Estructuras Políticas y Administrativas III

Bienes públicos. Usos del dominio público. Patrimonio privado de la Administración

  • Enviado por: León Alma
  • Idioma: castellano
  • País: España España
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416 ESTRUCTURAS POLÍTICAS Y ADMINISTRATIVAS III

  • EL RÉGIMEN BÁSICO DE LOS BIENES DE LA ADMINISTRACIÓN

  • Introducción

  • Los bienes de que dispone la Administración sirven, cualquiera que sea su modalidad, a la satisfacción de fines y necesidades públicas. En este sentido la CE dirá en su art. 128 que toda la riqueza del país, sea cual fuere su titularidad, está subordinada al interés general, garantizando, no obstante, la Constitución la propiedad privada que únicamente podrá sacrificarse en beneficio del interés general mediante la justa indemnización.

    Dentro de los bienes públicos la distinción fundamental será la que distingue entre los bienes de dominio público y los bienes patrimoniales de la Administración. En este sentido los bienes de dominio público serán aquellos bienes que siendo propiedad de un Ente Público están afectos a un uso o a un servicio público.

    El art. 339 Cc dice que son bienes de dominio público, en primer lugar los destinados a un uso público, como los caminos, canales, ríos, torrentes, puertos y puentes construidos por el Estado. En segundo lugar dice que son también bienes de dominio público los que pertenecen privativamente al Estado, sin ser de uso común y que están destinados a algún servicio público o al fomento de la riqueza nacional, como las murallas, fortalezas y demás obras de defensa del territorio.

    Igualmente, los art. 343 y 344 Cc se refieren a los bienes de uso público de los municipios, estableciendo la doble clasificación. Así pues, a dicha característica de afección al uso o servicio público de los bienes de dominio público, la denominamos demanialidad.

    En cuanto a los bienes patrimoniales su definición lo será a sensum contrario, respecto de los bienes de dominio público o demaniales, siendo todos aquellos en los que no concurra la afección a un uso o servicio público. En este sentido se pronuncia expresamente el art. 340 Cc, cuando dice que todos los bienes pertenecientes al Estado en que no concurran las circunstancias expresadas en el artículo anterior tendrán el carácter de propiedad privada. Dichos bienes tendrán la característica fundamental de ser susceptibles de producir rentas económicas y podrán ser, asimismo, objeto de enajenación por parte de la Administración.

  • Régimen legal de aplicación en materia de bienes públicos

  • El art. 132 CE ha establecido una reserva de ley para regular el dominio público y patrimonial de los Entes Públicos. Así pues, el art. 132 dirá: «La Ley regulará el régimen jurídico de los bienes de dominio público y de los comunales». Igualmente dirá que por ley se regulará el patrimonio del estado y el patrimonio nacional.

    A continuación serán los art. 338 a 345 Cc los que regularán los bienes públicos. Seguidamente la ley de patrimonio del estado (texto articulado de 15 de abril de 1964), que mantiene todavía su vigencia y el reglamento para su aprobación, regulado por Decreto 3588/1964, de 5 de noviembre.

    Seguirá la normativa autonómica que dicten la CC.AA. correspondiente, en este sentido, en la Comunidad Autónoma Valenciana será de aplicación la Ley 3/1986 de 24 de octubre de patrimonio de la Generalidad Valenciana.

    En el siguiente escalón estará el RD Legislativo 781/86 de 18 de abril, que refunde las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local (conocido como texto refundido), y en último lugar el Reglamento de bienes de las Corporaciones Locales, aprobado por RD de 13 de junio de 1986.

    A esta legislación general habría que añadir la Ley 23/82 de 16 de junio, que regula el patrimonio nacional, relativo a los bienes afectos a la Corona y la legislación sectorial que regula el régimen jurídico del denominado dominio público especial relativo a las aguas, puertos, minas, montes, patrimonio histórico, carreteras, etc.

    Cuestión distinta y menos pacífica será las relaciones entre la legislación estatal y autonómica suscitada por los Estatutos de Autonomía, alusivos a las leyes que hubieran de dictar las CC.AA. para regular su propio patrimonio, cuestión ya resuelta por el TC en STC de 27 de julio de 1982, declarando que los preceptos que se reserva el Estado para su regulación serán los relativos a la legislación básica, por cuanto ostenta competencia exclusiva para la legislación civil, la legislación relativa a las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y legislación sobre contratos y concesiones administrativas (art. 149 CE), debiendo acomodarse a dicha legislación básica las leyes de patrimonio de las CC.AA., como también la normativa que se dicte sobre los bienes de las Entidades Locales.

  • La supeditación de la propiedad privada al interés general

  • La referencia a que los bienes de la Administración sirven al interés general, no excluye que los bienes de los particulares igualmente cumplan dicha función, por cuanto el ordenamiento jurídico impone a los particulares titulares de determinados bienes, obligaciones de hacer o soportar cargas respecto de los mismos, bajo amenazas de sanciones diversas y fundamentalmente de la expropiación.

    Sobre determinadas propiedades privadas, la incidencia del interés público es tan intensa que el régimen de propiedad privada se yuxtapone a un régimen público, que se traduce en limitaciones a la transmisibilidad del bien o en poderes especiales de la Administración para la vigilancia de su aprovechamiento o disponibilidad.

    En estos casos los bienes de los particulares sirven, sin perjuicio de la utilidad privada que a sus propietarios reportan, a un fin de interés público de forma directa. No obstante en la presente asignatura nos referiremos exclusivamente a los bienes de la Administración, dejando a margen los bienes de titularidad privada.

  • El Régimen jurídico básico de los bienes de la Administración

  • Al igual que existe la división de los contratos de la Administración en civiles y administrativos y la existencia de un conjunto de reglas comunes a dichas modalidades de contratación, igualmente un conjunto de reglas de Derecho Administrativo es aplicable a todos los bienes de la Administración, con independencia de la caracterización de estos bienes como bienes de dominio público o patrimoniales.

    A dichas reglas las denominaremos régimen básico, dada su aplicación general, y comprende fundamentalmente la regulación de los órganos competentes para la gestión de los bienes, el régimen de inventario, investigación, reivindicación, deslinde y adquisición, gravamen y transmisión de dichos bienes.

    Las reglas básicas aplicables a los bienes de la Administración, independientemente de su carácter público o privado, configuran un régimen peculiar y exorbitante respecto del Derecho común y no sólo en las limitaciones que impone a la Administración para el manejo de sus propiedades, sino en cuanto a los privilegios y exorbitancias que se le atribuyen para su defensa y protección.

    Dicho régimen será en alguna medida derogatorio de las reglas que rigen la propiedad civil, debiendo estar legitimado en normas de rango de ley, siendo éste el papel fundamental que le corresponde cumplir a la legislación de patrimonio estatal y autonómico.

    En este sentido, constituye un error el estudio de los bienes de la Administración sobre la distinción obsoleta entre bienes de dominio público y patrimoniales. Y ello, por cuanto enmascara la realidad de que en el Derecho español, todos los bienes de la Administración estarán sujetos a un régimen jurídico básico, pleno de exorbitancias y privilegios, derogatorio del sistema de acciones civiles sin parangón en el Derecho comparado. Y por ello, puede decirse que se aplica a los bienes de dominio privado de la Administración un régimen jurídico de Derecho público, sin perjuicio de que los denominados bienes de dominio público o demaniales disfrutan de un plus de exorbitancias en su protección, y están sujetos a estrictas reglas de Derecho administrativo sobre su utilización, destino y aprovechamiento.

  • La adquisición de bienes por la Administración. Transmisión y cesión

  • La adquisición de bienes por la Administración

  • Como se ha dicho, forman parte del régimen básico de los bienes de la Administración las normas sobre adquisición, gravamen y disposición, fundamentalmente contenidas en la Ley de Patrimonio y en el Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales (art. 19 LPE, art. 10 RBEL y Ley de Patrimonio de la Comunidad Valenciana).

    En este sentido, y coincidiendo en lo sustancial con las formas de adquisición enumeradas en el art. 609 Cc.

    Art. 609 Cc.- «La propiedad se adquiere por la ocupación. La propiedad y los demás derechos reales sobre los bienes se adquieren y transmiten por Ley, por donación, por sucesión testada o intestada, y por consecuencia de ciertos contratos mediante la tradición. Pueden también adquirirse por medio de la prescripción».

    el art. 19 de la Ley de Patrimonio clasifica los modos de adquisición de los bienes de la Administración en la forma siguiente:

  • Por atribución de la Ley

  • A título oneroso, con ejercicio o no de la facultad de expropiación

  • Por herencia, legado o donación

  • Por prescripción

  • Por ocupación

  • Por cualquier otro modo legítimo conforme al ordenamiento jurídico

  • Adquisiciones por atribución de Ley

  • Alteraciones del término municipal. Por cuanto la división de bienes y derechos de una Administración debe efectuarse junto con la división del territorio para que la distribución precisa y concreta del patrimonio sea aprobada a la vez que la división territorial.

  • Adquisiciones derivadas de las cesiones obligatorias y gratuitas por razón de urbanismo. La ejecución del planeamiento garantizará la distribución equitativa de beneficios y cargas entre los afectados e implicará el cumplimiento de los deberes legales de cesión de terrenos para dotaciones públicas, así como la cesión del porcentaje urbanístico que le corresponda a la Administración.

