Fuentes normativas administrativas

Ley. Leyes orgánicas. Decreto-Ley: materias prohibidas. Control de legalidad por el Tribunal Constitucional

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Lección 10

LEY, CONCEPTO Y CLASES

* LEY ORGÁNICA Y LEY ORDINARIA

En los dos casos aparecen cuestiones que tienen que ser desarrollados expresamente en el caso de la Ley Orgánica para derechos fundamentales y otras materias. (Reserva de Ley, artículo 81 de la Constitución). Sus diferencias están:

  • En las materias: desarrollo de derechos fundamentales, aprobación de estatutos de autonomía, régimen electoral general, a aquellos otros en que la Constitución, en su caso, así exige. En el resto se regirá por una Ley Ordinaria.

  • En el procedimiento: no tanto en la elaboración sino en la aprobación (81.2 de la Constitución) Ley Orgánica: mayoría absoluta en el congreso en votación final sobre el conjunto del proyecto. Ley Ordinaria: reglamento del congreso y el reglamento del senado prevén que solamente es necesaria la mayoría Ordinaria de los miembros presentes en la cámara.

Al ver su relación, a partir de los años ochenta, la práctica jurídica ve que hay más de un problema:

1) Puede suceder que un texto de Ley Orgánica contenga conceptos, preceptos que no encajen dentro del contenido o materia de Ley Orgánica (tienen rango de Ley Ordinaria) tanto las soluciones posibles son dos:

  • Se produzca un contagio en el rango orgánico (se elevaba a su rango a orgánico para unir materias comunes) no es válida, porque provocaría una interpretación expansiva del artículo 81 de la Constitución, provocando que determinadas materias, o muchas, se convirtieran en Orgánicas.

  • Interpretación restrictiva: En aquellos casos que se incluyen estos preceptos, cada uno tiene el rango que le pertenece, tanto orgánico como ordinario, al igual que en su derogación por su relevancia jurídica y por sus efectos.

Para facilitar esta interpretación será el mismo legislador el que en disposición adicional, le indique expresamente (jurisprudencia del Tribunal Constitucional). Ejemplo: Ley Orgánica de reforma universitaria: no todos los artículos tienen rango orgánico, la disposición final tercera establece cuáles eran los de carácter ordinario y cuáles los de carácter orgánico.

2) Posible preeminencia de las Leyes Orgánicas sobre las Leyes Ordinarias.

Había dos criterios:

1. Dos tipos de normas con materias objetivamente distintas, por lo que no hay una preeminencia sino que van enfocadas a un objeto determinado y ni una ni la otra entran en las materias de las otras (distribución competencial) criterios bastante lógicos pero poco realistas, porque no hay materias dependientes, sino que hay una interrelación.

2. Según el artículo 28.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, en realidad a las Leyes Orgánicas tienen preeminencia sobre las Ordinarias. De hecho, al hacerse la Constitución se pensaba que en ciertas materias delicadas, por ejemplo derechos fundamentales, en las que era necesario un consenso político y Constitucional ya que las Leyes Orgánicas participan del valor supremo de la Constitución.

3. Problema del desarrollo de los derechos fundamentales.

Cualquier materia que se regula trata sobre un derecho fundamental, con una interpretación generosa de artículo 81 de la Constitución se habría de aplicar la mayor parte de materias por Ley Orgánica. Pero, a partir de los años 80, la jurisprudencia cambió a raíz de la Sentencia 67/85 por la Constitucionalidad de la Ley del deporte en la que se regulan las federaciones deportivas por Ley Ordinaria. Las federaciones deportivas son asociaciones de deportistas por lo que esta medida debería ser una Ley Orgánica. El Tribunal Constitucional vio los casos de Ley Orgánica ante derechos fundamentales ¿Qué es desarrollo de derechos fundamentales? Aquellas normas que los regulan de una manera frontal, del tipo común del derecho.

Si son derivaciones, consecuencias colaterales, accesorias de un derecho fundamental, lo único que necesitaran será la Ley Ordinaria.

Todas estas cuestiones aparecen en otras ocasiones:

- relativas a las televisiones privadas (concesiones) emisiones de fútbol (libertad de expresión contra la ordenación de los derechos televisivos) etc. Por tanto se ve una interpretación restrictiva del artículo 81 de la Constitución viendo el rango orgánico y ordinario de cada materia.

