Ley Orgánica

Comunidad Europea. Cuestión de rango. Materias. Ley ordinaria. Leyes autonómicas. Legislación. Decretos leyes. Reglamento

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leccion 10: la ley organica

3.- la razon de su presencia en la ce

La razón por lo que la CE prevea un amplio número de LO se basa en:

  • Para dotar de estabilidad a la legislación sobre derechos fundamentales e instituciones básicas del Estado, que no debían quedar al azar de las mayorías relativas, tras cada una de las elecciones generales.

  • Para asegurarse los grandes partidos constituyentes que, en aquellas materias en que no fue posible alcanzar un consenso pleno, habría que lograrlo mas adelante en el Congreso de los Diputados por una mayoría cualificada, la absoluta.

  • Para prolongar espíritu de consenso en materias trascendentales, sobre las que los preceptos constitucionales establecían criterios que precisaban de desarrollo legislativo. Lo criticable de esta motivación es que llevará a extender la exigencia de LO a materias de importancia secundaria.

  • En el caso del régimen electoral general, como del mismo depende en buena parte el propio sistema de partidos, el interés notorio de éstos por asegurar un cierto consenso en las futuras modificaciones llevó a la incorporación de una referencia expresa en el art. 81.1.

  • Para poner a cubierto el desarrollo de derechos y libertades fundamentales de las estrecheces de miras a que pudieran estar tentados los gobiernos y las mayorías de cada momento.

  • Asegurar que ciertas materias habrían de regirse por leyes aprobadas por las Cortes Generales, debilitando pretensiones de Asambleas legislativas autonómicas de regularlas mediante sus normas dotadas de rango de ley.

  • Con el objetivo de contribuir a precisar la naturaleza jurídica de las leyes por las que se aprueban los Estatutos de Autonomía se establece que aquellas son LO. Por otra parte, los Estatutos de Autonomía eran formalmente diversos de las restantes LO, puesto que su reforma era más rígida (arts. 147.3 y 152.2 CE) que la aplicable al común de las LO.

  • 4.- el concepto de la ley organica en la C.E.

    Art. 81CE “son LO las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueben los EEAA y el régimen electoral general y las demás previstas en la C.E.”

    Complementando el art. 81 CE, hay varios otros que:

    • prohíbe que las Cámaras puedan delegar en las Comisiones Legislativas Permanentes las leyes orgánicas;

    • exceptúa de la delegación legislativa las materias referidas en el art. 81;

    • no permite la iniciativa popular en materias propias de LO.

    • relativo a los Decretos-Leyes y limitador de su ámbito de aplicación.

    Se añade a lo anterior que, al reservar la CE la autoría de las LO a las Cortes Generales, quedan tácitamente excluidas las Asambleas legislativas autonómicas como posibles generadoras de Leyes Orgánicas.

    El concepto híbrido de LO acuñado en la CE se construyó sobre dos elementos, uno material y otro formal.

    4.1.- el criterio material

    Es el que sigue el art. 81.1 CE, que define el marco del criterio material de la LO: el constituyente aspira a reservar el rango de LO para las leyes dedicadas a reglar las materias referidas en este apartado.

    El problema que plantea este criterio material es el de que las materias referidas en el mencionado párrafo suscitan en la práctica numerosos problemas de deslinde. Se puede reprochar al constituyente la imprecisión con que deja definido el ámbito material de las LO.

    Más relevante es la cuestión de si el art. 81.1 CE encierra todas las materias que pueden y deben ser reguladas mediante LO, o si la CE señala las materias reservadas a la LO, pero no las acota totalmente. Como ejemplo vale el art. 93 CE: “mediante LO se podrá autorizar la celebración de tratados por los que se atribuya a una organización o institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución” ¿Cuáles son estas competencias? La respuesta solo la podrá dar el legislador vía LO, ya que en la misma encontrará una retención de poder constituyente constituido.

    Afirmamos: el criterio material es un elemento necesario para delimitar conceptualmente la LO, pues no puede haber LO que no verse sobre las materias señaladas en el art. 81.1 o que no está prevista en la misma CE.

    4.2.- el criterio formal y la cuestión del rango de las leyes orgánicas.

    El criterio formal parte del art. 81.2 CE, que requiere para la aprobación, modificación o derogación de una LO mayoría absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto del proyecto.

    Sobre materias a consensuar debía legislarse mediante un tipo de ley con unas características formales que garantizasen mínimamente el espíritu de concordia que había presidido el proceso constituyente. Solo el criterio formal explica que el poder constituyente incorporase a la CE, junto a las leyes ordinarias, el tipo de las leyes orgánicas, aunque las mismas se definan primariamente mediante un criterio material.