  • Procedimiento administrativo de apremio. El artículo 137 de la Ley General Tributaria establece que el procedimiento de apremio como consecuencia del impago de deudas a la Administración, podrá concluir con la adjudicación a la Hacienda Pública de los bienes embargados, cuando no lleguen a enajenarse por el procedimiento regulado reglamentariamente.

  • Adquisiciones a través del ejercicio de los derechos de tanteo o de retracto. Ambas figuras hacen referencia a un derecho de adquisición preferente pero en distintos momentos:

  • El tanteo antes de producirse el suceso que da origen al nacimiento de este derecho preferente.

    El retracto, después, una vez culminado el hecho jurídico que da derecho a ejercer la preferencia aludida.

    El tanteo otorga a su titular el derecho de adquirir la propiedad de una cosa ajena cuando su titular proyecta enajenarla a título oneroso a un tercero.

    El retracto será el derecho de adquisición preferente que la ley concede a un determinado sujeto para adquirir un bien cuya enajenación ya se ha consumado previo desembolso de la misma contraprestación que se haya abonado.

    Ambas figuras vienen reguladas en el Código Civil, y así mismo, la normativa urbanística la consagra como una sistemática para la adquisición de bienes por la Administración.

  • Adquisiciones a título oneroso

  • En general. Las entidades públicas tienen capacidad para adquirir bienes y derechos de forma onerosa como cualquier persona jurídica.

  • Las adjudicaciones onerosas son aquellas que se producen a cambio de un precio o signo que lo represente. En este sentido la forma más usual de adquirir bienes por la Administración lo será a través del contrato de compraventa. No obstante, es de aplicación la normativa sobre contratos de las Administraciones públicas derivada de la Ley 13/1985 de Contratos del Estado. Dicha ley establece que la preparación y adjudicación de dichos contratos tendrá carácter administrativo y los efectos y extinción de los mismos tendrán carácter civil, debiendo seguirse necesariamente el procedimiento de concurso, en pública concurrencia, para proceder a la adquisición de un bien por la Administración.

  • Por Expropiación Forzosa. Se procederá a la adquisición de bienes y derechos mediante expropiación forzosa, cuando se den razones de utilidad pública o interés social.

  • Art. 33 CE.- «1. Se reconoce el derecho a la propiedad privada y a la herencia.

    2. La función social de estos derechos determinará su contenido, de acuerdo con las leyes.

    3. Nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con el dispuesto por las leyes».

    La expropiación forzosa está presidida por la concurrencia de los siguientes elementos:

    • Necesidad de que exista una utilidad pública o interés social.

    • Utilidad Pública: Hace referencia a todas aquellas necesidades que ha de cubrir la comunidad y que han de ser gestionadas por la Administración.

    • Interés Social: Hace referencia a la necesidad en ciertos supuestos de intervencionismo estatal en los que, para dar solución a una problemática social, se utiliza el instituto expropiatorio.

    • Necesidad de ocupación, que deberá justificarse y acreditarse en todo expediente expropiatorio, encontrando su legitimación en los planes o proyectos de obras que apruebe la Administración o en su caso en determinadas leyes especiales que justifican la necesidad de ocupación por circunstancias de interés social.

    • El trámite expropiatorio que tendrá carácter contradictorio entre la Administración y los particulares, resolviendo el citado expediente cuando no se llegue a una avenencia o mutuo acuerdo, el Jurado Provincial de Expropiación Forzosa.

    • Adquisiciones gratuitas

    • En general.- Son las que se producen ínter vivos. El art. 12 del Reglamento de Bienes señala que: «la adquisición de bienes a título gratuito no estará sujeta a restricción alguna. No obstante si la adquisición llevase aneja alguna condición o modalidad onerosa, sólo podrá aceptarse los bienes previo expediente, en el que se acredite que el valor del gravamen impuesto no excede del valor de lo que se adquiere».

    • Para que sea válida la donación de cosa inmueble, deberá de instrumentarse en escritura pública. Si los bienes se hubieren adquirido bajo condición de su afectación permanente a determinados destinos, se entenderá cumplida y consumada cuando durante treinta años hubiere servido a dicho destino.

    • Por herencia, legado o donación (mortis causa).- Este modo de adquirir se produce por causa de muerte. El titular de los bienes o derechos dispone que sus bienes o parte de ellos pasen a una Administración una vez que se ha producido su fallecimiento.

    • Herencia.- Es un título traslativo del dominio y de los demás derechos reales, en el que se expresa la voluntad del causante (fallecido). Las herencias se entenderán siempre aceptadas a beneficio de inventario. El beneficio de inventario, produce en favor de la Administración los efectos establecidos en el art. 1023 Cc. para los herederos, y supone que éstos no quedan obligados a pagar las deudas y demás cargas de la herencia, sino hasta donde alcancen los bienes de la misma.

      Legado.- Es la sucesión a título particular que consiste en la atribución a una persona de los bienes o derechos que el testador designa para ser entregados por el heredero al legatario o persona favorecida. Se diferencia de la herencia en cuanto el legado pueden ser bienes futuros (rentas vitalicias, usufructos). La Administración podrá recibir bienes en concepto de legatario.

      Donación mortis causa.- Considerada por la doctrina como uno de los modos de adquisición por causa de muerte, participa de la naturaleza de las disposiciones de última voluntad, cuyo efecto está aplazado a la muerte del donante, siendo preciso la necesidad de testamento para otorgarla.

    • Adquisición por prescripción

    • La prescripción es un instituto por el que se pretende, en base a la seguridad jurídica, legalizar situaciones de hecho que se han mantenido durante un determinado periodo de tiempo. Dicha figura viene recogida en el art. 1941 Cc. y, con carácter general, requerirá, para que se produzca la traslación de la esfera de titularidad del bien, la posesión de la cosa, o del bien, en concepto de dueño de manera pública, pacífica y no interrumpida, estableciéndose los plazos para que se produzcan dichos efectos en el Código Civil.

    • Adquisición por reversión

    • Admite dos modalidades:

    • Cuando los bienes cedidos no fueren destinados al uso dentro del plazo señalado en el acuerdo de cesión o dejaran de serlo posteriormente se considerará resuelta la cesión y revertirán dichos bienes en favor de la Entidad cedente con todas sus pertenencias y accesiones.

    • También se produce la reversión en las concesiones de servicios que imponen la obligación de realizar una obra, materializándose dicha reversión cuando finaliza el plazo de concesión.

    • Transmisión y cesión

    • Transmisión

    • Los bienes de Dominio Público en tanto en cuanto mantengan dicha característica de afección, serán inalienables e imprescriptibles.

      La transmisión de bienes de la Administración, se sujeta a reglas específicas. En este sentido la venta de inmuebles del Estado exige la previa declaración de alienabilidad, lo que supone la constatación de que el bien en cuestión no forma parte del dominio público.

      La competencia para acordar la compra o venta de un inmueble estará en función de la valoración pericial del mismo. Corresponde al Ministerio de Economía y Hacienda hasta los 2.000 millones de pesetas y al Consejo de Ministros hasta los 4.000 millones de pesetas. Se requerirá de una Ley especial para la venta de bienes cuya valoración excede de los 4.000 millones de pesetas. En cuanto al procedimiento, las ventas de bienes por la Administración han de efectuarse necesariamente por el procedimiento de subasta, regla que sufre dos excepciones:

    • La relativa a la concurrencia de supuestos que legitimen la enajenación directa.

    • Cuando se trate de solares que resulten inedificables. A los que se denominarán, sobrantes de vía pública.

    • Contratación directa

      La competencia pertenece al Ministerio de Economía y Hacienda siempre que la valoración pericial sea inferior a los 10.000 millones de pesetas. Los supuestos son los siguientes:

    • Cuando el adquirente sea otra Administración pública o cualquier persona de Derecho público o privado, perteneciente al sector público.

    • Cuando el adquiriente sea una entidad asistencial sin ánimo de lucro o bien se trate de una iglesia, confesión o comunidad religiosa legalmente reconocida.

    • Cuando fuere declarada desierta una subasta pública o ésta resultare fallida como consecuencia del incumplimiento de las obligaciones por el adjudicatario.

    • Cuando razones excepcionales aconsejen para los intereses del Estado la enajenación directa.

    • Permuta

      Reglas semejantes a la enajenación se aplica respecto de la permuta de bienes inmuebles, admitida cuando la diferencia del valor entre los bienes a permutar no es superior al 50 % del que lo tenga mayor.

      La determinación del órgano competente para autorizarla lo será igualmente en función de la tasación pericial del inmueble permutado.

      La venta, gravamen o permuta de los bienes inmuebles de las Corporaciones Locales, si excede del 10% de los recursos ordinarios del presupuesto, deberá ser acordada con el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación y exigirá autorización de la Comunidad Autónoma, cuando su valor exceda del 25% de dichos recursos.

      Por lo que respecta a la enajenación de los bienes muebles, las reglas aplicables, difieren de las expuestas, por cuanto la competencia para su enajenación corresponde al Ministerio que los hubiera venido utilizando y el acuerdo de venta implica la desafectación automática de los bienes.

      La regla de la subasta se impone a excepción de que los bienes a enajenar tengan una cuantía inferior a 500.000 pesetas o bien se trate de bienes obsoletos o deteriorados.