DECRETOS LEYES Y DECRETOS LEGISLATIVOS

Normas con rango de Ley pero que son radicalmente diferentes a la Ley porque son dadas por el gobierno.

- Art. 82 de la Constitución: Las cortes ceden su competencia al gobierno (decretos legislativos)

- El gobierno por su iniciativa propia aprueba normas con rango de Ley (decretos Leyes) en circunstancias y materias excepcionales.

Materias en las que se pueden dictar decretos legislativos. En el 82.1, dice que no caben decretos legislativos en materias propias de Ley Orgánica; sólo caben en materias propias de Ley Ordinaria.

Procedimiento de los decretos legislativos.

El punto más delicado es la delegación. La Constitución nos da las características en el 82.3: delegación expresa, delegación para materias concretas, ha de fijarse del plazo; si no se hace en el plazo fijado decae la delegación. Ha de proceder de las cortes, se llegó a aceptar que el gobierno por Decreto-Ley podrá no delegarse a sí mismo para difundir textos. Hoy no hay la menor duda de que no cabe esta posibilidad.

Por otra parte, la Constitución habla de delegación en sentido amplio. Hay una delegación en sentido estricto: caso de las Leyes de bases y la delegación contenida en la misma. Junto a este supuesto tenemos:

- La refundición: estamos ante Leyes que regulan una determinada cuestión y que conviene incluirlas en un texto único. En este caso, la Constitución ya no habla de delegación, sino de autorización para que proceda a la refundición. En la práctica esta técnica es usada en materia tributaria. A su vez, dentro de esta autorización la Constitución permite dos posibilidades:

Artículo 82.5: puede circunscribirse a la mera refundición de un único texto

O bien si se incluye la posibilidad de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales.

Resumen: dentro de la delegación hay dos posibilidades: sentido estricto (Leyes de bases) y autorización (refundición, armonización).

Los decretos legislativos provocan conflictos cuya solución hay que buscarla entre la Ley y el reglamento.

Estamos ante normas que tienen su fuerza de Ley en la medida en que están cubiertas de delegación. Cuando el gobierno se excede es cuando nos encontramos con este problema. ¿Quién puede contraer y controlar esos extensos? ¿Qué hacer con esos artículos? Lo único que nos dice la Constitución es que en cada Ley pueden las cortes establecer fórmulas adicionales de control; los decretos legislativos están sometidos a varios controles judiciales: el control de Constitucionalidad, y un control por los Tribunales ordinarios (de lo contencioso-administrativo) esos excesos pueden, en primer lugar, no ser ilegales. Tendrán rango reglamentario. En segundo lugar puede ser que vayan contra la Ley: se deben entender que es un reglamento contra Ley: La sanción es la nulidad de pleno derecho.

En este segundo supuesto, acudimos a los textos antiguos que se refunden y los utilizamos para resolver esta laguna.

Nuestra propia legislación reconoce el régimen específico de los excesos (artículo 11.3 de la Ley general tributaria) dice "los preceptos de los textos articulados o refundidos tendrán la calificación de reglamentos en la medida en que excedan de la autorización o delegación o estén fuera de plazo, o hayan sido revocados.

Supuestos en la jurisprudencia.

* Sentencia del Tribunal supremo de 27 de enero de 1979: texto refundido del impuesto de sucesiones y transmisiones. Afirmaciones del supremo: en la medida en que excede, este supuesto es ilegal. Renacimiento de la vigencia del texto que se refunde. El valor de Ley formal del texto reducido está conformado por la fidelidad a las bases.

* Sentencias del 1997 por la Ley del suelo: una Ley del 90 autoriza al gobierno para refundir. Esta autorización, fijaba un plazo y ese plazo se iba a incumplir. El gobierno amplió el plazo por medio de la Ley de presupuestos. El Tribunal Constitucional llegó a aceptarlo.

* Sentencia de junio de 1997 ¿ existe exceso del gobierno en este texto refundido del 92 al regular la expropiación? Se eleva el rango de unos artículos del 78 al 92 -> Ley. El Tribunal supremo analiza el 82.5 tanto la parte que el Tribunal supremo entendió que esa era una refundición y consideró que sus preceptos eran nulos y la rebaja de nuevo al valor reglamentario.

