Estado Autonómico español

Derecho Administrativo. Historia de España. Comunidades Autónomas. Poder. Territorio. Ciudadanía. Administración local. Competencias. Estatuto de Autonomía. Ley estatal y autonómica. Tribunal Constitucional. Cortes Generales

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TEMA 19: ESTADO AUTONÓMICO

1. PRINCIPIOS GENERALES

1.1. SOBRE SU NATURALEZA

El Estado autonómico tiene diferentes denominaciones: unitario, compuesto, autonómico, etcétera.

En un primer momento, el principio dispositivo, que supone que la CE no establece un listado de CCAA, sino que son las provincias las que si lo desean pueden constituirse en CCAA, obligó a una indefinición del Estado autonómico.

Sin embargo, hoy día, una vez generalizadas las CCAA, se le denomina Estado autonómico.

Este Estado autonómico deberá estar integrado por los siguientes elementos: PODER, TERRITORIO y CIUDADANÍA.

1.2. PRINCIPIOS

La Constitución Española recoge una serie de principios que inspiran el Estado Autonómico, principios que nos muestran las características de este modelo de Estado. Por su ubicación y trascendencia destacan el principio de unidad y el principio autonómico recogidos en el artículo 2 de la Constitución Española:

“a) La Constitución Española se fundamenta en la indisoluble unidad de la nación española, patria común e indivisible de todos los españoles.

b) Reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y de las regiones.”

  • Principio de unidad.

  • El objetivo primordial de este principio consiste en armonizar la actuación de las 17 Comunidades Autónomas con la del Estado. Sirve además de fundamento a una serie de principios dispersos a lo largo del texto constitucional, que constituyen los denominados “reforzamientos constitucionales del principio de unidad”.

  • Principio de solidaridad. La actuación de cada comunidad autónoma tiene como límite el no atentar contra los intereses de las demás comunidades autónomas y del Estado y viceversa. En este sentido, la CE establece una serie de obligaciones tanto para el Estado como para las CCAA. Es destacable, laceración del Fondo de Compensación Interterritorial (art. 158.2) con la función, entre otras, de corregir los desequilibrios regionales.

  • b) Principio de igualdad entre comunidades autónomas. Las diferencias entre los estatutos de autonomía no pueden implicar privilegios económicos y sociales.

    c) El principio de homogeneidad político-constitucional de las Comunidades Autónomas. Las Comunidades Autónomas deben organizarse siguiendo los principios de la democracia parlamentaria.

    d) Principio de igualdad de derechos y obligaciones de los ciudadanos.

  • Principio de unidad de mercado. Impide que se adopten medidas que obstaculicen la libre circulación de bienes en el territorio del Estado.

  • Principio de colaboración entre Estado y Comunidades Autónomas.

  • Principio de autonomía.

  • La Constitución Española reconoce y garantiza el derecho de las nacionalidades y regiones a su autonomía. Ello supone que el derecho de los pueblos a su autogobierno está plenamente protegido por el ordenamiento jurídico.

    Por tanto, la Constitución Española no obliga a ninguna región a constituirse en Comunidad Autónoma, sino que ello depende de su voluntad.

    La autonomía supone la atribución de una serie de competencias a favor de ciertos entes, en este caso, las entidades territoriales enumeradas, con carácter general, en el artículo 137 CE - Comunidades Autónomas, Provincias y Municipios-, para la gestión de sus respectivos intereses. Además, el TC ha reiterado que la autonomía es una potestad dentro del Estado, de naturaleza política y no simplemente administrativa, pero, asimismo, diferente a la noción de soberanía.

    2. ADMINISTRACIÓN LOCAL

    La Administración local es una de las Administraciones en las que se subdivide la Administración Pública, y es la que representa el conjunto de entes territoriales locales dotados de personalidad jurídica propia y distinta a la del Estado y de las CCAA y que se caracteriza por la representación electiva de sus miembros y el carácter autónomo de su gestión frente a otras Administraciones Públicas.

    Según el artículo 137 CE “el Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las CCAA que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses”.

    Asimismo, el art. 140 de la CE enuncia que el Gobierno y la Administración de dichas entidades están conformados por sus “respectivos Ayuntamientos, integrados por los alcaldes y concejales”, los cuales son elegidos “mediante sufragio universal, igual, libre, directo y secreto”.

    De acuerdo con el artículo 141.2 de la CE, encomienda el gobierno y la administración autónoma de las provincias a las Diputaciones y otras corporaciones de carácter representativo. En los archipiélagos, las islas tendrán además su administración propia en forma de Cabildos o Consejos.

  • ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LAS CCAA

  • Existe en cuanto a organización, en principio, una libertad absoluta. Por lo que las distintas CCAA al acceder a su autogobierno han podido perfilar el modelo organizativo que han juzgado conveniente, dentro siempre del respeto a los criterios generalmente establecidos en el texto constitucional.

    En cuanto a las CCAA que se constituyeron de acuerdo al artículo 151 CE, la CE establece en el artículo 152 un esquema organizativo cuyos pilares son una Asamblea Legislativa, un Consejo de Gobierno y un Presidente. Y, por otra parte, la existencia de un Tribunal Superior de Justicia que culminará la organización judicial en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma.

    Aún así, advertir que no todos los órganos tienen la misma naturaleza: pues, mientras la Asamblea, el Consejo de Gobierno y el Presidente forman parte de la organización institucional autonómica, en el sentido de que constituyen instituciones autónomas propias de la Comunidad, el Tribunal Superior de Justicia es un órgano estatal del Poder Judicial, radicado en la Comunidad.

    Respecto de las CCAA que se constituyeron como tal en base al artículo 143, han asumido el mismo sistema de organización que el de las CCAA constituidas a partir del artículo 151. A pesar de que para estas últimas no era obligatorio adoptar dicho sistema organizativo, hoy día todas se organizan a este tripe nivel (Asamblea Legislativa, Órgano de Gobierno y Tribunal Superior de Justicia.

    4. DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS

    La Constitución española de 1978 utiliza el sistema de dos listas y una cláusula residual como criterio de distribución competencial.

    El apartado primero del artículo 149 de la CE viene a recoger las competencias que en régimen de exclusividad se reservan al Estado; son un total de 32 materias. Esta norma clave en el sistema de distribución competencial actúa de techo de la autonomía de las CCAA, de tal forma que los Estatutos de Autonomía no pudieron asumir, para sus respectivas CCAA, las competencias en ella relacionadas. Sólo el País Vasco pudo traspasar ligeramente esta barrera - fundamentalmente en materia de policía autónoma- en base a la Disposición Adicional Primera de la Constitución, que reconoce los derechos históricos de los Territorios forales.

    La CE establece otra lista en el artículo 148.1, donde figuran las competencias que pueden asumir las CCAA que accedieron a la autonomía por la vía del artículo 143, sin que puedan sus Estatutos recoger competencias que no estén expresamente relacionadas en la citada lista.

    Como consecuencia de ello, se constituyeron dos tipos de autonomías en función de la vía empleada:

  • Las del artículo 143, que únicamente podían disponer de las competencias señaladas en el artículo 148.

  • Las del artículo 151, a las que no afectaban el corsé de la lista del artículo 148 y podían asumir competencias hasta el límite de las competencias reservadas al Estado en el artículo 149.1.

  • No obstante, según dispone el apartado 2 del artículo 148, transcurridos cinco años las CCAA del 143 pueden ampliar sus competencias mediante la reforma de sus Estatutos y pueden, en teoría, equipararse a las del 151 puesto que tendrían como único límite el artículo 149.1.

    Finalmente, el sistema de listas se completa o se cierra con la cláusula residual del artículo 149.3, que en realidad contiene dos cláusulas:

  • Las CCAA podrán asumir todas las competencias no atribuidas expresamente al Estado. Es decir, que todo aquello que no esté incluido en el 149.1 podía ser recogido en los Estatutos como competencia de las CCAA.

  • Una vez aprobados los Estatutos de Autonomía y determinadas las competencias que asumen las CCAA, todo aquello que no se recoja expresamente en ellos se entenderá que es competencia del Estado.

  • Las competencias de cada Comunidad Autónoma son las señaladas en su respectivo Estatuto de Autonomía, de manera que a él tendremos que recurrir para conocer el ámbito competencial de cada Comunidad.

    Las competencias pueden ser de 3 tipos:

    1. Exclusivas: Una competencia es exclusiva cuando un mismo sujeto, bien sea el Estado o la Comunidad Autónoma, es titular de todas las funciones sobre una materia o sobre un sector de la materia.

    Dentro de las competencias exclusivas hay dos tipos:

    • Absolutas: Cuando se tienen todas las funciones sobre la misma materia.

    • Relativas: El Estado o la Comunidad Autónoma tienen todas las funciones sobre parte de la materia, sobre un sector de la misma.

