Gestió pública # Gestión pública

Administració pública tradicional. Crisi. Ciència política. Nova gestió pública. Privatització del sector públic. Crítiques # Administración pública tradicional. Crisis. Nueva gestión pública. Privatización del sector público. Críticas

  • Enviado por: Ert
  • Idioma: catalán
  • País: España España
  • 35 páginas
publicidad

GESTIÓ PÚBLICA

TEMA 1 “El concepte de gestió pública”

De l'administració pública a la gestió pública. Definició del Concepte.

En un diccionari general el significat d'administració i gestió pública no varia massa. Durant molt de temps, s'ha barrejat indistintament els dos conceptes. El terme d'administració era més emprat que el de gestió fins a la dècada dels 70's. Però darrerament ha emergit amb força el concepte de gestió pública, el qual ha anat guanyant terreny al concepte d'administració.

D'altra banda, hi ha una insistència per part de la literatura de diferenciar els dos conceptes. Hi ha autors que indiquen que gestió pública inclou part de l'administració, però va més enllà. Tradicionalment hi ha conceptes que se'ls associa a administració i d'altres a gestió. Veiem quins són.

ADMINISTRACIÓ

GESTIÓ

executar ordres

assumir responsabilitats

controlar procediments

garantir resultats

baixa discrecionalitat

alta discrecionalitat

cultura legalista

cultura emprenedora

L'administració pública té com a principal funció implementar o executar les decisions preses pels governs i ha estat concebuda per tal d'impulsar aquesta tasca. No està legitimada democràticament per prendre decisions ja que no està elegida directament ni indirectament pel ciutadà. Està organitzada molt jeràrquicament, on totes les persones que la conformen estan executant ordres del nivell superior jeràrquic a elles. La seva principal preocupació ha estat, tradicionalment, vetllar per tal que els procediments s'adaptin a les normes preestablertes. Dóna molt de poc marge de maniobra a les persones que hi formen part i les seves unitats. La cultura legalista va lligada a tot això.

En canvi, per la gestió pública l'important no és tant seguir uns procediments d'actuació sinó quins resultats s'han d'aconseguir. Per aconseguir-ho cal tenir autonomia per a prendre decisions, les quals les ha de prendre persones amb cultura emprenedora que no segueixi estrictament les normes, sinó que han de tenir llibertat. Autors com Metcaff i Richards parlen de l'assumpció de responsabilitats sobre els objectius i garantir-ne la seva execució.

Parlar de gestió pública és definir una estratègia amb uns objectius i dissenyar uns plans d'actuació operatius, té també com a funció (Alison, 1982) la gestió dels components interns: organitzar i controlar el personal, dirigir i gestionar els recursos humans, controlar els resultats i la gestió financera, i també la gestió de components externs:

- tractar amb unitats externes de la pròpia organització

  • tractar amb unitats organitzatives independents

  • tractar amb la premsa i el públic

S'està pressionant per acostar l'administració al model de gestió pública. D'altra banda, tots els processos d'innovació pública que s'han donat en els darrers anys prenen com a referència els que s'han produït en la gestió privada. S'ha impregnat de conceptes provinents del sector privat: competència, client, mercat, també s'ha dotat de tècniques de màrqueting, és dóna importància a la polivalència del gestor, a la flexibilitat del teball, a la triple E “eficiència, eficàcia i economia”. És, precisament, per aquesta influència del sector privat al públic que pren força el debat de diferenciar el concepte de gestió pública de la privada.

És un debat molt generalista i poc precís. Criteris de diferenciació

    • propietat dels mitjans de producció

    • si operen en un règim de mercat (si té competència)

    • segons tipus de servei o producte que ofereix

    • segons estatuts jurídic de l'empresa/organització

GESTIÓ PÚBLICA GESTIÓ PRIVADA

Gestió Personal Fundació Serveis Municipals Empreses de Gestió person.

Ajt. de Barcelona Jaume Bofill Barcelona titularitat privada Mc Donalds

que dónen serveis

ONG's Sindicats Ex. Escola concertada

Ara bé cal destacar que la línia de separació entre gestió pública o gestió privada està molt difusa (exemple, l'empresa pública de serveis municipals de Barceloma B:SM que gestiona el Parc d'Atraccions Tibidabo o els aparcaments)

Caricatura entre un administrador i un gestor:

Administrador Vestit gris

Gestor del vestit d'Armani

Entorn del Treball

Estable i rutinari

Dinàmic i complex

Activitats bàsiques

Control de procediments

Definició d'objectius,

presa de decisions, gestió del personal, gestió de les relacions amb l'entorn, avaluació de resultats...

Discrecionalitat

Baixa

Alta

Responsabilitat

Sobre l'adequació dels procediments a les normes

Sobre els resultats

Habilitats

Especialització

tècnica i sectorial

Generalistes: iniciativa pròpia, capacitat d'innovació, visió estratègica, capacitat de negociació...

Perfil

Gris, legalista,

jeràrquic, obedient

Lúcid, polític,

relacional, emprenedor

Procedència

Advocat, enginyers,

reclutats per oposicions

Politòlegs, gestors...

“sovint” de confiança política

CAS 1 “TEXT CRICKETERS”

Sector Privat (Dave)

  • és més eficient que el públic.

  • té competidors que l'obliguen a ser eficient, el públic no.

  • el públic interfereix permanentment en la vida de les persones: controla i penalitza la gent, en contra de la seva voluntat, mentre que el privat ofereix als consumidors allò que ells volen.

  • El funcionariat o empleats públics estan sempre sotmesos a nocions de moda, i sovint efímeres, d'allò políticament incorrecte.

Sector Públic (Giles)

  • L'objectiu del sector privat és el benefici, mentre que el públic persegueix l'objectiu de servei públic.

  • L'eficiència no és el principal objectiu del sector públic.

  • El públic no es pot permetre discriminar els ciutadans en funció dels seus recursos, el privat sí.

  • El públic ha de tenir un respecte escrupolós per determinats valors, com la igualtat d'oportunitats, el sector privat no.

  • La diferència entre públic i privat no són tan clares com abans: el públic està canviant, ha incorporat indicadors d'actuació, comparació entre organitzacions, reforçament dels controls de rendiment, canvis en les condicions laborals dels empleats públics, externalitzacions...

TEMA 2 “De l'administració pública tradicional a la nova gestió pública”

Característiques de l'Administració Pública Tradicional

Als anys 70 es va pretendre modernitzar l'administració pública tradicional. Se'n diu normalment tradicional però rep molts noms: burocràcia, model tradicional d'administració pública... però tot acaba sent el mateix. És allò que teníem fins la dècada dels 70's i que a partir de la gestió pública es va pretendre superar. Cal destacar que a l'hora de la veritat, és cert que l'administració s'ha transformat molt degut a aquestes polítiques, però encara conserva part del vell model, ara bé, certament transformat.

Als 70's el model tradicional es caracteritzava (dimensions):

  • Relació entre l'esfera política i l'administrativa: Dicotomia Wilsoniana: ha estat la base d'aquesta relació. Associada a aquesta hi ha tres elements:

      • La política i l'administració han de ser coses diferents (dicotomia)

      • L'administració ha d'estar subordinada a la política

      • L'administració ha de ser l'espai de neutralitat tècnica

    És en aquest model on la política serà qui prendrà les decisions, expressarà els valors i les demandes de la ciutadania i serà l'espai de gestió del conflicte social. L'administració serà l'encarregada d'implementar les decisions polítiques, ha d'estar subordinada a la política, establint-se una jerarquia (sotmesa a la política) tot sent neutral.

    Parlem de dicotomia perquè la relació s'estableix en termes dicotòmics. Rep el nom de dicotomia Wilsoniana perquè l'autor de la mateixa fou el president nord-americà Woodrow Wilson, que publicà al 1893 un llibre en el que teoritzava sobre la necessitat de diferenciar l'esfera política i l'administrativa. El seu context històric era el de “spoil system” que consistia en que cada cop que es canviava el govern nord-americà quan hi havia eleccions es canviava tot el funcionariat des del director general fins als mestres d'escola. És a dir, tothom. Lògicament, això generava problemes:

    • manca de continuïtat i estabilitat de l'administració

    • problemes d'eficiència administrativa

    • administració al servei del govern i no de la ciutadania

    • previsible incompetència de l'administració

    • etcètera (llarga llista)

    D'aquí la decisió de Wilson de marcar una línia divisòria entre política i administració. Aquesta idea va influir a tots els països occidentals al llarg del segle XX. La dicotomia wilsoniana diu que l'accés a la ciutadania a l'administració s'ha de fer per mèrits (meritocràcia), regint-se per les oposicions. Això generava avantatges:

    • eficiència

    • administració al servei de la ciutadania

    • estabilitat

    • major competència de l'administració

  • Funcionament intern de l'administració - Model organitzatiu: el funcionament del model tradicional de l'administració es basava en el model burocràtic, concepte elaborat per Max Weber. Amb el temps, ha anat adquirint elements pejoratius però inicialment fou concebut com un model molt avantatjós. Per a definir què és una burocràcia, Weber emprava tres elments: PROCEDIMENTS, JERARQUIA i ESPECIALITZACIÓ.

