cargadores y otros bienes necesarios para su misión, tomándolos de los habitantes de los lugares por los que transitaban.

Seguramente, el acto de avituallamiento y de obtención de todo tipo de bienes necesarios a los ejércitos, anteriores y posteriores en tiempo y espacio a las legiones romanas, fue una práctica común, tomando en cuenta la necesidad de dichos bienes y la fuerza militar que tales grupos representaban.

La requisición como tal, fue prevista y regulada en su aspecto militar en la legislación de países europeos como Francia y España, figura de aplicación excepcional, que tenía por objeto la adquisición de alimentos, vestuario y medios de transporte de los ejércitos.

En América, se practicó en la época precolombina por los grupos militares de los pueblos autóctonos y en el México independiente, entre otras casos, por los ejércitos liberal y conservador en la lucha civil conocida como “Guerra de los Tres Años” (1858-1860), que recuerda el episodio del general Leonardo Márquez, uno de los jefes del ejército conservador que se apoderó de $600,000.00, dada la precaria situación de sus tropas, cantidad que sustrajo de los dos millones de pesos que debía embarcar en el puerto de San Blas, acto que generó su destitución por el general Miramón.

1.3.1.3.3. Casos en los que procede la requisición

1.3.1.3.3.1. Requisición militar

El artículo 16 reformado de la Constitución General de la República (DOF 3/02/83), establece lo siguiente:

“En tiempo de paz ningún miembro del ejército podrá alojarse en casa particular contra la voluntad del dueño, ni imponer prestación alguna. En tiempo de guerra los militares podrán exigir alojamiento, bagajes, alimentos y otras prestaciones, en los términos que establezca la ley marcial correspondiente.”

El precepto citado se relaciona con lo que dispone el artículo 129 Constitucional que se cita:

“En tiempo de paz ninguna autoridad puede ejercer mas funciones que las que tengan exacta conexión con la disciplina militar.”

Las disposiciones transcritas establecen el derecho del Estado, a través de las autoridades militares, para que en el caso de la emergencia que se presenta con motivo de una guerra civil o internacional, acatando las normas de la ley marcial correspondiente, se pueda acudir a la requisición de bienes muebles e inmuebles que sean indispensables para la satisfacción de las necesidades del ejército instituido.

Es importante precisar que para que proceda la requisa militar, deberá previamente decretarse la suspensión de garantías individuales, conforme a lo señalado en el artículo 29 Constitucional.

1.3.1.3.3.2. Requisición de vías de comunicación

La situación de emergencia nacional o en una comunidad determinada, puede presentarse con motivo de guerra civil o internacional, por el riesgo de que éstas se presenten, por el deterioro grave de la economía nacional o la suspensión de servicios públicos que afecten o entorpezcan la vida de una población en particular.

En los supuestos que se señalan, se justifica el derecho del Estado, aún cuando la facultad no está fundamentada en nuestra Carta Magna sino en la ley, para proceder a la requisa de las diferentes vías generales de comunicación, que le permitan tomar las medidas necesarias para la defensa de la soberanía nacional o para garantizar la satisfacción de un servicio público de transporte o comunicación de interés general.

Diferentes leyes administrativas federales, como son la Ley de Vías Generales de Comunicación (artículos 112 y 113), la Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario (artículo 56), la Ley Federal de Telecomunicaciones (artículo 66) y la Ley de Aeropuertos (artículo 77), consignan el derecho del Gobierno Federal para proceder a la requisa de las vías generales de comunicación correspondiente, de los medios de transporte, de sus servicios auxiliares y accesorios, muebles e inmuebles y de disponer de todo ello como lo juzgue conveniente.

Con fundamento en las leyes y disposiciones a las que se ha hecho alusión, el Gobierno Federal ha realizado la requisa de diferentes empresas, como Compañía Mexicana de Aviación, S.A. de C.V., Aerovías de México, S.A. de C.V. (Aeroméxico), Teléfonos de México, S.A. de C.V., etc., con motivo de las huelgas de los trabajadores que han paralizado las actividades de tales empresas.

La requisición de empresas que prestan un servicio público, ha sido objetada y criticada por las agrupaciones sindicales, al considerar que es una medida que atenta contra el derecho de huelga que les asiste. Sin embargo, los especialistas reconocen que prevalece el interés general de la sociedad, que resulta afectada con la suspensión de los servicios, sobre el particular de los sindicatos.

1.3.3.3. Requisición por riesgo a la salud pública

Tratándose de una emergencia ocasionada por un desastre natural, epidemia grave o riesgo de contagio de enfermedades, la Ley General de Salud (DOF 7/02/84, artículos 181, 183 y 184), dispone que de inmediato se dicten las medidas indispensables para prevenir y combatir los daños a la salud; se declare mediante decreto presidencial las zonas sujetas a una acción extraordinaria en materia de salubridad general, así como se solicite de autoridades federales, estatales y municipales y a los profesionales, técnicos y auxiliares en las disciplinas de la salud, el desempeño de actividades que considere necesarias.

Los artículos de referencia, en lo relativo a la facultad de la Secretaría de Salud para requerir el concurso de los particulares para la atención de la emergencia que se presente, no tienen el apoyo constitucional necesario, para que en la práctica pueda actualizarse con eficacia.

1.3.1.4. DECOMISO Y ABANDONO DE BIENES

1.3.1.4.1. Concepto de decomiso

El Diccionario de Lengua Española da a la palabra decomiso los significados siguientes:

“Pena de perdimiento de la cosa, en que incurre el que comercia en géneros prohibidos. 2. Pérdida del que contraviene a algún contrato en que se estipuló esta pena. 3. Cosa decomisada o caída en decomiso convencional. 4. Pena accesoria de privación o pérdida de los instrumentos o efectos del delito. 5. En la enfiteusis, derecho del dueño directo para recobrar la finca por falta reiterada de pago de la pensión u otros abusos graves del enfiteuta.”