    • Cesión

    • Por lo que respecta a las cesiones gratuitas, la LPE, autoriza la cesión de aquellos bienes cuya afectación o explotación no se juzgue previsible, siempre y cuando hayan de ser destinados por el cesionario a fines de utilidad pública o interés social. Se considerará de utilidad pública, las cesiones a organismos de carácter asistencial, sin ánimo de lucro, que hayan obtenido la calificación de entidades de utilidad pública.

      Los inmuebles cedidos, se sujetan al control del Ministerio de Economía y Hacienda para la vigilancia de la aplicación efectiva a los fines expresados en el acuerdo de cesión y reversión en caso de incumplimiento al Estado, el cual tendrá derecho a percibir el valor de los detrimentos o deterioros experimentados por los mismos.

      Los bienes inmuebles patrimoniales de las Corporaciones Locales, igualmente podrán cederse gratuitamente y en todo caso previa instrucción de expediente, con el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros de la Corporación. Dicha cesión lo será necesariamente a instituciones o entidades, para fines que redunden en beneficio de los habitantes del término municipal, pudiendo cederse a instituciones privadas sin ánimo de lucro. Si los bienes cedidos no fuesen destinados al uso previsto en el plazo señalado o dejasen de serlo posteriormente, se considerará resuelta la cesión y revertirán en favor de la Corporación local.

    • La protección de las propiedades públicas

    • Inventarios y catálogos

    • Todas las leyes reguladoras de los patrimonios públicos, imponen a las diferentes Administraciones la obligación de inventariar sus bienes y derechos.

      Se definen los inventarios como aquellas relaciones de bienes y derechos que la Administración elabora para su propio conocimiento interno.

      El art. 6 LPE, establece la creación del Inventario General de Bienes y Derechos del Estado dependiente del Ministerio de Economía y Hacienda. Por su parte, el art. 17 RB, indica que todas las Corporaciones Locales están obligadas a formar inventario de todos sus bienes y derechos, cualquiera que sea su naturaleza o forma de adquisición. El Reglamento de bienes contempla los diferentes epígrafes que constituyen el Inventario General, distinguiendo entre bienes inmuebles, derechos reales, valores mobiliarios, vehículos, etc.

      El sistema de inventarios resulta insuficiente y en alguna medida inútil por cuanto la dejación en su formación por parte de la Administración, no supone consecuencias jurídicas negativas. Resulta necesario buscar otro sistema para proteger las propiedades públicas, aún cuando se mantengan los inventarios. Dicha función se encomendará a los Catálogos de Bienes, que sí suponen la existencia de un régimen jurídico privilegiado respecto de los bienes incluidos en dichos Catálogos, dependiendo dicho régimen jurídico, del catálogo concreto de que se trate.

      En este sentido, la Ley de Montes, respecto de los catálogos de montes, establece que éstos son un registro público de carácter administrativo, en el que se incluirán todos los montes que hubieren sido declarados de utilidad pública pertenecientes al Estado, Entidades públicas territoriales o a establecimientos públicos de beneficencia o enseñanza. La inclusión de los montes en este catálogo determina la presunción iuris tantum de titularidad en favor de la Entidad pública a cuyo nombre figura inscrita.

      Los mismos efectos jurídicos se predicarán respecto de la inclusión de otros bienes en otros catálogos, tales como el catálogo de bienes de carácter histórico y artístico o el registro de aguas o concesiones públicas.

    • El registro de la Propiedad

    • Con independencia de las facultades atribuidas a las Administraciones públicas sobre las diferentes propiedades públicas, éstas igualmente podrán inscribir sus bienes y derechos en el registro de la propiedad para obtener los beneficios que proporciona sobre los bienes inmuebles, tales como: la presunción posesoria, la condición de tercero hipotecario o juicios sumarios al amparo del artículo 41 de la Ley Hipotecaria.

      Desde el nacimiento del Registro de la propiedad, a mediados del Siglo XIX, para proteger la propiedad privada y favorecer el tráfico inmobiliario, se consideraba innecesaria la inscripción de los bienes de dominio público.

      La Ley Hipotecaria vigente, posibilita por otro lado la inscripción de los bienes inmuebles y derechos reales que pertenezcan al Estado o a las Corporaciones Civiles, exceptuando el Reglamento Hipotecario, la inscripción de los bienes de dominio público. Esta excepción de inscripción al Registro de la propiedad ha sido históricamente explicada en función de la extracomercialidad de dichos bienes, si bien, dicha excepción no es expeditiva de la imposibilidad de inscribir los bienes demaniales susceptibles de inscripción, en función de su propia naturaleza. Así pues, entendiendo el bien de dominio público como una relación de propiedad en favor de la Administración pública, la inscripción en el Registro de la propiedad, puede y debe ser efectuada siempre que la naturaleza del bien no lo haga imposible.

      Con posterioridad a la Ley Hipotecaria, la legislación Local y Autonómica permite la inscripción de toda clase de bienes en el Registro de la propiedad, así la legislación autonómica indicará que los bienes de dominio público de la Comunidad Autónoma serán susceptibles de inscripción registral, en tanto en cuanto no lo prohiba expresamente la legislación hipotecaria. En definitiva, si atendemos a la legislación vigente, podemos admitir la inscripción en el Registro de la propiedad de todos los bienes inmuebles patrimoniales y los derechos reales constituidos sobre los mismos, incluso una gran parte de los bienes demaniales como los edificios destinados a servicios públicos, serán susceptibles de inscripción en el Registro de la propiedad. No lo serán por sus propias características, algunos bienes que integran el denominado dominio público natural, como los ríos y la zona marítimo terrestre y tampoco por razones evidentes el dominio público viario (calles, plazas, etc.).

    • La acción de investigación

    • Las Administraciones Públicas tienen la facultad de investigar la situación de sus bienes y derechos, que se presuman de su propiedad y siempre que ésta no conste, a fin de determinar la titularidad de los mismos. La exorbitancia de dicho procedimiento, deriva del hecho de que la misma no se traduce en una simple constatación de una situación de hecho, sino que es una declaración definitiva de individualización de los bienes a través de la identificación unilateral de su titularidad subjetiva, que por otra parte proviene de una declaración de voluntad de efectos constitutivos.

      Las Administraciones Públicas, como cualquier otro propietario, tiene la facultad de investigar la situación real de sus bienes o derechos, y aunque Parada Vázquez considera excesivo dicho derecho, la vigente normativa se lo confiere. El art. 9 LPE, atribuye a la Administración la potestad de investigar la situación de sus bienes y derechos. La legislación autonómica confiere a la Administración dicha facultad y asimismo, el art. 44 del Reglamento de Bienes, atribuye a las Corporaciones Locales la potestad de investigar sus bienes y derechos. Las notas características de esta facultad serán las posibilidades de inicio del expediente de oficio o a instancia de parte, la obligatoriedad de un plazo de información pública y de un periodo de prueba.

    • El deslinde

    • Permite a las Administraciones públicas deslindar sus bienes de una forma privilegiada. Dicha facultad constituye una verdadera y exorbitante potestad administrativa.

      La LPE y las diferentes leyes autonómicas de patrimonio y el Reglamento de Bienes, determinan el régimen jurídico de los deslindes practicados por las diferentes Administraciones, igualmente las leyes reguladoras de los diferentes bienes del demanio público especial contemplan disposiciones específicas sobre los deslindes.

      El procedimiento para la práctica del deslinde requiere de la iniciación del expediente, que podrá ser de oficio o a instancia de parte. Igualmente requiere de la tramitación y publicidad que debe darse a los diferentes actos del procedimiento, que culminará con la resolución del órgano administrativo competente en cuanto a la naturaleza jurídica.

      En cuanto a su naturaleza jurídica, la STS, de 17 de junio de 1987 dirá que: «los deslindes administrativos, no resuelven más que problemas de límites, sin que, por tratarse de un acto administrativo, puedan ser determinantes de declaración de propiedad, ni tan siquiera de posesión, que sólo puede decidirse en juicio declarativo ante la jurisdicción civil»

      La Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de noviembre de 1988 señala que, si bien es cierto que el deslinde administrativo tiene la única finalidad de constatar la realidad física del terreno a deslindar, por la aplicación de las definiciones legales y que, por tratarse de un acto administrativo, no puede ser determinante de declaración de propiedad, sin embargo, como ya se ha dicho tiene la virtualidad de desplazar la carga de prueba sobre quien pretenda el dominio de enclaves situados dentro de la zona deslindada, con la particularidad de que la fuerte presunción en favor del dominio nacional, requiere, para ser destruida, una rigurosa demostración en contrario.

      Igualmente, se predica respecto del deslinde, el principio de inatacabilidad de las actuaciones administrativas por vía interdictal. Supone que iniciado el procedimiento de deslinde, no podrá instarse procedimiento judicial con igual pretensión, ni se admitirán interdictos sobre el estado posesorio de las fincas.

    • El reintegro posesorio

    • La potestad de la Administración de recuperar por sí la propiedad perdida de sus bienes y derechos, se denomina reintegro posesorio. El reintegro posesorio exonera a la Administración pública de acudir a los interdictos previstos en la ley de enjuiciamiento civil.

      La LPE, no contiene precepto alguno que habilite a la Administración para recuperar de oficio sus bienes demaniales, por lo que la doctrina científica deriva dicha facultad del principio de imprescriptibilidad del dominio público, hoy reconocido en el art. 132 CE. Las reglas sobre prescripción de bienes y derechos del código civil, no serán de aplicación respecto de los bienes demaniales, en cuanto que éstos se encuentran fuera del comercio de los hombres.

