Hacienda Pública

Economía y Sector Público español. Funciones hacendísticas: asignación recursos. Federalismo fiscal. Decisiones públicas. Modelo Anthony Downs

  • Enviado por: David
  • Idioma: castellano
  • País: España España
  • 37 páginas
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HACIENDA PÚBLICA

TEMA 1: ECONOMÍA Y SECTOR PÚBLICO

Según la definición de Robbins, la economía es la ciencia que estudia la conducta humana como relación entre unos fines jerarquizados y unos medios escasos susceptibles de usos alternativos. ¿Qué bienes hay que producir?¿En qué cantidad?¿Con qué medios? Estas son las preguntas a las que hay que darle respuestas.

Pues bien, en sociedades primitivas la solución a las mismas era por las costumbres o los usos sociales, en las sociedades más avanzadas estas preguntas son respondidas generalmente por el mercado, a través de los precios.

La existencia de una serie de fallos en el funcionamiento del mercado, posibilitó la aparición de un nuevo agente económico que respondía a las cuestiones anteriormente planteadas en función de decisiones dictadas por la autoridad. De esta manera, la economía pasa a contemplar dos grandes ámbitos de actuación, por un lado el sector privado donde las actividades se rigen por el principio de mercado; y por otro, el sector público que se rige por el principio de presupuesto.

La economía del sector público está conformada por el conjunto de decisiones económicas que surgen de las elecciones realizadas por la autoridad, impuestas obligatoriamente y que operan en un determinado contexto de relaciones de propiedad de los factores productivos.

El último fin del proceso es la satisfacción de las necesidades de los distintos individuos que componen la colectividad. La actividad del sector público determinará una estructura colectiva de preferencias, en función de las diversas preferencias individuales. El problema radica en la determinación de las preferencias individuales, ya que como el nivel de oferta de bienes públicos no depende de las aportaciones individuales, el consumidor nacional puede ocultar sus verdaderas preferencias por los bienes públicos, actuando como un consumidor insolidario, un usuario que no paga. A pesar de esto, la cuestión a resolver consiste en establecer los mecanismos políticos de decisión que permitan diseñar el mapa de preferencias colectivas a partir de las preferencias individuales, reveladas o estimadas.

  • La Aparición del Sector Público en la Economía

  • Los recursos son escasos y es necesario realizar elecciones para asignarlos. En economías complejas, los individuos deben recurrir a intercambios para satisfacer sus necesidades, haciendo necesaria la existencia de mecanismos de asignación de los recursos, bienes y servicios.

    En las economías de mercado la coordinación de las decisiones de producción y de consumo se realiza a través del sistema de precios. El sector público nace precisamente como consecuencia del mal funcionamiento del mercado en algunas cuestiones. El rol que debe de desempeñar el sector público en un sistema económico basado en derechos de propiedad privados depende de la visión que se tenga acerca de la idoneidad del mercado para conseguir determinadas finalidades, por lo que el sector público intenta asignar los recursos de forma eficiente y de manera equitativa.

    El nacimiento de la Hacienda Pública coincide con el nacimiento de la Economía como disciplina científica en 1776, con la publicación de La Riqueza de las Naciones, de Adam Smith. Y fue éste quien dijo que el Estado debía de ser cauteloso al interferir en el normal funcionamiento de los mercados y la actividad económica privada.

    Durante los últimos 200 años se han producido cambios importantes, con la aparición de la Teoría General en 1936 de John Maynard Keynes, que introduce el concepto de hacienda compensatoria y otorga al sector público un papel activo y de máxima relevancia en la economía. A finales de siglo se pone freno a la actuación del gobierno en la economía.

  • Objetivos y Actuación del Sector Público

  • Adam Smith pretendía garantizar, como objetivo, el respeto a los derechos de propiedad privados y resolver conflictos de intereses que se producen entre los individuos, contribuyendo a la provisión de los bienes sociales esenciales como la Defensa Nacional.

    Por lo que el Estado debía de actuar reforzando los derechos de propiedad, defender la competencia, realizar la provisión de bienes sociales, corregir todos los fallos que impidan un funcionamiento eficaz de los mercados.

  • Economía Pública y Hacienda Pública

  • En los Países desarrollados abundan las economías mixtas, en las que el sector público coexiste con el sector privado. La economía pública se define como el conjunto de decisiones económicas que tienen su origen en elecciones realizadas por la autoridad e impuestas de forma coactiva, operando en un determinado contexto de propiedad de los factores productivos.

    La Hacienda Pública se define como el estudio de la actividad financiera del sector público, hay que hacer un par de incisos para acotar más precisamente el objeto de la actividad financiera, la primera es que la hacienda no se ocupa de cuestiones de dinero, liquidez o mercados de capital, sino de problemas como asignación de recursos, distribución de la renta, o estabilidad de precios,... La segunda es el reconocimiento de su inscripción o pertenencia a la economía pública, de la que solo constituye una parte.

    En cuando a los aspectos metodológicos, en toda ciencia cabe diferenciar entre su objeto material, que es la parte de la realidad que estudia la ciencia, y su objeto formal, que es el punto de vista desde el cual dicha ciencia enfoca y estudia la realidad.

  • Teoría General de la Hacienda Pública

  • Nada.

  • Delimitación del Sector Público

  • Dentro del Sector Público encontramos las:

      • Empresas no Financieras, cuya función principal consiste en producir bienes y servicios o financieros destinados a la venta. Pueden ser privadas o públicas, y su principal fuente de recursos son los ingresos por ventas.

      • Instituciones Financieras, cuya función principal consiste en financiar, obtener, transformar y distribuir disponibilidades financieras. Pueden ser privadas o públicas, y sus recursos provienen de los fondos procedentes de los pasivos financieros.

      • Empresas de Seguros, cuya función principal es la de asegurar y garantizar un pago en caso de siniestros. Pueden ser privadas o públicas, su fuente de recursos son las primas contratadas.

      • Administraciones Públicas, cuya función principal consiste en producir servicios no destinados a la venta, y en redistribuir la riqueza y renta. Sus recursos provienen de los pagos coactivos de otros sectores.

      • Instituciones sin fines de lucro, cuya función consiste en producir servicios no destinados a la venta para unos grupos particulares, tales como familias, sus recursos proceden de las aportaciones voluntarias.

    De todas las instituciones anteriores, únicamente se engloban dentro del sector público las siguientes:

  • Las Administraciones públicas, cuyos elementos son:

  • Administración Central.

  • Administraciones Territoriales.

  • Administración de la Seguridad Social.

  • Las Empresas Públicas, cuyos elementos son:

  • Empresas no Financieras Públicas.

  • Instituciones Financieras Públicas.

  • Empresas de Seguros Públicas.

  • La Administración central está compuesta por órganos administrativos del Estado y organismos centralizados, cuya competencia es el territorio nacional, con excepción de las Administraciones Centrales de la Seguridad Social. Las Administraciones territoriales, con aquellas cuya competencia se extiende a una parte de las administraciones autonómicas y locales de la seguridad social. Las administraciones de las Seguridad Social son unidades institucionales centrales, autonómicas y locales, cuya actividad principal consiste en realizar prestaciones sociales y cuyos recursos principales están constituidos por cotizaciones sociales obligatorias, pagadas por otras unidades.

    HACIENDA PÚBLICA

    TEMA 2: FUNCIONES DE LA HACIENDA PÚBLICA

  • Asignación Eficiente de Recursos

  • Los bienes que es posible comprar en el mercado mediante el pago de un precio tienen dos características, la primera es que al ser consumido por una persona, el beneficio que se obtiene de su consumo solo recae sobre el que lo consume; y la segunda es que para consumirlo es preciso pagar un precio, por lo que quedan excluidas de su consumo todas aquellas personas que no satisfagan ese precio.

    Sin embargo, no todos los bienes poseen las dos características anteriores, siendo posible que presenten pautas de consumo diferentes, en particular:

  • Consumo no rival, el consumo de un bien por parte de una persona no excluye este mismo consumo por parte de otras personas, no resulta eficiente excluir a alguien de su consumo, ya que el coste de la extensión de sus beneficios es nulo. Es posible incrementar la utilidad de otras personas sin disminuir la de ninguna otra.

  • Consumo no exclusivo, no puede excluirse a nadie del consumo del bien, aunque no esté dispuesto a soportar el coste. Ello supone la negación del principio de exclusión, si no se paga por un bien se queda excluido de su consumo. En la medida en que se presenten las condiciones de consumo no rival y no exclusivo, estaremos en presencia de bienes cuya asignación eficiente no podrá ser garantizada por el mercado, por lo que entonces intervendrá el sector público.

  • 1.1.Bienes Públicos.

    Los bienes cuyo consumo es de forma simultánea no rival y no exclusiva son bienes públicos puros, también existe bienes públicos mixtos, que reúnen parcialmente las características de consumo no rival y de no exclusividad. En estos casos, existe una demanda por parte de los consumidores privados pero no es la más eficiente, pudiéndose presentar casos de provisión insuficiente o excesiva de tales bienes.

    La Provisión, en el caso de los bienes puros el sector público los proporciona directamente. Como sea que la sociedad en forma democrática decida que el bien debe ser producido, se hace imprescindible la creación de un mecanismo de financiación por parte de aquellos que se benefician de su consumo, es decir, el conjunto de la colectividad. En general, el mecanismo elegido son los impuestos.

    Con esto se plantearían dos decisiones que deben de ser realizadas a través de las instituciones de elección colectiva, la cantidad de bien público que se desea y su concreto procedimiento de financiación.

    1.2. Externalidades y Bienes Mixtos.

    Las Externalidades o efectos externos, puede definirse como el efecto de la producción o consumo de un bien sobre aquellos que no son productores o consumidores del mismo. Tales efectos pueden ser positivos o negativos.

    Si son positivas, es posible suministrar el bien o servicios de forma gratuita (sanidad, educación...), u ofrecer subvenciones a la producción que permitan reducir el coste y elevar su consumo.

    Si son negativas, el nivel de producción o consumo puede reducirse por medio de regulaciones, prohibiciones y limitaciones (protección del medio ambiente, el tabaco, el alcohol,...), o estableciendo impuestos que eleven su coste y reduzcan su consumo.

    1.3. Bienes Preferentes y Condenables.

    Existe un buen número de bienes y servicios cuyo suministro podría ofrecer el sector privado de la economía, en los que el mercado sería capaz de garantizar una provisión eficiente, pero sobre los cuales el sector público interviene por razones políticas.

    Estas razones son:

  • La Ignorancia o irracionalidad de los consumidores en la valoración del bien.

  • El Reconocimiento de las Externalidades.