El concepto gramatical aludido, en todas sus acepciones, refiere al decomiso como una pena o sanción por la comisión de un hecho o conducta ilícitos o por el incumplimiento de un contrato.

El decomiso o su sinónimo comiso, en su acepción jurídica, es la pena o sanción decretada por un juez, que priva a una persona de la propiedad de los bienes que ésta utilizó para cometer un hecho ilícito, o que son objeto o producto del mismo, transmitiéndose la propiedad al Estado.

El Diccionario Jurídico Mexicano del Instituto de Investigaciones Jurídicas, señala que el decomiso es “la privación de los bienes de una persona, decretada por la autoridad judicial a favor del Estado, aplicada como sanción a una infracción.”

1.3.1.4.2. Aseguramiento de bienes

Antes del decomiso, los bienes que puedan ser objeto de éste, deberán ser asegurados durante la averiguación previa o en el proceso, de inmediato, tan pronto como sean localizados o identificados y entregarse, dentro de las 72 horas siguientes, al SAE (ANTES SERA), órgano desconcentrado de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, encargado de su administración hasta que se resuelva la devolución, decomiso o abandono de los bienes asegurados, conforme a las disposiciones de la LEY FEDERAL PARA LA ADMINISTRACION Y ENAJENACION DE BIENES DEL SECTOR PÚBLICO (2003) (SAE: SERVICIO DE ADMINISTRACION Y ENAJENACION DE BIENES, PREVISTO EN EL TITULO SEXTO DE LA PRESENTE LEY )

Los bienes asegurados no ingresan al erario público federal, continúan perteneciendo a sus propietarios, por lo que para su administración no son aplicables las disposiciones que regulan los bienes de patrimonio federal, sino las de la Ley referida en el párrafo precedente.

La LFAEBSP 2003 dispone que al realizar el aseguramiento se deberá levantar acta que incluya inventario con la descripción y el estado en que se encuentren los bienes que se aseguren; que los mismos deberán identificarse con sellos, marcas, cuñas, fierros u otras señales; que se provean las medidas necesarias para evitar su destrucción, desaparición o alteración; que se solicite en su caso el avalúo y que se pida al registro publico correspondiente se haga constar el aseguramiento respecto de bienes susceptibles de registro, como inmuebles, aeronaves, embarcaciones, empresas, negociaciones, establecimientos, acciones, partes sociales, títulos bursátiles, etc.

En cuanto a los bienes que deben asegurarse, el artículo 40 del Código Penal Federal dispone lo siguiente:

“...Las autoridades competentes procederán al inmediato aseguramiento de los bienes que podrían ser materia del decomiso, durante la averiguación o en el proceso. Se actuará en los términos previstos por este párrafo cualquiera que sea la naturaleza de los instrumentos”.

El Código Federal de Procedimientos Penales establece en el artículo 181, en relación al aseguramiento, lo que sigue:

“Los instrumentos, objetos o productos del delito, así como los bienes en que existan huellas o pudieran tener relación con éste, serán asegurados a fin de que no se alteren, destruyan o desaparezcan. La administración de los bienes asegurados se realizará de conformidad con la ley de la materia.

Las autoridades que actúen en auxilio del Ministerio Público, pondrán inmediatamente a disposición de éste los bienes a que se refiere el párrafo anterior. El Ministerio Público, al momento de recibir los bienes, resolverá sobre su aseguramiento.”

......

La LEY FEDERAL PARA LA ADMINISTRACION Y ENAJENACION DE BIENES DEL SECTOR PÚBLICO es la que regula la administración, depósito, utilización, devolución y abandono de bienes asegurados, así como el destino de los decomisados y abandonados.

Existen otros bienes que pueden ser objeto de aseguramiento, referidos en la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, cuyos artículos se citan en seguida:

Artículo 29. Cuando existan indicios suficientes que hagan presumir fundadamente que una persona es miembro de la delincuencia organizada, el Ministerio Público de la Federación podrá disponer, previa autorización judicial, el aseguramiento de los bienes de dicha persona, así como de aquellos respecto de los cuales ésta se conduzca como dueño, quedando a cargo de sus tenedores acreditar la procedencia legítima de dichos bienes, en cuyo caso deberá ordenarse levantar el aseguramiento.

Artículo 30. Cuando existan indicios suficientes que hagan presumir fundadamente que hay bienes que son propiedad de un miembro de la delincuencia organizada, o de que éste se conduce como dueño, podrán asegurarse con autorización judicial previa. Si se acredita su legítima procedencia, deberá ordenarse levantar el aseguramiento.

Artículo 31. El aseguramiento de bienes a que se refiere esta ley, podrá realizarse en cualquier momento de la averiguación o del proceso.

Artículo 32. Los bienes asegurados se pondrán a disposición del juez de la causa, previa determinación del Ministerio Público de la Federación de las medidas provisionales necesarias para su conservación y resguardo, sin perjuicio de lo dispuesto por los artículos 40, 41 y 193 del Código Penal para el Distrito Federal en Materia de Fuero Común, y para toda la República en Materia de Fuero Federal y 181 del Código Federal de Procedimientos Penales.

1.3.1.4.3. El decomiso y el abandono de bienes en materia penal

1.3.1.4.3.1. El decomiso en materia penal

Siendo el decomiso una pena, deberá ser impuesta por un juez penal. Las autoridades administrativas no están facultadas para aplicar la sanción de decomiso, toda vez que el artículo 21 Constitucional establece que únicamente podrán aplicar las sanciones consistentes en multas o arresto hasta por treinta y seis horas.