      La regulación del reintegro posesorio, a diferencia del deslinde, es bastante escueta, sin preocuparse de los aspectos procedimentales. Por lo que respecta a la tramitación de dichos expedientes, habrá que tener en cuenta la normativa de procedimiento administrativo general, Ley 30/92.

      La resolución administrativa del expediente de recuperación de oficio será impugnable ante la jurisdicción contencioso-administrativa, mientras que la decisión de fondo sobre la titularidad del bien o derecho corresponderá a la jurisdicción civil.

      La recuperación de los bienes demaniales detentados indebidamente por terceros, podrá realizarse en cualquier momento (art. 70 Rgto B). Por otro lado la recuperación de los bienes patrimoniales por la Administración, se encuentra sujeta al plazo de un año desde la usurpación del bien, transcurrido dicho año, la Administración deberá acudir a la jurisdicción civil (art. 8 LPE. y 70.2 Rgto B).

    • El deshaucio administrativo

    • El desahucio constituye un proceso especial y sumario previsto en la ley de enjuiciamiento civil y en otras leyes especiales, cuyo objeto es la recuperación de la posesión de un inmueble por el propietario del mismo. Este proceso, a diferencia de los interdictos que presuponen una ocupación sin título, libera la posesión frente a quien la venía legítimamente ostentando basándose en el título contractual, normalmente el arrendamiento.

      Cuando se trata de bienes demaniales, es competencia de la Administración declarar (cuando proceda) la resolución (rescisión, anulación, caducidad), de los títulos concesionales, y efectuar la posterior desocupación o lanzamiento de los ocupantes, si éstos no abandonan voluntariamente la posesión.

      El reglamento de bienes, prevé el desahucio por vía administrativa para la extinción de los derechos constituidos sobre los bienes de dominio público y bienes comunales, planteando la posibilidad, discutida por la doctrina, de utilizar dicha técnica en la resolución de contratos de arrendamiento constituidos en fincas de su pertenencia a favor de funcionarios locales.

      En definitiva, el desahucio administrativo es una técnica de protección, aplicable, fundamentalmente de forma exclusiva, respecto de los bienes demaniales.

    • Las medidas sancionadoras

    • En el derecho sancionador cabe distinguir dos aspectos o clases:

    • De carácter penal.

    • De carácter administrativo.

    • De carácter penal

    • Las medidas de carácter penal se regulan en el art. 518 CP, que tipifica como delito «alterar los términos o lindes de pueblos o heredades o cualquier clase de señales destinadas a fijar los límites de propiedades o demarcaciones de previos contiguos, tanto de propiedad particular como de dominio público», estableciendo determinadas especialidades respecto de la propiedad forestal, incorporando nuevas figuras delictivas.

      La vertiente jurídico penal en la protección del dominio público también se pone de manifiesto en la legislación autonómica vigente, en la que expresamente se establece la necesidad de poner en conocimiento de la jurisdicción penal la existencia de cualquier hecho que pudiera constituir delito o falta, dejando en suspenso la resolución definitiva de los procedimientos administrativos hasta que no se haya pronunciado al respecto.

      El procedimiento penal enerva y paraliza la actuación sancionadora administrativa por aplicación del principio non bis in idem, que supone que nadie puede ser sancionado dos veces por un mismo hecho.

    • De carácter administrativo

    • En cuanto a las medidas sancionadoras de carácter administrativo, las leyes reguladoras de patrimonio de las CC.AA., han introducido una serie de infracciones y sanciones para el incumplimiento voluntario de los deberes y obligaciones establecidos en dicha legislación, estructurándose el procedimiento sancionador a través del reglamento sancionador general derivado de la ley 30/92, y sin perjuicio de la existencia de un régimen sancionador específico para el dominio público especial, regulado en sus propias leyes.

    • La inembargabilidad

    • El Principio de inembargabilidad, tiene una larga tradición en las leyes sobre la administración y contabilidad de la Hacienda Pública. Se regula en el art. 18 LPE: «ningún Tribunal podrá dictar providencia de embargo, ni despachos, ni mandamientos de ejecución, contra los bienes y derechos del patrimonio del Estado, ni contra las rentas, frutos o productos del mismo, debiendo estar a lo que dispone la Ley General Presupuestaria».

      En este mismo sentido el art. 44.1 del Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria señala que: «los Tribunales, Jueces y Autoridades Administrativas no podrán despachar mandamientos de ejecución ni dictar providencias de embargo contra los derechos, fondos, valores y bienes en general de la Hacienda Pública».

      El principio de inembargabilidad ha sido objeto de una rigurosa crítica por parte del profesor García de Enterría, que estima contradice una serie de principios y derechos constitucionales:

      • El principio de igualdad (art. 14 CE) favoreciendo a la Administración Pública en perjuicio de los ciudadanos.

      • Supone un quebranto del principio de responsabilidad de los poderes públicos (art. 9.3 CE).

      • Es incompatible con el principio de economía de mercado, establecido en el art. 38 CE.

      • Contradice también el principio de reserva de ley de los bienes del dominio público, art. 132 CE, por cuanto amplía su marco de actuación a los bienes patrimoniales.

      Esta situación, en opinión de García de Enterría, resulta más gravosa para los ciudadanos porque el reciente reglamento general de recaudación y reglamento general de recaudación de los sistemas de recursos de la Seguridad Social, contemplan fórmulas específicas para la compensación de oficio de deudas entre las entidades públicas. En resumen García de Enterria señala la desigualdad de trato de la Administración con respecto a los particulares.

    • EL DOMINIO PÚBLICO

    • Concepto, clases y elementos

    • Teorías en orden a su naturaleza jurídica

    • Se han elaborado dos teorías sobre la naturaleza jurídica del domino público:

      • La primera teoría considera al dominio público como una relación exclusivamente de uso público, ajena a toda relación de propiedad, siendo ésta la teoría minoritaria. Considera que el dominio público, antes que un conjunto de propiedades, es un soporte jurídico de intervención que permite a la Administración el ejercicio de ciertas potestades. Dicha doctrina será completamente opuesta a la caracterización que del dominio público establece nuestro ordenamiento vigente, marcada por la trascendencia del estatuto jurídico de la propiedad en nuestro derecho civil.

      • La segunda postura doctrinal responde a la concepción del dominio público como una relación de propiedad. Es la doctrina mayoritaria en nuestro país, con un sólido respaldo de los textos legales y continuadora de la doctrina francesa. Considera a los bienes de dominio público, como aquellas propiedades administrativas afectadas a una utilidad pública, derivándose en consecuencia un régimen especial de utilización y protección. Así, el criterio de la afectación constituye el criterio definidor del dominio público y, la opinión mayoritaria, entiende el dominio público como una relación de propiedad, que las diferentes Administraciones Públicas de base territorial tienen sobre determinados bienes sometidos a un régimen jurídico exorbitante del derecho civil.

      El Consejo de Estado y el Tribunal Supremo sostienen esta doctrina al afirmar que: «el dominio público en nuestro ordenamiento jurídico, se configura como una relación de propiedad y no como una relación de poder o soberanía».

    • Concepto legal de dominio público

    • El Código Civil en sus art. 338 a 345, clasifica los bienes desde el punto de vista de su titularidad, distinguiendo entre:

      • Bienes de dominio público.

      • Bienes de propiedad privada.

      El art. 339 procede a una correcta enumeración de los bienes de dominio público estableciendo una clasificación tripartita:

      • Bienes de uso público.

      • Bienes de servicio público.

      • Bienes destinados al fomento de la riqueza nacional.

      La LPE permite establecer un concepto de bien demanial, partiendo del criterio de delimitación negativa recogido para definir los bienes patrimoniales. Indicando que serán bienes de dominio público los destinados a un uso o servicio público, así como los declarados como tales mediante ley.

      La legislación autonómica, recoge la diferenciación de los bienes de dominio público establecida para la legislación estatal y por último, el reglamento de bienes, (art. 3), procede a una minuciosa enumeración de los bienes demaniales destinados a un uso público (caminos, plazas, calles, parque, etc.) o a un servicio público (casas consistoriales, mataderos, hospitales, mercados, etc.).

    • Clases de dominio público

    • Distingue nuestro Derecho administrativo entre el dominio público natural y el dominio público artificial. El profesor Parada Vázquez estima que el dominio público natural adquiere dicha condición en función a dos elementos:

      • En primer lugar, la aplicación de un precepto legal de carácter general que establezca dicha condición para un determinado grupo de bienes.

      • Y en segundo lugar, la concurrencia de las características físicas que permitan incluirlo en dicha modalidad.

      La STC 227/1988, de 29 de noviembre, admite esta dualidad entre dominio público natural y dominio público artificial, estableciendo como ejemplos de dominio público natural: las aguas subterráneas, los ríos o la ribera del mar y como ejemplo del dominio público artificial: los edificios públicos y todos aquellos bienes en los que interviene la fuerza productiva del hombre.

    • Elementos del dominio público por contraposición a los bienes patrimoniales

    • El criterio delimitador entre los bienes demaniales y patrimoniales se estructura en orden a los siguientes puntos:

      • El destino de los bienes. Que determinará su naturaleza patrimonial o demanial, por cuanto éstos últimos quedarán afectados, en cuanto a su destino, a un uso o servicio público.

