La Administración General del Estado

Derecho administrativo. Organización. Competencias. Ley 6/1997, de 14 de abril, Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado

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Tema 6.

La Administración General del Estado. El Consejo de Ministros. El Presidente del Gobierno. Los Ministros. Los Secretarios de Estado. Los Subsecretarios. Otros órganos administrativos.

La Administración General del Estado.

La Administración General del Estado tiene como tarea ejecutar la política administrativa del Gobierno. Con el objeto de llevar a cabo este propósito, la Administración General del Estado esta organizada en Ministerios (actualmente son quince,) con sede central en Madrid y con ciertos servicios periféricos a lo largo del territorio nacional. Así como de agencias u organismos públicos que poseen autonomía y que dependen de los distintos Ministerios.

En lo que se refiere al sistema de distribución de poderes entre el Estado y las Comunidades Autónomas, la función actual de la Administración General del Estado está fundamentalmente relacionada con la aplicación de la legislación y la planificación en distintos sectores de actividad: en las relaciones con la Unión Europea, en la cooperación con las Comunidades Autónomas y las autoridades locales, etc.

La objetividad, imparcialidad y eficiencia de las acciones emprendidas por las administraciones públicas están aseguradas por la Constitución Española y se ponen en práctica a través de la Ley de Procedimiento Administrativo Común. Esta Ley gobierna la acción de la administración, incluyendo la validez del uso de medios telemáticos e informáticos en su relación con la ciudadanía. Dicha Ley también regula los requerimientos formales de la acción administrativa, así como el procedimiento en las administraciones públicas.

Dentro de la denominada Administración General del Estado, podemos distinguir entre la Administración Central y la Administración Territorial.

En relación a ambas, el art. 2-2º de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE), señala que la Administración General del Estado, constituida por órganos jerárquicamente ordenados, actúa con personalidad jurídica única.

La LOFACE, dentro de la Admón. General del Estado, tras declarar en su art. 6-1º que su organización responde a los principios de división funcional en Departamentos ministeriales y de gestión territorial integrada en Delegaciones del Gobierno en las CCAA, salvo las excepciones que ella misma contiene, distingue, dentro de la organización central, entre:

  • Órganos superiores:

  • Los Ministros.

  • Los Secretarios de Estado.

  • Órganos directivos.

  • Los Subsecretarios y Secretarios generales.

  • Los Secretarios generales técnicos y Directores generales.

  • Los Subdirectores generales.

  • En la organización territorial de la Administración General del Estado son órganos directivos tanto los Delegados del Gobierno en las CCAA, que tendrán rango de Subsecretario, como los Subdelegados del Gobierno en las provincias, las cuales tendrán nivel de Subdirector general.

    En la Administración General del Estado en el exterior son órganos directivos los embajadores y representantes permanentes ante Organizaciones internacionales.

    Por lo demás, los órganos superiores y directivos tienen además la condición de alto cargo, excepto los Subdirectores generales y asimilados.

    Y todos los demás órganos de la Administración General del Estado se encuentran bajo la dependencia o dirección de un órgano superior o directivo.

    En cuanto a los Organismos públicos, sus Estatutos determinarán sus respectivos órganos directivos.

    Nombramiento y cese de los miembros del Gobierno.-

    Hay que distinguir entre el Presidente del Gobierno y los demás miembros del mismo.

    • Del Presidente del Gobierno: Viene regulado en el art. 99 CE, pudiéndose distinguir las siguientes fases:

      • Proposición del candidato: después de cada renovación del Congreso de los Diputados, y en los demás supuestos constitucionales en que así proceda, el Rey, previa consulta con los representantes designados por los Grupos Políticos con representación parlamentaria, y a través del Presidente del Congreso, propondrá un candidato a la Presidencia del Gobierno.

      • Exposición del programa político: El candidato propuesto expondrá ante el Congreso de los Diputados el programa político del Gobierno que pretenda formar y solicitará la confianza de la Cámara.

      • Otorgamiento de la confianza: Si el Congreso de los Diputados, por el voto de la mayoría absoluta de sus miembros, otorgare su confianza a dicho candidato, el Rey le nombrará Presidente. De no alcanzarse dicha mayoría, se someterá la misma propuesta a nueva votación cuarenta y ocho horas después de la anterior, y la confianza se entenderá otorgada si obtuviere la mayoría simple.