    La cuestión de fondo en relación con la naturaleza de las LO, que afecta a su rango, se puede resumir así:

  • Sentado el criterio material, la distinción entre leyes ordinarias y LO es simplemente competencial, y si una materia propia de LO se regula mediante una ley ordinaria, lo que se da es una violación del principio de competencia que deslinda normas del mismo rango.

  • Otros autores (Alzaga) no niegan que el criterio material es el primero a considerar, pero sostienen que en caso de colisión entre LO y ley ordinaria, amén de violación del principio de competencia, se produce una vulneración de los principios formales a respetar para modificar una LO, lo cual implica que estamos en presencia del principio de jerarquía. Como consecuencia, es fundamental el elemento formal, según el cuál en el plano de la jerarquía normativa, la LO precede a la ley ordinaria.

  • Enrique Linde sostiene que el art. 81.2 “ni modifica la naturaleza de los citados productos normativos de las Cortes, que son leyes, ni, por tanto, las leyes orgánicas tienen rango superior a las demás”. Esta posición parte de un concepto unitario de ley que no es consistente con la actual CE.

  • El art. 28.2 LOTC trató de consolidar una interpretación considerada como auténtica sobre la relación entre LO y ley ordinaria, al establecer que “así mismo el Tribunal podrá declarar inconstitucionales por infracción del art. 81 CE, los preceptos de un Decreto -Ley, Decreto legislativo, ley que no haya sido aprobada con el carácter de orgánica o norma legislativa de una CA en el caso de que dichas disposiciones hubieran regulado materias reservadas a una LO o impliquen modificación o derogación de una ley aprobada con tal carácter cualquiera que sea su contenido”. La conclusión inmediata es que el art. 28.2 LOTC indica al máximo intérprete de la Constitución que considere, en los supuestos que tal artículo establece, que la LO precede en jerarquía normativa a la ley ordinaria.

  • Pese al citado artículo de la LOTC, sigue existiendo animadversión en buena parte de la doctrina contra la incorporación de la LO en la CE.

  • Entre otros criterios que cuestionan la superioridad jerárquica de la LO, están los siguientes:

  • Que el “principio democrático” se basa en que se legisla por mayoría simple. Pensamos que no es contradictorio con incorporar el valor del consenso, el diálogo y el compromiso, tal como lo entendía Kelsen.

  • Que el principio de jerarquía normativa es “el reflejo de la jerarquización política de los órganos de los que los textos normativos emanan”. Al provenir todas las leyes de la misma fuente, la parlamentaria, parece que todas deberían tener el mismo rango. Tal tesis no es asumible, a la luz del proceso de elaboración así como los mecanismos previstos de modificación de la CE, por ejemplo. Las LO se situarían en una posición intermedia entre la CE y las leyes ordinarias, emanando todas ellas de las Cortes.

  • Que el art. 28.2 es inconstitucional, al contravenir la concepción estrictamente material que impone la CE. Dicha afirmación, difícilmente justificable, contradice el propio contenido dispositivo del citado artículo de la LOTC, que ha de vincular necesariamente al TC, si bien parece razonable restringir su aplicación a los casos de materias fronterizas, porque para tales supuestos se redactó.

  • 5.- la difusa doctrina del TC sobre las leyes orgánicas

    En relación con este concepto, el TC se ha manifestado en diversas ocasiones:

  • Una básica inclinación por la concepción material, sin olvido del criterio formal: “si es cierto que existen materias reservadas a leyes orgánicas, también lo es que las leyes orgánicas están reservadas a estas materias y que, por tanto, sería disconforme con la Constitución la LO que invadiera materias reservadas a la ley ordinaria”. Por otro lado: “solo se planteará el conflicto si ambas leyes inciden sobre una misma materia, en cuya hipótesis la LO habrá de prevalecer sobre la ley ordinaria, ya que no puede ser modificada por ésta”. En este segundo caso, existiría contravención de la CE por vulneración de la reserva de ley orgánica que establece el art. 81.1.

  • El TC reconocerá que la cuestión en la práctica es mas compleja, por la dificultad de la delimitación material, abordándose la temática de las llamada “materias conexas”, y admitiéndose incluso la pertinencia de una “conexión débil”.

  • Establece una fórmula fluida (en olvido del art. 28.2 LOTC): “pero éste régimen puede ser excluido por la propia LO en relación con alguno de sus preceptos, indicando cuales de ellos contienen solo materias conexas, y pueden ser alterados por una ley ordinaria de las Cortes Generales o, en su caso, por leyes de las Comunidades Autónomas. Si tal declaración no se incluyera en la LO, o si su contenido no fuese ajustado a Derecho a juicio del TC, será la sentencia correspondiente de éste la que, dentro del ámbito propio de cada recurso de Inconstitucionalidad, deba indicar qué preceptos de los contenidos en una LO pueden ser modificados por leyes ordinarias del Estado o de las CCAA”.