Los bienes que son decomisados como se dijo, dejan de pertenecer a los particulares que son sus titulares y pasan a la propiedad del Estado, como consecuencia de la resolución judicial que se dicte, sin pago de indemnización, y el Estado podrá utilizarlos en sus servicios, enajenarlos o destruirlos, si son dañinos o peligrosos.

El artículo 22, párrafos segundo y tercero reformados (DOF 3/07/96 y 8/03/99), de la Constitución General de la República se refieren al decomiso en los términos siguientes:

“No se considerará confiscación de bienes la aplicación total o parcial de los bienes de una persona hecha por la autoridad judicial, para el pago de la responsabilidad civil resultante de la comisión de un delito, o para el pago de impuestos o multas. Tampoco se considerará confiscación el decomiso que ordene la autoridad judicial de los bienes, en caso del enriquecimiento ilícito, en los términos del artículo 109; ni el decomiso de los bienes propiedad del sentenciado, por delitos de los previstos como de delincuencia organizada, o el de aquéllos respecto de los cuales éste se conduzca como dueño, si no acredita la legítima procedencia de dichos bienes.”

No se considerará confiscación la aplicación a favor del Estado de bienes asegurados que causen abandono, en los términos de las disposiciones aplicables. La autoridad judicial resolverá que se apliquen a favor del Estado los bienes que hayan sido asegurados con motivo de una investigación o proceso que se sigan por delitos de delincuencia organizada, cuando se ponga fin a dicha investigación o proceso, sin que haya un pronunciamiento sobre los bienes asegurados. La resolución judicial se dictará previo procedimiento en el que se otorgue audiencia a terceros y se acredite plenamente el cuerpo del delito previsto por la ley como de delincuencia organizada, siempre y cuando se trate de bienes respecto de los cuales el inculpado en la investigación o proceso citados haya sido poseedor, propietario o se haya conducido como tales, independientemente de que hubieran sido transferidos a terceros, salvo que éstos acrediten que son poseedores o adquirentes de buena fe.

La enumeración constitucional que se contiene en el párrafo que se citó en primer lugar, sobre los delitos en los que es aplicable la sanción de decomiso, está incompleta, toda vez que según dicho precepto, únicamente procede en los casos de responsabilidad de servidores públicos a que alude el artículo 109 de la Constitución y respecto de delitos previstos como de delincuencia organizada.

La pena de decomiso la puede imponer la autoridad judicial a las personas por la comisión de cualquier delito, siempre que esté prevista, como pena accesoria consistente en la pérdida de los instrumentos o efectos del delito, aun cuando no se trate del enriquecimiento ilícito o de delitos de delincuencia organizada.

La facultad de la Federación para fijar, por conducto del Congreso de la Unión, delitos y faltas a nivel federal y sus sanciones, se consigna en el artículo 73, fracción XXI de la Constitución, que señala lo que sigue:

Art. 73.- El Congreso tiene facultad:

XXI. Para establecer los delitos y faltas contra la Federación y fijar los castigos que por ellos deban imponerse.

Con base en esta disposición, el Congreso está facultado para establecer la sanción de decomiso por la comisión de delitos federales.

El Código Penal Federal, señala en el artículo 24, incisos 8 y 18, entre las penas que pueden aplicarse, el decomiso de instrumentos, objetos y productos del delito, así como el decomiso de bienes correspondientes al enriquecimiento ilícito.

El Código de referencia regula el decomiso en el artículo 40, que se cita a continuación:

Los instrumentos del delito, así como las cosas que sean objeto o producto de él, se decomisarán si son de uso prohibido. Si son de uso lícito, se decomisarán cuando el delito sea intencional. Si pertenecen a un tercero, sólo se decomisarán cuando el tercero que los tenga en su poder o los haya adquirido bajo cualquier título, esté en alguno de los supuestos a los que se refiere el artículo 400 de este Código, independientemente de la naturaleza jurídica de dicho tercero propietario o poseedor y de la relación que aquél tenga con el delincuente, en su caso. Las autoridades competentes procederán al inmediato aseguramiento de los bienes que podrían ser materia del decomiso, durante la averiguación o en el proceso. Se actuará en los términos previstos por este párrafo cualquiera que sea la naturaleza de los instrumentos, objetos o productos del delito.

Si los instrumentos o cosas decomisadas son sustancias nocivas o peligrosas, se destruirán a juicio de la autoridad que esté conociendo, en los términos previstos por el Código de Procedimientos Penales, pero aquélla, cuando lo estime conveniente, podrá determinar su conservación para fines de docencia o investigación. Respecto de los instrumentos del delito, o cosas que sean objeto o producto de él, la autoridad competente determinará su destino, según su utilidad, para beneficio de la procuración e impartición de justicia, o su inutilización si fuere el caso, de conformidad con las disposiciones aplicables.”

Este último párrafo, se refiere al destino de sustancias y bienes decomisados, los cuales podrán destruirse, conservarse, aprovecharse o inutilizarse, a juicio de la autoridad competente.

1.3.1.4.3.2. El abandono de bienes en materia penal

Los bienes asegurados sobre los que no se hubiere decretado el decomiso o se levante el aseguramiento, deberán ser devueltos a quien tenga derecho a ellos.

Si el interesado no los recoge dentro del plazo que señala la ley, a partir de que sean puestos a su disposición, los bienes causan abandono a favor del Estado.

La declaración de abandono transmite la propiedad de los bienes a favor de la Federación. Dicha declaración la realiza el Servicio de Administración de Bienes Asegurados y deberá ser ratificada por la autoridad judicial, dentro de los 15 días siguientes a aquél en que se lo solicite el órgano desconcentrado referido.