      • Caso de no otorgamiento de la confianza: Si, efectuadas las citadas votaciones, no se otorgase la confianza para la investidura, se tramitarán sucesivas propuestas en la forma prevista en los apartados anteriores. Si transcurrido el plazo de dos meses, a partir de la primera votación de investidura, ningún candidato hubiere obtenido la confianza del Congreso, el Rey disolverá ambas Cámaras y convocará nuevas elecciones con el refrendo del Presidente del Congreso.

    De los demás miembros del Gobierno, el art. 100 CE (art. 12 LG) dispone que serán nombrados y separados por el Rey, a propuesta de su Presidente.

    En cuanto al cese, establece el art. 101 CE que el Gobierno cesa tras la celebración de elecciones generales, en los casos de pérdida de la confianza parlamentaria previstos en la CE, o por dimisión o fallecimiento de su Presidente. El Gobierno cesante continuará en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno.

    El Consejo de Ministros.

    Como órgano colegiado del Gobierno, le corresponde (art. 5 LG):

  • Aprobar los proyectos de Ley y su remisión al Congreso de los Diputados o, en su caso, al Senado.

  • Aprobar el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado.

  • Aprobar los Reales Decretos-Leyes y los Reales Decretos Legislativos.

  • Acordar la negociación y firma de Tratados Internacionales, así como su aplicación provisional.

  • Remitir los Tratados internacionales a las Cortes Generales en los términos previstos en los art. 94 y 96-2º de la CE.

  • Declarar los estados de alarma y excepción y proponer al Congreso de los Diputados la declaración del estado de sitio.

  • Disponer la emisión de Deuda Pública o contraer crédito, cuando hay sido autorizado por una Ley,

  • Aprobar los reglamentos para el desarrollo y la ejecución de las leyes, previo dictamen del Consejo de Estado, así como las demás disposiciones reglamentarias que procedan.

  • Crear, modificar y suprimir los órganos directivos de los Departamentos Ministeriales.

  • Adoptar programas, planes y directrices vinculantes para todos los órganos de la Administración General del Estado.

  • Ejercer cuantas otras atribuciones le confieran la CE, las leyes y cualquier otra disposición.

  • A sus reuniones, cuyas deliberaciones son secretas, podrán asistir los Secretarios de Estado cuando sean convocados.

    El Presidente del Gobierno.

    A tenor de los arts. 98-2º CE y 2 LG, el Presidente dirige la acción del Gobierno y coordina las funciones de los demás miembros del mismo, sin perjuicio de la competencia y responsabilidad directa de éstos en su gestión.

    En todo caso, le corresponde:

  • Representar al Gobierno.

  • Establecer el programa político del Gobierno y determinar las directrices de la política interior y exterior y velar por su cumplimiento.

  • Proponer al Rey, previa deliberación del Consejo de Ministros, la disolución del Congreso, del Senado o de las Cortes Generales.

  • Plantear ante el Congreso de los Diputados, previa deliberación del Consejo de Ministros, la cuestión de confianza.

  • Proponer al Rey la convocatoria de un referéndum consultivo, previa autorización del Congreso de los Diputados.

  • Dirigir la política de defensa y ejercer respecto de las Fuerzas Armadas las funciones previstas en la legislación reguladora de la defensa nacional y de la organización militar.

  • Convocar, presidir y fijar el orden del día de las reuniones del Consejo de Ministros, sin perjuicio de lo previsto en el art. 62,g) de la CE.

  • Refrendar, en su caso, los actos del Rey y someterle, para su sanción, las leyes y demás normas con rango de ley, de acuerdo con lo establecido en los arts. 64 y 91 de la CE.

  • Interponer el recurso de inconstitucionalidad.

  • Crear, modificar y suprimir, por Real Decreto, os Departamentos Ministeriales, así como las Secretarías de Estado. Asimismo, le corresponde la aprobación de la estructura orgánica de la Presidencia del Gobierno.

  • Proponer al Rey el nombramiento y separación de los Vicepresidentes y de los Ministros.

  • Resolver los conflictos de atribuciones que puedan surgir entre los diferentes Ministerios.

  • Impartir instrucciones a los demás miembros el Gobierno.

  • Ejercer cuantas otras atribuciones le confieran la CE y las leyes.

  • Los Ministros.