  • Weber entenia que qualsevol organització orientada a executar i implementar decisions s'hauria de preocupar de descobrir la manera òptima d'executar les decisions a través d'un procés racional per tal de fer-ho eficientment i eficaçment. Després caldria fixar normes de procés que garantissin que l'actuació també ho garantís tot proporcionant eficiència i eficàcia.

    L'administració burocràtica és una administració carregada de normes procedimentals, que diu a cada individu que l'ocupa quines funcions ha de fer, quina posició ocupa en la jerarquia i com ho ha de fer. Qualsevol actuació que es faci a l'administració ha de registrar-se per escrit, per tal que les actuacions s'adeqüin als procediments establerts, corregir-les si pertoca i si cal, penalitzar-les. És la forma de controlar i verificar que s'han seguit les normes al peu de la lletra. Afecta a la manera de funcionar de l'administració.

    La jerarquia és la manera de controlar que tot funcioni d'acord amb les normes. És el mecanisme de control.

    La darrera és l'especialització. Permet delimitar clarament quines funcions ha de desenvolupar cadascú en l'administració burocràtica. El principi de procediment afecta a l'especialització i a la jerarquia de forma horitzontal.

    Des del punt de vista de l'empleat:

    L'empleat accedeix a l'administració a través d'unes oposicions (meritocràcia), el seu càrrec un cop dins és vitalici. La seva posició dins de l'administració està clarament delimitada. Treballen en un àmbit concret de treball, ja que ha estat seleccionat per a dur a terme una tasca concreta. Té un rang jeràrquic clarament limitat, cada nivell jeràrquic té un sou determinat. Cal destacar que el seu marge de maniobra és molt limitat, la qual cosa i tota la resta fa que la vida del funcionari sigui molt rutinària, ja que sempre ha de seguir uns determinats procediments i protocols d'actuació. Weber advertia que els empleats podien caure en una gàbia de ferro: poca autonomia i poca discrecionalitat per part dels empleats. Han de fer allò que els hi toca fer. D'altra banda, també tenien avantatges com el fet de disposar estabilitat laboral al llarg de la seva vida laboral.

  • La relació entre l'administració tradicional i la ciutadania: es fa de forma directa, a través dels propis recursos organitzatius, personals i financers de l'administració. Tradicionalment no hi ha mediadors pel mig. L'administració exerceix autoritat i dóna serveis als ciutadà.

  • És una relació molt impersonal basada a partir del que prescriuen les lleis (imperi i submissió a la llei). El principi de la legalitat regeix aquestes relacions, juntament amb el de l'equitat: garanteix que tots els ciutadans tinguin les mateixes oportunitats d'accedir a l'administració i que estiguin sotmesos als mateixos drets i deures. Es deriva la idea que tots són iguals davant l'administració, provocant el tracte dels ciutadans com expedients per garantir aquest anonimat i igualtat.

    L'administració sempre ha de poder verificar els seus actes amb la ciutadania a través d'uns reglaments (transparència). El ciutadà té dret a apel·lar via judicial o administrativa si creu que ha estat tractat incorrectament o de forma discriminatòria. Sempre l'administracio s'ajustarà a unes normes preestablertes.

    Aquest model tradicional d'administració pública s'ha d'interpretar el seu origen, segons Weber, com el fruit d'un procés de modernització de la societat. Fou un pas per superar el model de l'administració de l'antiguitat que tenia bàsicament dos problemes:

  • incompetència

  • injustícia

  • Relacionats amb l'alt caràcter personalista d'aquella administració amb relacions d'amistat, amb favors personals...

    El que va pretendre l'administració tradicional fou eliminar aquest personalisme de l'administració de l'antiguitat i els seus problemes bàsics.

    Ara bé, un cop es va consolidar el model d'administració pública tradicional van començar a aparèixer també un seguit de problemes:

    Des del punt de vista de la relació administració/política: l'administració tenia més capacitat d'influència i de nivell més elevat en el disseny de les polítiques públiques, els alts càrrecs no tenien un perfil professional determinat i, generalment, sortien de partits polítics, fent que la diferència entre administració i política no fos tan clara pel que fa als alts càrrecs.

    Des del punt de vista del model organitzatiu: aquest sistema basat en el procedimentalisme, la jerarquia i organització generava lentitud. L'especialització provocava rutina i desmotivació, no afavoria la producció de coneixement, sí la mecanització, manca de visió de conjunt. Era un model organitzatiu molt autoritari, descordinat, era la racionalitat de la irracionalitat.

    Des del punt de vista de la relació entre l'administració i la ciutadania: el model generava una manca de diversitat, falta de llibertat d'elecció, deshumanització de les relaciones entre administració i ciutadans (també succeeix en part en l'organització interna de l'administració)

    La crisi de l'Administració Pública Tradicional

    Als anys 70's i 80's la burocràcia va rebre atacs molt crítics de polítics i d'economistes. Es va extendre un clima crític d'opinió vers l'administració. L'administració pública es va començar a associar a característiques negatives: privilegis laborals injustificats, dinàmica de creixement sense control, malbaratament de recursos, lentitud, ineficiència... hi ha hagué una forta crisi de la ciutadania vers el funcionament de l'administració pública d'aquell moment.

    Paral·lelament van augmentar els discursos polítics neoliberals que es van sustentar per partits polítics com el conservador britànic -els torys- (Margaret Tatcher) o el Partit Republicà (Ronald Reagan). Les crítiques a l'administració pública eren crítiques al model de funcionament i a la dinàmica expansiva de creixement descontrolat. Des d'un punt de vista teòric, les crítiques al model tradicional venien de dos fronts:

  • Discursos des de la Ciència Política:

  • La majoria tenien un fonament neoliberal. Bàsicament, criticaven l'excés de volum del sector públic i l'intervencionisme d'aquest.

  • Teoria de la sobreacumulació: Birds (1984): Overload, Ungovernibility and Delegetimation. Entenia que el problema del sector públic era un problema de tamany. Havia augmentat molt degut al desenvolupament de l'estat del benestar i havia esdevingut molt gran convertint-se en una maquinària excessivament complexa. Un sector públic desbordat, sobredimensionat i ineficient que perdia tots capacitat de controla sobre la societat.

  • Teoria del Parasetisme: Brittan (1975): The economical contradictons of democracy. L'administració pública era un paràsit que anava absorbint les energies del mercat i que va causar les crisis econòmiques dels anys 70's. Hi havia un problema d'intensitat: la generació d'excessives demandes ciutadanes i l'efecte pertorbador dels grups d'interès van disparar el sector públic, el qual molestava i xupava la sang del sistema econòmic i social.

  • Teoria de la crisi fiscal de l'Estat: O'Connor (1972), K'Ofle (1990). Era l'única que no tenia un fonament neoliberal sinó marxista. El problema per a ells era estructural. Les despeses creixents de la regulació i de la reproducció de l'Estat del Benestar portaren el sector públic a una situació de crisi fiscal.

  • Teoria de l'elecció racional: Downs (1957): teoria de la democràcia i Niskanen (1971): Bureaucracy and Representative Government. El creixement incontrolat de l'administració pública era conseqüència del comportament maximitzador dels buròcrates, que intentaven augmentar els recursos humans i financers de les administracions per tal de maximitzar el seu poder a la societat. No només analitzà el problema sinó que també el va prescriure.

  • Niskanen:

    Les elits polítiques lluiten per tenir més poder i més vots en la societat i, per això, proposen un augment de la despesa pública. Aquest increment portarà greus conseqüències pel futur. Els governs traslladen al futur les conseqüències econòmiques i fiscals de l'augment descontrolat del sector públic. A més, es veu agreujat per la pressió dels grups d'interès, que volen augmentar els serveis que satisfacin millor els seus propis interessos.

    El creixement descontrolat del sector públic és conseqüència de la feblesa de la democràcia representativa. Proposà menys sector públic, menys govern i més mercat. Per a ell els factors de creixement del sector públic eren:

    -les dinàmiques de la democràcia representativa

    -el comportament de les burocràcies

    Els perdedors d'aquest creixement, per ell, són la majoria silenciosa que paga impostos, que no està en els grups d'interès. Entén que amb el temps qualsevol organització tendirà a abandonar els objectius col·lectius i tendirà a defensar els interessos particulars que té com a organisme. Especialment, els caps de la burocràcia, que seran qui defensaran més aquest sistema burocràtic. Ho faran augmentant els pressupostos de les burocràcies per tal d'augmentar els salaris dels empleats, millorant les condicions laborals, incrementant la capacitat de la burocràcia a prendre decisions, garantint la seguretat laboral i reforçant la pròpia idea de burocràcia.

    D'altra banda, els ciutadans i les ciutadanes pressionen l'increment de la despesa pública, però de l'altra, hi ha la burocràcia que també ho fa. Els governs ja els hi està bé aquesta pressió i aquest augment de la despesa, ja que els fa maximitzar els seus vots.