  • La Justicia social.

  • 1.4. Monopolios Naturales.

    La función asignativa del sector público también puede defenderse desde un enfoque diferente. Hasta ahora nos habíamos apoyado en la exitencia de fallos de mercado por el lado de la demanda, pero también podemos enfocar este problema por el lado de la oferta, en concreto considerando el caso de las empresas con rendimientos a escala crecientes.

    La competencia en los mercados asegura la asignación eficiente de recursos cuando cada uno de los mercados se hale en una situación tecnológica caracterizada por rendimientos a escala constantes o decrecientes. Si esta situación no se produce sino que conforme aumenta el tamaño de la empresa, se producen mayores rendimientos, y las empresas pequeñas serían expulsadas del mercado. Ya que el monopolio no iguala el coste marginal de producción al precio de venta porque incurriría en pérdidas.

    En general, los servicios públicos (agua, gas, teléfono, ...) son sectores caracterizados por un gran volumen de inversiones iniciales, que conducen a estructuras de costes decrecientes, lo que las convierte en monopolios naturales, ya que la magnitud de las inversiones iniciales y el coste en que incurren hasta llegar a un número mínimo de usuarios dificulta la entrada de competidores en el sector.

  • Redistribución de Renta y Riqueza

  • La adopción de medidas que favorezcan la redistribución de las rentas personales constituye una opción política. Hay dos fases posibles en la redistribución de las rentas, cuando se atribuyen los ingresos a los factores de producción (distribución funcional) y cuando se amplían o reducen los ingresos recibidos por un sujeto o familia (distribución personal). En ambas puede actuar el Estado con los correspondientes mecanismos correctores.

    2.1. Redistribución Vía Gasto Público.

    El principal instrumento para llevar a cabo una política fiscal redistributiva es el gasto público, ya que puede aplicarse con distinta intensidad en diversos sectores económicos alterando los precios relativos de bienes y servicios.

    Sin embargo el mayor impacto redistributivo se alcanza con el gasto de transferencias siempre que esté dirigido a favorecer a los individuos peor situados en la escala de rentas.

    El suministro gratuito de determinados bienes colectivos o en las subvenciones a empresas que prestan determinados servicios, para que los colectivos se puedan beneficiar de un menor coste en su consumo. Las transferencias pueden ser en especie o monetarias.

    La filosofía de ambas opciones presenta diferencias sustanciales. La utilización del suministro de bienes preferentes tiende en mayor medida a igualitarismo de tipo específico, intentando reducir las diferencias en la distribución de ámbitos muy concretos. Por otra parte, el uso de transferencias monetarias se apoya en un mayor respeto a las preferencias individuales, ya que permite al receptor la adquisición de cualquier tipo de bien. En cualquier caso, los gastos públicos serán más redistributivos si son financiados por quienes disfrutan de rentas más elevadas.

    2.2. Redistribución Vía Impuestos.

    Impuestos sobre la Renta.

    La diferencia entre la renta personal y la renta disponible viene determinada por el impuesto sobre la renta, que es progresivo y además discrimina el gravamen de las rentas según su fuente, el trabajo o el capital. También se pueden hacer diferencias al determinar la cantidad que se ha de pagar a Hacienda Pública (cuota tributaria), para favorecer más que proporcionalmente a las unidades familiares próximas al nivel de pobreza, según el número de hijos, ...

    El impuesto sobre la renta personal se presenta en las sociedades modernas como el mejor instrumento para la reducción de las desigualdades existentes. Este impuesto es progresivo, pues cuanto más elevada es la renta del contribuyente, mayor será el gravemen que se le aplique.

    Impuestos sobre la Riqueza.

    Otro impuesto es que el grava a las herencias y donaciones en sus distintas modalidades, caudal relicto (o masa hereditaria) al fallecer su titular, sobre las porciones hereditarias, sobre los legados, sobre las donaciones... La importancia del patrimonio poseído por el heredero o donatario en relación con el que adquiere por herencia o donación.

    También ha de citarse el impuesto sobre el patrimonio neto, que aspira a ser pagado con la renta del propio patrimonio, por lo que es de reducida eficacia redistributiva. Otro impuesto son sobre la propiedad inmobiliaria -urbana y rústica-.

    2.3. La Política de Rentas y la Redistribución.

    Regular los incrementos salariales y congelar los rendimientos de capital, son mecanismos al servicios de la redistribución de la renta, pues los mayores índices de concentración de las rentas más altas se encuentran en los titulares de capitales. Cuando se establecen topes mínimos o subvenciones a los precios de los productos agrícolas, en defensa de las explotaciones agrarias medianas y pequeñas, también se favorece la redistribución de la renta.

    La intervención del Estado aparece así en forma de política de salarios (incluso fijando el salario mínimo), de política de sostenimiento de los precios agrícolas o de política de control limitativo de las rentas del capital.

    En ocasiones esta clase de intervenciones no produce los efectos deseados, porque no son eficaces los controles de los precios agrícolas, de los salarios,...

    2.4. Criterios sobre la Distribución Justa.

    La distribución de la renta determinada por el mercado depende de la distribución de las dotaciones de los factores y de sus precios, y no tiene porque coincidir con la que se considera socialmente más deseable.

    La utilidad que los individuos derivan de su renta es conocida y cuantificable y que la renta total disponible para la distribución es fija, se pueden considerar, siguiendo a Musgrave criterios alternativos:

  • Criterios basados en la dotación:

  • Recibir lo que uno puede ganar en el mercado.

  • Recibir lo que uno podría ganar en un mercado competitivo.

  • Recibir solamente la renta de trabajo.

  • Recibir lo que uno podría ganar en un mercado competitivo en igualdad de posiciones de salida.

  • Criterios Utilitaristas:

  • Se maximiza el bienestar total.

  • Se maximiza el bienestar medio.

  • Criterios Igualitarios:

  • Se iguala el bienestar.

  • Se maximiza el bienestar del grupo de renta más baja.

  • La equidad categórica exige la provisión en especie.

  • Criterios Mixtos:

  • El límite inferior del bienestar se establece con la regla de dotación aplicable por encima del mismo.

  • La distribución se ajusta para maximizar el bienestar de acuerdo con las valoraciones del bienestar social.

  • En cualquier caso, la dimensión del proceso redistributivo no es un problema político. No es posible establecer el grado de igualdad o desigualdad socialmente aceptable, ya que es un juicio ético variable en el espacio y tiempo.

    2.5. Límites a la Redistribución.

    En última estancia es preciso reconocer que la política de redistribución está sujeta a limitaciones, que deben ser tomadas en cuenta para el diseño de las medidas redistributivas. Hay que plantearse los efectos incentivo, las personas con rentas más altas pueden responder a los impuestos redistributivos sustituyendo renta por ocio, realizando prácticas de elusión fiscal, o intensificando la economía sumergida, estableciendo cortapisas al posible alcance de la redistribución. Por otro lado, hay que tener en cuenta el coste, en términos de eficiencia, con el fin de mejorar la distribución y que no provoque un empeoramiento global.

  • Estabilización y Crecimiento Económico

  • Garantizar un nivel aceptable de estabilidad en las principales variaciones macroeconómicas, y ayudar a la consecución de tasas de crecimiento y desarrollo económico que contribuyan a incrementar el bienestar social, son objetivos relacionados.

    Se trata de que los gobiernos intentes impedir la existencia de desempleo e inflación, estabilizando la economía, al tiempo que consiguen una tasa de crecimiento económico aceptable.

    Mediante la política fiscal, se tiende a compensar los descensos en la demanda agregada producidos por la crisis económica, para así mantener el empleo de los recursos. El gasto público debe ser superior a los ingresos, sea por incremento del gasto mediante una reducción de los impuestos, se producirá un incremento de demanda, pública o privada, respectivamente que absorberá los recursos ociosos.

    Las actuaciones desde el presupuesto deben entenderse como una parte del conjunto de medidas económicas posibles, siendo por tanto necesaria su coordinación con otras políticas económicas como la monetaria o la de rentas.

    El desarrollo económico implica la existencia de crecimiento económico junto con una serie de cambios subyacentes en los mecanismos institucionales, estructurales y técnicos. El crecimiento económico, en sentido estricto, se puede incentivar garantizando que la tasa de inversión necesaria para alcanzar la tasa elegida de crecimiento en el PIB, y garantizando una oferta de capital de utilidad pública o capital fijo social que permita y propicie el propio proceso de inversión del sector privado de la economía, basado en los transportes y comunicaciones, energía, infraestructuras,...

    HACIENDA PÚBLICA

    TEMA 3: FEDERALISMO FISCAL

  • Descentralización y Funciones del Sector Público

  • La descentralización estará justificada en la medida en que permita alcanzar los objetivos de eficiencia, equidad y estabilización.

    1.1. Función Asignativa.

    Los bienes y servicios públicos serás provistos por el sistema que resulte más eficiente y barato, considerando la eficiencia como lo que mayor bienestar proporcione minimizando el coste.

    La provisión central de bienes públicos puros, permite minimizar el coste por persona al extender al máximo el número de beneficiarios puede provocar pérdidas de bienestar al unificar el nivel de provisión, con independencia de las preferencias de los ciudadanos.

    La descentralización en la provisión de bienes públicos permitirá diversificar las ofertas en función de las preferencias de los ciudadanos. La existencia de bienes públicos locales, se caracterizan por que los beneficios que se derivan de su suministro quedan geográficamente concentrados en un área notablemente inferior a la que corresponde al territorio nacional. Lo que implica que su provisión por niveles de gobierno de un ámbito jurisdiccional similar al de beneficiarios del bien o servicio público, siendo recomendable que exista una equivalencia entre ambos, evitando así Externalidades.

    Dada la característica especial de los bienes públicos se puede hablar de jurisdicciones de distintos niveles, en primer lugar debería de decidirse si el servicio habría de ser provisto por una autoridad central o subcentral, y en segundo lugar, en el caso de que exista una provisión subcentral, debería de decidirse el tamaño de la autoridad.

    Existen varias razones que pueden justificar el hecho de la descentralización para que sea más eficiente que la centralización, para la provisión de bienes públicos locales:

  • Se conocerá mejor las preferencias de los ciudadanos.

  • Las preferencias de los ciudadanos serán distintas según las jurisdicciones.

  • Supongamos ahora que hablamos de bienes públicos impuros, por los que a medida que se eleva el número de consumidores se resta utilidad al bien. Existe un determinado volumen de población que maximiza los beneficios que se pueden obtener por la provisión de un determinado nivel del bien o servicio.