El Código Penal Federal, en el artículo 41 establece sobre el abandono de bienes, lo siguiente:

“Los objetos o valores que se encuentren a disposición de las autoridades investigadoras o de las judiciales, que no hayan sido decomisados y que no sean recogidos por quien tenga derecho a ello, en un lapso de noventa días naturales, contados a partir de la notificación al interesado, se enajenarán en subasta pública y el producto de la venta se aplicará a quien tenga derecho a recibirlo. Si notificado, no se presenta dentro de los seis meses siguientes a la fecha de la notificación, el producto de la venta se destinará al mejoramiento de la administración de justicia, previas las deducciones de los gastos ocasionados.

En el caso de bienes que se encuentren a disposición de la autoridad, que no se deban destruir y que no se puedan conservar o sean de costoso mantenimiento se procederá a su venta inmediata en subasta pública, y el producto se dejará a disposición de quien tenga derecho al mismo por un lapso de seis meses a partir de la notificación que se le haga, transcurrido el cual, se aplicará al mejoramiento de la administración de justicia.”

El artículo anterior ya no tiene vigencia, por lo que los plazos y el destino del producto de la venta de los bienes a que alude, no tienen aplicación.

En efecto, por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 8 de marzo de 1999, se reformó entre otros, el artículo 22, párrafo tercero de la Constitución, estableciendo la facultad del Estado para adquirir la propiedad de bienes abandonados conforme a la ley, en los siguientes términos:

“No se considerará confiscación la aplicación a favor del Estado de bienes asegurados que causen abandono en los términos de las disposiciones aplicables....”

En fecha posterior a dicha reforma, el 14 de mayo de 1999, se publicó la Ley Federal para la Administración de Bienes Asegurados, Decomisados y Abandonados, que establece los procedimientos para la devolución de bienes asegurados, así como los plazos que deben transcurrir para que, en el caso de que dichos bienes no sean reclamados por quien tenga derecho a ellos, se declare su abandono a favor de la Federación (véanse los artículos 7, 39, 44, 45 y 46 de la Ley citada).

La Ley de referencia señala el aprovechamiento que la Federación da a los bienes decomisados y abandonados, los que se enajenarán en subasta pública, salvo que deban ser destruidos o inutilizados, debiendo ingresarse el producto de la venta a la Tesorería de la Federación, o bien, podrán destinarse al servicio de los Poderes de la Unión, entidades paraestatales del Gobierno Federal, a los organismos con autonomía por disposición constitucional, entidades federativas o municipios y excepcionalmente a instituciones de beneficencia, de investigación científica u otras análogas (artículos 48 al 52). El numerario se enterará en la Tesorería de la Federación y en el caso de bienes muebles la Ley referida les señala diferente destino, conforme a sus características, valor cultural, necesidad de conservación, etc. (artículos 22 al 28).

La Ley en comento, dispone que los bienes decomisados y los abandonados, sus frutos y productos, así como los derivados de su enajenación, se consideran aprovechamientos, en términos del Código Fiscal de la Federación.

1.3.1.5. DACIÓN EN PAGO POR CRÉDITOS FISCALES

Con el propósito de asegurar la recaudación de créditos a favor del Gobierno Federal, la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación (LSTF), publicada en el Diario Oficial del 31 de diciembre de 1985, faculta a la Tesorería de la Federación (TESOFE) para aceptar la dación de bienes o servicios en pago total o parcial de créditos (artículo 25).

La dación en pago de créditos de todo tipo, es facultad discrecional de la TESOFE y de sus auxiliares y solo procederá cuando sea la única forma que tenga el deudor para cumplir la obligación a su cargo y se trate de bienes de fácil realización o venta, o aprovechables en servicios públicos federales.

La resolución de aceptación o negativa de la solicitud de dación en pago, que se dictará en un término de treinta días hábiles, contados a partir de la integración del expediente respectivo, no es impugnable en recurso administrativo, ni en juicio de nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

La aceptación de la dación de bienes o servicios en pago de créditos, suspende provisionalmente los actos de cobro, así como la actualización del principal y accesorios. Si la dación en pago no se formaliza, la suspensión queda sin efectos y las cantidades deben actualizarse desde la fecha en que debió hacerse el pago y hasta que el mismo se realice (artículo 26, LSTF).

Los bienes muebles o inmuebles objeto de la dación en pago, se reciben conforme al valor que se determine en un avalúo de lNDAABIN, de un banco, por corredor público o por perito autorizado.

La dación en pago debe formalizarse, en el caso de inmuebles, en escritura pública, dentro de los 45 días hábiles siguientes a aquél en que se haya notificado la aceptación. Todos los gastos y contribuciones son por cuenta del deudor (artículo 27, fracción I, LSTF).

En el caso de muebles, la dación en pago queda formalizada en la fecha de firma del acta de entrega de los mismos, que se realizará dentro de los 5 días hábiles siguientes a la notificación de la aceptación. Los gastos de la entrega los cubre el deudor (artículo 27 fracción II, LSTF).

El crédito se extingue en el momento de la formalización de la dación en pago. Si se trata de servicios, la extinción del crédito será proporcional al cumplimiento, en la fecha en que fueron efectivamente prestados.

A partir de la formalización de la dación en pago, la TESOFE o sus auxiliares quedan en custodia y administración de los bienes muebles e inmuebles, con plenas facultades para enajenarlos a través de los procedimientos de licitación pública, subasta, remate o adjudicación directa, que establece la LSTF. En relación con los muebles, la TESOFE y sus auxiliares están además facultadas para asignarlos en destino a las dependencias y entidades de la administración pública federal (artículo 28 LSTF).

El precio de venta será equivalente al valor en que los bienes fueron recibidos con motivo de la dación en pago, con adición de los gastos de administración o venta ocasionados, salvo que el avalúo actualizado señale un valor menor, en cuyo caso éste será el precio mínimo de venta.