    Al frente de cada Ministerio se sitúa un órgano unipersonal, el Ministro, con una doble naturaleza: política, como miembro del Gobierno, y administrativa, como Jefe del Departamento. Los Ministros, además de las atribuciones que les corresponden como miembros del Gobierno, dirigen, en cuanto titulares de un Departamento ministerial, los sectores de actividad administrativa integrados en su Ministerio y asumen la responsabilidad inherente a dicha dirección.

    Son nombrados y separados por el Rey, a propuesta del Presidente del Gobierno (art. 100 CE y art. 12 LG), cesando en los supuestos previstos en el art. 101 CE para éste.

    Deben ser españoles, mayores de edad, disfrutar de los derechos de sufragio activo y pasivo y no estar inhabilitados para ejercer empleo o cargo público por sentencia judicial firme, y deberán prestar en el acto de toma de posesión el juramento o promesa de cumplir fielmente las obligaciones del cargo con lealtad al Rey, y de guardar y hacer guardar la CE como norma fundamental del Estado, así como de mantener secreto de las deliberaciones del Consejo de Ministros.

    Los Ministros, como titulares de sus Departamentos, tienen competencia y responsabilidad en la esfera específica de su actuación, y les corresponde el ejercicio de las siguientes funciones:

  • Desarrollar la acción del Gobierno en el ámbito de su Departamento, de conformidad con los acuerdos adoptados en Consejo de Ministros o con las directrices del Presidente del Gobierno.

  • Ejercer la potestad reglamentaria en las materias propias de su Departamento.

  • Ejercer cuantas otras competencias les atribuyan las leyes, las normas de organización y funcionamiento del Gobierno y cualesquiera otras disposiciones.

  • Refrendar, en su caso, los actos del Rey en materia de su competencia.

  • Además de los Ministros titulares de un Departamento, podrán existir Ministros sin cartera, a los que se les atribuirá la responsabilidad de determinadas funciones gubernamentales.

    Por su parte, el art. 12-2º LOFAGE, parcialmente modificado por la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, dispone que corresponde a los Ministros, en todo caso, ejercer las siguientes competencias:

  • Ejercer la potestad reglamentaria en los términos previstos en la legislación específica.

  • Fijar los objetivos del Ministerio, aprobar los planes de actuación del mismo y asignar los recursos necesarios para su ejecución, dentro de los límites de las dotaciones presupuestarias correspondientes.

  • Aprobar las propuestas de los estados de gastos del Ministerio, y de los presupuestos de los Organismos públicos dependientes y remitirlas al Ministerio de Defensa.

  • Determinar y, en su caso, proponer la organización interna de su Ministerio por parte de los órganos superiores y órganos directivos y ejercer el control de eficacia respecto de la actuación de dichos órganos y de los Organismos públicos dependientes, sin perjuicio de lo dispuesto en la Ley General Presupuestaria.

  • Nombrar y separar a los titulares de los órganos directivos del Ministerio y de los Organismos públicos dependientes del mismo, cuando la competencia no esté atribuida al Consejo de Ministros o al propio Organismo, y elevar al Consejo de Ministros las propuestas de nombramiento a éste reservadas.

  • Mantener las relaciones con las CCAA y convocar las Conferencias sectoriales y los órganos de cooperación en el ámbito de las competencias atribuidas a su Departamento.

  • Dirigir la actuación de los titulares de los órganos superiores y directivos del Ministerio, impartirles instrucciones concretas y delegarles competencias propias.

  • Revisar de oficio los actos administrativos y resolver los conflictos de atribuciones cuando les corresponda, así como plantear los que procedan con otros Ministerios.

  • Bajo la rúbrica de otras competencias de los Ministros, la LOFAGE establece que corresponde a los Ministros las siguientes competencias:

    • Administrar los créditos para gastos de los presupuesto de su Ministerio.

    • Autorizar las modificaciones presupuestarias que les atribuye la Ley General Presupuestaria.

    • Celebrar en el ámbito de su competencia, contratos y convenios, salvo que estos últimos correspondan al Consejo de Ministros.

    • Solicitar del Ministerio de Hacienda, la afectación o el arrendamiento de los inmuebles necesarios para el cumplimiento de los fines de los servicios a su cargo.

    • Proponer y ejecutar, en el ámbito de sus competencias, los planes de empleo del Ministerio y los Organismos públicos de él dependientes.

    • Modificar la relación de puestos de trabajo del Ministerio que expresamente autoricen de forma conjunta los Ministerios de Administraciones Públicas y de Hacienda.