    Un bien público impuro deja de tener sentido desde una perspectiva geográfica, al no importar que territorialmente sus beneficios puedan extenderse a todo un territorio, si el tamaño óptimo de la población al que deber ser prestado corresponde sólo a una parte del mismo. La descentralización fiscal ofrece una nueva ventaja en la movilidad entre jurisdicciones, que es un mecanismo de adecuación entre la oferta del sector público y la demanda de los ciudadanos que introdujo en 1956 CHARLES TIEBOUT.

    Resumiendo el planteamiento teórico del modelo de TIEBOUT, en él se parte del supuesto de perfecta movilidad de los ciudadanos dentro de un Estado, lo que incita al desplazamiento de la población hacia aquellas zonas geográficas cuya estructura de ingresos y gastos públicos se adapte mejor a sus preferencias. Debido a los desplazamientos espaciales entre distintas jurisdicciones de los votantes, se crean grupos de población con preferencias similares tanto por la oferta de bienes públicos como por su financiación. Estamos, en realidad, en presencia de un proceso muy parecido al de mercado, que se ha denominado como el voto con los pies. Este mecanismo conducirá a jurisdicciones habitadas por individuos idénticos y a una adecuación perfecta entre oferta pública y demandas individuales.

    Es evidente que en ésta hipótesis hay que suponer que los costes de desplazamiento son nulos, y además se prescinde de factores tales como la variación en el coste de producción de los bienes y servicios públicos, al aumentar el número de consumidores o la complejidad de la Administración fiscal para atender al número de jurisdicciones que satisfacieran de forma óptima las preferencias de todos los ciudadanos. A pesar de todo, no es posible negar la importancia teórica del modelo de TIEBOUT, en particular por hacer abstracción del mismo y fijarse en el axioma implícito en su planteamiento: la creencia de que los niveles centrales de gobierno, al estar más próximos, son capaces de captar con mayor precisión sus preferencias sobre ingresos y gastos públicos, por lo que pueden satisfacer mejor sus necesidades.

    Por lo tanto, el nivel óptimo de provisión de un bien público, siempre será más eficiente la provisión de dicha cantidad de un bien público por cada uno de los niveles de descentralización de la Hacienda pública, que la que pudiera hacer un Hacienda central, de cualquier cantidad de dicho bien público repartida uniformemente en todas las jurisdicciones.

    1.2. Función de Distribución.

    De acuerdo con Musgrave, para ser eficaz, la redistribución fiscal debe ser uniforme dentro de un área en la que exista un alto grado de movilidad de capital, trabajo y residencia, y ha de ser una función del gobierno de la nación. Éste autor distingue entre Redistribución obligatoria y voluntaria, la primera no es factible en un ámbito local, al poder huir con facilidad los residentes que salgan perdiendo, puede hacerse un razonamiento a favor de la redistribución como función local en términos del enfoque voluntario.

    Según King, la principal razón para no considerar que las autoridades subcentrales deban tener poderes redistributivos es que según se creen, surgirían mayores problemas para cualquier área que intentase conseguir una distribución más igualitaria de rentas que otras.

    Otros autores afirman que es posible que las autoridades subcentrales puedan actuar conjuntamente y formular una sola política, si el objetivo es una política uniforme, a un coste de organización más bajos por parte de una sola autoridad central, que por una serie de autoridades subcentrales que negocien una con otra, la política no sería más (o menos) progresiva.

    Pauly opina que la redistribución es esencialmente un bien público, y que la satisfacción derivada por aquellos que pagan los impuestos necesarios para aliviar la pobreza no es rival y excluible. Una persona rica se beneficia principalmente, si no de manera exclusiva, de la redistribución emprendida por su autoridad subcentral.

    El núcleo de la función de distribución está asignado a la Hacienda central por distintas razones:

  • La medidas redistributivas adoptadas por los gobiernos subcentrales tienen efectos asignativos negativos, al provocar ineficiencias en la localización de los individuos y de las empresas. El precio relativo de los factores se verá alterado entre territorios distintos debido a las diferentes políticas redistributivas, alterando así las decisiones de localización de los factores.

  • Las medidas fiscales no resultan efectivas como consecuencia de la movilidad de los factores gravados, puesto que pueden ser evitadas mediante dicha movilidad.

  • Las medidas redistributivas pueden tener efectos perversos, provocando un efecto redistributivo negativo, una política fuertemente redistributiva implantada exclusivamente por una Hacienda subcentral provocará con toda probabilidad movimientos de salida de la jurisdicción por parte de los ricos y movimientos de entrada de los pobres.

  • Sin embargo, la libre movilidad interjurisdiccional no se da exactamente en la realidad. En la práctica aparece limitada por los cotes de desplazamiento y por las condiciones concretas que presenta el mercado gravado. Aun siendo cierto lo anterio, la descentralización de algunos gastos redistributivos puede ser más eficiente si se toman las medidas adecuadas.

    1.3. Función de Estabilización.

    La Función de estabilización se basa en la conjugación de tres tipos de políticas, la política fiscal, la monetaria, y en las políticas de presupuestos.

    Si las economías subcentrales son muy interdependientes con otras provocará que una política fiscal aplicada localmente se difumine con rapidez entre todas las jurisdicciones. Su efectividad en la jurisdicción que la aplique sería mínima y causaría efectos externos a las demás. La política fiscal debe ser aplicada en un marco de economía cerrada para evitar efectos sobre la demanda pierdan eficacia.

    Si los gobiernos subcentrales carecen de política monetaria no podrán emitir dinero, y éste tipo de política es fundamental para el diseño de las políticas de estabilización, y además ha de estar coordinada con la política fiscal.

    Y por último, la política de estabilización necesita actuar con los déficit y superávit presupuestarios, precisando así una determinada política de deuda pública.

  • Financiación de las Haciendas Subcentrales

  • 2.1. Financiación Mediante Impuestos.

    Existen dos extremos, por un lado los sistemas impositivos diferenciados e independientes por parte del gobierno central, y por otro un único sistema impositivo.

    Por el primero, los sistemas impositivos diferencias dos por parte del gobierno central y de los gobiernos subcentrales. Esta posibilidad admite las variaciones siguientes, sistemas impositivos superpuestos o separados, en función de si los distintos niveles de gobierno utilizan las mismas fuentes tributarias, o bien existe una separación clara entre las fuentes que corresponden a cada uno de ellos.

    Por el segundo, un único sistema impositivo, de cuyos rendimientos se beneficien los diferentes niveles de gobierno.

    Las Haciendas subcentrales, tienen a su alcance distintas posibilidades de relación con los impuestos:

  • Impuestos compartidos, un impuesto es utilizado por más de un nivel de gobierno.

  • Impuestos cedidos, el gobierno central diseña todos los elementos esenciales del impuesto, tales como sujeto pasivo, base imponible y tipo impositivo. El gobierno subcentral únicamente se queda con todo o parte de lo que recauda en su jurisdicción.

  • Impuestos propios, el gobierno subcentral, además de quedarse con la recaudación, diseña todos los elementos del impuesto para los residentes en su jurisdicción.

  • Participación en Impuestos, el diseño de los mismos corresponde al gobierno central y éste está obligado por la ley a transferir parte de lo recaudado a los gobiernos subcentrales.

  • La descentralización de los impuestos debe ajustarse a dos principios, el de suficiencia y el de no rivalidad. Cada gobierno subcentral debe tener capacidad fiscal suficiente para obtener ingresos, para financiar su gasto. La capacidad fiscal asignada a cada gobierno no debe poder ser utilizada para alterar la asignación o distribución de los recursos.

    2.2. Financiación Mediante Transferencias.

    Las transferencias son aquellas contribuciones en dinero que un gobierno da a otro para que este último financie parte de sus gastos. Las condicionadas son aquellas en las que el donante especifica la forma en que los fondos transferidos ha de ser gastados por el receptor. Las incondicionadas son aquellas en las que el donante no impone ninguna restricción de uso.

    Dentro de las condicionadas encontramos las compensatorias y las no compensatorias. Las no compensatorias se dan cuando el donante transfiere una cantidad fija para financiar un proyecto concreto con independencia de cuál sea la aportación propia del receptor a ese proyecto. Mientras que en las Compensatorias, la aportación del donante es un porcentaje de la aportación del receptor.

    Otra clasificación de las transferencias en función de las razones por las que se conceden, son las transferencias destinadas a alentar a las autoridades subcentrales para que tomen en consideración los efectos externos de sus servicios; las transferencias destinadas a hacer cumplir las preferencias de los subvencionadores; las transferencias llamadas de ingresos compartidos o “revenue sharing”, destinadas a corregir un desequilibrio fiscal entre los distintos niveles de gobierno; y por último las transferencias de igualación.

    Los dos primeros objetivos de las transferencias son mejor alcanzados con las condicionadas y los dos últimos con las transferencias generales.

    Dentro del primer grupo de transferencias, es decir, aquellas destinadas a internalizar las Externalidades, se incluyen todas aquellas cuyo objetivo es alentar a las autoridades subcentrales a que tomen en cuenta cualquier efecto externo que pueda generarse de sus servicios. La situación considerada con más frecuencia es aquella en la que uno de los servicios provistos por una autoridad provoca beneficios externos para los ciudadanos de otras áreas, y dicha autoridad ignora estos beneficios externos a la hora de decidir qué cantidad de servicio provee. Parece claro que no es probable que su provisión sea óptima si no está basada en una consideración de todos los beneficios. En este sentido, podría intentarse diseñar un tipo de subvención que animase a la autoridad en cuestión a proveer aquella cantidad del servicio que proveería en el caso de que tuviera en cuenta todos los beneficios. De ahí podría concluirse que ignorar los beneficios externos conduce normalmente a una subprovisión por parte de la autoridad y, a su ves, podría concluirse también que la provisión agregada de los servicios subcentrales sería demasiado pequeña si se ignorasen las Externalidades.

    Respecto del segundo grupo (las destinadas a asegurar el cumplimiento de las preferencias del donante), pueden representar en ocasiones un uso coactivo del poder del donante.

    El tercer objetivo de las transferencias es neutralizar, total o parcialmente, las diferencias que puedan producirse en los recursos impositivos y en las necesidades de gasto entre diferentes áreas de un nivel dado de autoridades subcentrales.

    Y por último, las transferencias de igualación, que sin ellas algunas áreas podría ofrecer condiciones fiscales más atractivas que otras, causando así una desigualdad horizontal entre iguales en áreas diferentes y estimulando la migración.

    2.3. Financiación Mediante Deuda.

    La emisión de deuda pública implica una ampliación de la capacidad financiera de los niveles descentralizados de gobierno. Según Oates, cuando en los proyectos de inversión se prevé una corriente de beneficios futuros, cuyos valores exceden al coste del proyecto no debería verse obstaculizada por la insuficiencia de los ingresos tributarios corrientes. El gobierno subcentral debería de encontrar justificada la utilización de la financiación con deuda pública.