      • Su régimen jurídico. El régimen jurídico del dominio público se constituye sobre los principios de imprescriptibilidad, inembargabilidad e inalienabilidad, hoy recogidos en art. 132.1 CE.

      • El carácter no financiero de los bienes de dominio público. En los que prima su destino a un uso o servicio público y, por contra, los bienes patrimoniales pueden ser fuentes de ingresos para la Administración pública titular de los mismos.

      La imprescriptibilidad supone la inaplicación de las normas recogidas en el art. 1930 y ss. Cc. Dichos preceptos permiten la adquisición de bienes privados, por quien los posee sin título durante cierto tiempo y cumpliendo determinadas condiciones. La imprescriptibilidad de los bienes de dominio público se encuentra recogida en el art. 1936 Cc, aunque sea de forma implícita, cuando señala que son susceptibles de prescripción todas las cosas que están en el comercio de los hombres.

      De forma más explícita, el art. 132.1 CE, se refiere a la imprescriptibilidad como principio inspirador del régimen jurídico de los bienes de dominio público y, concretamente, el art. 80 LB (Ley 7/85), dirá que los bienes comunales y los bienes de dominio público son inalienables, imprescriptibles e inembargables. Se recoge, igualmente dicho principio, en la legislación autonómica reguladora del patrimonio.

      La inalienabilidad supone que no es posible jurídicamente enajenar bienes demaniales. La inalienabilidad de los bienes de dominio público tiene su origen en el Derecho histórico, cuando se prohibía la venta de bienes del Rey sin autorización previa de las Cortes. Actualmente el art. 132.2 CE, consagra la inalienabilidad como uno de los principios inspiradores del régimen jurídico de los bienes de dominio público.

    • La afectación como criterio definidor del dominio público

    • La afectación constituye para la generalidad de la doctrina el punto central del dominio público, siempre referida a la afectación a un uso o servicio público.

      Para el profesor Parejo, la afectación debe contemplarse en una doble perspectiva:

      • En primer lugar, implica la sujeción de un bien a un destino público, al que le corresponde un régimen jurídico exorbitante.

      • En segundo lugar, Constituye una decisión de poder o el ejercicio de una potestad que determina la inclusión de determinados bienes en una categoría legal. En este sentido, el art. 132 CE impone la reserva de ley en esta materia.

      La afectación puede realizarse por ley (ley de minas, aguas, carreteras,...) o por acto administrativo (expropiación forzosa).

      Estas dos formas de afectar bienes y derechos se encuentran previstas en la LPE y en la legislación autonómica.

      Distinguiremos los siguientes procedimientos de afectación: de forma expresa, tácita o presunta.

      • Expresa. Se produce cuando existe un acto administrativo explícito encaminado a tal efecto y en el que se haga constar de forma concreta el destino al que el bien quede afecto.

      • Tácita. Se produce cuando se deduce de actos administrativos que llevan de forma implícita el destino de un bien o derecho al uso o servicio público (expropiación forzosa, aprobación del PGOU).

      • Presunta. Se produce cuando los bienes patrimoniales de la Administración están destinados de forma continua al uso o servicio público, durante dos o más años consecutivos.

      • Las administraciones titulares del demanio

      • De conformidad con lo dispuesto en el Cc (art. 338 a 345) pueden ser titulares de los bienes de dominio público: el Estado, la Provincia y el Municipio. De acuerdo con el art. 137 CE, también pueden serlo las CC.AA. en su calidad de Administraciones públicas de base territorial. Con relación a las entidades públicas dependientes de dichas Administraciones, procede atender a lo dispuesto en sus normas de creación.

        Así, la Ley de las entidades estatales autónomas, de 26 de noviembre de 1958, en art. 19, permite la adscripción de bienes de dominio público a los organismos autónomos, y, por su parte, la legislación autonómica continúa el modelo marcado por la normativa estatal.

        La calificación de los bienes de dominio público afectará tanto a los bienes inmuebles como los bienes muebles de la Administración.

      • Afectación y desafectación

      • La afectación

      • La afectación de bienes y derechos queda sujeta a un procedimiento específico, a través del cual los bienes de la Administración pública, adquieren la condición de demanialidad, siéndole de aplicación un régimen jurídico exorbitante respecto del derecho de propiedad que determinará el régimen jurídico de los bienes de dominio público. La afectación expresa en la Administración estatal responde al siguiente procedimiento:

        • En primer lugar, la iniciación de oficio, mediante petición motivada del departamento o entidad pública interesada.

        • En segundo lugar, la resolución del Ministerio de Economía y Hacienda sobre dicha afectación, señalando el fin al que se destine, departamento o entidad al que se adscriba y carácter de la demanialidad.

        • Y en último lugar, las actas de afectación con la intervención del Ministerio de Economía y Hacienda y el Ministerio interesado que asuma las competencias de gestión.

        • La desafectación

        • La desafectación es el procedimiento a través del cual se pierde la condición de demanialidad, pasando dicho bien a tener la condición de bien patrimonial de la Administración.

          La desafectación ya venía prevista en el art. 341 Cc, cuando indicaba que «los bienes de dominio público, cuando dejan de estar destinados al uso general o a las necesidades de defensa del territorio, pasan a formar parte de los bienes propiedad del Estado».

          El art. 131 CE, impone al igual que en la afectación, un principio de reserva de ley, debiendo ser necesariamente dicho procedimiento, a través de forma expresa, según establece el art. 120 LPE y el art. 8.3 Rgto B. Así, el procedimiento se caracteriza respecto de la Administración estatal y autonómica por las siguientes fases:

          • En primer lugar, iniciación de oficio del expediente mediante solicitud del Ministerio interesado, dirigida al Ministerio de Economía, expresando las circunstancias concurrentes de manera motivada.

          • En segundo lugar, cuando la afectación se hubiera producido por ley, será necesaria una norma con dicho rango para su desafectación.

          • En cuanto a la Administración local, la desafectación requerirá de expediente, en el que se acredite la necesidad, sometiéndose a un mes de información pública y resolviéndose por el Ayuntamiento Pleno en régimen de mayoría absoluta (art. 8 Rgto B).

          Aunque el art. 120 LPE, establece claramente la desafectación expresa, un amplio sector doctrinal y cierta jurisprudencia del Tribunal Supremo, acepta la desafectación tácita de los bienes demaniales de titularidad del Estado.

          La jurisprudencia del Tribunal Supremo en Sentencia de 2 de junio de 1989 dirá que «aún admitiendo la desafectación tácita, no puede haber duda de que ésta ha de resultar probada por actos concluyentes que, de modo claro y rotundo, pongan de manifiesto que la misma se ha producido».

        • Las mutaciones demaniales

        • De conformidad con el art. 124 LPE, se entiende por mutación demanial, el cambio de destino o afectación de un bien de dominio público, manteniendo su condición de demanialidad. Dicho cambio debe reflejarse en un expediente incoado por la dirección General de Patrimonio y aprobado por el Ministerio de Hacienda.

          La legislación autonómica entiende por mutación demanial, el cambio de destino de los bienes que ya tengan la consideración de dominio público de la CC.AA., cuando los mismos queden adscritos a distintos departamentos, manteniendo su demanialidad, es decir, su condición de bien de dominio público.

          La normativa autonómica, contempla dos formas distintas para que pueda producirse la mutación demanial: Por Ley o por acto administrativo expreso o presunto.

          La mutación demanial presunta se producirá cuando un bien demanial haya quedado destinado durante dos o más años a un fin distinto del originario.

        • LA UTILIZACIÓN DEL DOMINIO PÚBLICO

        • Las clases de utilización del dominio público

        • Los bienes demaniales se caracterizan por su destino a un uso o servicio público. No obstante, no hay en nuestro ordenamiento jurídico estatal una norma general que nos permita estudiar las diversas formas de utilización del dominio público, por lo que resulta habitual acudir al Rgto B para encontrar la referencia práctica a las diferentes modalidades de utilización del dominio público.

          Así, distinguiremos dos clases de utilización del dominio público:

        • Utilización por la Administración.

        • Utilización por los particulares.

        • La primera de ellas, supone asimismo una doble clasificación que denominamos, por un lado, utilización administrativa y por otro, reserva demanial.

          En cuanto a la utilización de los bienes de dominio público por los particulares, también reviste una doble clasificación: uso común o uso privativo.

        • La utilización de los bienes afectado a servicios públicos

        • Responde conceptualmente a lo que hemos denominado como utilización administrativa.

          La LPE, en el art. 1.2, califica como bienes demaniales a los edificios propiedad del Estado en los que se alojen órganos del mismo. En el mismo sentido, si bien con mayor precisión técnica, las leyes autonómicas consideran como bienes de dominio público, los inmuebles de su titularidad que se destinan a oficinas o servicios administrativos, de la misma o de las entidades de ella dependientes.

          El art. 3.2. de la Ley del Patrimonio de la Generalitat Valenciana (LPGV), introduce dentro de este modelo clasificatorio, a todos aquellos bienes adscritos a los diferentes órganos de la Administración pública que son objeto de utilización directa por la misma, en cuanto que afectos al servicio público que la Administración viene prestando.

        • El uso común general, los usos comunes especiales y las utilizaciones privativas

        • El uso común

        • La utilización por los particulares de los bienes demaniales se realiza mediante usos comunales y privativos. La división surge originariamente de la Ley de Aguas de 1866, siendo aceptada por la doctrina científica e incorporada, con carácter general, en nuestro ordenamiento jurídico. Así, aparece regulado expresamente en el Rgto B y en la ley reguladora del patrimonio de las CC.AA. y del dominio público especial.