    CAS 2 “TEXT SÍ MINISTRE”

    És una caricatura de l'administració, la qual té dificultat per ser eficient. La burocràcia actua com un grup d'interès, no hi ha neutralitat tècnica sinó que té influència sobre el govern. A més, és un grup d'interès molt poderós perquè té molta informació sobre els serveis que s'han d'oferir. També perquè els buròcrates són més estables que els polítics. L'altra fort del poder buròcrata és que mai dóna la cara, tenen poc rics perquè no són càrrecs electes.

    La lectura posa sobre la taula el poder de la dinàmica expansiva, els recursos, la incapacitat de fer un ús racional d'aquests recursos. L'interès dels buròcrates també és que no es produeixin retallades als pressupostos. Tenen una posició dominant al sector públic, fent que el polític acabi retallant els seus propis privilegis. Posa de manifesta també la impossibilitat que l'administració pública pugui oferir serveis més eficientment, o igual que el sector privat.

    Niskanen proposà dues sol·lucions:

  • El contracting out: servir-se d'empreses privades per oferir serveis. Transferència de tasques a les empreses privades seguint sent gestors públics. Externalització de serveis. Avantatges: més eficiència que les burocràcies públiques ja que estan orientades aquestes empreses al benefici i també duen a terme activitats més concretes que saben fer per tant, molt més ben fetes. Debilita el poder de negociació dels sindicats i obliga a les burocràcies a revelar més informació per si ho fan de manera eficient o no.

  • Fragmentar les burocràcies en petites unitats organitzatives de diferents temes. Així s'estimularia la competència entre elles. També podria ser finançades en funció del seu rendiment a l'hora d'assolir uns objectius. Si ho fan pitjor que les privades, s'hauria d'externalitzar serveis, contractes-programa, agencialització, quasi mercats... Crear organismes no subordinats jeràrquicament a cap altre organisme (autonomia de gestió)

  • El Govern decidirà a qui fa caure el servei, que pot ser una empresa privada fins i tot. El que busca és la competició entre aquestes unitats, arribant a ser quasi-mercats. L'usuari no pot decidir en quina organització rebrà el servei, sinó que ho decidirà el propi govern. El servei no recau directament en un lloc o en un despatx, que tot i que sí que està especialitzada en un àmbit, per exemple l'educació, la unitat de gestió s'ocuparà també d'altres coses.

    L'empresa pública no té com a objectiu l'eficiència, però potser sí que ho poden fer igual de bé que les empreses privades o inclús ho poden dur a terme més eficientment i tot.

    A més d'estimular la competència, Niskanen diu que així l'usuari pot triar l'empresa que li ofereixi el servei si el Govern transfereix la tasca a més d'una agència. Exemple, l'educació: si només hi ha escoles públiques t'acaben assignant a l'escola més pròxima a on viu l'alumne. Si hi ha també escoles concertades i privades, hi ha més llibertat d'elecció. (clar, que en aquest cas, cal tenir diners per poder disfrutar-la)

    Democrative and public choice (Dunleavy). Llibre crític amb Niskanen. En ell es diu que no sempre les burocràcies pressionen al Govern per incrementar la despesa pública o els pressupostos. Afirma que les burocràcies no estan interessades en augmentar els pressupostos ja que calen assumir més responsabilitats i això no ho busquen sinó que les volen transferir per tal de mantenir el seu estatuts. El que és racional per les burocràcies és externalitzar els serveis. Les burocràcies actuen per minimitzar la feina i els problemes, no per augmentar els pressupostos. Els problemes de la gestió del personal també són externalitzats.

    Teoria de la crisi de l'Estat Fiscal: planteja també el problema de les dinàmiques expansives d'O'Cooner (1972). Causes: necessitat que té capital de tenir un estat, que cada vegada necessita més el sector públic. Necessita que l'Estat inverteixi en infraestructures, en equipaments, tot socialitzant uns costos de producció que els empresaris d'aquesta forma s'estalvien. L'estat té la funció d'acumulació i de legitimació del sistema. Mantenir l'ordre social amb les institucions que socialitzen les persones i els valors. L'Estat ha de garantir les polítiques que donin concessions als treballadors per subordinació al sistema: necessitat de l'Estat de reproduir-se (el capitalisme).

  • Discursos des de l'economia

  • Hi ha dues teories que critiquen l'administació pública tradicional dins de la ciència econòmica: nous conceptes econòmics aplicats a l'administració pública.

  • Teoria dels costos de transacció: Willianson (1975) i Thompston (1991). Es preocupen de minimitzar aquests costos, de com fer-ho, els que hi ha implícits dins d'una organització o bé entre una i l'altre: intercanvi de recursos, supervisar resultats, negociacions...

  • Les organitzacions més eficients són les que tendeixen a abandonar les jerarquies i que s'articulen segons els esquema del mercat-xarxa. Les jerarquies ja no serveixen per minimitzar els costos de transacció, on s'utilitzen els propis recursos.

  • Teoria de l'agència: Moe (1984). L'administració ha d'actuar com a principal (no té perquè fer-ho els polítics) i pot contractar agents externs que prestin els serveis: introducció a l'administració pública de la lògica del contracte. Aquesta teoria neix a partit de les empreses transnacionals i planteja, bàsicament, que l'administració pugui ser també principal.

  • Àmbit privat Àmbit públic

    € / $ € / $

    Principal Agent Polítics Administració organitzacions

    (agències)

    accionista gerent

    serveis

    beneficis externalització

    Aquesta teoria es planteja traslladar aquest esquema al sector públic

    Origens de la Nova Gestió Pública

    Apareixen una sèrie de conceptes com externalització, quasi mercats, agencialització, contractes programa (relacionen l'agent i el principal, diuen els objectius que s'han d'assolir, les responsabilitats...), etcétera... que van començar a tenir presència a partir dels anys 80. Formaren part de la política de modernització de l'administració pública tradicional.

    Des dels anys 70, en l'àmbit privat de gestió de les empreses privades també s'estaven produint canvis. El model de gestió de les empreses s'havia assemblat molt al model de gestió de l'àmbit públic. Exemple, el taylorisme: treball en cadena (model taylorista de les empreses).

    • PETERS i WATERMAN amb el llibre En busca de l'excel·lència fan un diagnòstic i un anàlisi de les empreses (unes 40) com IBM, Disneyland, tot intentant detectar les raons del seu èxit. Les anomenaren: excel·lents. (Cal destacar, que més recentment s'ha publicat un llibre on es fa palès que ¾ part d'aquestes empreses analitzades han tingut posteriorment moltes crisis).

    Aquestes empreses des del punt de vista de la gestió havien trencat amb el model taylorista de gestió, ja que era una font de rigidesa de les empreses. El mercat havia canviat molt, en aquella època era més complex i més dinàmic que dècades enrere. Tenia un alt ritme d'innovació tecnològica amb aparició constant de nous productes, iniciant-se el fenomen de la globalització. Calia doncs flexibilitat, era el factor, sens dubte, d'èxit.

    Arguments: qualsevol directiu ha de gestionar diversos elements: processos d'actuació, estructures, organigrames, valors, estils, cultura organitzativa... Distingiren entre els aspectes “hard” i els “soft”. Els primers són procediments d'actuació i estructures organitzatives (organigrames). Els soft són la resa: valors de l'empresa, organització i persones.

    Deien que el model taylorista s'havia basat en els hard, igual que la burocràcia. Les empreses anomenades excel·lents, en canvi, havien tendit a despreocupar-se'n i s'havien ocupat més dels soft. L'empresa, doncs, passà a ser un espai flexible i cohesionat a través de la gestió d'aquests valors i d'aquestes persones, per tal de no ser caòtics.

    Els valors que pot gestionar l'empresa passaren per la voluntat de ser els millors, d'innovar, buscar la satisfacció del client, la qualitat del servei. Es donava importància a que gestionés aquests valors, els havia de crear prèviament, definir-los i convertir-los en forma de plans estratègics.

    Calia impregnar tota l'empresa d'aquests valors, transmetent-los als empleats per tal que se'l facin seus, que se sentissin corresponsables dels èxits i fracassos. Calia també transmetre'ls cap enfora. Les polítiques de màrqueting havien de tenir la capacitat de fer-ho. S'havia de vendre imatge, estil i cultura organitzativa.

    Era important per ells la gestió dels valors perquè eren una necessitat de control extern (flexibles però no caòtics, permet controlar els canvia que apareixen a l'entorn) i intern (mecanismes d'autocontrol dels treballadors. Si es gestionaven bé estarien motivats, es sentirien corresponsables dels èxits i fracassos, farien més hores si fos necessari, treballarien a casa...) Estaven manipulant d'alguna manera als treballadors i a les treballadores.

    També s'havia de gestionar a persones: donar centralitat als empleats perquè eren el principal actiu de cada empresa. Calia centrar l'atenció a la motivació, no pas per l'obligació de fer quelcom. Exemples: premi d'empleat del mes de la companyia de menjar ràpid Mc Donald's o la creació d'espais d'ocis com pistes de bàsquet i bars dins de l'empresa.

    Deien que el gestor havia d'aconseguir que expressessin la innovació, creativitat i sentit de responsabilitat que tot treballador té. Això seria aprofitat per l'empresa. Calien espais per participar al disseny dels productes i dels processos. Amb les tècniques de gestió de qualitat es crearen els espais. També s'havien de centrar en els clients: s'havien d'obsessionar amb la seva satisfacció. Exemple: la felicitació en el dia del seu aniversari.