    El principal problema es el límite de endeudamiento. Se discute la conveniencia o no de fijar límites máximos al endeudamiento de las unidades descentralizadas, así como la forma que deberían adoptar en su caso tales restricciones.

    La utilización indiscriminada de la deuda puede poner en peligro la política de estabilización del gobierno central. Los gobiernos territoriales tendrán incentivos a endeudarse por encima de sus posibilidades, puesto que la política común es que el gobierno central le ayude asumiendo una parte importante de la carga financiera de la deuda.

    HACIENDA PÚBLICA

    TEMA 4: ADOPCIÓN DE DECISIONES PÚBLICAS

    Hay que pasar de Preferencias individuales a colectivas, a través de los mecanismos de votación, que están basados en los partidos. Estos hacen las asambleas parlamentarias tomando comportamientos estratégicos. Vamos a suponer que el mercado laboral es un mercado en competencia, donde se le tratará como otro mercado cualquiera, ofreciendo políticas a cambio de votos.

  • Reglas de Votación

  • 1.1. La Unanimidad Absoluta y Relativa de Wicksell.

    Knut Wicksell, impuso la regla de la mayoría, con igualdad de votos para todos los ciudadanos, aunque no constituye una solución óptima para el dilema de la elección social. Solo una unanimidad absoluta garantiza una solución perfectamente consistente con las preferencias individuales de todos los miembros de la colectividad.

    Puede asegurar que una decisión constituye una solución óptima en términos paretianos, pues es lógico suponer que todo cambio que representa una mejora para uno o varios individuos sin perjudicar al resto, gozará de una aceptación generalizada.

    Pero aunque es un procedimiento técnicamente perfecto, es imposible adoptarlo como regla de decisión. La complejidad y el gran número de las actividades que desarrolla hoy en día el sector público hacen que el tiempo y el esfuerzo necesarios para lograr un acuerdo por unanimidad, mediante los oportunos procesos de negociación se conviertan en un coste inaceptable. El procedimiento no es operativo, debido al hecho de que cualquier minoría, e inclusive un solo individuo, pueda ejercer el veto sobre la decisión mayoritaria. Esta regla otorga un poder especial de negociación a las minorías que pueden exigir contrapartida por su voto favorable, una serie de concesiones difícilmente aceptables para la mayoría.

    En definitiva, la concepción wickselliana es correcta, pero impracticable, salvo en algunos casos excepcionales, como las decisiones asamblearias en comunidades muy pequeñas.

    Por todo esto, el propio Wicksell se vio en la necesidad de establecer una nueva regla, la regla de la unanimidad relativa, caracterizada por la exigencia de una mayoría cualificada para la aprobación de las medidas de índole presupuestaria que se consideren. Dicha mayoría debe ser superior al 51% característico de la mayoría simple, y debe de acercarse lo máximo posible al 100% que exige la unanimidad absoluta, concretamente un 5/6.

    Esto supone una aproximación máxima a las preferencias individuales, con la eliminación del poder de veto existente en la aplicación de la unanimidad absoluta. Sin embargo, podría aparecer las estrategias de grupo. A medida que nos aproximamos a la unidad absoluta, aumentan las posibilidades de que se produzca el veto colectivo, provocado por la votación estratégica de un determinado grupo de interés.

    Si se adopta una mayoría semejante a la propuesta por Wicksell, el sistema supone un incentivo a la solidaridad, puesto que los votantes seguirán, con toda probabilidad una conducta no estratégica, ante la perspectiva de que los intentos individuales o de pequeños grupos por vetar la decisión mayoritaria no obtengan el éxito deseado.

  • La Regla de la Mayoría.

  • Entre los diversos sistemas de votación existentes, el método de la mayoría es el utilizado con más frecuencia, en sus dos variantes: la mayoría absoluta, y la mayoría simple. La aprobación de cualquier decisión por el método de la mayoría absoluta re quiere de más del 50% de los votos sean favorables a dicha opción.

    La regla de la mayoría simple, según la cual la alternativa vencedora será aquella que obtenga más votos que cualquier otra alternativa, sin que haga falta que ese número de votos supere al de las restantes alternativas consideradas conjuntamente. La ganancia en términos de coste de oportunidad del tiempo necesario para la adopción de decisiones ha motivado que esta regla sea la más usada en los procesos de decisión democrático. Según el profesor Bruno S. Frey, la regla de la mayoría simple presenta tres grandes ventajas:

  • Equidad absoluta en cuanto al poder de decisión de los diferentes individuos, ya que sigue la máxima una persona, un voto.

  • La Sencillez operativa del sistema evita que cualquier tipo de problemas en su conocimiento e interpretación. Ello repercute en su alto grado de aceptación entre los votantes y en una reconocida legitimación general.

  • En caso de que haya dos alternativas, los costes de organización y funcionamiento del sistema son mínimos. Si se consideran más de dos alternativas, existe la posibilidad de enfrentar las diversas alternativas dos a dos y declarar como vencedora a aquella que derrota a las demás, es el procedimiento conocido como “Cuenta de Condorcet”.

  • Pero también tiene desventajas, como:

  • Los resultados pueden ser inconsistentes, como consecuencia del fenómeno de las mayorías cíclicas.

  • Las preferencias de los votantes se recogen exclusivamente desde un enfoque ordinal, no permite tener en cuenta la intensidad de las preferencias de los votantes.

  • Una situación de Statu Quo en la que la una mayoría estable explote continuamente a las minorías.

  • Existen pocos incentivos para que el votante trate de obtener información más completa y exacta posible sobre la cuestión a debatir, e incluso para que no opte por abstenerse.

  • Las votaciones estratégicas pueden tener una influencia positiva sobre el proceso de votación.

  • La manipulación de los procesos de votación puede existir. La selección, formulación y presentación de las alternativas a elegir es de gran importancia para el resultado final de la votación.

  • El Intercambio de Votos (Logrolling).

  • El modelo de logrolling, o del intercambio de votos, es un modelo de mayoría simple en el que se permite que los sujetos puedan comprar y vender sus votos. Un individuo estará de acuerdo a votar favorablemente por algo que desea otro individuo si éste, a su vez, promete prestarle su apoyo en la votación sobre algo que él desea.

    En el modelo se supone que determinados grupos de personas se sentirán motivadas a intercambiar sus votos ante cuestiones específicas, con el fin de asegurar un apoyo mayoritario para las opciones que suponen la obtención de ventajas especiales para los colectivos a los que representan.

    Los intercambios de votos pueden ser mutuamente beneficiosos, aunque tienen ciertas limitaciones, la racionalidad económica se da cuando un votante debería proceder al mencionado intercambio hasta alcanzar una situación en la que el coste le suponga un voto adicional, a favor de una alternativa contraria a sus intereses (siempre que la misma ocupe un lugar bajo en su escala de preferencias), se iguale con los beneficios adicionales esperados del hecho de que otros individuos voten a favor de una propuesta situada en un nivel alto de su escala de prioridades, con lo que obtendrá unos determinados beneficios netos como consecuencia del proceso.

    El intercambio de votos puede realizarse a la luz pública (logrolling explícito), o de forma secreta (logrolling implícito). En el primer caso, puede que exista un alto grado de desconexión entre los diversos proyectos aceptados por obra y gracia de los diversos intereses de los grupos de votantes. Por el segundo, se enfrentaría a un conjunto de proyectos con diferentes alternativas, y tendría que decidir si apoya o no a la totalidad del conjunto.

    El sistema implícito es más secreto y más centralizado, puesto que las negociaciones orientadas al intercambio se desarrollan entre un número reducido de personas expertas en la materia. Los votantes no estarán motivados para intercambiar votos en relación con dos asuntos sobre los que tengan niveles de preferencias muy parecidos, puesto que los beneficios serían nulos o muy reducidos.

    Para TULLOCK, el proceso empleado para determinar los proyectos que, con posterioridad, serán debatidos en la asamblea legislativa, el poder ejecutivo adopta las decisiones básicas en las cuestiones políticas, cada uno de los miembros podrá obtener la aprobación del gobierno para un proyecto de su interés, si cuenta con el apoyo de una mayoría del conjunto, para lo cual establecerá un proceso de negociación implícita entre los miembros del gobierno, con el fin de obtener un apoyo masivo a su propuesta. Cada uno de los componentes del gobierno aceptará propuestas beneficiosas para otros, pese a que no le convengan, a cambio de recibir de sus oponentes el apoyo de su interés. El programa político de actividades que gozará de una aceptación generalizada por parte de los miembros del partido.

    Otra posibilidad que considera TULLOCK, es el procedimiento de adopción de decisiones básicas a través del aparato, configurado por una serie de comités elegidos para la preparación, discusión y presentación de determinados proyectos, que deben de conseguir la aceptación de las fuerzas vivas del partido y de sus propios votantes. Existe una gran influencia sobre su política, debido a que los miembros del gobierno y de la oposición mantienen determinadas posiciones gracias al apoyo de una mayoría de estos comités. Luego, en el logrolling implícito, los miembros que componen los comités tienen sus propias preferencias individuales, para cuya satisfacción se ven obligados a entablar negociaciones entre ellos, en las que intercambian su apoyo a unas determinadas propuestas. La consecuencia final del proceso se refleja en la presentación de una serie de proyectos concretos que, en general, sólo se benefician a unas determinadas minorías, en detrimento del bienestar general.

    El beneficio que implica el proceso del intercambio de votos, es que se aprobarían una serie de propuestas beneficiosas para cada uno de los individuos, y el estado global de la sociedad se vería claramente mejorado. Las pérdidas de este proceso de negociación es si que un individuo esperara pérdidas, su comportamiento racional le inducirá a no intercambiar votos.

  • La Regla de la Mayoría Reforzada.

  • La Regla de la Mayoría Reforzada fue dictada por TULLOCK, que plantea la posibilidad de que pueda escogerse cualquier regla de votación ante cualquier sistema electoral que no aplique la regla de la unanimidad, cada individuo se encontrará con la aprobación de una serie de propuestas que le perjudican, y que le representan unos determinados costes externos. A medida que aumente el número de individuos necesarios para adoptar una decisión, disminuyen las posibilidades de que se aprueben propuestas perjudiciales para un sujeto y, por lo tanto, decrecen los costes externo hasta que el número de votos requeridos para la toma de una decisión supere el número para el que se obtienen beneficios netos, no deberá iniciarse un proceso de negociación de votos. A partir de ese punto, tendrá lugar el logrolling, y si el beneficio total supera al coste total para la sociedad, deberá aprobarse la propuesta mediante cualquier regla electoral.