    • Convocar las pruebas selectivas en relación al personal funcionario de los cuerpos y escalas adscritos al Ministerio así como al personal laboral, de acuerdo con la correspondiente oferta de empleo y proveer los puestos de trabajo vacantes, conforme a los procedimientos establecidos al efecto y ajustándose al marco previamente fijado por el Ministerio de Administraciones Públicas.

    • Administrar los recursos humanos del Ministerio de acuerdo con la legislación específica en materia de personal. Fijar los criterios para la evaluación del personal y la distribución del complemento de productividad y de otros incentivos al rendimiento legalmente previstos.

    • Otorgar o proponer, en su caso, las recompensas que procedan y ejercer la potestad disciplinaria de acuerdo con las disposiciones vigentes.

    • Decidir la representación del Ministerio en los órganos colegiados o grupos de trabajo en los que no esté previamente determinado el titular del órgano superior o directivo que deba representar al Departamento.

    • Resolver los recursos administrativos y declarar la lesividad de los actos administrativos cuando les corresponda.

    • Cualesquiera otras competencias que les atribuya la legislación en vigor.

    Los Secretarios de Estado.

    Son órganos superiores de la Administración General del Estado, directamente responsables de la ejecución de la acción del Gobierno en un sector de actividad específica de un Departamento o de la Presidencia del Gobierno.

    Actúan bajo la dirección del titular del Departamento al que pertenezcan, y, cuando estén adscritos a la Presidencia del Gobierno, actúan bajo la dirección del Presidente. Asimismo, podrán ostentar por delegación expresa de sus respectivos Ministros la representación de éstos en materias propias de su competencia, incluidas aquéllas con proyección internaciones, sin perjuicio, en todo caso, de las normas que rigen las relaciones de España con otros Estados y con las Organizaciones internacionales. El art. 14 LOFAGE, finalmente, dispone que los Secretarios de Estado dirigen y coordinan las Direcciones Generales situadas bajo su dependencia, y responden ante el Ministro de la ejecución de los objetivos fijados para la Secretaría de Estado.

    Son nombrados y separados por Real Decreto del Consejo de Ministros, aprobado a propuesta del Presidente del Gobierno o del miembro del Gobierno a cuyo Departamento pertenezcan.

    Les corresponde las siguientes funciones:

  • Ejercer las competencias sobre el sector de actividad administrativa asignado que les atribuya la norma de creación del órgano o que les delegue el Ministro y desempeñar las relaciones externas de la Secretaría de Estado, salvo en los casos legalmente reservados al Ministro.

  • Ejercer las competencias inherentes a su responsabilidad de dirección y, en particular, impulsar la consecución de los objetivos y la ejecución de los proyectos de su organización, controlando su cumplimiento, supervisando la actividad de los órganos directivos adscritos e impartiendo instrucciones a sus titulares.

  • Nombrar y separar a los Subdirectores generales de la Secretaría de Estado.

  • Mantener las relaciones con los órganos de las CCAA competentes por razón de la materia.

  • Ejercer las competencias atribuidas al Ministro en materia de ejecución presupuestaria, con los límites que, en su caso, se establezcan por aquél.

  • Celebrar los contratos relativos a asuntos de su Secretaría de Estado, y los convenios no reservados al Ministro del que dependan o al Consejo de Ministros.

  • Resolver los recursos que se interpongan contra las resoluciones de los órganos directivos que dependan directamente de él y cuyos actos no agoten la vía administrativa, así como los conflictos de atribuciones que se susciten entre dichos órganos.

  • Cualesquiera otras competencias que les atribuya la legislación en vigor.

  • Los Subsecretarios.

    El Subsecretario es el Jefe Superior del Departamento después del Ministro, salvo en los casos en que exista un Secretario de Estado.

    Ostentan la representación ordinaria del Ministerio y dirigen los servicios comunes.

    Los Subsecretarios serán nombrados y separados por Real Decreto del Consejo de Ministros a propuesta del titular del Ministerio.

    Los nombramientos habrán de efectuarse de acuerdo con los criterios establecidos en el art. 6-10º LOFAGE (de competencia profesional y experiencia), entre funcionarios de carrera del Estado, de las Comunidades Autónomas o de las Entidades locales, a los que se exija para su ingreso el título de Doctor, Licenciado, Ingeniero, Arquitecto o equivalente, es decir, pertenecientes al Grupo A de los previstos en el art. 25 LFP.