    Gestió excel·lent: Flexibilitat de processos i estructures organitzatives

    Cohesió de l'empresa a través de valors i persones.

    Són contradictòries?

    Principis d'excel·lència:

  • Tendència a l'acció: simplificació de processos, anàlisi de dades, cal passar a l'acció

  • Proximitat al client: obsessió per ell Ex. Enquestes, entrevistes (tècniques d'avaluació)

  • Autonomia d'iniciativa: externalització de serveis (per exemple).

  • Productivitat a través de les persones

  • Valors guia que donen cohesió i sentit estratègic

  • Coneixement del problema. Centrant-se en un sol per millorar el rendiment

  • Estructures simples

  • Culturalitzar i descentralitzar simultàniament a través de valors. Descentralitzar processos per dotar d'autonomia treballadors i clients.

  • Característiques de la Nova Gestió Pública

    OSBORNE, GAEBLER parlen de la reinvenció del govern

    BARZELEY, post-burocràcia

    HOOD, nova gestió pública

    Tots ells i altres autors identifiquen un seguit de canvis en el model d'administració pública tradicional, anant cap a un nou paradigma, encara que cadascú li dóna un nom i un tractament del tema diferent. Els tres primers tendeixen a tenir una visió més optimista, en canvi, l'altre és més crítica.

    OSBORNE i GAEBLER: és una visió molt prescriptiva provinent dels Estats Units. Defensen la reinvenció del govern. Van influir considerablement a la renovació de l'administració CLINTON. Resumeixen el seu mètode per reinventar el govern en deu principis:

  • El govern catalitzador “És millor portar el timó que remar”

  • Portar el timó consisteix en definir valors, fixar objectius, delimitar àmbits d'actuació i d'intencions per part del govern. En canvi, remar consisteix en executar la prestació de serveis, que s'encarregaran les empreses. Aquesta màxima es tradueix en certes implicacions pràctiques com les externalitzacions, les subcontractacions, el “client contractor split” (separació comprador -el govern- del proveïdor o del principal -govern- de l'agent -executor-)

    2. El govern capacitador “És millor delegar una tasca que realitzar-la”

    Parla de la prestació de serveis a través de la comunitat i capacitar-la perquè pugui satisfer-se a si mateixa les seves necessitats. Implicacions pràctiques: formació a la comunitat (entitats), convenis per la prestació de serveis, cogestió d'equipaments...

  • El govern competitiu “El problema no està en l'oposició entre públic i

  • privat. El problema està en la competitivitat en

    oposició al monopoli”

    La competència té avantatges. Les organitzacions que tenen competències, tenen incentius, guanyen en termes de morals... tenen una visió molt optimista dels seus efectes. Els organismes que poden competit son: empreses privades vers empreses privades, organismes públics vers privats, i organismes públics vers organismes públics.

    Pretén separar el comprador (el govern) i el proveïdor (l'agent prestador del servei: agències públiques, empreses, entitats...) per tal d'estimular la competència entre proveïdors per assolir un contracte amb el govern. Implicacions pràctiques: concursos públics, subhastes, quasi mercats...

  • El govern inspirat en objectius: de les regles a les missions

  • “Mai diguis a la gent com ha de fer les coses, digues el què vol i et sorprendrà amb el seu ingeni”

    S'ha de gestionar per aconseguir uns objectius, unes missions, uns principis, uns valors, i no pas per seguir unes regles. Implicacions pràctiques: flexibilitat jurídica, contractes/programa, pressupostos per objectius, plans estratègics...

  • El govern dirigit als resultats “Finançat els resultats, no pas les dades”

  • Allò que es mesura es fa, sinó es mesuren els resultats, no es pot diferenciar l'èxit del fracàs, si no es reconeix l'èxit, no se'l pot premiar, si no es premia l'èxit, el més probable és que es fomenti el fracàs, si no es reconeix el fracàs, no se'l pot corregir, si no es mostren resultats, no es pot guanyar suport social. Implicacions teòriques: pressupostos per objectius, indicadors de qualitat, avaluació de la gestió.

  • El govern inspirat en el client “Respondre a les necessitats del client”

  • No pas de la burocràcia. Implicacions pràctiques: possibilitat d'elecció, mecanismes de queixa i de reclamació, enquestes, grups de discussió, màrqueting...

  • El govern empresarial: guanyar en lloc de gastar.

  • “S'ha de garantir ingressos futurs per mitjà de la creació de noves fonts de recursos”

    Tal com ho fan les empreses. Implicacions pràctiques: control i incentius a l'eficiència, reduir el dèficit, crear superhàbits...

    8. El govern previsor “Més val prevenir que curar”

    El govern empresarial té sentit estratègic: s'orienta per objectius a mitjà i llarg termini, s'anticipa als problemes, és flexible davant de les possibilitats de canvi. Implicacions pràctiques: comissions de futur, plans estratègics, pressuposts a llarg termini.

    9. El govern descentralitzat “de la jerarquia a la participació i treball en equip”

    La descentralització és sinònim de flexibilitat, proximitat, innovació, eficiència, productivitat... Implicacions pràctiques: direcció participativa, estructures organitzatives planes, equips de treball, cercles de qualita, adhocràcies, formació de recursos humans...

    10. El govern orientat al mercat “Provocar el canvi a través del mercat”

    La millor forma de portar el timó és estructurar el mercat. Intervenir en la societat a través del mercat.

    HOOD:

    Analitza comparativament una sèrie de polítiques que s'han donat en uns països, alguns pioners (Estats Units, Gran Bretanya, Suècia, Canadà, Austràlia, Dinamarca...) sobre les noves gestions públiques i les seves reformes.

    Caracteritza el nou paradigma de la nova gestió pública comparant-lo amb l'administració tradicional, que es caracteritzava per basar-se en una clara diferenciació entre el sector públic i el sector privat. Fins al punt que les missions, objectius i valors que inspiraven la gestió de l'administració pública havien de ser diferents als del sector privat. Hi havia d'haver un fort aïllament del sector privat (high group). Una altra cosa era el high frid, que era l'existència a l'Administració Pública d'un gran número de normes que regulaven aquesta gestió, les quals deien clarament quins havien de ser els procediments d'actuació i la qual cosa comportava una disminució del marge d'actuació dels que participaven en ella.

    Segons HOOD, la nova gestió pública és tot el contrari. Les diferències entre públic i privat s'han disminuït i han anat desapareixent . La densitat de normes que feien difícil la discrecionalitat també han anat disminuint. Tot això es tradueix a que el fenomen de les privatitzacions ha donat transferència a organitzacions de titularitat privada com també a subcontractacions (transferència de gestió al sector privat tot i que el sector públic manté la tutela).

    S'introdueixen mecanismes de competència i tècniques de gestió pròpies de les empreses. En aquest nou escenari és on es posarà accent als objectius i als resultats, i es deixarà de banda el procés per aconseguir aquells objectius marcats, els quals no seran tan avaluats pels procés sinó pel resultat. (importa més el què que el com).

    DOWN GROUP: Desagregació: fragmentació d'estructures organitzatives. Agencialització: el que substitueix al principi de la NTAP, les estructures organitzatives eren molt uniformes i inclusives, fou precisament aquest imatge piramidal la que es va transformar a través de la proliferació d'organismes públics molt especialitzats i amb autonomia de gestió (instituts o agències). A Espanya, ha estat un fenomen molt habitual en les administracions locals. Característiques:

    • Org. especialitzats en determinats productes amb objectius delimitats.

    • Autonomia de gestió (contractació personal, salaris, patrimoni).

    • Xarxa d'organismes amb autonomia i especialització però amb titularitat

    Pública.

    Introducció de competència: públic/públic, públic/privat i privat/privat. El model tradicional funcionava segons el monopoli, no hi havia competència. Apareixen els quasi mercats: els agents que competeixen estan restringits, el nombre és limitat. Hi ha un sol comprador que és l'Estat. S'estimula a que tinguin un major resultat i a un millor preu. Més qualitat a menor preu: per tal de poder guanyar posicions en el mercat. Aconsegueixen la prestació del servei a través de subhastes i concursos.

    Per últim, tenen un estil privat. Part de les innovacions s'inspiren en tècniques que han resultat exitoses en el sector empresarial, per exemple, la contractació de gerents que venen del sector privat, els quals introdueixen tècniques de gestió pròpies de les empreses.

    DOWN GRID: assignació clara de responsabilitats. Es condiciona la seva contractació al compliment d'uns objectius i resultats que s'havien assignat, per això acostumen a ser contractes temporals. S'acostuma a donar als gerents molt poder de maniobra, això acaba derivant en gerents amb molta visibilitat pública i amb molta concentració de poder.

    No hi ha funció de remar sinó de timonejar. D'aquesta forma el govern pot dedicar-se a la planificació i no a la implementació. El perill és que els governs acabin acumulant tan poder de funció que deixin buit d'atribucions als gerents.

