La gestión de las relaciones externas; Owen E. Hughes

Administración. Contexto político de la Gestión Pública. Comparación del modelo gerencial y el tradicional. Burocracia. Modelos de Allison, Pross, Olson, Stigler, Weber y Mayo. Comunidades políticas

  • Enviado por: Lía Muñoz
  • Idioma: castellano
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La gestión de las relaciones externas es una lectura de Owen E. Hughes en la que vamos a hacer una comparación del modelo gerencial y el tradicional y la preocupación externa de ambos enfoques en el entorno organizativo. Hoy por hoy la gestión de los factores externos se lleva de manera distinta en relación con la escuela tradicional. Vamos a basarnos en varias características para analizar a lo largo de la lectura las relaciones externas. Así, en principio, tenemos que la burocracia manifiesta la carestía real de gestionar sus relaciones externas. Y en segundo lugar, que en la elaboración de políticas y en el proceso administrativo tienen un papel más importante los grupos de interés.

Antes de empezar esta comparación nos vamos a parar en la palabra (burocracia) y su significado, parece que ha tenido siempre un cierto carácter despectivo; se dice que deriva de una combinación un tanto vaga de raíces grecolatinas y francesas. El término latino burrus, usado para indicar un color oscuro y triste, habría dado origen a la palabra francesa «bure», utilizada para designar un tipo de tela puesta sobre las mesas de oficinas de cierta importancia, especialmente públicas. De ahí derivaría la palabra «bureau», primero para definir los escritorios cubiertos con dicho paño, y posteriormente para designar a toda la oficina.

A un ministro del gobierno francés del siglo XVIII, se le atribuye la acuñación de la voz «bureaucratie» para referir, en un sentido más bien sarcástico, a la totalidad de las oficinas públicas. Evidentemente, la palabra «burocracia», derivada de "bureaucratie", lleva implícitos dos componentes lingüísticos: «bureau»: oficina y «cratos»: poder. Por lo tanto, la voz de marras apela a la idea del ejercicio del poder a través del escritorio de las oficinas públicas. Sin embargo, el término burocracia al decir de otros autores, fue acuñado por el propio Weber, quien lo hizo derivar del alemán «büro», que también significa "oficina". En este sentido, para Weber, una burocracia es una gran organización que opera y funciona con fundamentos racionales.

Muchos autores ponen de relieve las grandes tensiones internas de la estructura burocrática aunque sin duda las mayores críticas y mejor conocimiento de las imperfecciones de estas organizaciones las tienen los propios ciudadanos. El concepto popular de la burocracia es negativo y se le achacan problemas de ineficacia, despilfarro, impersonalidad e incapacidad de sensibilización social.

Merton lo llamó “ disfunciones de la democracia”: Burocracia implica despersonalización de las relaciones. Es un sistema que internamente no tiene en cuenta a sus miembros como personas sino como ostentadores de un cargo, de ahí que las relaciones de los miembros de las organizaciones burocráticas sean despersonalizadas por Ej. Llamándole no por el nombre sino por el cargo. Respecto al exterior también en relación con los usuarios, administrados o ciudadanos, se establece una relación muy impersonal con los ciudadanos, ya que no se tiene en cuenta los factores no contemplados en el procedimiento y éstos en cualquier caso suelen ser condiciones a exigir al usuario. Otra característica es la mayor interiorización de las normas, los funcionarios las interiorizan como si fuesen el objetivo. Las normas se elaboran para alcanzar determinados objetivos. La organización burocrática tiende a olvidarse de los objetivos y a considerar la norma como un objetivo en sí mismo.

La norma en la organización burocrática reemplaza al objetivo por el cual se diseñó. El burocrático se olvida de lo cotidiano, es mucho más rico que lo que pueda prever cualquier norma por lo que la realidad no contemplada en la norma no existe. Esto es tendencia creciente.

El uso de la categorización es el medio del uso decisorio. La organización burocrática toma decisiones muy jerárquicamente y no por el grado de conocimiento del tema. Esto conlleva a que las decisiones se toman normalmente por situaciones previamente estereotipadas (categorías) ya que el decisor último no puede ser un especialista.