    Ejercen las competencias correspondientes a os servicios comunes y, en todo caso, las siguientes:

  • Apoyar a los órganos superiores en la planificación de la actividad del Ministerio, a través del correspondiente asesoramiento técnico.

  • Asistir al Ministro en el control de eficacia del Ministerio y sus Organismos públicos.

  • Establecer los programas de inspección de los servicios del Ministerio, así como determinar las actuaciones precisas para la mejora de los sistemas de planificación, dirección y organización y para la racionalización y simplificación de los procedimientos y métodos de trabajo, en el marco definido por el Ministerio de Administraciones Públicas.

  • Proponer las medidas de organización del Ministerio y dirigir el funcionamiento de los servicios comunes a través de las correspondientes instrucciones u órdenes de servicio.

  • Asistir a los órganos superiores en materia de relaciones de puestos de trabajo, planes de empleo y política de directivos del Ministerio y sus Organismos públicos, así como en la elaboración, ejecución y seguimiento de los presupuestos y la planificación de los sistemas de información y comunicación.

  • Desempeñar la jefatura superior de todo el personal del Departamento.

  • Responsabilizarse del asesoramiento jurídico al Ministro en el desarrollo de las funciones que a éste le corresponden, y en particular en el ejercicio de su potestad normativa y en la producción de los actos administrativos de la competencia de aquél, así como a los demás órganos del Ministerio.

  • Ejercer las facultades de dirección, impulso y supervisión de la Secretaría General Técnica y los restantes órganos directivos que dependan directamente de él.

  • Cualesquiera otras que sean inherentes a los servicios comunes del Ministerio y a la representación ordinaria del mismo y las que les atribuyan la legislación en vigor.

  • La Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios.

    Está integrada por los titulares de las Secretarías de Estado y por los Subsecretarios de los distintos Departamentos Ministeriales.

    Sus reuniones tienen carácter preparatorio de las sesiones del Consejo de Ministros, debiendo examinarse en ellas todos los asuntos que vayan a someterse a aprobación de éste -excepto aquellos que se determinen por las normas de funcionamiento de aquél- y sin que en ningún caso pueda adoptar decisiones o acuerdos por delegación del Gobierno.

    • El Secretario del Gobierno, como órgano de apoyo del Consejo de Ministros, de las Comisiones Delegadas del Gobierno y de la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios, ejercerá las siguientes funciones:

    • La asistencia del Ministro-Secretario del Consejo de Ministros.

    • La remisión de las convocatorias a los diferentes miembros de los órganos colegiados antes citados.

    • La colaboración con las Secretarías Técnicas de las Comisiones Delegadas del Gobierno.

    • El archivo y custodia de las convocatorias, órdenes del día y actas de las reuniones.

    • Velar por la correcta y fiel publicación de las disposiciones y normas emanadas del Gobierno que deban insertarse en el BOE.

    El Secretariado del Gobierno se integra en la estructura orgánica del Ministerio de la Presidencia.

    • Los Gabinetes, son órganos de apoyo político y técnico del Presidente del Gobierno, de los Vicepresidentes, de los Ministros y de los Secretarios de Estado, realizando sus miembros tareas de confianza y asesoramiento especial, sin que en ningún caso pueda adoptar actos o resoluciones que correspondan legalmente a los órganos de la Administración General del Estado o de las organizaciones adscritas a ella. Particularmente les prestan su apoyo en el desarrollo de su labor política, en el cumplimiento de las tareas de carácter parlamentario y en sus relaciones con las instituciones y la organización administrativa.

    Otros órganos administrativos.

    A tenor del art. 7 LOFAGE, las unidades administrativas son los elementos organizativos básicos de las estructuras orgánicas. Las unidades comprenden puestos de trabajo o dotaciones de plantilla vinculados funcionalmente por razón de sus cometidos y orgánicamente por una jefatura común. Pueden existir unidades administrativas complejas, que agrupen dos o más unidades menores.

    Los jefes de las unidades administrativas son responsables del correcto funcionamiento de la unidad y de la adecuada ejecución de las tareas asignadas a la misma. Las unidades administrativas se establecen mediante las relaciones de puestos de trabajo, que se aprobarán de acuerdo con su regulación específica, y se integran en un determinado órgano.