    És posa èmfasi en els resultats i als estàndards calculables. El sistema exigeix que avaluem les funcions i s'introdueixen estàndards per tal de poder-ho fer: necessitat d'avaluar les funcions de l'administració. Per últim, es posa èmfasi en el control (resultats) no pas control d'inputs, sinó d'outputs i outcomes.

    Idees bàsiques del paradigma:

  • Passem de la piràmide a la xarxa.

  • La xarxa es composa d'unitats públiques o privades, amb capacitat de gestió i especialitzades en productes concrets.

  • Aquestes unitats competeixen entre elles per aconseguir, mantenir o millor el seu contracte amb el govern.

  • El govern es descarrega de la gestió del dia a dia (remar) i es pot concentrar en timonejar.

  • Un govern que a la vegada es dota d'autonomia segueix exercint un fort control sobre aquestes organitzacions en base a contactes que estipulen amb claredat quins són els objectius. ç

  • BARZELEY:

    Ho bateja amb el terme post-burocràcia. Identifica uns nous conceptes (client, qualitat, flexibilitat) i els veu com uns conceptes que es tradueixen en noves pràctiques de gestió pública. Per a ell hi ha un gran ventall d'idees que quan es posen en contacte ens permeten parlar del paradigma. Aquest canvi de paradigma és el reflex d'una sèrie de canvis que s'han donat a la majoria de societats.

    Idees bàsiques del model post-burocràcia:

  • Posa èmfasi en les missions i els objectius, no en les regles i procediments.

  • L'avaluació no es produeix sobre els procediments sinó als resultats.

  • Introdueix incentius al bon rendiment de les organitzacions que presten el servei: ni càstig ni competència, sí reconeixement al bon rendiment.

  • Motivació: és necessària i es fa abandonant els sistemes de control jeràrquic tot creant un clima favorable de treball, facilitant als treballadors uns nous valors.

  • S'han de tenir qualitats més generals no tant especialitzades.

  • Obsessió per la satisfacció del client. És l'indicador clau per avaluar si una organització està actuant satisfactòriament. La clientelització és el valor clau a perseguir. D'altra banda, hi ha la possibilitat que els usuaris puguin escollir la organització que vulguin que els atenguin.

  • Intenta promoure la utilització del producte per part dels usuaris.

  • Sensible a la pluralitat i diversitat dels usuaris.

  • Introdueix mecanismes de participació dels usuaris.

  • Trets característics de la Nova Gestió Pública segons Pollit.

    • Atenció als resultats (outputs) i als impactes (outcames)

    • Més reserva i més quantificació: estàndards, indicadors d'actuació...

    • Preferències per formes organitzatives planes, flexibles i autònomes.

    • Substitució de la relació jeràrquica per relació contractual.

    • Ús més ampli d

    • Èmfasi a la qualitat de servei. Orientació al consumidor.

    • Desdibuixament de les fronteres entre s. Públic, mercantil i voluntari

    • Canvi en el sistema de valors: eficiència, indicadors...

    TEMA 3 “La vessant competitiva de la NGP “Macho management”

    El debat sobre la privatització en el sector públic

    La vessant “macho” de la gestió pública es relaciona amb la competència. Partint del model de gestió pública, el gran problema és l'absència de grup perquè “hard” ha actuat sempre en règim de monopoli i perquè tenen unes condicions que no preveuen incentius, ni positius ni negatius.

    El model hard de la gestió pública convida poc a la competència, i això causa ineficàcia i pocs incentivació. Una de les grans proclames de la nova gestió pública serà l'introducció de la competència. En canvi, el model soft insisteix en la necessitat d'introduir nous mecanismes de cooperació, intercanvi, diàleg perquè s'entén que el model tradicional d'administració pública ha causat el que alguns anomenen la “deshumanització” de l'Administració Pública (la jerarquia, el procedimentalisme...). Tot això dificulta que l'administració s'adapti al nou context.

    Un dels temes centrals en el macho manegement des dels anys 80 és la privatització. Això té uns aspectes positius i d'altres negatius:

    Negatius

    Positius

    Universalitat

    Incentius

    Equitat

    Eficiència

    Ètica pública

    Igualtat de condicions

    Descens dels recursos públics

    Economia (reducció costos)

    Descens drets dels treballadors

    El concepte de privatització està carregat de grans valoracions contradictòries. El debat sobre la privatització està molt marcat ideològicament. Els que les defensen fan recaure el pes dels seus arguments en elements instrumentals (més tècnics, i més neutrals): bona manera de reduir els costos, de millorar l'eficiència, millor relació producte-preu... En canvi, els arguments en contra són més finalistes (determinats serveis poden perdre el caràcter universals, l'equitat...) amb el deteriorament de la qualitat dels serveis.

    És un concepte ambigu, analíticament difícil d'analitzar. Des de la ciència política s'intenta dues coses:

    • Donar marcs conceptuals

    • Definir criteris objectius que ens permetin validar fins a quin punt és convenient privatitzar o no serveis amb les seves possibles excepcions.

    Definició i operativització del terme privatització

    DONAHUE: la decisión de privatizar.

    La privatització és la conseqüència de dos fenòmens:

  • Caràcter cultural: entusiasme al model de gestió de l'empresa privada

  • Necessitat de disminuir la despesa pública o el dèficit fiscal (no deixa també de ser un fenomen cultural)

  • Per tal d'entendre què significa privatitzar hem d'analitzar diferents modes de prestació de serveis. DONAHUE identifica quatre models possibles: els quals ens apareixen en la mesura que es creuen dues variables: finançament (servei finançat col·lectivament via impostos o individualment via preu o taxes) i si el servei és prestat directament per organitzacions públiques o és prestat per organitzacions de titularitat privada.

    Finançament col·lectiu

    Finançament individual

    Entrega s. públic

    1

    2

    Entrega s. privat

    3

    4

    El model tradicional d'administració pública s'identifica amb el model 1. El model 4 és el totalment oposat i és el model tradicional del mercat. Per tant, hi ha dos models entremitjos:

    • Prestar un servei a través d'organitzacions públiques però finançat via preus o taxes. Per exemple, el transport públic. Aquest model 2 es situa en els copagaments (fer participar a l'usuari individualment en el finançament del servei). Pot ser finançada totalment o només una part (parcial).

    • L'escenari tres el servei és realitzat per una organització privada però finançat col·lectivament, com pot ser el servei de recollida d'escombraries en un municipi determinat. En aquest cas parlem d'externalitzacions.

    Donahue insisteix en què cada un dels escenaris és un escenari ideal. A la pràctica es donen situacions mixtes.

    Privatitzar seria qualsevol moviment des de la casella qualsevol cap a les altres. Una possible privatització seria externalitzar a organitzacions privades els serveis finançats col·lectivament.

    SAVAS

    Ordena els diferents modes de prestar serveis segons els grau de privatització.

    Més privatització:

    1. Mercat, voluntariat, autoservei

    2. Franquícia

    3. Tiquets o vals

    4. Subvencions

    ...

    Els models de privatització de serveis es poden caracteritzar per l'existència de diferents tipus d'actors i les relacions entre ells.

    Comprador: qui decideix quins futurs serveis s'han de prestar, per qui, quina quantitat i qualitat, selecciona i autoritza la prestació de serveis a un productor.

    Productor: agencia encarregada d'executar la prestació de serveis

    Usuari: beneficiar dels serveis.

    Així doncs, hi ha tres actors i hi poden establir-se tres tipus de relacions:

  • Funció de regulació

  • Funció de prestació (prestació del servei)

  • Funció de pagament (execució del pagament)

  • A partir d'això, SAVAS caracteritza els diferents models possibles de prestació de serveis:

  • Model de mercat: l'estat no intervé. La provisió del servei es produeix a través de les relacions entre consumidor i empresa. Aquesta relació no està mediatitzada ni regulada pel mercat. És la forma més privatitzada.

  • Model de voluntariat: una associació no governamental presta un servei voluntàriament. Ni hi ha relació de finançament ni govern ni empreses.

  • Model d'autogestió: l'usuari es proveeix a sí mateix el servei. No hi participa ningú més. És un model important en els estats del benestar del sud d'Europa. Trobem la família com el gran proveïdor de serveis.

  • Model de franquícia. El govern autoritza a una empresa per exercir la provisió d'un servei, però no la finança, sinó que és finançat via preus pel consumidor. Exemple: electricitat, telecomunicacions, taxistes... ç

  • Model dels tiquets, vals o xecs. El govern paga al consumidor amb un val el cost del servei què haurà de rebre. Però és el consumidor qui tria l'empresa que nli ofereix el servei i l'empresa triada és l'encarregada d'executar.

  • Model de subvenció. El govern subvenciona a una empresa que en el mercat proveeix més serveis, per qüestions culturals... És un model cacda cop més obsolet perquè entra en contradicció amb les normes europees de competència.

  • Model del contracte. El govern selecciona a una empresa perquè presti un determinat servei. Exemple, concertar escoles privades.

  • Model government vendiry. El consumidor vol rebre un servei i va a buscar-lo a una organització públic. Aquesta a l'hora de prestar-li li cobra.

  • A card intergovernamental. Una organització pública transfereix a una altra organització també pública la prestació de serveis (de nivell a nivell). Exemple, els ajuntaments a la Diputació de Barcelona per tal que aquesta s'encarregui de recaptar els impostos.