Cualquier organización tiene la necesidad de incorporar la dimensión exterior, es decir, las oportunidades y amenazas que condicionan su funcionamiento. Los programas públicos son más visibles y pertenecen a todos los ciudadanos. Las entidades externas quieren saber lo que hacen las organizaciones públicas y lo que ocurre en su interior

(Están sujetas a la responsabilidad pública). La existencia de límites políticos externos y los elevados niveles de responsabilidad nos sugieren que las organizaciones públicas tienen una mayor necesidad de incorporar la dimensión exterior en su funcionamiento.

Allison propone un nuevo modelo, la gestión de los factores externos como parte de las funciones gerenciales e incorpora, esta vez atendiendo a tres características, el trato con las unidades exteriores, con las organizaciones independientes y con la prensa y público. Estas funciones son básicamente de coordinación, aunque la segunda función incorpora además trato con las organizaciones que están fuera de nuestro control. La actual gestión de los factores externos subraya la prestación de servicios, el inicio de la soberanía del consumidor y la capacitación de los clientes.

En el modelo tradicional de administración no se considera muy importante las relaciones con el exterior, su interés se centra en las estructuras y procesos puesto que se da por supuesto que los políticos se encargaban de las relaciones externas. Allison en relación con la gestión de factores externos explica que la coordinación se realiza burocráticamente, se asume que las relaciones entre las partes de una misma organización quedaban ya especificadas en los organigramas, mientras que la coordinación se gestiona jerárquicamente por la autoridad, la función política queda fuera del interés de los funcionarios. En segundo lugar, este modelo presupone que las relaciones con organizaciones independientes son gestionadas por la esfera política. Así llegamos al tercer punto que explica las relaciones con la prensa y público. En este modelo estas relaciones se toman como negativa, nunca como un intento de informar o controlar la comunidad donde se encuentre la organización. Otros autores como Pross, afirman que el público puede considerar ilícita la participación de los grupos de presión en el proceso de la toma de decisión. Además, explican que los altos cargos de la administración no están preparados para aceptar los grupos de presión puesto que no tienen ningún motivo para mantener contactos con el exterior. Desde este punto de vista, las relaciones políticas las conducen políticos y las burocráticas no desarrollan ningún interés en el exterior.

Dentro de las relaciones exteriores viéndolas como una función gerencial vemos que uno de los principales cambios del modelo tradicional de administración pública ha sido el reconocimiento de que los factores externos pueden y deben ser gestionados desde la propia burocracia.

Actualmente el personal público presta mucha más atención a las tareas de gestión propuestas por Allison, porque ha mejorado la coordinación Interdepertamental. Las actividades de coordinación, también pueden se descritas con más precisión como un proceso político. El modelo tradicional se negaba que pudiera existir una burocracia política. Otro punto es el trato con organizaciones independientes, también debe observarse como una actividad política. Lo que define al buen gestor de las relaciones con organizaciones externas y otros niveles gubernamentales es su capacidad para establecer políticas diversas. Finalmente, los gestores han de tratar personalmente con la prensa y con el público. Este es un punto importante porque para el modelo tradicional, la prensa y público son asuntos ajenos a su función principal que es la administrativa. Pero en realidad las agencias públicas necesitan de la prensa para controlar relaciones o para sesgar cualquier asunto.

Otra dimensión de la cambiante relación de la gestión con el exterior es el esfuerzo que dirige la agencia pública con los clientes. Esfuerzo con el fin de mejorar la capacidad de respuesta y calidad de los procesos administrativos. El enfoque gerencial es más abierto y está mejor equipado para enfrentarse con el exterior.