    Los costes asociados a cualquier negociación a medida que aumenta el número de votantes requeridos para la adopción de un acuerdo, el proceso de negociación supondrá unos mayores costes en términos de tiempo y de dinero, lo que implica que algunas propuestas, deseables para la sociedad no lleguen a ser aprobadas como consecuencia de los elevados costes en la negociación del acuerdo. Los costes totales que soporta la sociedad, como consecuencia de las diversas reglas de votación, pueden apreciarse a través de la siguiente gráfica, en la que se suman verticalmente los cotes externos y los de negociación.

    Generalmente puede aceptarse que el voto de la mayoría es subóptimo y que, en asuntos de gran importancia para la sociedad, es necesario exigir un porcentaje de votos superior a la regla de la mayoría. La propuesta de la mayoría reforzada, aparece así como una mejora sobre la tradicional regla de votación de la mayoría y, aunque no evita del todo que se den costes sociales superiores a los beneficios como consecuencia del proceso de logrolling, sí supone la exigencia de una aceptación social más generalizada que garantizará la existencia de mayores probabilidades de que la propuesta aceptada represente unos beneficios sociales superiores a los cotes.

    2. La Burocracia y la Maximización del Presupuesto

    NISKANEN es quien elabora el primer modelo global para explicar, desde un punto de vista económico, el comportamiento de las burocracias, prestando una atención preponderante al estudio de la oferta por parte de los organismos burocráticos La teoría de la burocracia de Niskanen puede dividirse en tres partes.

    2.1. Características Definitorias de un Bureau u Organismo Público.

    La unidad básica de producción del sector público es el bureau o agencia pública. Un bureau se define como aquella organización que cumple simultáneamente las siguientes características:

  • Son organizaciones sin fines de lucro.

  • Además de los ingresos derivados de la venta de sus productos a un precio determinado, una parte de los ingresos provienen de subvenciones globales asignadas por las autoridades públicas.

  • Los fondos implican la obligación de contribuir y la carencia de control efectivo sobre los mismos por parte de los ciudadanos o contribuyentes (son los ingresos impositivos).

  • Cada bureau se especializa en la oferta de una serie de bienes y servicios, bienes públicos.

  • Las características de los bienes y servicios suministrados por cada bureau son de difícil cuantificación, lo que supone a los organismos públicos a funcional en régimen de monopolio de oferta.

  • El bureau está compuesto por funcionarios y profesionales al servicio de la Administración Pública. Como individuos, los burócratas son iguales al resto de las personas, pero que como los individuos dedicados a profesiones distintas, presentan características propias.

  • 2.2. Las Relaciones entre Agencias Públicas y los Restantes Agentes Económicos.

    El hecho de considerar el organismo como unidad básica de comportamiento implica que las decisiones serán tomadas por su director, que es la única persona con poder de decisorio en el seno de aquel, y a quien nos referiremos, en adelante, con el término de burócrata. Los restantes empleados de la agencia carecen del poder de tomar decisiones.

    La organización colectiva que financia al bureau, que designaremos con el nombre de patrocinador, será el Parlamento o el poder legislativo en una democracia y, en el caso de una dictadura, el grupo que detente el poder. De forma directa el patrocinador del organismo será un Ministerio del gobierno, financiando a través de los ingresos impositivos o contribuciones obligatorias.

    Gran parte de la actividad de los altos cargos del organismo se ve mediatizada por su relaciones con los dirigentes de la organización patrocinadora. A la inversa, el patrocinador depende exclusivamente de los departamentos para suministrar determinados bienes y servicios, por lo que la relación entre ambos entes es lo que en economía se llama Monopolio Bilateral.

    El organismo ofrece una serie de productos obtenidos a través de la realización de un conjunto de actividades, a cambio de una dotación presupuestaria. El interés del patrocinador por disponer de los bienes y servicios producidas por las oficinas provocan que aquellos tengan un monopolista en el mercado.

    La demanda de productos por parte de la población nunca es revelada directamente al departamento correspondiente, ya que el agente que determina la demanda directa sobre el organismo es el propio patrocinador. La demanda de éste, en el sistema democrático, se relacionará con las preferencias individuales de los electores a través del proceso político de votación. Como resultado de este proceso, la demanda real de la población diferirá de la expresada por la organización patrocinadora y, en definitiva, el organismo tendrá en cuenta las preferencias reveladas por su patrocinador y no las de los electores, hecho que constituye una de las características más relevantes de una burocracia.

    El problema que se plantea básicamente es de información, el burócrata conocerá los costes y el proceso de producción mucho mejor que los dirigentes de la organización patrocinadora, por lo que necesitará relativamente poca información, que puede conseguir estimando la demanda de su patrocinador, a través del estudio de presupuestos anteriores y del comportamiento revelado por el patrocinador. Los dirigentes de la organización patrocinadora necesitan más información, dado su desconocimiento de las actividades específicas del departamento, que les resulta difícil de obtener en función del comportamiento revelado por este último.

    El poder de monopolista en las relaciones entre ambas partes está detentado únicamente por los departamentos. Lo más normal es que las agencias contraten la fuerza de trabajo y los materiales de producción en mercados competitivos. En ésta situación cabe hablar de la existencia de monosopnio por parte de la burocracia, es decir se comporta como comprador único y, en consecuencia, dispone de una fuerza decisiva en los mercados de trabajo y en los factores.

    Los departamentos tiene derecho a reclamar recursos de dominio público, por los que a menudo pagan cantidades inferiores e incluso pueden disponer gratuitamente de algunos de ellos. Las discriminaciones a que da lugar la situación de monosopnio permiten que las agencias incrementen su nivel de actividades y su presupuesto, aunque la existencia de fuertes limitaciones legales, sociales y políticas hace que el comportamiento discriminado sea cada vez menos común, y se reduzca a un tipo de agencias con actividades muy específicas.

    2.3. La Función Objetivo del Burócrata.

    El burócrata trata de maximizar su satisfacción personal. El problema reside en determinar la función de utilidad del director del organismo, en otras palabras, el maximand del burócrata. Niskanen propone la utilización de una variable proxy como maximand del departamento, es decir, una variable que represente la función de utilidad de su director. Esta variable tendrá unos supuestos básicos en los que el burócrata basará su conducta, la racionalidad y la supervivencia.

    Existen una serie de variables que pueden formar parte de las motivaciones del burócrata, tales como ventajas de ejercer el cargo, el prestigio y el salario, que se relacionan directamente con el volumen total del presupuesto del organismo durante la gestión del burócrata y formarán parte de su función de utilidad. La función de utilidad del burócrata, con independencia de la importancia relativa de las variables enumeradas, está asociada directamente al tamaño y al crecimiento del presupuesto, de ahí que sigan el principio de racionalidad.

    Pero tiene una limitación que restringe los cauces reglamentarios que rigen su funcionamiento.

    HACIENDA PÚBLICA

    TEMA 5: HACIENDA PÚBLICA DEMOCRÁTICA

  • El Modelo Competitivo de la Política de Anthony Downs

  • Anthony Downs propuso la maximización de votos como objetivo clave del político, partiendo de la hipótesis fundamental de que los partidos elaboran sus políticas con el fin de ganar las elecciones, en lugar de ganar las elecciones para poder aplicar las políticas adecuadas.

    El marco general es un sistema político democrático, que es aquel que cumple las siguientes condiciones:

  • El gobierno será ejercido por un solo partido, o coalición de partidos, designado mediante una elección pública.

  • El partido que cuente con el apoyo de la mayoría de los votantes asume el control del aparato gubernamental hasta las siguientes elecciones.

  • Los partidos que pierden en unas elecciones nunca tratan de impedir por la fuerza, o por medios ilegales, que el partido o partidos vencedores se hagan cargo del poder.

  • Todos los residentes permanentes y adultos de la sociedad, que gocen de plenas facultades psíquicas y cumplas con las leyes del país, puedan votar en todas las elecciones que se celebren. Cada votante dispone de un solo voto en cada elección.

  • Los Axiomas de Downs fueron:

  • Cada partido político estará formado por un conjunto de individuos que desean ser elegidos con el fin de disfrutar de la renta, el prestigio y el poder que supone pertenecer al partido del gobierno.

  • El partido que ostenta el poder tiene pleno control sobre la acción gubernamental hasta las siguientes elecciones. El aparato burocrático-administrativo aceptará y obedecerá las órdenes dictadas por el gobierno.

  • El poder económico de los gobiernos es ilimitado, pudiendo nacionalizar o privatizar cualquier institución, o adoptar cualquier medida intermedia entre ambas opciones.

  • El ejercicio del poder por parte del partido en el gobierno tendrá como única limitación la de no restringir de ningún modo la libertad política de los partidos en la oposición o de los ciudadanos individuales.

  • Cada agente en el modelo: individuo, partido o coalición, se comporta en todo momento racionalmente, es decir, trata de obtener sus fines con una utilización mínima de los recursos escasos de que dispone, y emprende acciones siempre que los beneficios adicionales superen a los costes adicionales de las mismas.

  • A partir de estas definiciones se obtiene la hipótesis básica del modelo: En una democracia, los partidos políticos formulan sus políticas como medio de obtener votos, y no para realizar políticas previamente establecidas. Por lo tanto, la función pública de formular y llevar a la práctica una serie de políticas durante su estancia en el poder se subordina a los intereses privados de los políticos, que consisten en obtener la renta, el poder y el prestigio que comporta el ejercicio del poder.

    Los programas de los diferentes partidos tratan de adecuarse a la demanda de los electores, y que compiten entre sí para ganar posiciones en el mercado político, esta fue una explicación dada por Schumpeter.

    En este sentido, el comportamiento del político en una democracia tenderá siempre a maximizar el número de votos que espera recibir, comportándose como un empresario que vende su política a cambio de votos, para cuya obtención debe competir con otros partidos, conformando entre todos un mercado de tipo oligopolístico.

    Las relaciones existentes entre un gobierno de tipo democrático y sus ciudadanos-votantes. Esas relaciones se sintetizan como sigue:

  • La actuación del gobierno se orientará en función de la conducta esperada de los votantes y de la estrategia de los partidos de la oposición.

  • El gobierno espera que la conducta de los votantes este determinada por las variaciones en su renta o utilidad, como consecuencia de la política gubernamental y por las estrategias de los partidos de la oposición.

  • Los votantes actúan en realidad de acuerdo con las variaciones en su renta o utilidad y con las alternativas ofrecidas por la oposición. Si la información existente en su modelo es perfecta, los votantes actuarán de la forma prevista por el gobierno, en cuyo caso esta relación será idéntica a la expresada en el número anterior.