Transcurridos 18 meses a partir de formalizada la dación en pago, sin que los bienes se hubieren enajenado o, en el caso de muebles, determinado destino, se incorporarán éstos al inventario de bienes y los inmuebles serán puestos a disposición de la Dirección General del Patrimonio Inmobiliario Federal, a fin de que ésta los publicite para el servicio público y de no ser solicitados en destino se proceda a su enajenación a través de licitación pública (artículo 29, LSTF).

El mismo procedimiento señalado para los bienes de dación en pago, se aplica al caso de adjudicaciones de bienes por créditos a favor del fisco federal.

1.3.1.6. ADJUDICACIÓN DE PREMIOS NO RECLAMADOS EN SORTEOS

En la denominación que se ha dado a este tema, se utiliza en forma equívoca el término adjudicación. Considero que es mejor el título de “Adquisición por el Estado de bienes no reclamados en sorteos”, conforme a las consideraciones siguientes.

1.3.1.6.1.Terminología

La voz “adjudicación” de premios, con frecuencia se utiliza en sentido vulgar para referirse al derecho que se basa en disposiciones de la Ley Federal de Juegos y Sorteos (LFJS) y en permisos que otorga la Secretaría de Gobernación (SG), para que los premios no reclamados en sorteos, dentro de un plazo determinado, se entreguen en propiedad al Gobierno Federal.

Utilizado así el vocablo, da lugar a confusión, ya que en sentido jurídico, la adjudicación es un acto de autoridad judicial o administrativa, por el que se declara con fundamento en la ley, que uno o más bienes pasan al patrimonio de una persona, sea un tercero o el propio Estado. Esta situación se presenta en los juicios de quiebra, concurso, sucesorios, en los remates judiciales y en el embargo y remate de bienes dentro del procedimiento administrativo de ejecución.

La LFJS, únicamente faculta a la SG, para señalar en los permisos que otorgue para efectuar sorteos, la participación que deba corresponder al Gobierno Federal en los productos obtenidos por el permisionario, sin otorgarle atribuciones para emitir resoluciones de adjudicación del bien a favor del ganador del sorteo o del Gobierno Federal. En el caso de negativa del permisionario para entregar y otorgar el título de propiedad del bien a favor del ganador del sorteo, cuando éste lo reclame en tiempo y forma o, en caso contrario, al Gobierno Federal, el ganador del sorteo o la SG, en representación del Gobierno Federal, tendrán que acudir a la autoridad judicial para que les adjudique el premio.

1.3.1.6.2. Sorteos y juegos con apuestas

La LFJS, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 1947, prohíbe los juegos de azar y los juegos con apuestas, salvo los que tengan lugar en domicilios particulares, con fines de diversión o pasatiempo ocasional, siempre que no se practiquen habitualmente y cuando los participantes sean familiares o tenga una relación de trato social con el propietario o morador del inmueble (artículos 1º y 15).

La Ley referida permite la celebración de sorteos, así como juegos de ajedrez, damas y otros semejantes, dominó, dados, boliche, bolos y billar, de pelota en todas sus formas, carreras de personas, vehículos y animales, y en general toda clase de deportes, facultando a la SG para autorizar, controlar y vigilar, tanto los sorteos, como los juegos mencionados, cuando en ellos se crucen apuestas de cualquier clase (artículos 2º y 3º).

Como se dijo, la SG está facultada para señalar en los permisos que conceda para la celebración de sorteos y juegos permitidos con apuestas, la participación que de los productos obtenidos por el permisionario, deba de corresponder al Gobierno Federal (artículo 5º).

Quedan exceptuados de lo señalado en el párrafo anterior, los sorteos que se autorice lleven a cabo las autoridades, instituciones educativas y de beneficencia que destinen sus productos a fines de interés general, se celebren con fines exclusivos de propaganda comercial y los que se verifiquen como sistemas de ventas, en los que los participantes reciban íntegramente el valor de sus aportaciones en mercancías u otros bienes.

1.3.1.6.3. Incorporación de premios no reclamados al patrimonio federal

Los premios no reclamados en sorteos y los que correspondan a boletos no vendidos, ya se trate de bienes muebles, inmuebles o derechos, deben ingresar al patrimonio federal en los términos que se señalen en los permisos respectivos, que otorga la SG con base en la LFJS y serán destinados al mejoramiento de los establecimientos de prevención social dependientes de dicha Secretaría o de asistencia pública a cargo de la Secretaría de Salud.

Si el bien objeto del sorteo que no fue reclamado es un mueble, el permisionario lo entregará directamente a la SG en el término máximo que señalen las bases del permiso, que por lo general es de ocho días naturales posteriores al vencimiento del plazo que tiene el ganador del sorteo para su reclamación, el cual a su vez es de treinta días naturales contados a partir de la fecha del evento.

Si el premio no reclamado es un derecho, como sería el caso de un viaje turístico, el permisionario entregará a la SG el valor económico que represente tal derecho.

Cuando los premios no reclamados consistan en bienes inmuebles, la SG dará la intervención que le corresponde a la Dirección General de Patrimonio Inmobiliario Federal (DGPIF), para la titulación del bien a favor del Gobierno Federal, la inscripción del título en el Registro Público de la Propiedad Federal y el destino del bien a la Secretaría mencionada.

El permisionario deberá exhibir, a la SG o a la DGPIF, para la titulación del inmueble a favor del Gobierno Federal, a través de contrato de donación que elabore la Dirección mencionada, el título que lo acredite como propietario y el plano topográfico del bien de que se trate.

Los gastos, honorarios, impuestos y derechos que se originen con motivo de la titulación del inmueble a favor del Gobierno Federal, correrán por cuenta del permisionario.

1.3.1.7. REVERSIÓN DE BIENES AFECTOS A

CONCESIONES, AUTORIZACIONES Y PERMISOS

El presente tema se limita al estudio del derecho de reversión del Estado de los bienes afectos a los fines de una concesión, autorización o permiso, sin pretender hacer el análisis de la naturaleza jurídica, concepto, elementos y especies de concesión, que se desarrollan en otro módulo de este diplomado.