          El uso común es el que corresponde por igual a todos los ciudadanos indistintamente, de modo que el uso de unos no impide el de los demás interesados, en este sentido se pronuncia el art. 75 Rgto B.

          El uso común, a su vez, admite una doble clasificación, distinguiendo entre uso común general y uso común especial.

          • El uso común general será aquel que corresponde por igual a todos los ciudadanos con las debidas limitaciones impuestas por la Ley y los Reglamentos. De manera que el uso de un ciudadano no excluye el uso de los demás. Su uso no estará sometido a licencia ni autorización administrativa, quedando sometido a las reglas específicas de policía e instrucciones dictadas para su utilización.

          • El uso común especial se produce cuando concurren circunstancias que hacen necesario el permiso o la autorización administrativa.

          Generalmente, las leyes autonómicas consideran un uso común especial cuando recae sobre bienes escasos o que por su intensidad, especialidad o peligrosidad y se exija una especial intromisión de la Administración, manifestada en licencia o autorización, que será siempre temporal y nunca podrá excluir el uso común general.

        • El uso privativo

        • El uso privativo del dominio público, es el constituido por la ocupación de una porción del mismo, de modo que limite o excluya la utilización por los demás interesados.

          Como reglas básicas del uso privativo de los bienes de dominio público podemos señalar las siguientes:

          • En primer lugar, la utilización individualizada de los bienes de dominio público, limitando o impidiendo el libre uso a otras personas.

          • En segundo lugar, el uso privativo de los bienes demaniales exige la previa concesión administrativa.

          • Y en tercer lugar, excepcionalmente se admite una ocupación temporal que lleva implícita la cláusula de precariedad, con posibilidad de revocación y sin derecho a indemnización.

          El Reglamento de Bienes (art. 75), contempla como forma de utilización de los bienes demaniales una clasificación específica, distinguiendo entre el uso normal y anormal de los mismos.

          Se considera uso normal el que sea conforme con el destino principal del dominio público a que afecte.

          El uso anormal es el que no es conforme con dicho destino.

        • Los aprovechamientos comunales

        • De conformidad con el art. 79.3 LB (Ley 7/85 de 2 de abril), son bienes de titularidad municipal cuyo aprovechamiento corresponde al común de los vecinos. Así, según el profesor Guaita, la nota definitoria de carácter comunal de estos bienes no es su titularidad sino su aprovechamiento en común. Los bienes comunales son un ejemplo claro de comunidad germánica o en mano común, sin que pueda, en ellos, señalarse la existencia de cuotas de propiedad.

          Los bienes comunales son una figura de Derecho administrativo regulada por leyes administrativas y con intervención de las Administraciones públicas. Constituyen una especialísima propiedad compartida municipio-vecinos de naturaleza jurídico administrativa.

          El Municipio aparece como un propietario relativamente maniatado y teórico. Los vecinos, en cambio, serán titulares de un auténtico derecho real de goce que limita y contempla los derechos dominicales de aquél.

        • Naturaleza jurídica

        • Si atendemos al art. 132 CE, bienes de dominio público y bienes comunales aparecen como categorías diferentes.

          En la LB, la conclusión no es clara pero puede defenderse en base a la misma, su naturaleza demanial, sin perjuicio de algunas peculiaridades.

          El TC, en su sentencia de 2 de febrero de 1981, dice que los bienes comunales tienen una naturaleza jurídica peculiar que ha dado lugar a que la Constitución haga una especial referencia a los mismos en el art. 132.1, al reservar a la ley la regulación de su régimen jurídico que habrá de inspirarse en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, y también su desafectación.

          El TS, en sentencia de 31 de diciembre de 1986 y de 30 de abril de1987, considera los bienes comunales como aquellos cuyo aprovechamiento y disfrute corresponde exclusivamente a la comunidad de vecinos. Así, serán los entes locales los que regulan su disfrute por ser titulares del derecho patrimonial sobre los mismos en su condición de representantes legales de la comunidad.

          La LB considera los bienes comunales como bienes de dominio público en definitiva. El Rgto B (art. 2.3), dispone que tienen la consideración de bienes comunales aquellos que siendo de dominio público, su aprovechamiento corresponde al común de los vecinos y el art. 75 TR, prevé las distintas fórmulas para el aprovechamiento de estos bienes comunales, tales como: explotación colectiva, según las costumbres o las ordenanzas; adjudicación en pública subasta o concesiones periódicas de lotes a los vecinos.

        • La concesión

        • Es una fórmula jurídico administrativa que excluye la utilización general de los bienes de dominio público. Así es preciso distinguir entre, por un lado, la concesión del dominio público y, por otro lado, la concesión de servicios públicos.

          Aunque las dos tienen un denominador común, como es la transferencia a particulares de atribuciones o facultades que originariamente competen a los poderes públicos. Tienen pues, un régimen jurídico netamente diferenciado.

        • La concesión del dominio público. También denominada concesión demanial, se produce respecto de los bienes de dominio público de la Administración, en cuanto quedan sujetos a un régimen de utilización privativa por parte de los particulares (por ej. la concesión de un nicho, regulada en el Rgto B).

        • La concesión de servicios públicos. Se produce respecto de la prestación de determinados servicios que serán asumidos por un empresario, a cambio de un canon que se establece como contraprestación por la prestación del servicio. Esta modalidad de concesión, no implica necesariamente la concesión demanial, y queda sometida a la regulación del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales (por ej. la recogida de basuras).

        • La concesión del dominio público está sometida a un plazo máximo de duración, que no es uniforme en todas las Administraciones Públicas. La LPE fija el plazo máximo de concesión en noventa y nueve años, al igual que la legislación autonómica. El Rgto B (art. 79), establece un plazo máximo de cincuenta años.

          No existe un derecho de los ciudadanos a obtener una concesión del dominio público. La concesión está sometida a un requisito de discrecionalidad por parte de la Administración que deberá resolver, de manera motivada, que bienes serán susceptibles de concesión administrativa.

          La Administración iniciará un procedimiento que, basado en los principios de publicidad y concurrencia, permita la adjudicación al mejor gestor, tanto desde el punto de vista económico como técnico, siendo de aplicación lo establecido en la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (Ley 13/95 de 18 de mayo).

          La aplicación de dicha legislación, exige la preparación de un expediente administrativo en el que, previa aprobación de los correspondientes pliegos de condiciones, se producirá la adjudicación del contrato con arreglo a los principios de publicidad y concurrencia.

          La concesión tácita, es aquella no otorgada expresamente. Nuestro vigente ordenamiento jurídico no admite esta forma de concesión, quedando únicamente un referente histórico, en la anterior legislación sobre aguas, que igualmente ha prohibido la vigente Ley de Aguas de 2 de agosto de 1985.

        • La concesión del dominio público en la legislación

        • La concesión de dominio público en la LPE, encuentra su regulación en el título V de la vigente ley, atribuyendo competencias sobre la materia al Ministerio de Economía y Hacienda. En el art. 126 determinará el régimen jurídico de la concesión y los art. 127 y 128, contemplan los derechos de los titulares de concesiones.

          La concesión del dominio público en la legislación autonómica, define la concesión como un título que otorga a una persona el uso y disfrute exclusivo de un bien de dominio público, cuya titularidad permanece en poder de la Comunidad. El concesionario adquiere los frutos, rentas y productos que genere el bien objeto de concesión. La competencia para otorgar las concesiones, corresponde al departamento o entidad de derecho público que tenga adscrito el bien y, una vez otorgada, deberá centralizarlo la Consellería de Economía y Hacienda. Encuentra su regulación en los art. 73 a 76 de la Ley 3/86, de 24 de octubre, Reguladora del Patrimonio de la Generalitat Valenciana.

          Por último, la concesión del dominio público se regula en el Rgto B. Así, quedan sujetos a concesión administrativa, según establece el art. 78, los usos privativos y anormales del dominio público y las características generales de la concesión y, su procedimiento de adjudicación, se regula en los art. 79 a 91 del Rgto B.

          El procedimiento de adjudicación, pasará por las siguientes fases:

          • La petición del particular, acompañada de una memoria explicativa de la utilización y de sus fines, justificando la conveniencia, así como la normalidad de dicha utilización, respecto del destino del bien.

          • Admitida la conveniencia de la ocupación, la Corporación encargará, de sus técnicos, la redacción del correspondiente proyecto.

          • La convocatoria del procedimiento de contratación para resolver y la adjudicación de la concesión, en favor de la oferta más ventajosa para los intereses generales.

          • La formalización de la concesión en documento administrativo.

          • La reserva demanial

          • Es una técnica en virtud de la cual se sustraen, del uso público, determinados bienes demaniales, afectando su uso en exclusiva a la Administración.

            Debe estar prevista expresamente en una norma de rango legal, por lo que, no será posible la tramitación de un expediente para la reserva demanial sin que exista una previa habilitación legal, aunque exista una disposición reglamentaria o un acto administrativo.

            El profesor Guaita entendía la reserva como una autoconcesión, con la que se excluye a los particulares de la utilización de una porción concreta de una cosa de uso público.

            Las leyes reguladoras del dominio público especial, contienen diversas fórmulas que permiten las reservas a favor de las diferentes Administraciones públicas, por ejemplo el art. 44 de la Ley de Aguas, con relación a los planes hidrográficos de cuenca.