  • Model governamental. El govern presta el servei directament al consumidor. És finançat col·lectivament via impostos.

  • Partint del model de SAVAS parlem de privatització quan hi ha desregularització, quan hi ha transferència de la prestació del servei i quan es transfereix al sector privat el finançament del servei. Aquestes tres són les tres possibles concepcions de privatització.

    Altres autors com LE GRAND i ROBINSON fan una distinció de públic i privat a partir de tres dimensions: regulació, distribució i propietat. Regulació: qui decideix els nivells i les característiques d'un determinat servei. És públic si qui ho regula és l'estat (administració pública). És privat si qui ho regula és el mercat. Distribució: la voluntat política es plasma en una decisió pressupostària. Una altre manera d'assignar recursos és introduir mecanismes de competència. Per últim, hi ha la propietat dels mitjans de producció. La titularitat d'aquests poden ser pública o privada.

    A partir d'aquí Gompa i Brugué identifiquen alternatives de prestació de serveis configurant diferents models.

  • Model tradicional de prestació de serveis: autoritat pública que regula, distribució pressupostària, i propietat pública dels mitjans (model 1.

  • Model de mercat pur: servei regulat via mercat, via competència i és una organització de propietat privada qui la presta. (model 8)

  • Entre aquests dos extrems hi ha diferents models:

    Regulació Distribució Propietat Combinacions

    Pública 1

    Pressupost

    Privada 2

    Autoritat pública

    Pública 3

    Competència

    Privada 4

    Pública 5

    Pressupost

    Privada 6

    Mercat

    Pública 7

    Competència

    Privada 8

    Tots aquests models ens permeten matisar la idea de privatització.

    Si fem un repàs de tots els autors que hem vist, tenim que...

    Idea de privatització:

    DONAHUE (1)

    SAVAS (2)

    BRUGUÉ i GOMÀ (3)

    REGULACIÓ

    X

    X

    TITULARITAT

    X

    X

    X

    FINANÇAMENT

    X

    X

    COMPETÈNCIA

    X

    1.Transferència titularitat, externalització i copagaments. 2. Desregular, externalització i copagaments. 3. No parlen de finançament, introdueixen competència i assignació de recursos.

    Alternatives privatitzadores

    TÈCNIQUES DE PRIVATITZACIÓ (examen)

    D'entrada, només veurem les tècniques on l'administració manté la regulació del servei d'alguna o altre manera (potser no plenament). Podem parlar de subcontractacions (competitiva) d'agents externs; subcontractacions d'agents interns (competitiva); vals, bons o xecs de consum i copagaments.

    Subcontractacions: (externalitzacions competitives)

    CASANOVA “Nous elements de gestió pública”. Ens referim a que un servei continua sent públic perquè parcialment o totalment és regulat per l'administració, finançat normalment via impostos però el presta una entitat privada.

    Pot ser competitiva o no, en cas que no, s'empren més mecanismes de cooperació, de confiança, de treball en grup... Les organitzacions en les quals s'externalitza no tenen perquè ser lucratives. També podem parlar de subcontractacions d'organitzacions públiques (contractes-programa), tot i que no té gaire sentit parlar d'externalitzacions. Hi ha vàries maneres d'estructurar la competència:

    • agents: org. públiques, privades, només públiques o només privades.

    • La decisió final la pren l'administració o la delega.

    Parlem d'externalitzacions quan parlem d'organitzacions privades amb finalitats lucratives en criteris de competència. A vegades es subcontracten serveis complementaris o de suport que ajuden al funcionament de l'administració però no es presten directament a l'usuari. Són serveis no controls: com el servei de neteja dels hospitals. Tot i que en ocasions sí que es realitza directament com els serveis hospitalaris a l'usuari.

    El dilema de l'administració consisteix en preguntant-se què és millor si prestar un servei directament des d'una organització pública (si està dins la piràmide administrativa parlem d'integració vertical) o pagar a uns altres perquè el prestin (a través d'una contractació, on s'especifiquen les condicions que ha de reunir el servei prestat). L'administració és el comprador o el principal proveïdor i l'organisme que presta el servei és el proveïdor o agent. El contracte implica una separació entre client i proveïdor (client-contracte-split). S'està pressuposant que són autònoms, però s'estableix una interdependència que es plasma en un contracte, on cadascú posa les seves condicions.

    Externalitzacions competitives (subcontractacions)

    Crítiques:

    • Va lligada a la disminució dels salaris dels empleats i de les seves condicions laborals, a més d'una disminució de les capacitats de negociació dels sindicats.

    • Costos de transacció alts, més alts que el que l'administració pot guanyar externalitzant el servei. Exemple: organitzant un concurs, negociar el contracte amb l'Estat, fer el seguiment de control... Han de desenvolupar una capacitat de gestió de contractes.

    • L'administració assumeix un risc de pèrdua de control del servei

    • Pèrdua de qualitat (o no). Es diu que això passa perquè intenta minimitzar els costos, a la qual cosa es pot sumar el fet que no hi hagi control.

    • Pot ser una font de rigidesa. L'administració depèn dels contractes i no té capacitat de modificar la prestació del servei tot i que sigui necessari.

    • Risc de manipulació, d'engany a causa de la informació asimètrica entre principal (administració) i agent. També podria ser positiu (que en sabés més).

    • Antiguitat de l'actor responsable. Qui respon de cara a la ciutadania? Agreujat quan la relació agent/principal no és bilateral sinó que hi ha encara més externalitzacions. Podria establir causes com menys condicions laborals dels treballadors per exemple. Però no interessa perquè eleva el cost.

    Elements positius:

    • La subcontractació permet prestar serveis d'una manera més econòmica per l'administració, cosa que afavoreix al conjunt d'usuaris tot i que pot perjudicar als treballadors.

    • Permet a les administracions extreure avantatge d'experiència de les empreses de diferents temes. Dins l'administració pot ser no hi ha gent competent per determinat tema i busquen algú de fora (universitats, consultories privades...)

    • Permet timonejar i no remar. Externalització dels rems i dedicació a allò que és important: timonejar. Osborne i Gaebler.

    • Genera eficiència perquè tenen incentius per fer-ho. Càstigs i premis.

    Dos alternatives davant els problemes de les externalitzacions: 1) contractes programa (normalment amb organitzacions públiques) i 2) vals, bons, xecs-consum.

    Els contractes-programa:

    Hi ha tres nivells per parlar de la privatització:

  • Regulació: què és allò que ha de fer l'administració pública? Allò que diguin els electors (vots) o allò que el mercat indica?

  • Gestió: com s'executa un servei o una prestació

  • Propietat: qui ho fa? Titularitat pública o no.

  • Parlem de serveis regulats per l'autoritat pública aquells que els injecten mecanismes de competència sense posar en qüestió la titularitat pública del servei. És el cas dels contractes/programa. No són externalitzacions.

    Hi ha dues maneres d'introduir competència:

    A través de la demanda: els alumnes trien una universitat i la triada és la que s'emporta els recursos. Això és un quasi mercat on les universitats competeixen per atraure els alumnes i com a conseqüència d'això, els recursos. És una mena de mercat artificial. També hi ha la llibertat d'escollir un metge, el que ha passat amb les fotocopies (abans es podia fotocopiar tot el que es pogués)...

    A través de l'oferta: contractes-programa. Podríem dir-ne quasi programes. La universitat es compromet a fer tal cosa. Si ho fa bé se l'incrementen els recursos. (Els que ofereixen els serveis entren als contractes programa amb el govern).

    En aquests casos hi ha dos reptes de gestió:

    • fixar els objectius

    • establir com es mesuren.

    Dos exemples de contractes-programa:

    Universitat: Televisió de Catalunya:

    Ha establert instruments, no objectius Objectius substantius

    Els objectius de les universitats són semblants als que establiria una de privada. En canvi, els de Televisió de Catalunya són diferents als que es plantejaria una privada, respon a la pregunta perquè serveixen els mitjans audiovisuals públics. Televisió de Catalunya justifica bé que mereix una bona subvenció. La gent no sap que les universitats com la UAB, tenen un contracte-programa amb la Generalitat, ni tan sols els seus estudiants.

    Per tal de mesurar els contractes programa, no només cal mesurar per procediments, tampoc només per resultats. Mesurar és difícil. L'execució és difícil i es fa d'una manera poc participativa.

    Vals, bons, xecs/consum:

    Els objectius a l'hora de prestar un servei no estan clars o no són fàcils de mesurar. En aquest cas s'empren els vals, bons i xecs.

    L'administració assigna uns diners al ciutadà en forma de xec per tal que l'usuari triï lliurement en quina organització vol rebre el servei. Per exemple, en quina escola o en quin hospital.

    Hi ha diferents tipus de vals:

    Suplementables: el proveïdor pot demanar a l'usuari més diners del que el govern li ha donat en forma de val al ciutadà.

    Fixos: quan els xecs cobreixen la totalitat del cost del servei (l'escola no pot demanar a l'usuari més quantitat de diners de l'estipulada per l'administració)

    A més, a més, cal preguntar-se si cobreixen o no els costos dels serveis auxiliars com el transport escolar, el menjador... Aquí se'n diferencien dos més, si cobreixen o no cobreixes aquests costos auxiliars.