1.3.1.7.1. Marco conceptual

Es un principio de equidad, que al vencimiento del término de una concesión, autorización o permiso; los bienes, instalaciones y equipo afectos a sus fines pasen a ser propiedad del Estado, debido a que el concesionario que explotó los bienes o servicios durante su vigencia, que por lo general es amplia, recuperó el capital invertido y obtuvo utilidades.

Al acto por el que los bienes, mejoras e instalaciones pasan a ser propiedad del Estado, al extinguirse una concesión, autorización o permiso; se le ha denominado en la legislación administrativa federal y en la doctrina “reversión”.

El maestro Jorge Olivera Toro, dice que la reversión es “el acto que tiene por objeto hacer que pasen a la propiedad del Estado todos los bienes afectos a la explotación de la concesión (instalaciones y obras), siempre y cuando ocurran las circunstancias que expresa la ley (por ejemplo: expiración del plazo de la concesión)”.

El término reversión que se utiliza, no es adecuado, porque los bienes que al término de la concesión, autorización o permiso pasan a la propiedad del Estado, los adquirió el concesionario y son de su propiedad, no fueron antes propiedad del ente público. El concesionario goza respecto de dichos bienes, durante la vigencia de la concesión, de una propiedad sujeta a un plazo resolutorio, que pasa al Estado, al extinguirse la concesión.

Es incorrecto también hablar de reversión, para referirse a los bienes de dominio público que fueron objeto de una concesión y que al vencimiento del término de la misma, vuelven de pleno derecho a la posesión, administración y control del Estado, porque tales bienes no dejaron de ser propiedad de éste durante la vigencia de la concesión y solo vuelven a su administración al extinguirse la concesión.

En materia de expropiación se utiliza el término reversión en su sentido jurídico, para referirse al derecho del propietario afectado de reclamar la devolución del bien que no fue destinado o utilizado en la causa de utilidad pública, dentro del término de cinco años.

1.3.1.7.2. Legislación administrativa federal

En distintas leyes federales que tienen por objeto regular la prestación de servicios públicos, se consigna el mal llamado derecho de reversión del Estado, por ejemplo, en la Ley de Vías Generales de Comunicación (artículos 30, 89, 94), en la Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario (artículo 14), en la Ley de Aeropuertos (artículo 20).

Las disposiciones generales, aplicables en materia de reversión a todo tipo de concesiones que otorga el Gobierno Federal, se contienen en la Ley General de Bienes Nacionales.

En efecto, la Ley referida establece los principios generales para que los bienes adquiridos, instalaciones y obras efectuadas por un particular, durante la vigencia de una concesión que se hubiere otorgado, ya sea para la explotación de un bien de dominio público de la Federación, de un servicio público o de ambos pasen a ser propiedad del Gobierno Federal al término de la concesión.

Por lo general, el título o documento que consigna la concesión que otorga el Gobierno Federal, establece que al vencimiento de la misma, los bienes, mejoras, accesiones y equipo adquiridos por el concesionario para explotar el bien de dominio público u operar el servicio, pasarán al patrimonio del Estado. El título o documento referido deberá inscribirse en los Registros Públicos de la Propiedad Federal y local.

Los inmuebles federales concesionados no pueden ser objeto de gravamen, enajenación, subconcesión, arrendamiento o comodato por el particular que los explota, bajo la pena de nulidad del acto, perdiendo el concesionario los bienes afectos a la concesión en beneficio del Gobierno Federal.

Sin embargo, los inmuebles propiedad del concesionario, afectos a los fines de la concesión, sobre los que el Gobierno Federal tiene el derecho de reversión al término de dicha concesión, sí pueden ser objeto de enajenación parcial o de imposición de gravámenes, previa autorización de la SFP.

En el caso de enajenación parcial a que se refiere el párrafo precedente, el plazo de vigencia de la concesión, permiso o autorización, deberá reducirse en proporción al valor de los inmuebles cuya enajenación parcial se autorice; si se trata de imposición de gravámenes, el concesionario otorgará fianza a favor del Gobierno Federal por cantidad igual a la del gravamen, para garantizar el derecho de reversión.

Al vencimiento del plazo de la concesión, o de la última prórroga en su caso, las obras e instalaciones adheridas de manera permanente al inmueble concesionado pasarán a ser propiedad del Estado.

En caso de terminación anticipada de la concesión, por revocación, nulidad o caducidad de la misma, por causa imputable al concesionario, los bienes concesionados volverán a la posesión y administración del Gobierno Federal y sus mejoras y accesiones pasarán a ser propiedad de éste, sin pago de indemnización al particular. Por el contrario, si la causa de la terminación anticipada de la concesión no la originó el concesionario, éste deberá ser indemnizado, toda vez que las mejoras y accesiones pasan a ser propiedad del Gobierno Federal sin pago alguno, sólo en la parte proporcional al tiempo transcurrido de la concesión.

FORMAS DE ADQUISICIÓN DE BIENES POR

EL ESTADO A TRAVÉS DE CONTRATOS DE DERECHO PRIVADO

Una de las funciones del Estado es la prestación de servicios públicos, para satisfacer las necesidades de los gobernados. Además de contar con recursos financieros suficientes para ello, el Estado requiere para cumplir ese propósito y poder operar adecuadamente, de bienes muebles e inmuebles, con las características físicas y de localización necesarias al servicio a prestar.

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el artículo 27, fracción VI, establece la capacidad plena de los Estados, Distrito Federal y Municipios, para adquirir y poseer todos los bienes raíces necesarios para los servicios públicos.