  • La renta o utilidad que obtienen los votantes como consecuencia de la actuación gubernamental depende directamente de las acciones emprendidas por el gobierno durante el periodo de su mandato.

  • Las estrategias políticas y electorales de los partidos de la oposición dependerán de sus previsiones sobre la renta o utilidad que obtendrán los votantes como consecuencia de las acciones tomadas por el gobierno en el poder.

  • En realidad, las diversas sociedades en que nos movemos son mundos en los que no existe una información perfecta.

  • La Conducta de los Partidos

  • El funcionamiento de un sistema con información imperfecta tiene como consecuencia la existencia de un determinado número de votantes, que por carecer de información adecuada, se sienten indecisos en cuanto a la elección del partido político. Los partidos políticos tratan de atraer esos votos a través de diversos métodos de información y persuasión.

    La ignorancia del gobierno tiende a transformar a un gobierno democrático en un gobierno representativo al hacerse necesaria la existencia de unos agentes o representantes que estudien los deseos del electorado y traten de orientar sus votos en beneficio propio.

    La influencia del voto individual sobre el resultado electoral es poco importante, lo que no contribuye a incentivar al votante para que busque la información completa. Existe la tendencia de los partidos a situarse en posiciones muy parecidas en todo lo que concierne a los temas generales.

    Existen grandes probabilidades de que un ciudadano vote a favor del partido que defiende una serie de temas que pueden reportarle beneficios específicos, ya que en los temas generales el beneficio puede considerarse idéntico para la totalidad de los ciudadanos. Ofrecer ventajas concretas a determinados colectivos de votantes para asegurarse sus votos.

    En una campaña electoral existe una relación positiva entre los gastos de la campaña electoral y el número total de votos obtenidos, luego es de esperar que los gastos de campaña sean una variable básica en la política electoral de un partido o candidato.

    Hay que tener en cuenta que el estudio de las campañas electorales es el relativo a la duración del periodo de disfrute del poder si se ganan las elecciones. Los gastos electorales serán superiores en cuanto mayor sea el periodo de tiempo de la elección.

    En definitiva, y partiendo de la hipótesis básica de que en una democracia los partidos tienen como objetivo maximizar el número de votos, Downs establece una serie de proposiciones contrastables sobre el comportamiento de los partidos políticos, que son:

  • El principal objetivo es la consecución del poder, con todas las ventajas y privilegios que ello comporta.

  • El número de partidos existente condiciona en gran medida el funcionamiento del sistema democrático. En el sistema bipartidista, los dos partidos tenderán a definir políticas similares y ambiguas.

  • En el sistema multipartidista, existen serías dificultades para ostentar el poder por un solo partido, por lo que aparecerán coaliciones, implícitas o explícitas.

  • El Statu Quo imperante en un sistema determinado puede verse modificado con la aparición de nuevos partidos en la escena política.

  • Los partidos políticos tratan de cumplir tantas promesas electorales como les sea posible, manteniendo sus ideologías.

  • La Conducta de los Votantes

  • La cantidad y la calidad de la información adquirida por lo votantes, hay que tener en cuenta que la información es costosa, por lo que la actividad del votante deberá de estar orientada a la selección de un conjunto concreto de datos sobre el total de los existentes.

    En términos de racionalidad económica, la cantidad óptima de información a de obtenerse por el votante sería de una magnitud tal que el coste de obtener una unidad adicional de información fuera superior al beneficio que puede representar su obtención. La decisión racional se adoptará en función de los costes y de los beneficios esperados.

    La forma más habitual de representar la función de decisión del votante consiste en la siguiente ecuación:

    R = B · P - C + B

    Donde, R es la acción del votante, B los beneficios esperados de la actuación, P la probabilidad de obtener dichos beneficios si emprende la acción, C los costes esperados de la actuación, y D los beneficios privados complementarios, resultantes de la acción.

    Puede ser aplicada tanto a las cuestiones relativas a la obtención de información, como a la decisión de votar. Si su valor es de signo positivo ejercitará su derecho al voto, si es negativo se abstendrá de votar.

    La participación de los grupos sociales de elevado nivel de renta y con un grado de educación superior es la más elevada. La participación del votante se relaciona directamente con la probabilidad esperada de que la emisión del voto individual pueda influir sobre el resultado final de la votación.

    Después de plantearse la decisión sobre si ejercitar o no el derecho al voto, el votante debe elegir el partido al que va a prestar su apoyo. Lo que implica que el votante dedique una serie de recursos a la obtención de información.

    Los costes relacionados con la información supone la existencia de una restricción a su adquisición en cantidades ilimitadas. La probabilidad de que un voto individual sea decisivo para el resultado final de la votación es muy pequeña.

    Para un individuo cualquiera carece de utilidad práctica votar por el partido más adecuado para sus intereses, si tal partido es derrotado en las elecciones. Las posiciones de los diversos partidos serán muy cercanas, por lo que las pérdidas serán mínimas.

    Como conclusión, el factor relevante para el sujeto no será el acierto en la elección del partido, sino la probabilidad de que su voto determine el partido vencedor. Como esa probabilidad es muy pequeña, en presencia de un gran electorado, incluso el mínimo coste de procurarse información política será superior a las ganancias que espera obtener con la utilización de la misma. Por tanto, su conducta racional consiste en adoptar una actitud pasiva ante las informaciones de tipo político. De todo esto, no se deduce que los ciudadanos políticamente bien informados estén actuando de una forma irracional. Existen razones como la que para un sujeto la obtención de una buena información puede ser un fin en sí mismo. Si considera que la elección va a ser muy igualada, es evidente de que aumentan las probabilidades de que su voto tenga un cierto poder decisorio. Un ciudadano puede reconocer a priori el mínimo poder decisiorio de su voto, pero puede considerar que un número mayor de votos podría tener una cierta influencia en el proceso electoral y, para influir, directa o indirectamente, sobre la conducta de otros votantes.

    Otro factor que perjudicaría sería el efecto propagandístico, con el objetivo de que el gobierno otorgue a sus preferencias una atención mayor que a las de los otros votantes. El último factor, es que el individuo puede formar parte de un grupo de presión y acaso necesite una buena información para actuar adecuadamente, e influir en la formación de la política gubernamental. Sin embargo, es evidente que el ciudadano que intente adquirir un volumen de información por encima de la información gratuita estará actuando de forma irracional. Esta conclusión supone una contradicción para las teorías clásicas sobre el comportamiento del votante en una democracia. No obstante, si examinamos el problema en función de criterios de racionalidad, no parece tan sorprendente el resultado obtenido.

    Los beneficios que reporte la puesta en práctica de un determinado programa político afectarán positivamente a todas aquellas personas cuyos intereses estén representados por dichos programas, con independencia de si han contribuido con su voto efectivo al triunfo de esa alternativa. Siempre que los intereses de un individuo sean similares a los de la mayoría, se verá beneficiado por la políticas imperantes. Un individuo racional tiene muchos incentivos para tratar de evadir su participación en cualquier tipo de coste que implique la obtención de esos beneficios.

    Si una mayoría de ciudadanos estuviera bien informada y actuara colectivamente de forma racional, los políticos se verían en la necesidad de servir mejor a sus intereses, cosa que les aportaría un beneficio evidente. Sin embargo, la racionalidad individual de todos los votantes produce justamente los efectos contrarios a los que, en buena lógica, serían deseables para la comunidad.

  • El funcionamiento de los Sistemas Multipartidistas

  • A medida que aumenta el número de candidatos a la elección es más fácil ser elegido. En los sistemas de representación múltiple aumentan las posibilidades de existencia de varios candidatos que, al entrar en competencia, adoptarán distintos programas, y permitirán que la mayoría de los votantes estén representados por un candidato de sus preferencias.

    En principio, es de esperar que en un sistema de representación proporcional, exista una mayor variedad de candidatos o partidos que representen la práctica totalidad de las opiniones políticas de los ciudadanos. La confianza en el funcionamiento de este sistema supone uno de los grandes atractivos de la representación proporcional.

  • Grupos de Presión y Coaliciones Políticas

  • Una serie de individuos, con intereses comunes, optan por unir sus fuerzas, interviniendo de forma efectiva en el desarrollo de la vida política y no meramente como votantes. Nos estamos refiriendo a los grupos de presión.

    Su actividad estará orientada a influir sobre los votantes políticos y la Administración pública, con motivo de esto otras personas con intereses comunes se verán beneficiadas sin pertenecer a la organización. Debido a ello, existen muy pocos incentivos para que un individuo tome parte en un grupo de presión, soportando los costes asociados a su actividad. Para explicar la formación de estos grupos, se necesitan ciertos requisitos:

  • Todos los grupos son conscientes de que las acciones sobre intereses comunes solo pueden llevarse a cabo si todos los individuos adoptan un comportamiento solidario.

  • Los Incentivos Selectivos, son una serie de bienes y servicios de los que sólo pueden beneficiarse los miembros del grupo.

  • Pueden existir una serie de factores que fuercen a algunos individuos a agruparse con el fin de defender sus intereses, a falta de cauces más efectivos.

  • Cualquier sujeto que desee ser un miembro efectivo de un grupo de presión debe persuadir al partido gobernante de que las políticas que propugna son deseadas por un gran número de ciudadanos y/o beneficiosas para el resto del electorado. Para ello deberá de estar bien informado.

    La pertenencia a un grupo de presión exige mucha más información que la del votante individual. A pesar de que los cotes de obtener información son muy elevados, el reducido número de expertos en cada tema hace posible que los beneficios potenciales provenientes de la información política puedan ser muy importantes. El elemento básico de su actividad consiste en la negociación o intercambio de votos, cada grupo organizado puede ceder en determinadas cuestiones relativamente menos importantes, para asegurarse el apoyo de otros grupos, en cuestiones de crucial interés para sus miembros.

    Cualquier ciudadano tiene muchos más incentivos para ejercer una influencia directa sobre la política gubernamental desde su punto de vista como productor, que desde su óptica como consumidor. Los ciudadanos se establecerán en grupos de presión en su calidad de productores (los sindicatos).

    En todos los sistemas políticos multipartidistas, o de partido único, convergen necesariamente hacia la formación de dos partidos o coaliciones de partidos de dimensiones similares, esto es apoyado por la teoría de los juegos.

    En la hipótesis de la coalición vencedora mínima, es la que la estrategia óptima de un partido, o coalición, consiste en permitir que la coalición contraria sea tan grande como sea posible, siempre y cuando siga siendo derrotada. Baja esta regla electoral más común, la de la mayoría, la coalición ganadora será mínima y la perdedora contará con un voto menos.