Los Decretos-Leyes

Tienen iniciativa gubernamental, pero a diferencia de los decretos legislativos, no puede el gobierno dictarlos en cualquier circunstancia o situación. El artículo 86.1 empieza por poner un límite por razón de los hechos: extraordinaria y urgente necesidad. Ha sido interpretado por el Tribunal Constitucional en la Sentencia de 4 de febrero de 1983. Ante las dos posibles interpretaciones de la necesidad absoluta, el Tribunal Constitucional entiende que no tiene porque ser así, porque en ese caso el Decreto-Ley estaría regulado en los Estados de alarma, excepción y sitio. Y entiende una necesidad relativa, situación que requiere de una norma urgente con rango de Ley.

MATERIAS PROHIBIDAS AL DECRETO-LEY (ARTÍCULO 86.1).

La Constitución ha seguido el mismo criterio que en las materias objeto de Ley orgánica, en el Decreto-Ley se prohiben más materias que en el Decreto-Legislativo. Dentro de las distintas categorías.

Siguiendo este mismo desarrollo, el artículo 86 cita que:

- "No podrán afectar a las instituciones básicas del Estado". Se puede deducir también del artículo 81. No está claro si coinciden aquí la prohibición para el Decreto-Ley y Decreto-Legislativo. En general se acepta que cabe en los decretos legislativos y no en los decretos Leyes.

- "Derechos, deberes, y libertades de los ciudadanos del título I". El Decreto-Legislativo puede entrar en materia de derechos ordinarios, y el Decreto-Ley no.

- "El régimen de las comunidades autónomas" Mucho más que la aprobación de los estatutos de autonomía.

- "El régimen electoral general" coinciden tanto el Decreto-Legislativo como el Decreto-Ley.

Hay que tener en cuenta la expresión "afectar" aparece en el artículo 86.1. Una primera interpretación, nos llevaría a la conclusión de que el Decreto-Ley no puede tocar esas materias. El Tribunal Constitucional no lo ha entendido así sino que en la Sentencia de 4 de febrero del 73 entendió que lo que está prohibiendo a Constitución es que regule los aspectos sustanciales de una determinada materia pero sí permite los detalles, etc. Esta misma interpretación ha servido el Tribunal Constitucional para aceptar la Constitucionalidad del Decreto-Ley de la expropiación del grupo RUMASA.

PROCEDIMIENTO.

Artículo 86.2 de la Constitución. Deben someterse a debate y votación de totalidad en el congreso de los diputados.

Con validación: se planteó en una Sentencia de 31 de mayo 1982 y en otra de 4 de febrero del 83. En la primera, dice el Tribunal Constitucional que está convalidación no convierte el Decreto-Ley en una Ley formal sino que sigue siendo un Decreto-Ley. La otra Sentencia se plantea si la convalidación puede producir una sanación de los posibles vicios que pudiera tener la materia en el origen. La respuesta va en la misma línea: sigue con ellos, si tiene vicios, porque sólo es una homologación que reúne los requisitos previstos en la Constitución.

Se plantean algunos otros problemas ¿Produce éste sus efectos desde que se dicta por el gobierno, o desde la convalidación por el congreso?. La respuesta es que produce sus efectos desde el primer momento y en función de lo que dispongan en ellos el gobierno (mismo día, día siguiente...) si el congreso lo deroga es porque estaba en vigor.

De acuerdo con el procedimiento del artículo 86, el congreso debe convalidarle o derogarlo en el plazo de un mes, si lo hace después, hay dos posturas:

1. Fijándose en el carácter provisional del Decreto-Ley: implícitamente derogada.

2. Entender que es una mera infracción del procedimiento, que no tiene por qué tener unas consecuencias tan drásticas como la derogación implícita del Decreto-Ley.

Otra cuestión que se plantea la Constitución es la del artículo 86.3 "Las cortes podrán tramitar los decretos Leyes como proyectos de Ley por procedimiento de urgencia". Precepto nuevo en la Constitución. Para facilitar el ejercicio de enmienda, se tramita como proyecto de Ley, y deberá pasar al senado como cualquier otro proyecto de Ley. El primer efecto de esa Ley será derogar el Decreto-Ley anterior.

CONTROL POR EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL.

Ha intervenido en numerosas ocasiones. Porque suelen ser recurridos por la oposición. El control abarca:

1º Si se produce una está limitación de las materias.

2º Debe controlar también si hay o no urgente necesidad (por la exposición de motivos del Decreto-Ley, las discusiones en el congreso...)

3º La congruencia entre la responsabilidad normativa del Decreto-Ley y la situación necesidad de la que parte.

Fin del Tema 10

Administrativo, Lección 10, Página 5