Disposición expresa que faculte a la Federación para adquirir los inmuebles que requiera para los servicios a su cargo, no existe en la Constitución. Sin embargo, el artículo 132 de la Carta Magna, al referirse a los inmuebles destinados al servicio público o al uso común, alude a los bienes que el Gobierno de la Unión, en lo sucesivo, adquiera en el territorio de algún estado.

Este último artículo, faculta al Congreso de la Unión para expedir la Ley General de Bienes Nacionales (LGBN) que actualmente nos rige, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 20 de MAYO de 2004, la cual fija los requisitos y procedimientos que las dependencias y entidades del Gobierno Federal deben cumplir para adquirir, mediante actos de derecho privado, los inmuebles necesarios a su servicio.

La falta de cumplimiento de los requisitos y condiciones que establece la Ley mencionada, es causa de anulabilidad del acto, por lo que éste deberá ser convalidado por la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo (SFP), a través de la Dirección General del Patrimonio Inmobiliario Federal (DGPIF), en su carácter de dependencia administradora del patrimonio inmobiliario federal.

1.3.1.8. Compraventa y permuta

1.3.1.8.1. Requisitos y procedimientos para adquirir inmuebles por las dependencias y entidades del Gobierno Federal.

Junto con la expropiación, los contratos de derecho privado, compraventa, permuta y donación, son las figuras jurídicas más frecuentes que el Gobierno Federal utiliza para la adquisición de los inmuebles que usa en sus actividades o en la prestación de los servicios públicos a su cargo.

Los inmuebles que ingresan al patrimonio federal a través de los contratos de derecho privado, se consideran de dominio público.

1.3.1.8.1.1. Programa anual de requerimientos inmobiliarios

En primer lugar, la LGBN establece que las dependencias de la administración pública federal deberán presentar a la SFP un programa anual calendarizado de requerimientos de inmuebles, que permita contar con información que funde las políticas y decisiones en la materia.

La SFP, a través de la DGPIF, a fin de satisfacer los requerimientos inmobiliarios que planteen las dependencias, deberá cuantificar los inmuebles solicitados, atendiendo a sus características y localización, que le permitan realizar una búsqueda en el Inventario Nacional de Bienes Inmuebles Federales para determinar la existencia de bienes disponibles o, en su defecto, la necesidad de adquirir otros inmuebles.

La adquisición de los inmuebles se realizará, previa autorización de la DGPIF, con cargo a la partida presupuestal de la dependencia interesada, cuando correspondan a los programas anuales aprobados, exista autorización de inversión en su caso y no se disponga de inmuebles federales adecuados.

La Ley obliga a las dependencias del Gobierno Federal a presentar este programa de necesidades inmobiliarias, lo que en la práctica no se cumple, no así a las entidades paraestatales que únicamente deberán dar de alta en el Inventario Nacional de Bienes Inmuebles Federales, los que adquieran.

La adquisición por compraventa o permuta puede formalizarse en escritura pública o mediante contrato privado, según sea la naturaleza jurídica de la persona que enajene el bien al Gobierno Federal o sus entidades. En efecto, el artículo 99 de la LGBN señala que “No se requerirá intervención de notario en los casos siguientes:

  • Donaciones que se efectúen a favor del Gobierno Federal;

  • Donaciones que efectúe el Gobierno Federal en favor de los gobiernos estatales y municipales;

  • Enajenaciones que realicen las entidades paraestatales a personas de escasos recursos para resolver necesidades de vivienda de interés social;

  • Donaciones que realicen los gobiernos de los estados o de los municipios a favor de entidades de la administración pública federal para la prestación de servicios públicos a su cargo;

  • Donaciones que efectúe el Gobierno Federal a favor de entidades paraestatales, y

  • Adquisiciones y enajenaciones a título oneroso que realice le Gobierno Federal con las entidades paraestatales”.

  • En los casos a que se refieren las fracciones I, II, V y VI, el documento que consigne el contrato respectivo tendrá el carácter de escritura pública. En el caso a que se refiere la fracción III, se requerirá que la SECRETARIA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA, autorice los contratos respectivos, para que éstos adquieran el carácter de escritura pública.

    En consecuencia, el documento que consigne el contrato de compraventa o permuta que celebren el Gobierno Federal y las entidades paraestatales, tendrá el carácter de escritura pública, sin que se requiera la intervención de notario.

    1.3.1.8.1.2. Adquisición onerosa mediante contrato (operaciones entre el Gobierno Federal y sus entidades)

    La dependencia interesada en la adquisición onerosa de un inmueble propiedad de una entidad paraestatal, lo que se realizará mediante contrato, debe solicitar a la DGPIF otorgue éste, acreditando que cuenta con la autorización de inversión de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en tanto que la entidad exhibirá el acuerdo favorable de su órgano de gobierno para la enajenación del inmueble y si éste es un bien del dominio público propiedad de un organismo descentralizado, deberá contar con el decreto presidencial publicado en el Diario Oficial de la Federación que desincorpore y autorice la venta del bien a favor del Gobierno Federal.

    El precio del inmueble que se vaya a adquirir, no podrá ser superior al valor que determine el INDAABIN en el avalúo que por lo que la dependencia o entidad deberá contar con el dictamen respectivo.

    Por otra parte, la dependencia depositará en la Tesorería de la Federación el pago del uno al millar sobre el monto del precio de la adquisición. El destino de éstos depósitos, es integrar un fondo que se aplicará al financiamiento de programas de desarrollo inmobiliario para satisfacer requerimientos de las dependencias y entidades paraestatales o al de programas de interés social.

    El contrato de compraventa o permuta, puede ser firmado por el titular de SFP, el Presidente del INDAABIN, el Director General del Patrimonio Inmobiliario Federal o por el servidor público que designen, para representar al Gobierno Federal en dicho acto.

    Una vez firmado el contrato, deberá inscribirse en los Registros Públicos de la Propiedad Federal y local y dar de alta el inmueble en el Inventario Nacional de Bienes Inmuebles Federales.