    També tenim:

    Restringits: no es pot fer ús d'aquests xecs per les organitzacions que no han estat acreditades a través de concurs públic per l'administració.

    Il·limitats: es pot triar qualsevol organització que presti el servei, com pot ser portar el nen a l'escola que es vulgui.

    Cal destacar que a Catalunya mai s'han aplicat. En canvi, a València sí que es van aplicar pel que fa a les guarderies. Eren suplementables (algunes guarderies podien demanar més diners que el que estipulava l'administració), no cobrien serveis auxiliars i eren il·limitats (es podia anar allà on es vulgués). Aquest tipus són els que tenen més efectes negatius sobre l'efectivitat del servei.

    Elements positius:

    • Estimula a les organitzacions perquè s'apropin a les demandes dels usuaris (obsessió pel client)

    • Permet a l'administració comparar el rendiment de les diferents organitzacions de manera clara i senzilla. Premiarà i castigarà (traient el mercat)

    • Permet a l'usuari decidir, (dret a escollir -Subirats-) Dret que pot estar restringit. Tot i aixó és millor que el sistema anterior que no t'obliga a anar a un metge concret.

    Elements negatius:

    • Acostuma a tenir efectes negatius sobre l'equitat. Perjudica els sectors de classe baixa i n'extreuen beneficis els de classe mitjana/alta perquè ho fan servir aquests usuaris que tenen més informació, que són més sofisticats, els que són capaços de comparar les organitzacions.

    • No tots tenen la mateixa preocupació per la qualitat dels serveis.

    • No tots tenen els recursos per dirigir-se allà on volen (costos de transport)

    • Les organitzacions es veuen obligades a discriminar els usuaris per mantenir el seu prestigi. Sinó no atrauria més usuaris. “Descriminant a la demanda”.

    Copagaments:

    Dues formes de finançament. Normalment es combinen les dues formes. No és finalista, tots podem emprar-ho independentment de si es fan ús o no. La primera d'elles és via impostos i la segona, la via preus. Consisteix aquesta darrera en un servei finançat individualment, no col·lectivament. Només quan es fa ús del determinat servei. Només poden fer ús aquells que paguen i només s'ha de pagar si es vol aquell servei. Exemple: peatges, aparcaments, serveis culturals, recreatius, instal·lacions esportices...

    Això representa el 40% dels ingressos de l'administració local de l'Estat Espanyol. Els quals van aparèixer amb la Nova Gestió Pública.

    3 funcions (avantatges): racionalitzar el consum de determinats béns i serveis, amb una autoregulació, fent que no hi hagi consum excessiu. Evita per exemple la congestió dels hospitals. En segon lloc, proporcionar informació sobre les preferències dels usuaris i la valoració que fan dels serveis: depèn del nivell de consum. Per últim, trobar vies addicionals de finançament del servei públic.

    Ara bé, també té certs arguments en contra: té en compte l'equitat o bé, la pot afectar? Depèn de diferents coses: tipus de servei, del tractament del copagament en relació amb els pagaments fiscals (quina proporció de l'usuari és finançat via preus i quina via impostos), possibilitat d'introduir excepcions i deduccions...

    Haurien de ser gratuïts els serveis d'oci?I els peatges?Només passa a Catalunya.

    CAS HOSPITAL

    Model de gestió A: programat perquè s'ha de fer tot, jerarquia perquè tot funcioni bé (les auxiliars no poden prendre segons quines decisions), tracte equitatiu, tot tenen la mateixa infermera tota l'estona, no hi ha favoritismes...

    Model de gestió B: no programat, autonomia de la infermera, diversificació de tasques, polivalents, sentiment de responsabilitat, flexibilitat, menys jerarquia, bon tracte, proximitat (sof management)

    Criteris per avaluar: Relacions de control (millor per model burocràtic), relacions de producció (millor per model burocràtic), relacions amb usuaris (millor per model soft management), relacions de pertinença (soft manegement).

    Conclusions: Cal tenir interioritzat el mode, si no, no es produeixen desencaixos. Els dos models tenen els seus punts forts i punts febles. Tenen valors diferents.

    TEMA 4 “La vessant de l'excel·lència de la NGP (El soft management)”

    Amb el macho management s'introdueix la competència en el sector públic. Es reforcen les característiques essencials de la burocràcia. A la vessant soft es volen introduir mecanismes de cooperació, coordinació... entre administració i usuaris. És a dir, temes diferents.

    Es diu que el que ha fet la nova gestió pública ha estat traslladar la burocràcia a les relacions amb els usuaris i amb les relacions de pertinença. No la fomenta pas. La nova filosofia del soft management és construir mecanismes de cooperació, coordinació... entre administracions i entre administració i usuaris.

    El que ha estat clarament en la predominant en la modernització de la Gestió Pública es troba en el macho. El soft ha estat residual i d'aparició molt mes recent. Alguns professors i alguns autors inclús no en parlen ja que no té un pes significatiu.

    Als anys 80 es va perseguir el control de la despesa, eficiència, incentius a l'estalvi i l'eficiència. Però no és fins als anys 90 que es busca l'excel·lència, tot millorant la qualitat del servei (que correspon al soft). Entre un i altre, es va produir l'etapa d'estat mínim i descentralització que formà part del macho manegement.

    Peters i Waterman són autors que es preocuparen per l'excel·lència. Diferencien entre gestió d'intangibles (soft) i de tangibles (hard). Les empreses tradicionals s'han centrat en els aspectes hard, mentre que les noves (excel·lents) ho fan en el soft.

    Valors Estructures organitzatives

    Soft Hard

    Empleats

    Persones Procediments

    Clients

    Durant els anys 80 se li fan crítiques al model centrat en el hard:

    • La burocràcia ho vol tenir tot sota control, és una font de rigideses organitzatives, en un mercat i un entorn que cada cop és més complex i més dinàmic.

    • Aquest model d'administració pública centrat en elements hards és el que acaba comportant un malbaratament d'intel·ligència (Grufer, 93). Comporta frustració en els empleats i desmotivació. Acaba sent insensible al que passa al seu entorn davant la satisfacció o insatisfacció dels usuaris.

    Quan parlem de soft management parlarem de tècniques i mecanismes de gestió que vol solucionar aquests problemes. Vol crear organitzacions orientades a aconseguir la satisfacció de l'usuari. El sector públic té molt a aprendre de la gestió de les empreses.

    Hi ha un concepte central: la gestió de la qualitat. Què és? Una de les maneres per entendre en què consisteix, és buscar la satisfacció de l'usuari a través de bústies de queixes, espais virtuals, enquestes... Un altre seria el procés de producció, és bo? El de qualitat aprèn dels seus errors, millora, s'adapta... I el procés polític? No és un concepte predominant a l'hora d'avaluar la qualitat de la gestió. Com garantim aquests conceptes de qualitat i quines tècniques emprem per tal de poder garantir-los:

    Producte

    Procés

    Usuari

    Com garantim?

    Procediment

    Estructures

    Participació

    Satisfacció

    Motivació

    Identificació

    dels empleats

    Investigant

    Consultant

    Queixes

    Participant

    Tècniques

    Supervisió

    Inspecció

    (1)

    Equips de treball

    Cercles qualitat

    Adhocràcies

    (2)

    Enquestes, focus grups, bústies de queixes, suggeriments, finestretes úniques

  • No s'allunya gaire de l'administració pública tradicional. Ex. L'escola.

  • Comença a aplicar-se a la gestió pública a partir dels anys 80, prèviament s'havia aplicat a les empreses durant els 70. Ja es comença a innovar.

  • Sovint s'empra el concepte de qualitat total. Aquella la qual que a més de fer bons productes, hi ha empleats participatius, satisfets, motivats amb els usuaris també satisfets. Recull totes les tècniques per tal d'assolir els objectius. Exemple: el pla de qualitat de la UAB.

    Alguns autors que parlen de la gestió de qualitat sempre parlen de conceptes amb connotacions negatives. En diuen que per implementar la qualitat en una administració no hi ha formes màgiques ni un sistema que es pugui aplicar a totes les administracions, però sí que hi ha una sèrie de principis que s'han de tenir en compte:

    • Escoltar. Estar atent al punt de vista del client. Qui jutja la qualitat dels serveis prestats és el client no pas l'administració. Però també s'ha d'escoltar a l'empleat.

    • Adaptar-se. Flexibilitat. Per ser flexibles s'ha de descentralitzar. Invertir l'organigrama i dotar autonomia de gestió a les organitzacions més properes al ciutadà. La xarxa ens permet ser flexibles i adaptar-nos al canvi.

    • Anticipar: saber anticipar estratègicament el futur. Exemple: plans estratègics municipals. No tot està controlat sinó que es té una referència a allò on es vol anar.

    • Comunicació: interna i externa. Comunicar als clients de l'organització el treball realitzat.

    • Responsabilitat: el funcionari no només ha d'obeir sinó que també a de prendre decisions i s'ha de responsabilitzar.

    • Pensar amb visió relacional: les administracions han de liderar, catalitzar, això només succeirà si es potencia la visió relacional.