            La Ley de Costas contempla una figura similar a la que denominará, adscripción de bienes del demanio marítimo-terrestre.

            El TC, en la Sentencia 149/91 de 4 de julio, señala que la adscripción demanial es un instrumento previsto por la ley puesto al servicio de las CC.AA., por el que quedan exentas del régimen concesional general y pueden obtener la utilización privativa de zonas de dominio público.

          • EL PATRIMONIO PRIVADO DE LA ADMINISTRACIÓN

          • El régimen jurídico

          • Concepto

          • Los bienes patrimoniales, con independencia de la Administración pública titular de los mismos, se definen por un criterio negativo. Dicho criterio negativo aparece recogido en el art. 1 LPE, en la LPGV y en el art. 6 Rgto B.

            Así pues, se definen dichos bienes por no estar afectados a un uso o servicio público. Las Administraciones públicas tienen, sobre este tipo de bienes, unas técnicas de protección inferiores a las de los bienes demaniales, pero configuradas de un régimen jurídico especial. Es conveniente recordar la inembargabilidad de dichos bienes en cuanto supone que ningún Tribunal podrá dictar providencias de embargo, ni despachar mandamientos de ejecución, contra los bienes y derechos del patrimonio de la Administración pública, ni contra las rentas, frutos o productos del mismo.

            La facultad de recuperar la posesión indebidamente perdida sobre los bienes o derechos del patrimonio debe ser ejercida antes de que se cumpla un año desde su usurpación.

            Tanto la LPE, como la legislación de patrimonio autonómica, encomiendan la administración de los bienes patrimoniales a sus respectivos Departamentos de Economía y Hacienda.

          • Régimen legal de aplicación

          • El art. 2 LPE, establece que en defecto de normas específicas reguladoras de los bienes patrimoniales, rigen las normas de derecho privado.

            La regulación autonómica es técnicamente superior, remitiéndose a la teoría de los actos separables, de manera que los actos preparatorios relativos a competencia y procedimiento quedarán sometidos a las reglas del Derecho público, y será competente para su fiscalización, la jurisdicción contencioso-administrativa, aplicándose la jurisdicción civil en relación con los efectos legales de aplicación.

          • Las Administraciones titulares de bienes patrimoniales

          • Tradicionalmente se habían negado a las entidades que conforman la Administración institucional la posibilidad de ser titulares de bienes patrimoniales. En este sentido el art. 84 LPE, dispone que: «Los bienes inmuebles propiedad de Organismos Autónomos, que no sean necesarios para el cumplimiento directo de sus fines, se incorporarán al Patrimonio del Estado».

            El art. 84 LPE, fija una regla general que puede ser objeto de excepciones, estableciéndose como primera excepción el art. 85 de la propia ley, en cuanto indica que los bienes adquiridos por los OO.AA., con el propósito de devolverlos al tráfico jurídico de acuerdo con sus fines peculiares, forman parte del patrimonio de estas entidades.

          • Potestades de la Administración

          • Las potestades de la Administración, respecto de los bienes patrimoniales, las podemos entender cómo el régimen jurídico exorbitante de aplicación. Estas potestades son:

            • Inembargabilidad.

            • Reintegro posesorio o recuperación de oficio (art. 8 LPE y art. 70.2 Rgto B).

            • Potestad de investigación (art. 9 LPE y art. 44.1 Rgto B)

            • Deslinde (art. 13 a 17 LPE y art. 57 y 70 Rgto B).

            • Medidas sancionadoras. Con una doble variante, por un lado de carácter penal, cuyo tipo penal se encuentra regulado en el art. 518 CP, y por otro lado, las medidas administrativas que se encuentran dentro del régimen sancionador de la Administración pública.

            • Régimen de adquisición, uso y enajenación

            • Régimen de adquisición (Visto ya en bienes demaniales)

            • Enajenación de bienes patrimoniales

            • La legislación reguladora de las propiedades públicas impone como requisito general para la enajenación y constitución de derechos reales sobre los bienes patrimoniales los siguientes:

              • La previa delimitación de su situación física, así como la depuración de su situación jurídica. Así, para el cumplimiento de estos requisitos, se requerirá la práctica de deslinde del bien y su posterior inscripción en un registro público cuando se trate de bienes inmuebles.

              • Declaración de alienabilidad. Compete al Ministerio de Economía y Hacienda, respecto de los bienes estatales. En cuanto al procedimiento, que será de enajenación, respecto de la Administración del Estado, los art. 62 y 63 LPE, han eliminado la autorización de las Cortes Generales, en los procedimientos de enajenación de bienes patrimoniales, atribuyéndose, al Ministerio de Economía y Hacienda, la competencia para enajenar bienes patrimoniales, cuando su tasación pericial no supere los 3.000 millones de pesetas, y, en los de cuantía superior, la competencia será del Gobierno.

              Respecto de la legislación autonómica exige la intervención de la Asamblea Legislativa cuando el valor de los bienes a enajenar supere una determinada cuantía.

              En último lugar, por lo que respecta de la Administración local, la autorización será competencia de la Generalidad Valenciana, cuando el valor del inmueble a enajenar exceda del 25% de los recursos ordinarios del presupuesto. En los demás casos, la competencia será del Ayuntamiento Pleno, requiriéndose mayoría absoluta cuando el valor exceda del 10% de los recursos ordinarios del presupuesto.

            • Formas y modalidades de enajenación

            • Enajenación mediante subasta

              Siendo la subasta un procedimiento administrativo de pública concurrencia, tendente a la enajenación de bienes patrimoniales, en el que los interesados que reúnen los requisitos de capacidad establecidos, puedan presentar sus ofertas a la Administración, siendo el elemento económico el determinante para resolver la adjudicación del contrato.

              Enajenación directa

              Se producirá cuando se den a alguno de los siguientes supuestos:

              • Imposibilidad de promover la concurrencia (p ej., la instalación de un servicio que se presta por una empresa en régimen de monopolio).

              • Enajenación mediante aportación de la Administración a una sociedad mercantil (p ej., el matadero consorciado, sito en Burriana, pues fue este Ayuntamiento el que cedió el terreno).

              • Enajenación directa de parcelas sobrantes de vía pública que se producen necesariamente en favor del vecino colindante a dicha propiedad municipal que tiene carácter de inedificable.

              • Enajenación directa a través del ejercicio de adquisición preferente del arrendatario, a través de los derechos de tanteo y retracto ejercidos frente a la Administración.

              Permuta de bienes

              Es un procedimiento administrativo de enajenación de bienes patrimoniales por el que la Administración recibe, en compensación, un bien de valor equivalente, debiendo motivarse en el expediente la procedencia de recurrir a la permuta.

              Cesiones gratuitas

              Tanto la LPE como la autonómica, permiten las cesiones gratuitas de bienes patrimoniales, para fines de utilidad pública o interés social, y siempre que éstos se produzcan en favor de otras Administraciones públicas o de entidades privadas sin ánimo de lucro.

            • Uso o explotación de bienes patrimoniales

              • Explotación de bienes patrimoniales en la Administración del Estado

              Los artículos 31 a 35 LPE, disponen una serie de normas especiales para aquellos bienes patrimoniales del Estado que no convenga enajenar y que sean susceptibles de aprovechamiento rentable, admitiendo tres formas diferentes para su explotación.

              • En primer lugar, directamente por la Administración,

              • En segundo lugar, por una entidad estatal autónoma y,

              • En tercer lugar, por los particulares mediante contrato.

              En este último caso, corresponde al Ministerio de Economía y Hacienda la convocatoria y resolución de un concurso público, convocado al efecto, de acuerdo con las bases fijadas por el Gobierno, formalizándose el contrato en escritura pública y reservándose el Ministerio de Economía y Hacienda ciertas facultades de control para el adecuado cumplimiento del mismo.

              • Explotación de bienes patrimoniales en la Administración Autonómica

              Las leyes reguladoras del patrimonio autonómico recogen una serie de reglas generales, coincidentes en gran parte con lo dispuesto en la LPE, revistiendo las modalidades de explotación las siguientes alternativas, la utilización directa por la Administración autonómica, el aprovechamiento a través de entidades dependientes de aquélla y, por último, la cesión a los particulares mediante contrato.

              La cesión a los particulares mediante contrato tiene unas reglas específicas entre las que destacaremos siguientes:

              • La adjudicación de la explotación de estos bienes se realizara respetando los principios de publicidad y concurrencia como regla general.

              • Según se trate de bienes muebles o inmuebles y, atendiendo a la cuantía de la renta, la competencia para la adjudicación corresponde a diferentes órganos administrativos.

              • Los contratos celebrados para explotación de bienes por los particulares se formalizarán en escritura pública y se sujetarán al régimen general del derecho privado.

              • Explotación de bienes patrimoniales en la Administración Local

              El Reglamento de Bienes, al contrario que las leyes anteriores, no contienen normas específicas para la utilización de los bienes patrimoniales susceptibles de producir ingresos económicos. Así, el art. 92 se limita a exigir para el arrendamiento o cualquier otra forma de cesión de uso de los bienes patrimoniales, el cumplimiento de la normativa reguladora de la contratación administrativa local en cuanto a preparación, adjudicación y cumplimiento.