    1.3.1.8.1.3. Adquisición onerosa por dependencias mediante escritura pública

    Si el contrato de compraventa o permuta por el que el Gobierno Federal adquiera un inmueble, deba constar en escritura pública, ésta se otorgará por un notario del patrimonio inmobiliario federal, los cuales son nombrados por la SFP entre los autorizados legalmente para ejercer el notariado (artículo 96, LGBN).

    La dependencia interesada en la adquisición de un inmueble mediante escritura pública, además de acreditar que cuenta con la autorización de inversión de la SHCP y con el avalúo de INDAABIN, y de que realizó el pago del uno al millar, debe solicitar a la DGPIF la designación del notario del patrimonio inmobiliario federal que otorgará la escritura, la cual será autorizada por la propia DGPIF, previamente a su firma.

    Dentro de los seis meses siguientes a la autorización de la escritura pública, el notario del patrimonio inmueble federal, gestionará la inscripción de la misma en los Registros Públicos de la Propiedad Federal y local.

    1.3.1.8.1.4. Adquisición onerosa por entidades, mediante escritura pública

    La adquisición onerosa de un inmueble por una entidad paraestatal, o bien la gratuita que deba constar en escritura pública, se celebrará ante el notario público de su elección, que habilitará la SFP si el inmueble se localiza fuera de la circunscripción territorial del notario propuesto. El precio del inmueble no podrá ser superior al que resulte del avalúo practicado por INDAABIN o por una institución de crédito

    Si el adquirente es un organismo descentralizado y el inmueble lo destinará al objeto de su creación deberá además estar sujeto al dominio público de la Federación consecuentemente el organismo deberá además enterar a la Tesorería de la Federación el pago del uno al millar sobre el monto de la operación, así como vigilar que la escritura que se expida, sea de compraventa o donación, se inscriba en los Registros Públicos de la Propiedad Federal y local.

    La Ley Federal de Derechos fija el monto de los derechos a pagar por la inscripción del título de propiedad en el Registro Público de la Propiedad Federal, exceptuando del pago a los organismos cuyos fines estén relacionados directamente con la asistencia social, educativa o de apoyo a agrupaciones campesinas.

    1.3.1.9. Donación

    1.3.1.9.1. A favor del Gobierno Federal

    La donación de inmuebles a favor del Gobierno Federal se formalizará mediante contrato privado, que tendrá el carácter de escritura pública, según lo autoriza el artículo 99, fracción I de la LGBN. Sin embargo, de considerarse conveniente, el contrato se puede otorgar en escritura pública.

    Si la donación proviene de una entidad federativa, municipio u otra institución pública, el contrato privado lo puede otorgar cualquiera de ellos, con arreglo al ordenamiento jurídico que los rija, o por la DGPIF, conforme a sus atribuciones

    Si la donación proviene de un particular el contrato lo expedirá la SFP, por conducto de la DGPIF.

    Cuando el donante sea una entidad federativa, municipio o entidad paraestatal, se deberá obtener el decreto o acuerdo de la legislatura respectiva o del órgano de gobierno, en su caso, que autorice la enajenación.

    En representación del Gobierno Federal, firmara el contrato el Titular de la SFP, el Presidente de INDAABIN, el Director General de Patrimonio Inmobiliario Federal o el servidor público que designen al efecto.

    Firmado por las partes el contrato se procederá a su inscripción en los Registros Públicos de la Propiedad local y Federal y a dar de alta el inmueble en el Inventario Nacional de Bienes Inmuebles Federales.

    1.3.1.9.2. A favor de entidades paraestatales

    Si el donante es el Gobierno Federal, una entidad federativa o un municipio y el donatario una entidad del Gobierno Federal, la donación se formalizará mediante contrato privado que tendrá el carácter de escritura pública. En los demás casos, la donación deberá formalizarse mediante escritura ante el notario público que elija la entidad.

    La donación que haga el Gobierno Federal, una entidad federativa o un municipio, deberá de contar con la autorización a través de decreto presidencial o por la Legislatura respectiva, según sea el caso.

    Cabe señalar que en ocasiones, instituciones públicas estatales que tienen por objeto la regularización de la tenencia de la tierra, expiden títulos de propiedad a favor de entidades del Gobierno Federal que prestan servicios en las áreas de regularización.

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    LEGISLACIÓN

    Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

    Código Civil Federal.

    Código Federal de Procedimientos Penales.

    Código Fiscal de la Federación.

    Código Penal Federal.

    Ley Aduanera.

    Ley Agraria.

    Ley de Aguas Nacionales.

    Ley de Expropiación.

    Ley de Pesca.

    Ley de Vías Generales de Comunicación.

    Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.

    Ley de Asociaciones Religiosas y Culto Público.

    Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal.

    Ley del Servicio de Tesorería de la Federación.

    Ley Federal Contra la Delincuencia Organizada.

    Ley Federal de Derechos.

    Ley Federal de Juegos y Sorteos.

    Ley Federal de Telecomunicaciones.

    Ley Federal Para La Administración Y Enajenación De Bienes Del Sector Público (Sae: Servicio De Administración Y Enajenación De Bienes, Previsto En El Titulo Sexto De La Presente Ley ) (2003)

    Ley Forestal.

    Ley General de Bienes Nacionales.

    Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente.

    Ley Minera.

    Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario.

    Ley Reglamentaría del artículo 27 Constitucional en el ramo del petróleo.

    Reglamento de la Ley Agraria en Materia de Ordenamiento de la Propiedad Rural.

    Reglamento de la Ley Forestal.

    Reglamento Interior de la Secretaría de la Función Pública.

    Reglamento del INDAABIN.

    Manual de Derecho Administrativo. Tercera edición. Editorial Porrúa, S.A., México 1972. Pág. 247.

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