  • El TC en la STC 5/1981 alude al peligro de “producir en el ordenamiento jurídico una petrificación abusiva en beneficio de quienes en un momento dado gozasen de mayoría parlamentaria suficiente”, que es tesis que utiliza terminología clásica sin propiedad, ya que hay que de antiguo se distingue entre normas rígidas, con un procedimiento de reforma agravado, y pétreas, que eran las que no preveían ni admitían reforma alguna. Realmente, el TC hace lectura extremista de LO.

  • La doctrina resumida de la STC 5/1981 ha sido objeto de relectura posterior por el propio TC con ligeros aportes.

  • 6.- el ambito reservado a las leyes organicas

    6.2.- las diversas materias propias de ley organica

    A) El desarrollo de los Derechos Fundamentales y de las Libertades Publicas

    Existen dos interpretaciones:

  • La que se manejó por los propios constituyentes, que deseaban referirse con ella a la totalidad de los derechos y libertades recogidos en el Título I de la CE. La exigencia de LO se extiende a los arts. 15 a 29 CE, pero además “la exigencia de LO tiene lugar, siempre que estemos ante un derecho fundamental o una libertad pública, aunque éstos no vengan sistemáticamente incluidos en el Título I de la CE”.

  • La que ha hecho suya el TC: parte de la interpretación literal, basándose en que la Secc. 1ª del Cap. 2ª del Tit. I CE se rotula “De los derechos fundamentales y de las libertades públicas”, (mismas palabras utilizadas por el art. 81.1 CE) y, por tanto, solo los arts. que integran esta sección (15 al 29) precisan de desarrollo legislativo mediante LO. Hoy día es la única aceptada tanto por la mesa del Congreso como por el propio TC, reduciéndose la reserva de LO solo a los derechos y libertades enunciados en los arts. 15 a 29 CE, y operando para los restantes la reserva de ley ordinaria según el art. 53.1 CE.

  • B) Las Leyes que aprueban los Estatutos de Autonomía

    Si bien se pretendía asegurar la naturaleza jurídica y rango normativo de las leyes que aprobaran los Estatutos de Autonomía de las CCAA al encasillarlas en el tipo de las LO, hubo que aceptar desde el principio que se diferenciasen dichos Estatutos de las demás LO en cuanto a procedimiento de elaboración y aprobación (arts. 143 a 147, 148.2, 151 y 152 CE). La mayor diferencia con el resto de LO aparece realmente después, en el texto de los propios EEAA, al sumar requisitos adicionales a su reforma al de la mera aprobación por mayoría absoluta del Congreso, en votación final sobre el conjunto del proyecto (art. 81.2 CE). Art. 152.2 CE: “una vez sancionados y promulgados los respectivos EA, solamente podrán ser modificados mediante los procedimientos por ellos establecidos y con referéndum entre los electores inscritos en los censos correspondientes”.

    C) Las Leyes relativas al Régimen Electoral General

    “Régimen electoral general” no es sinónimo de elecciones generales, sino que incluye los comicios locales. Según el TC: “el régimen electoral general está compuesto por las normas electorales válidas para la generalidad de las Instituciones representativas del Estado en su conjunto y en el de las entidades territoriales en que se organiza, a tenor del art. 137 CE, salvo las excepciones que se hallen establecidas en el Constitución o en los Estatutos”. Asimismo, el TC sostiene que para que una ley merezca el calificativo de electoral ha de contener por lo menos el núcleo central de la normativa atinente al proceso electoral: quienes pueden elegir, bajo qué condiciones, para qué espacio de tiempo, y bajo qué criterios territoriales y de procedimiento. En la práctica, la LO 5/1985 de Régimen Electoral General va mucho mas allá de este núcleo central, llegando a agotar la materia en una regulación muy completa. Las sucesivas modificaciones de la LO 5/1985 han tenido siempre carácter de LO.

    Las demás Leyes orgánicas previstas en la Constitución

    La prolija relación de materias (de trascendencia y entidad desigual) objeto de LO que establece la CE incluye las siguientes:

    • bases de la organización militar

    • De los derechos y deberes fundamentales (5 a 29), más el art. 54 (institución del Defensor del Pueblo) y el art. 55.2 (suspensión de derechos y libertades).

    • “De la Corona”: (abdicaciones o renuncias y orden a la sucesión).