            • EL DOMINIO PÚBLICO ESPECIAL

            • El demanio de las aguas continentales

            • El derecho de aguas de cada nación se encuentra muy condicionado por su climatología. Como norma general los países húmedos tienen una normativa reducida en esta materia, y por el contrario, los países áridos tienen una legislación abundante, de calidad técnica notable, con una importante presencia de la actuación administrativa que se manifiesta claramente en la exigencia de autorizaciones y concesiones para la explotación del agua.

              La legislación vigente en materia de aguas será la Ley de Aguas 2 de agosto de 1985, que deroga una legislación centenaria, concretamente a la Ley de Aguas de 1866, sentando el principio de demanialidad de las aguas continentales, como elemento fundamental de esta legislación. La ley de aguas responde pues a las siguientes características:

            • Procede a la demanialización de la mayor parte de las aguas continentales al configurar el demanio público hidráulico estatal.

            • Introduce la planificación hidrológica como base para la gestión del recurso.

            • Opta por un uso administrativo público del agua, tomando como base la cuenca hidrográfica.

            • Procede a desarrollar las competencias del Estado en esta materia.

            • El demanio marítimo

            • La Constitución de 1978 muy expresamente califica de forma directa a los bienes que integran el demanio público marítimo como demanio público estatal para impedir una titularidad ajena a la del Estado, o dicho de otro modo, con el fin de dejar bien claro que este tipo de bienes no puede ser objeto de titularidad autonómica o local. Así, el legislador, consciente del origen y entidad natural de estos bienes ha sentado el principio de que la titularidad de este sector demanial es del Estado, por su condición de demanio natural. El carácter demanial natural de los bienes marítimos y la titularidad estatal de los mismos es título suficiente para que el legislador estatal adopte las previsiones protectoras que contemple la ley de costas.

              El inequívoco planteamiento de la Constitución sobre las aguas marítimas constituye una contundente respuesta respecto de la problemática situación que provocaba la interpretación tradicional de nuestro derecho, frecuentemente inclinado hacia reconocimiento de la posibilidad de existencia de propiedades privadas dentro de las zonas costeras.

              Frente a esta situación, se alza la Ley de Costas de 28 de julio de 1988, que tiene por objeto la determinación, protección, utilización y policía del demanio público marítimo-terrestre y especialmente de la ribera del mar. Así, según la ley de costas, el demanio público marítimo estará integrado por la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y las aguas interiores, los recursos naturales de la llamada zona económica y la plataforma continental, así como los terrenos que por cualquier motivo se ganen al mar y los puertos.

            • Las minas

            • La ley 23/73 de 21 de julio (Ley de Minas), constituye la norma vigente fundamental de esta materia. Ha sido modificada por la ley 54/80 de 5 de noviembre, sobre recursos minerales energéticos y por el Real Decreto Legislativo 1303/1986 de 28 de junio, de adecuación de la ley de minas al ordenamiento de la CEE.

              En el art. 2 LM, se establece como principio general la naturaleza demanial de todos los yacimientos de origen natural y demás recursos geológicos existentes en el territorio nacional, mar territorial y plataforma continental, suponiendo una quiebra con el artículo 339.2 Cc, que declaraba el carácter demanial de las minas mientras no se otorgue su concesión. No obstante, el principio de la demanialidad del patrimonio minero ofrece excepciones importantes, como las aguas minerales y termales y las llamadas rocas o materiales aptos para la construcción que admitirán determinados sistemas de propiedad privada.

            • Clasificación de los yacimientos

            • La ley de minas clasifica los recursos minerales en tres secciones:

              • La sección A relativa a las rocas.

              • La sección B relativa a las aguas y estructuras.

              • La sección C relativa a los minerales en general.

              • Por otra parte, la Ley de 5 de noviembre de 1980 crea la sección D para los minerales o sustancias energéticas que no se han hidrocarburos.

              • Sección A

              Comprende los recursos de escaso valor económico y comercialización geográficamente restringida, así como aquellos cuyo aprovechamiento único sea obtener fragmentos de tamaño o forma apropiados para su utilización directa en obras de infraestructura.

              • Sección B

              Comprende elementos de muy distinta significación, como son las aguas minerales, termales, los yacimientos formados como consecuencia de operaciones reguladas en la legislación minera y las estructuras subterráneas.

              • Sección C

              Corresponde a los yacimientos y recursos mineros no incluidos en las dos secciones anteriores y carentes de valor energético.

              • Sección D

              Comprende los minerales energéticos como el carbón, minerales radiactivos, recursos geotérmicos, rocas bituminosas y cualesquiera otros yacimientos o recursos de interés energético que el Gobierno acuerde incluir en esta sección.

              Quedan fuera del ámbito de aplicación de la Ley de Minas la extracción ocasional y de poca importancia de recursos minerales, cualesquiera que sea su clasificación, siempre que se lleve a cabo por el propietario del terreno para su uso exclusivo y no exija la aplicación de la técnica minera.

            • Los montes

            • La legislación de aplicación en materia de montes será, con carácter general, la Ley de Montes de 8 de julio de 1957; el Decreto 4851/62 de 22 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Montes y la ley 5/71 de 4 de enero, de Fomento de la Producción Forestal. Con carácter complementario, será de aplicación la Ley de Patrimonio Forestal de 1941, la Ley 81/68 de 5 de diciembre, de Incendios Forestales y la Ley 55/80 de 11 de noviembre, de Montes Vecinales en Mano Común.

              El RD 378/93 de 12 de marzo, pretende aplicar la nueva normativa de la CEE sobre política forestal. Dicha política se fundamenta en los principios de obtención de productos forestales, conservación del medio ambiente, promoción de la diversidad de flora y fauna, conservación del clima, reutilización del suelo agrícola y generación de empleo en el mundo rural.

              En cuanto al concepto de monte público, la Ley de Montes, distingue entre los conceptos de propiedad forestal y montes, siendo este último un concepto más amplio que el de propiedad forestal.

              Posteriormente, el Reglamento de Montes prescinde de esta división, por lo que siguiendo al profesor Guaita, legalmente podemos entender por monte el terreno rústico provisto de especies forestales o susceptible de tenerlas y no destinado de modo permanente a un cultivo agrícola o a prados ni a fines científicos. Este concepto comprende un elemento positivo, es decir, el terreno provisto de especies forestales, y un elemento negativo, es decir, la imposibilidad de destinarse de modo permanente al cultivo agrícola.

            • El patrimonio cultural

            • El estudio de este sector de nuestro ordenamiento jurídico debe tener como punto inicial el art. 46 CE, cuando recoge, como uno de los principios rectores de la política social y económica, el mandato, a todos los poderes públicos, de garantizar la conservación y promover el enriquecimiento del patrimonio histórico, cultural y artístico de los pueblos de España y de los bienes que lo integran, cualquiera que sea su régimen jurídico y su titularidad.

              La ubicación sistemática de esta materia, dentro del Derecho administrativo, aparece frecuentemente unido al urbanismo, respecto del que mantendrá conexiones importantes, correspondiendo a la legislación urbanística proteger el citado patrimonio histórico-artístico.

              La Ley 13/85 de 25 de junio, regula el Patrimonio histórico-artístico español y establece el concepto de bien cultural, caracterizado porque, sin perjuicio de la utilidad privada que a sus propietarios pueden reportar, cumplen en su destino fines similares a los que integran el patrimonio de las diferentes Administraciones públicas. Dicha ley es desarrollada reglamentariamente por el RD 111/86 de 10 de enero.

              Bienes que integran el Patrimonio Histórico Español

              La Ley 13/85 dispone que forman parte del patrimonio histórico español, los inmuebles y objetos muebles de interés artístico, histórico, paleontológico, arqueológico, etnográfico, científico o técnico. También forman parte del mismo, el patrimonio documental y bibliográfico, los yacimientos y zonas arqueológicas, así como los sitios naturales, jardines y parques que tengan valor artístico, histórico o antropológico.

            • El dominio público viario

            • De conformidad con el art. 2 de la Ley 25/88, se consideran carreteras a las vías de dominio y uso público, proyectadas y construidas fundamentalmente para la circulación de vehículos automóviles. De acuerdo con el art. 2 de la Ley de Carreteras, éstas se clasifican en autopistas, autovías, vías rápidas y carreteras convencionales.

              Las autopistas son carreteras especialmente proyectadas, construidas y señalizadas, como tales, para la exclusiva circulación de automóviles, que reúnen la característica fundamental de no permitirse el acceso a las mismas desde las propiedades colindantes.

              Las autovías son las carreteras que no reuniendo todos los requisitos de las autopistas, tienen calzadas separadas para cada sentido de la circulación y limitación de acceso a las propiedades colindantes.

              Las vías rápidas serán las carreteras de una sola calzada y con limitación total de accesos a las propiedades colindantes.

              Las carreteras convencionales serán las que no reúnen las características propias de las autopistas, autovías y vías rápidas.

              El art. 5 de la Ley 25/88, prevé la coordinación de los planes de carreteras del Estado, CC.AA. y Entidades Locales, para garantizar la unidad del sistema de comunicaciones y armonizar los intereses públicos afectados.

              Bibliografía

              • BERMEJO VERA, José (Director): Derecho Administrativo. Parte especial. Ed Civitas, 1994

              • PARADA, Ramón: Derecho Administrativo III. Ed. Marcial Pons, 1997

              • GUAITA MARTORELL, Aurelio: Derecho Administrativo (Aguas, Montes, Minas). Tecnos, 1986

              Diplomatura en Gestión y Administración Pública

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