Los grupos de interés son un elemento clave en las relaciones externas, son la parte más importantes y cada vez más reconocida en los procesos políticos y gerenciales, porque facilitan la comunicación, legitiman las demandas de los ciudadanos, regulan las actuaciones de sus miembros y colaboran con el Estado en políticas y programas. Estos grupos son aquellos que expresan intereses y que operan a través de presiones. Son además, reconocidos como parte del proceso político, incluyendo tanto la dimensión política como administrativa y son de vital importancia en el proceso de formulación e implementación de la políticas públicas. La gestión en el sector público está, ahora, mucho más relacionada con la gestión de los grupos de interés que en el pasado. La burocracia cuenta con los grupos de interés en el proceso de elaboración de las políticas públicas.

Según Pross, las cambiantes relaciones entre la burocracia y los grupos de interés empezaron con el deterioro de la legitimidad y del status de la burocracia. Este proceso se inició en los años 50 y fue el resultado de la ineficiencia e ineficacia del sistema de gestión pública. El declive de la legitimidad fue afrontado por la burocracia representativa. Las comunidades políticas son una respuesta al declive de la importancia de la burocracia y la cercanía de ésta con el gobierno.

Existen pocas dudas acerca de que el gobierno y los grupos de interés se han aproximado en los últimos años. Este argumento ha sido desarrollado por diversos autores quienes defienden la existencia de comunidades de políticas, además afirman que la propia burocracia puede ser observada como un grupo de interés, pueden ser aliados de determinados departamentos. Esto significa que las políticas no están hechas para los políticos.

Esta teoría parece acercarse de forma más realista a lo que actualmente sucede en el gobierno. La noción de comunidades de políticas ha sido posteriormente desarrollada por Pross. Una comunidad de políticas está compuesta por agencias gubernamentales, grupos de presión y profesionales de los medios entre otros. Los actuales funcionarios públicos han generado apoyos dentro de la comunidad política. El declive de la burocracia es consecuente con el declive del modelo tradicional de administración publica. Las relaciones entre gobierno y los grupos han cambiado en la dirección de un sistema más abierto. La habilidad de proporcionar consejos técnicos y posibilidad de apoyo a la implementación son dos recursos básicos que proporcionan los grupos de interés. Pross argumenta además que el desarrollo de comunidades de políticas ha convertido las relaciones entre las agencias y los grupos en más igualitarias. Como resultado de todo ello el sistema de las políticas es mas abierto y dinámico, en cualquier caso existe mayor acomodación entre grupos y gobierno.

Pero estos grupos también traen consigo problemas con relación a la burocracia. Para los partidarios de teorías pluralistas la competencia entre grupos produce efectos positivos en la elaboración de políticas públicas, estas teorías nacieron en EEUU sobre los 50 y 60 y explican que existe una fluida relación entre agencia publica y los grupos perjudicados o beneficiados. Explican también que ningún grupo tiene el poder en particular y que podemos comprobar estos postulados en la practica.

Sin embargo, los problemas de estas teorías son: el excesivo reclamar la explicación y justificación de la democracia y que es poco realista “no todos los grupos son iguales”. Por otro lado otra teoría, la corporativa, viene a decir que existe una relación cooperativa entre agencias gubernamentales y los grupos de interés pero esta idea solo es apropiada para algunos países en determinados periodos de tiempo.

Ambas teorías también pueden ser evaluadas favorablemente explicando que no tienen por qué producirse problemas entre burocracia y grupos.

Otro autor, Olson considera que el pluralismo era ilógico y su visión defectuosa. Las propuestas de este autor pueden ser utilizadas para explicar por ejemplo que es más poderoso un doctor que un potencial de pacientes. Por otro lado Stigler defiende también que los grupos de interés conducen a políticas publicas pobres, que no hay beneficios públicos ni ejemplos de interés publico. La importancia de estos autores radica en que la persistencia de los vínculos entre gobierno y grupos de interés ha proporcionado las bases teóricas a las reivindicaciones para reducir el gobierno.