    Cuanto mayor sea el número de los componentes de dicho partido o coalición, mayores serán los beneficios que recibirán los vencedores, por lo que la coalición vencedora tratará de lograr que algunos de sus miembros se integren en la coalición derrotada, mientras sigan formando una coalición vencedora mínima.

    La formación de coaliciones se lleva a cabo por la fusión de pequeños partidos, o por la desintegración de grandes partidos.

    HACIENDA PÚBLICA

    TEMA 6: EL PRESUPUESTO Y EL CICLO PRESUPUESTARIO

  • Aspectos Generales de la Teoría del Presupuesto

  • El Presupuesto es un documento financiero en el que se refleja el conjunto de gastos que se pretenden realizar durante un periodo determinado, y el detalle de ingresos que constituyen su financiación.

    En la actividad privada tiene un carácter meramente indicativo, en la actividad pública éste es un documento vinculante para el gestor del mismo. Los gastos tienen un carácter limitativo, y los ingresos un carácter estimativo.

    Tiene como características:

  • Elaboración Periódica.

  • Forma Contable.

  • Autorización y una Previsión de Gastos e Ingresos.

  • Concreción del Plan Económico de la Hacienda Pública.

  • Por definición el presupuesto siempre se presentará equilibrado, eso no significa que esté económicamente equilibrado. Tiene un papel de asignación de recursos, determinando la partida de gastos y sus destinos, también contribuye a la estabilidad y desarrollo económico, puesto que los ingresos y gastos en el documento presupuestario constituyen un importante instrumento para influir en todo el proceso económico nacional.

  • Contenido de los Presupuestos

  • 2.1. Clasificación Presupuestaria de los Gastos.

    Si nos centramos en el gasto hay que señalar las tres posibles clasificaciones:

  • Funcional, es la que ofrece una mayor visión al ciudadano de los bienes y servicios de los que dispone.

  • Orgánico, determina cuales son los órganos que realizarán el gasto.

  • Económico, a tiende al tipo de naturaleza económica del gasto público (Gto personal, en by servicios corrientes...).

  • 2.2. Clasificación Presupuestaria de los Ingresos.

    Existe tan solo una clasificación presupuestaria, la clasificación económica que distingue los impuestos, las operaciones corrientes, las no financieras y las financieras.

  • El Ciclo Presupuestario

  • Tiene varias fases que son:

    · Fase de elaboración.

    Se da un proceso de negociaciones múltiples entre los más directos responsables de la confección del documento presupuestario y los diversos departamentos ministeriales y órganos del Estado.

    Las propuestas nacen de las unidades administrativas inferiores y se van agregando a niveles superiores hasta integrarse en el proyecto de presupuestos generales del Estado, es un protagonismo absoluto del poder ejecutivo.

    · Fase de Discusión y Aprobación.

    El protagonismo reside en las cámaras del poder legislativo. Si al comenzar el nuevo ejercicio presupuestario no hubiera sido aprobado, se prorroga automáticamente el presupuesto anterior.

    · Fase de Ejecución.

    Una vez que el documento presupuestario ha sido aprobado por el parlamento, se convierte en Ley. Con la entrada del ejercicio presupuestario correspondiente comienza la vida del presupuesto, para la fase de ejecución. Donde la actividad de la Administración es dirigida a la realización de los ingresos y gastos previstos en el presupuesto para un periodo de tiempo determinado.

    Existe dos cuestiones, en primer lugar la Vinculación de la Administración con respecto al documento presupuestario, y en segundo lugar el procedimiento a través del cual la administración desarrolla esta fase. En la primera, los gastos limitan a la administración legalmente, en los ingresos, los ingresos ordinarios son una estimación deseable para cubrir los gastos. Por la segunda , los gastos públicos se distinguen en cuatro etapas:

  • Autorización o Compromiso, consiste en el acuerdo del órgano competente para realizar un gasto, calculando su cuantía de forma aproximada y reservando una parte del crédito que tiene asignado ese fin.

  • Disposición o Liquidación, nace una obligación, por la valoración del importe del gasto comprometido, salvo excepciones, dicha liquidación se realiza una vez que el servicio se ha llevado a cabo.

  • Ordenamiento, la orden de pago dada en nombre de la administración por quien tiene la autoridad para ello, que es el “ordenador”, a quien tiene que pagar, que es el “pagador”.

  • Pago, es la entrega de dinero realizada por el contable pagador del acreedor del sector público.

  • En el caso de los ingresos públicos, el sector público cuenta con los medios coactivos para obligar a los particulares al cumplimiento de sus obligaciones tributarias.

    · Fase de Control.

    Esta es la última fase del ciclo, que viene a durar unos 3 años aproximadamente, y que viene solapada con la anterior, este control se observa de tres formas:

  • El control interno, es el establecido por un órgano perteneciente a la Administración, pero independiente de los organismos gestores. Dicho órgano realiza un control previo en todas y cada una de las fases de ejecución del presupuesto, vigilando la legalidad de la ejecución presupuestaria a través del control de la regularidad contable. Es indispensable, aunque no suficiente.

  • El control judicial, corre a cargo del poder judicial, desde el que se nombra a un tribunal especial con competencias exclusivas en materia presupuestaria (Tribunal de Cuentas), para vigilar la legalidad de la actividad presupuestaria realizada por la administración, velando por la regularidad contable y el destino de las cantidades gastadas.

  • El control parlamentario, o político, que es realizado por el poder legislativo, comprobando si el ejecutivo ha seguido o no los mandatos presupuestarios.

  • HACIENDA PÚBLICA

    TEMA 7: PRINCIPIOS Y TÉCNICAS PRESUPUESTARIAS

  • Los Principios Presupuestarios

  • Dichos principios, en realidad tratan de dar respuesta a tres incógnitas, ¿Quién debe diseñar el Presupuesto?,¿Cómo debe ser dicho diseño?, ¿En función de qué criterios económicos se elabora el presupuesto?.

    1.1. Los Principios Políticos.

    Este principio trata de responder a la pregunta de ¿Quién debe diseñar el presupuesto?, pero además se basa en los siguientes:

  • Principio de Competencia, compete a la representación popular en las cortes o parlamentos. Esta flexibilizado y acentúa el protagonismo del ejecutivo en la elaboración del presupuesto, sin alteración de la competencia parlamentaria en cuanto a su promulgación.

  • Principio de Universalidad, el presupuesto debe de recoger la totalidad de los ingresos y de los gastos que origine la actividad financiera del estado. También ha sido flexibilizado en su aplicación práctica, otorgando una mayor intervención al Estado en la actividad económica como empresario.

  • Principio de Unidad Presupuestaria, establece que el presupuesto debe ser único.

  • Principio de Especialidad, la autorización para gastar, concedida al ejecutivo a través del presupuesto no es una autorización general al gasto, sino especial y condicionada. Este principio presenta tres acepciones, el principio de especialidad cualitativa (por el cual en la ejecución del presupuesto los recursos deben ser asignados exactamente para los objetivos fijados en el documento presupuestario y no para otros), en segundo lugar el principio de especialidad cuantitativa (en la ejecución del presupuesto los recursos deben ser asignados en una cantidad específica), y por último el principio de especialidad temporal (donde la autorización es válida para un periodo de tiempo determinado). Este principio tiene una interpretación bastante flexible.

  • Principio de Publicidad, las distintas fases por las que atraviesa el documento presupuestario deben ser públicas, salvo excepciones, como los gastos destinados a la defensa.

  • Principio de Claridad, los ingresos y gastos deben permitir el reconocimiento inmediato de su procedencia y su finalidad.

  • Principio de Anulidad, se refiere a un ejercicio y debe ser aprobado anualmente por el legislativo. El año presupuestario puede conincidir o no con el año natural.

  • 1.2. Los Principios Contables.

    Estos principios responden a la cuestión ¿Cómo debe ser el presupuesto?, es la traducción en la técnica contable de la aplicación práctica de los principios políticos. Considera cuatro principios:

  • Principio de Presupuesto Bruto, se corresponde con el principio político de universalidad y establece que las partidas presupuestarias deben aparecer por su valor bruto.

  • Principio de Unidad de Caja, se corresponde con el principio político de unidad, en la que todos los ingresos y pagos deben centralizarse en una tesorería única. Proporciona fluidez y elasticidad al mecanismo de los cobros y pagos y, previene contra las irregularidades a que pudieran dar lugar las cajas múltiples o especiales.

  • Principio de Especificación, supone la traducción contable del principio político de especialidad, donde todos los ingresos y pagos deben ser clasificados de acuerdo con criterios lógicos establecidos en función de su naturaleza objetiva.

  • Principio de Ejercicio Cerrado, se corresponde con el principio político de anualidad, donde las cuentas del presupuesto se cierran con su ejercicio. El presupuesto debe recoger exclusivamente los ingresos y pagos ejecutados realmente durante el ejercicio presupuestario.

  • 1.3. Los Principios Económicos.

  • Limitación del Gasto Público, el presupuesto debe ser lo más reducido posible.

  • Neutralidad Impositiva, los gastos mínimos indispensables deben ser financiados mediante impuestos de carácter neutral.

  • Principio de Equilibrio Presupuestario Anual, regla de oro de la Hacienda Clásica, los gastos presupuestarios deben ser financiados en su totalidad por ingresos ordinarios.

  • Principio de Autoliquidación de la Deuda, el endeudamiento excepcional del Sector Público, sólo debe ser utilizado para financiar gastos públicos de inversión capaces de generar recursos suficientes como para hacer frente a la devolución del principal y al pago de sus intereses.

  • 2.Las Técnicas Presupuestarias

    2.1. El Presupuesto de Ejecución o por Objetivos.

    En 1948, se recomendó la adopción de este tipo de presupuestos al gobierno federal de los Estados Unidos. De entre las ventajas cabe destacar no solo la clasificación económica de sus gastos, sino también la claridad con que muestra los objetivos de esos gastos.

    De sus inconvenientes se puede ciar la dificultad de definir con claridad los objetivos que se pretenden con los recursos financieros y humanos solicitados. El problema fundamental consiste en elegir objetivos o actividades que sean verdaderamente significativos y reflejen con exactitud el producto final que se pretende ofrecer.

    El Presupuesto de Ejecución es aquel que muestra los objetivos para los que se quieren los fondos públicos, los costes de las actividades propuestas para alcanzar esos fines y los datos cuantitativos que miden las realizaciones y tareas ejecutadas. Según ésta definición, pueden señalarse tres operaciones que comporta el presupuesto de ejecución:

  • Mostrar los objetivos perseguidos por cada unidad administrativa del sector público mediante una clasificación funcional:

  • Funciones Públicas, la más amplia agrupación de operaciones realizadas por el Estado.