    • “De las Cortes Generales”: elección de diputados elección de senadores iniciativa legislativa popular, referéndum, y autorización de celebración de tratados por los que se transfiere competencias constitucionales a una organización internacional.

    • “Del Gobierno y la Administración”: regulación de Cuerpos y Fuerzas de la Seg. Del Estado, y Consejo de Estado.

    • “De las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales”: estados de alarma, excepción y sitio.

    • “Del poder judicial”: regulación de juzgados y tribunales, jueces y magistrados de carrera y CGPJ

    • “Economía y Hacienda”:Tribunal de Cuentas.

    • “De la organización territorial del Estado”: alteración de los límites provinciales, constitución de CCAA uniprovincial, o de territorios no integrados en la organización provincial, sustituir iniciativa de Corporaciones locales, policía autonómica, transferencia de competencias a las CCAA, referéndum en CCAA para asumir competencias plenas y competencias financieras de las CCAA.

    • “Del Tribunal Constitucional”: regulación del funcionamiento del TC, estatuto de sus miembros, procedimiento ante el TC.

    7.- la relación entre la ley orgánica y otros tipos de normas

    7.1.- la ley organica y la ley ordinaria

    El deslinde material entre LO y ley ordinaria es a veces muy impreciso, por lo que es necesario aplicar el principio de jerarquía derivado del art. 81.2 CE. El problema aparece al legislar sobre materias fronterizas o conexas. Si no se establecen salvedades, toda ley tiene la condición de orgánica.

    El legislador puede, bien distinguir dentro de una ley qué preceptos tienen naturaleza de LO y cuales no, o bien, cuando entiende que una LO está abordando materias que pueden ser propias de ley ordinaria, manifestar expresamente su voluntad de que aquellas materias se aborden en un futuro mediante ley ordinaria.

    Fuera de tales supuestos, una ley ordinaria posterior a otra orgánica, versando ambas sobre la misma materia, no puede derogar la ley orgánica anterior. ( en caso de que la ley orgánica fuese inválida por flagrante extralimitación de su ámbito material, la cuestión no se plantea en términos de derogación de orgánica por ordinaria sino por invalidez de la orgánica declarada por el TC)

    Se observa, en cualquier caso, que el legislador ha tendido a incluir en las leyes orgánicas previstas en la constitución las llamadas “materias conexas”.

    El TC en su doctrina jurisprudencial establece algunas tesis:

    • Para que una ley posea carácter orgánico, en necesario que el núcleo de la misma afecte a materias reservadas a ley orgánica, siendo la regulación conexa “un complemento necesario”.

    • Las LO “no podrán extender su normación mas allá del ámbito que en cada caso les haya sido reservado, sin perjuicio de la eventual incorporación de normas ordenadoras de materias conexas”.

    • El legislador orgánico es calificado por el TC como “constituyente permanente”.

    • No existe imposibilidad constitucional para que la LO llame a la ordinaria a integrar en algunos extremos sus disposiciones “de desarrollo”.(¿)

    • Existen casos (como el del desarrollo de derechos y libertades) en que la opción del legislador orgánico a favor de la remisión al ordinario puede ser una técnica sustitutiva de la igualmente constitucional consistente en la inclusión en la propia LO de normaciones ajenas ya al ámbito reservado (materias conexas). (¿)

    7.2.- la ley organica y las leyes autonomicas

    Un tema de interés es cómo coexiste el criterio material y formal que diferencian a las LO de las ordinarias con el principio de competencia que preside el deslinde entre la legislación estatal y la autonómica.

    El TC ha afrontado la cuestión desde dos criterios:

  • Desde el criterio competencial: sostiene que los conflictos entre ley orgánica y leyes de las CCAA habrán de resolverse en virtud del principio de competencia, para determinar las materias que quedan constitucional y estatutariamente atribuidas, a los órganos legislativos de las CCAA y a las Cortes Generales respectivamente.

  • Desde el entronque con el concepto de normas básicas estatales: sólo las disposiciones contenidas en una LO que encierren “normas básicas”, a las que se refiere el art. 149 CE como atribuidas a la competencia estatal, son las únicas inmodificables por las CCAA; las demás podrán ser sustituidas por leyes autonómicas de las CCAA que tengan competencia en la materia de que se trate, que integrarán así las normas básicas estatales en este terreno. La interpretación mas adecuada de esta tesis es que una ley autonómica (por aplicación del principio competencial) pueda ser llamada por la LO a contribuir al desarrollo de ésta.