La teoría de los grupos de interés no es abstracta, sino que tiene consecuencias sobre el trabajo de los gestores públicos. Reich plantea como los gestores públicos deberían decidir que hacer maximizando los beneficios, es decir relacionar la decisión con la microeconomía. A diferencia de los sucedía en el modelo tradicional de administración pública los gestores son activos participantes en las relaciones externas, pero existen riesgos cuando los gestores tratan con factores externos y la responsabilidad, puesto que parece suceder que se desarrolla gradualmente una forma de responsabilidad más similar al modelo privado.

Como conclusión se puede decir que hay que atender a las relaciones externas de la gestión en el sector publico. Anteriormente los grupos eran observados como un molestia, ahora esto ha sufrido un cambio radical. Esto debe ser beneficioso para el funcionamiento del sistema político. La gestión de factores externos se ha convertido en una de las tareas más importantes de los gestores públicos y aun más lo será en un futuro.

El nuevo modelo acepta la política de cualquier clase y la usa productivamente. Además de esto, podemos extraer de esta lectura que las organizaciones no son sistemas cerrados sino semiabiertos, que las organizaciones se mueven en ambientes dinámicos, inciertos y riesgosos y que en ambientes así, el papel de la administración es medir, evaluar y prever los riesgos y las incertidumbres. Que las organizaciones deben prever los cambios, adaptarse a ellos y, mejor aún, crear las condiciones dentro de las cuales la empresa podría desenvolverse en el futuro.

El modelo burocrático de Weber, concibió la burocracia como la forma más eficiente que podían utilizar de manera efectiva las Organizaciones complejas -por ejemplo, las empresas, las dependencias gubernamentales- surgida de las necesidades de la sociedad moderna. El punto de vista de la autoridad legal - racional fue básico para el concepto burocrático de Weber y se refiere al derecho de ejercer la autoridad en base a una posición. Weber sugiere que la forma burocrática es el instrumento más eficiente de administración a gran escala que jamás se haya desarrollado, y que la sociedad industrial moderna depende de su uso efectivo.

Otro autor Elton Mayo nos da aportaciones sobre los grupos de interés. Demostró que el aspecto psicológico es de gran importancia en las tareas administrativas, así como la comunicación y la que tienen los grupos informales dentro de la empresa. Una critica muy grande a Elton Mayo es que sus estudios fueron llevados a cabo en una sola empresa, con gente determinada, que tenía la misma clase social y una cultura similar y nunca tomó en cuenta que estos factores afectan el comportamiento del ser humano.

Finalmente podemos comparar ambas escuelas: La escuela RRHH estudia la organización como grupos de personas y la teoría clásica el aspecto económico. La escuela clásica considera que lo primero son las tareas o estructuras mientras que la escuela de RRHH lo central es la persona. Otra idea es que la escuela Clásica se inspira en conocimientos aportados por la ingeniería mientras que la otra se apoya en conocimientos sociológicos. La teoría clásica habla de una única forma de jerarquía: autoridad centralizada, pero RRHH considera que el poder y la autoridad son elementos descentralizables. La teoría clásica hace división del trabajo como eje central. RRHH división trabajo tiene que tener límites y éstos deben darse en función de la satisfacción personal. La teoría clásica establece separación entre staff y jefatura y RRHH quiere relaciones más diluidas, gran fluidez entre las partes de la organización mediante la dinámica de la retroalimentación de la información “ comunicación”.

Con todo esto podemos destacar que el sector exterior no solo es importante sino que es aquel que mueve a la administración, que la sociedad, los métodos, enfoques etc., cambian, evolucionan, como así debe hacer la administración pública apoyándose no solo en grupos de interés o presión sino en la sociedad en general como demandantes de productos y servicios a los cuales la administración debe responder eficazmente. Todo ello debe ir acompañado de una estructura organizativa muy comunicativa, pese a la excesiva jerarquización que propone el modelo burocrático, las redes de información de cualquier organización deben estar bien definidas para así conseguir la mejor gestión de las relaciones externas, es decir, gestión exterior debe ser igual a relación y comunicación desde el interior.

“La Gestión

de las

relaciones externas”

Owen E. Hughes

II. Gestión y Administración Pública

Organización y Gestión Pública II