  • Programas, elementos de los que consta cada una de las funciones realizadas por la administración.

  • Actividades o tareas, forman parte de la realización de un programa.

  • Organizar la administración financiera y adoptar un sistema contable que esté hecho de acuerdo con la anterior clasificación funcional en toda su amplitud.

  • Establecer un conjunto de medidas que permitan evaluar el cumplimiento del presupuesto.

  • La primera consecuencia es que aumenta la responsabilidad y la obligación de rendir cuentas por parte del administrador. La segunda es un cambio en al forma de aprobación de los presupuestos por el órgano competente. Y en tercer lugar es que hace variar el papel del órgano técnico encargado de la preparación del documento presupuestario.

    Los objetivos del Presupuesto de Ejecución, encontraron diversos problemas a la hora de su realización:

  • Plantearon graves obstáculos para medir la productividad y los costes en muchos servicios públicos, que resultaron imposibles de superar.

  • Las nuevas técnicas contables eran muy exigentes y distintas a aquellas de las que disponía la Administración existente y la carencia de personal disponible fue un obstáculo insalvable.

  • El presupuesto de Ejecución permitía conocer programas y costes de una función pública determinada, pero no comparar programas alternativos para elegir los más indicados.

  • 2.2. El Presupuesto por Programas (PPBS).

    Es una técnica que apareció en 1950, y que permite la confluencia de la planificación y la presupuestación gracias al desarrollo de las técnicas de análisis. Las diferencias entre esta nueva fórmula y el presupuesto de ejecución es que el presupuesto de ejecución se interesa por el control de la dirección, el apoyo técnico de este presupuesto se halla en la contabilidad de costes y en el desarrollo de modernos métodos de gestión. Frente a esto, el PBS. Contempla la planificación estratégica y la racionalización de las elecciones del sector público, mediante la utilización de técnicas de análisis económico.

    Se pueden señalar como características y finalidades del PBS, las siguientes:

  • El PBS, exige una cuidadosa identificación de los fines y objetivos perseguidos por todo organismo público y por cada una de las áreas en las que tenga distribuidas sus competencias.

  • Tiene como misión analizar el producto de un programa en función sus objetivos finalistas no solo en términos de objetivos intermedios.

  • EL PBS. Mide los costes totales de cada una de las alternativas, considerando no solo los costes directos, sino también los gastos recurrentes que afecten a todo el periodo de puesta en funcionamiento del programa.

  • Su análisis se centra en el medio plazo, dado que un análisis sobre decisiones básicas de gasto, dentro de cualquier organización pública, suele necesitar de una proyección plurianual. El PBS. Intenta relacionar las decisiones presupuestarias anuales con los planes a más largo plazo.

  • El PBS. Pone en cuestión las distintas alternativas existentes para lograr una misma finalidad, la máxima seguridad de que la alternativa elegida es más idónea par los fines perseguidos.

  • Establece procedimientos analíticos que apoyen la decisión a la revisión de la misma en relación con las distintas propuestas de gasto contenidas en los programas previamente definidos.

  • La aplicación del PBS en EEUU mostró algunas dificultades que condujeron finalmente a la desaparición del mismo. Los Obstáculos fueron técnicos y políticos.

    Los Obstáculos Técnicos:

    • El incumplimiento de la exigencia de una capacidad técnica en el personal directivo y en los cuadros de la administración.

    • La falta de maduración de muchos departamentos para expresar sus actividades en términos de programas.

    • Los propios defectos de las técnicas de análisis económico utilizadas por el PBS., tales como el análisis coste beneficio.

    Los Obstáculos Políticos:

    • La falta de información al legislativo y la falta de asistencia de los medios técnicos par discutir dicha información.

    • La resistencia al cambio por parte de algunos funcionarios y en ocasiones por parte de la propia administración.

    • Los intereses privados al oponerse a la aplicación de ciertas técnicas que, bajo la simple apariencia de la eficacia, pueden terminar afectando a sus ventas al sector público.

    No fracasó, por lo tanto, el PBS. Como técnica presupuestaria, sino que el fracaso hay que imputárselo a los equipos que lo introdujeron y a los responsables que debían de asegurar el éxito de la experiencia.

    2.3. El Presupuesto Base Cero (PBO).

    El presupuesto base cero asigna los nuevos recursos de la mejor forma posible y además los somete a una revisión continua. Por lo tanto, procede a analizar la totalidad de los gastos asignados en periodos anteriores al objeto de comprobar si dicha asignación sigue siendo necesaria al mantenerse constantes los grados de eficiencia que le sirvieron de base.

    Según PETER PHYRR, el Presupuesto Base Cero puede definirse como el plan operativo y proceso presupuestario que exige a cada director de una unidad justificar detalladamente la totalidad de sus peticiones presupuestarias, trasladándole la obligación de cada importe. Este procedimiento identifica todas las actividades y operaciones en paquetes de decisión que serán evaluados y ordenados con arreglo a un orden de prioridad que destaca su importancia mediante un previo análisis sistemático.

    Se puede destacar que los cambios introducidos por el Presupuesto Base Cero se centran principalmente en dos puntos:

  • Se prescinde por completo de las fórmulas incrementalistas, la aplicación del presupuesto base cero no supone la elaboración de un presupuesto nuevo todos los años. Exige a cada uno de los responsables de las unidades de decisión que presenten una justificación detallada y completa de sus peticiones, sin admitirse el método consistente en discutir los incrementos en las partidas ya existentes en el periodo anterior.

  • Las decisiones presupuestarias se toman en función de una ordenación por prioridades de todas las actividades, operaciones o programas.

  • La técnica de elaboración de un Presupuesto Base Cero, consta de dos pasos básicos:

    • Preparación de los llamados paquetes de decisión.

    • Clasificación de los paquetes de decisión.

    Un paquete de decisión es un documento que identifica y describe una actividad específica, de manera que sea posible evaluarla y clasificarla de forma homogénea al resto de las actividades que compiten para obtener recursos, y decidir si dicha actividad debe ser aprobada o rechazada. Cada paquete debe contener como mínimo la información siguiente:

  • Datos de referencia para identificar el departamento del que se trate.

  • Descripción breve de los objetivos de la unidad y de cómo se mide su realización.

  • Descripción de las actividades a ser realizadas, de los recursos que se requieren y de los beneficios que se obtienen con esta alternativa.

  • Formas alternativas de conseguir los mismos o parecidos resultados.

  • Consecuencias de que no se apruebe este nivel de actividad.

  • Al igual que el PBS., el Presupuesto Base Cero estudia las diversas alternativas para conseguir una misma finalidad, por ello es preciso detallar automáticamente las diversas formas alternativas de conseguir un objetivo, para seleccionar la más idónea, y en segundo lugar, será preciso identificar distintos niveles de esfuerzo para realizar una actividad.

    El nivel de esfuerzo representa la posibilidad de presentar las opciones de gasto de tal forma que en caso de no existir posibilidad de obtener todos los recursos financieros solicitados, no sea eliminada de la actividad en su totalidad, si una parte de la misma se considera prioritaria frente a otras actividades.

    Se consideran tres niveles de esfuerzo, que son:

    · Nivel mínimo, es el necesario para lograr conseguir el objetivo propuesto, el programa, o la actividad a realizar ofrece la más elemental o mínima calidad, empleando el mínimo de recursos. Sólo se consigue alcanzar el objetivo de forma parcial, y requiere de entre el 50% y el 75% de los gastos necesarios o recursos empleados en el nivel corriente o normal. Cuando la actividad o programa ya se está realizando, el nivel mínimo significa una menor dotación presupuestaria que la actual, naturalmente, actualizando los costes al valor que corresponda al nuevo periodo que se presupuesta.

    · Nivel corriente, corresponde a la situación actual, empleando los mismos medios que ya se disponen, valorados a los costes esperados para el periodo que se realiza el presupuesto. Aunque se empleen los medios de que ya se dispone, se pueden mejorar los resultados mediante el análisis que supone el estudio de diferentes alternativas.

    · Nivel de Mejora, significa un mayor empleo y recursos que los utilizados normalmente, para conseguir una mayor calidad en la actividad considerada.

    Dos son las razones que justifican la inclusión de estos niveles de esfuerzo, en primer lugar es una situación de limitación de recursos, si sólo se identifica un nivel de esfuerzo es posible que alguna de las actividades propuestas sea eliminada en su totalidad; y en segundo lugar, de este modo la decisión sobre las actividades a recortar no se deja exclusivamente en manos de la autoridad financiera, sino que se comparte con el órgano gestor del gasto.

    En cuanto a sus ventajas, son:

  • Cada responsable evalúa y analiza la necesidad de cada actividad o función, así como que considera los diferentes niveles de esfuerzo y los métodos alternativos.

  • Cada responsable tendrá oportunidades de valorar a fondo sus operaciones, justificando hasta el último céntimo de euro que necesite.

  • Se fijará el presupuesto de gastos en función de la relación más positiva costes/rendimientos.

  • No admite como válido el nivel de gastos de años anteriores.

  • Un presupuesto adecuado a los recursos disponibles, donde cada una de las partidas ha sido analizada convenientemente y clasificada en orden a la prioridad fijada por los objetivos marcados por la empresa.

  • Pueden detectarse funciones que por innecesarias pueden suprimirse.

  • Una participación total de las diferentes unidades administrativas que intervienen, ya que cada una de ellas debe elaborar su paquete de decisión.

  • En cuanto a los problemas cabe decir que se debieron a la implantación, en primer lugar se destacan los creados por su magnitud, en segundo lugar es que no presenta ningún control a posteriori, en tercer lugar pueden existir problemas por parte de los funcionarios que se encuentran más controlados, al tener que justificar todas sus necesidades, y por último que existen dificultades a la hora de elegir la unidad administrativa adecuada.

    HACIENDA PÚBLICA

    TEMA 8: EL TESORO PÚBLICO Y EL DÉFICT PRESUPUESTARIO

    8.1. Funciones del Tesoro.

    Las funciones clásicas eran:

  • Recaudación de los derechos (ingresos) y realización de las obligaciones (pagos) del Estado.

  • Servir al principio de unidad de caja.

  • Distribución temporal y geográfica de los recursos financieros para antender a las obligaciones de pago del Estado.

  • Responder de los avales concedidos por el Estado.

  • Las funciones Modernas son:

  • Intervención Directa en el Mercado de Capitales.

  • Establecimiento de las líneas de crédito preferente para determinadas actividades económicas.

  • Intervención en los mercados de divisas.