  • 7.3.- la ley organica, legislación delegada y decretos leyes

  • Art. 82.1 CE: “las Cortes Generales podrán delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley sobre materias determinadas no incluidas en el artículo anterior”. Es decir, que con respecto a las materias reservadas a las LO no caben leyes de delegación al Gobierno.

  • Con respecto a la relación entre LO y Decretos-Leyes:

    • La limitación que impone el art. 86.1 no es tan clara. Según este, los Decretos-leyes “no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Titulo I, al régimen de las CCAA, ni al Derecho electoral general”. Una parte está clara, una gran parte del ámbito material reservado a LO no puede ser regulado por DL, pero otra zona depende de la interpretación, expansiva o no, de la expresión “instituciones básicas del Estado”.

    • El TC ha potenciado discutibles tesis favorables a la expansión del Decreto-Ley, particularmente en lo concerniente a lo que se entiende por “afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del estado” ha afirmado que la prohibición constitucional se refiere a los elementos estructurales o generales de la organización y funcionamiento de las instituciones peor no a otros aspectos accidentales o singulares de las mismas.

    7.4.- ley organica y reglamento

    Según el TC: “como no existe (en al CE) reserva a favor del Reglamento, el legislador al elaborar una LO, podrá sentirse inclinado a incluir en ella el tratamiento de cuestiones regulables también por vía reglamentaria, pero que en atención a razones de conexión temática o de buena política legislativa considere oportuno incluir junto a las materias estrictamente reservadas a la LO”.

    Cabe la remisión de la LO al reglamento ejecutivo.

    Por otro lado, el ejercicio de la potestad reglamentaria debe limitarse a complementar la regulación legal en lo que sea indispensable, sin deferir a la normación del Gobierno el objeto mismo reservado a al LO.

    Con respecto a la LOPJ, el TC ha sentenciado que, para garantizar la independencia de Jueces y Magistrados, el status de éstos no puede estar sometido a reglamentos que pudiera dictar el Gobierno, ya que podría influir en su situación personal. En esta materia el Gobierno solo podría dictar normas de carácter secundario y auxiliar.

    8.- Remisión al estudio del procedimiento de elaboración de las LO

    El estudio del procedimiento de aprobación, modificación o derogación de las LO nos aporta una prueba de la importancia del llamado criterio formal, que junto con el material integra el concepto de LO y su superior rango:

  • “De la elaboración de las leyes”: además del art. 81 ya estudiado, el art. 90.1 dispone que “aprobado un proyecto de ley ordinaria u orgánica por el Congreso de los Diputados, su presidente dará inmediata cuenta del mismo al Presidente del Senado, el cual lo someterá a la deliberación de éste”.

  • Al no existir anteriormente el perfil de LO definido por el art. 81. CE, los reglamentos provisionales de las Cámaras en 1977 no contemplaban la elaboración de LO.

  • El vigente Reglamento del Congreso, dedica un apartado a “los proyectos y proposiciones de LO” que parte de considerar que los mismos se tramitarán por el procedimiento legislativo común con las salvedades que se establecen al respecto.

    • A las salvedades que considera el citado Reglamento con respecto a las LO, hay que añadir “la mesa del Congreso no debe admitir a trámite las proposiciones de LO que puedan presentar las asambleas legislativas de las CCAA, si desbordan los límites de sus intereses autonómicos

    • La salvedad de la calificación de la futura ley como orgánica: el Reglamento del Congreso establece un mecanismo de calificación previa del proyecto o proposición de ley: “se tramitarán como proyectos de LO, los proyectos y proposiciones de ley a los que la Mesa del Congreso, oída la Junta de Portavoces, otorgue tal calificación, de acuerdo con lo previsto en el art. 81.1 CE y a la vista del criterio razonado que al respecto exponga el Gobierno, el proponente o la correspondiente ponencia en el trámite del informe”.

    • La salvedad de la exigencia del voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros del Congreso: en el supuesto de que, una vez aprobado el proyecto de LO en el Congreso en votación final sobre el conjunto del texto, al remitirlo al Senado éste opusiera su veto o introdujera enmiendas, puede suceder:

    • Ratificación del texto inicial y levantamiento consiguiente del veto, por voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros del Congreso.

    • El texto resultante de la incorporación de enmiendas introducidas por el Senado y aceptadas por el Congreso se somete a votación de conjunto: bien es aprobado definitivamente por mayoría absoluta en el Congreso, o en caso contrario queda ratificado el texto inicial del Congreso y rechazadas todas las enmiendas propuestas por el Senado.

  • Dada la rigidez que exige el Art. 81.2 para aprobar, modificar o derogar las LO, no es de extrañar que el Reglamento del Senado no contenga previsiones específicas sobre la elaboración de las LO.