    Importància per la qualitat:

    Als anys noranta es van implantar una sèrie de principis de qualitat implantats per organitzacions supranacionals. Així, al 1990, l'administració Clinton feu un manifest per la gestió de qualitat, al 1991 a Gran Bretanya s'aprova la Carta de Qualitat, al 1992 a l'Estat Espanyol es crea l'observatori de qualitat i al 1993 a Portugal es crea la Carta de Qualitat dels Serveis Públics.

    La fundació Europea per a la gestió de la qualitat (EFQM, sigles en anglès) està constituïda per 14 organitzacions europees que creen un model de gestió d'excel·lència en l'àmbit empresarial. Posteriorment es readapten per tal que sigui aplicable en l'àmbit de les administracions públiques.

    És un model que s'ofereix a les administracions públiques perquè aquestes s'avaluïn en termes de gestió de la qualitat. L'EFQM estableix uns premis tot identificant quines administracions són excel·lents.

    La Unió Europea ha desenvolupat el model LAF (marc d'avaluació contínua). La norma ISO 9000 estableix paràmetres de qualitat per les administracions, per empreses públiques i per empreses privades. És un segell de qualitat.

    La ISO, l'EFQM i el LAF són models. S'han creat moltes consultories que assessoren a organitzacions per adoptar aquests models. Ara bé, fins a quin punt aquests models ens allunyen del model burocràtic o ens hi apropen?

    Gestió de qualitat total

    Els principals de qualitat provenen de la gestió de la qualitat del món empresarial. López Camps creu que és una alternativa a la nova gestió pública. És el mateix? Aquestes tècniques no tenen perquè anar encaminades a democratitzar l'administració. Tenen certs aspectes positius:

  • Conviden que les administracions s'autoavaluin, intentin millorar segons un criteri universal: la satisfacció dels usuaris.

  • Mira cap enfora, revaloritza les persones (de dins i de fora)

  • Converteix l'administració en una administració més amable.

  • Per tal de poder criticar el concepte de gestió de qualitat cal recuperar les diferències entre sector públic i sector privat.

    Queden oberts alguns interrogants:

    • Què és qualitat i com es pot mesurar en el sector públic encara obert. (igual que el privat, perquè l'administració ha de tractar amb problemes col·lectius respectant criteris com l'equitat).

    • Concepte de client: també ha de ser la màxima preocupació per l'administració pública? Flyin diferencia entre client públic i privat, qui és el client?

    • Com combinen la lògica de l'eficiència i l'economia (exaltades per la nova gestió pública) amb la lògica de la qualitat. Patrich, amb la cara oculta de la gestió pública, diu que la retòrica de la finalitat útil és un recurs demagògic pels conservadors.

    Crítiques a la Nova Gestió Pública

    Després de l'eufòria original dels anys 80, als 90's van aparèixer les primeres crítiques a la Nova Gestió Pública.

    Crítica global a la nova gestió pública (Pollit): La nova gestió pública és incoherent, irreal, interessada i de dretes. És incoherent perquè fa propostes incompatibles. Exemple, proclama l'autonomia de les organitzacions que presten serveis i , per d'altra banda, emfatitza el fre del control (vessan macho i soft inconciliables). No és realista perquè no té en compte l'especialització del sector públic. Volen aplicar les tècniques del sector privat al públic. És interessada perquè respon als interessos de determinats actors com empreses privades, consultories, audotiries, escoles de negocis... els quals estan interessats en la implementació dels principis del sector privat en el sector públic. I, per últim, és de dretes, perquè l'eficiència i l'eficàcia no són valors neutrals. Es podrien basar en altres valors per modernitzar l'administració pública com la justícia o l'equitat.

    2 crítiques concretes:

    Una altra crítica és la que formulen els escèptics. Diuen que la nova gestió pública no és un model nou. Hauria de ser classificat com a neoburocràcia ja que és una simple perfecció de la burocràcia (reformulada en un nou concepte). Els autors que més destaquen dins d'aquesta crítica són Heckscher i Pritcer.

    Heckscher diu que els canvis no estan definits acuradament. Les tècniques no sempre són coherents ni fàcils de conciliar. No és que s'hagi implementat realment la nova gestió pública. Potser és només una teoria que una realitat empírica. A la realitat hi ha pràctiques concretes però no l'emergència d'un model alternatiu a l'administració burocràtica, la qual continua dominant. Diu que les crítiques es poden fer des de dues dimensions diferents:

  • La mala gestió burocràtica: no ha canviat el model. Per ell aquest ha estat el debat predominant.

  • Els efectes inherents del model burocràtic: el gran problema del model burocràtica és que la gent només es representa de les tasques formalment atribuïdes i no surt del seu lloc ni es coordina ni surt a l'exterior. Provoca fragmentació de la responsabilitat, malbaratament de la intel·ligència, difícil control sobre la part informal de l'organització, resistència al canvi organitzatiu.

  • En una organització postburocràtica es passa d'un model undireccional a multidirecconal, de la jerarquia al consens i al diàleg i del poder a la interdependència i influència entre organitzacions.

    Però què ens aporta de nou la postburocràcia? Això ja és el que deia la nova gestió pública, tot i que segons ell no ho aconsegueix. Les diferents classes de pràctiques dominants en la nova gestió no posen accent en aquestes tres la postburocràcia.

    Hi ha tres falses variants de la postburocràcia:

    • Burocràcia millorada: augment de l'autonomia de les parts, descentralització, direcció per objectius... xarxa dels principis buro weberians?

    • Alternativa comuni. (Nota al marge: comunista? Comunitària? No estic segur què posa als apunts) Nous elements de rigidesa, líder, dependència a ell, són problemes típics de la burocràcia?

    • Model mercantil: criteris de mercat (contractes, competència, organitzacions com unitats de negoci). Originen manca de coordinació, dificultat per trobar objectius col·lectius, establir objectius de forma distant i inaccessible. Problemes típics de la burocràcia?

    La segona crítica concreta:

    Ha intentat desemmascarar els valors de la nova gestió pública. Consideren (Mood & Donahue) que són valors neoliberals, de dretes, carregats de connotacions ideològics.

    Defensa que la nova gestió pública està carregada de valors. Fan un recull de les quatre crítiques que s'han fet al llarg de la història. La primera d'elles era la crítica fatalista: hi ha problemes que són circumstancials a tota organització i la nova gestió pública no en pot fer front, és inevitable. No formulen cap alternativa.

    La segona és la crítica individualista. Els individus són entusiastes del mercat com a condicionant social. És una crítica a la manera d'implementar-la. El model burocràtic encara és dominant. No poden parlar de nova gestió pública quan la relació general encara és tan tèbia, les relacions contractuals entre administracions i empreses són de dependència i que la majoria d'empleats són funcionaris de per vida. L'alternativa que es proposa és més mercat (més contractes reals i més privatització). Cal fer contractes amb competència, cal eliminar la carrera funcionarial. Són crítiques des de la dreta.

    La tercera és la crítica jeràrquica. La nova gestió pública erosiona la cohesió del sistema. La pèrdua de control del sector públic genera anarquia, no se sap qui fa que, en quins resultats... els governs ja no remen, dirien Osborne i Gaebler, però, tampoc timonegen dirien els que fan aquesta crítica jeràrquica. Hi ha externalitats. També s'està perdent el concepte d'ètica pública, l'especialitat pública del sector, l'ètica pública en la prestació de serveis (els defensors dirien que es tracta d'això, d'introduir la lògica privada). Alternatives: enfortir la capa de direcció estratègica, augmentar els recursos de control dels governs sobre les empreses prestadores de sereis... cal recuperar determinats valors i principals bàsics de la burocràcia.

    La quarta és la crítica igualitària. La nova gestió pública no pot fomentar la corrupció i la difuminació de les responsabilitats. És la critica més radical i més d'esquerres. Diu que potser la pràctica externa no ha portat més eficiència, no ha estat contrastat empíricament, potser la nova gestió pública ha portat més ineficiència, més risc de malbaratament de recursos públics. Són problemes típics del model preburocràtic: corrupció, no responsabilitat, malversació de recursos, per això s'implementà el model burocràtic.

    També ha augmentat el risc de descontrol burocràtic. L'administració és més complexa, menys transparents perquè les responsabilitats estan més difuminades (això potser és culpa de l'administració). Podria evitar, per exemple, que les condicions laborals fossin pitjors coordinant així els contractes. L'administració s'hauria de responsabilitat de tot? Tornaríem al model jeràrquic, amb un augment del preu de les prestacions.

    Els costos i els beneficis de les administracions públiques es distribueixen desigualment. Les que surten beneficiades són les empreses, les elits del sector públic (més autonomia), les escoles empresarials... i, d'altra banda, en surten perjudicats els empleats, els ciutadans, els col·lectius més desafavorits (amb els copagaments)... Això també està contractat empíricament.

    ESQUERRA CENTRE DRETA

    Participació. Calen elements Jerarquia Individualisme democràtics en el S.Púb. És

    una alternativa possible?

    Com es pot crear empleats motivats si pot ser que l'empresa es deslocalitzarà o podran ser acomiadats? Situació de rics i precarietat permanent