    2. Compartidas: Una competencia es compartida cuando el Estado y las CCAA están legitimadas para intervenir en la misma materia pero en sectores diferentes o con funciones distintas. Es decir, un ente dispone de la potestad legislativa y el otro de la ejecutiva.

    3. Concurrentes: Estas competencias se caracterizan porque se comparten la misma función o sector de materia, de manera que tanto el Estado como las CCAA disponen de potestad legislativa -o ejecutiva- sobre una misma materia. Este sistema competencial puede producir como resultado el que exista dos normas válidas regulando un mismo objeto jurídico, por lo que es necesario establecer reglas de competencia para determinar la norma que ha de prevalecer en estos casos.

    5. EL ESTATUTO AUTONÓMICO COMO NORMA INSTITUCIONAL BÁSICA

    Existe una pluralidad de ordenamientos jurídicos (Estado y CCAA) que en todo caso deben respetar el Supraordenamiento Constitucional.

    Aún así, no existen dos ordenamientos jurídicos aislados, de ahí que, el derecho propio de la Comunidad Autónoma no constituye un ordenamiento jurídico independiente, sino un conjunto de normas propias de esa Comunidad, que se integran en el ordenamiento jurídico español. Por tanto, es el Estatuto de Autonomía la norma que los relaciona.

    Por una parte, de acuerdo con el artículo 147.1 CE, el Estatuto de Autonomía sería la norma institucional básica, es decir, la norma de cabecera de la Comunidad y, por otra parte, al ser aprobado por Ley Orgánica forma parte del ordenamiento estatal.

    Asimismo, la posición del Estatuto con relación a las leyes autonómicas es de superioridad. Esto es, la relación entre las leyes autonómicas y el Estatuto de Autonomía está marcado por el principio de jerarquía exclusivamente, de la misma manera que lo está la relación entre la CE y las leyes del Estado.

    La pluralidad de ordenamientos jurídicos citada anteriormente, afecta a la naturaleza jurídica del Estatuto de Autonomía del País Vasco. En este sentido, existen varias teorías para determinar el significado jurídico y político del Estatuto:

  • Según una corriente de autores, el Estatuto es una ley estatal:

  • desde un punto de vista material, porque el Estatuto es aprobado por las Cortes Generales.

  • desde un punto de vista formal, porque el Estatuto debe ser aprobado a través de una ley estatal (Ley Orgánica) cumpliéndose el artículo 81 CE.

  • Según otra corriente, el Estatuto es una ley autonómica:

  • desde un punto de vista material, porque el Estatuto supone un pacto entre el Estado y las CCAA. Esa condición de pacto estaría reforzada en el Estatuto que se elabora y aprueba por el procedimiento del artículo 151.2 ya que en el mismo, las Cortes Generales, en la tramitación parlamentaria, no pueden introducir enmiendas, ya que el texto sólo se somete a un voto de ratificación.

  • desde un punto de vista formal, porque el Estatuto es considerado como norma institucional básica del ordenamiento jurídico de la Comunidad.

  • 6. PRINCIPIO DE SUPLETORIEDAD Y PREVALENCIA EN LAS RELACIONES INTERORDINAMENTALES

    Hay dos cláusulas que operan en el sistema de distribución competencial de la Constitución Española, recogida en su artículo 149.3.La regla de prevalencia viene a decir que las normas del Estado “prevalecerán en caso de conflicto sobre las de las Comunidades Autónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas”.

    La de supletoriedad, por su parte, se expresa en estos términos:” el Derecho estatal será, en todo caso, supletorio del de las Comunidades Autónomas”.

    Hay que destacar que el principio de prevalencia sólo es aplicable cuando se trata de competencias que no están atribuidas a las Comunidades Autónomas con el carácter de exclusivas. Es decir, esta regla tiene plena efectividad en el campo de las competencias concurrentes, pues en estos casos pueden darse dos normas válidas sobre un mismo objeto.

    Por tanto, se deduce que la cláusula de prevalencia no puede tener otro efecto que el de la resolución provisional de un conflicto entre dos normas, la estatal y la autonómica, que regulen un mismo objeto material, haciendo prevalecer la estatal hasta tanto el Tribunal Constitucional (si se le plantea el conflicto) se pronuncie sobre la exacta delimitación competencial entre ambas instancias y la consiguiente invalidez de una de las normas en conflicto.

    Sensu contrario, a falta de una norma autonómica se aplicará, en consecuencia, con carácter supletorio, la norma estatal, que quedará desplazada cuando aquella se apruebe.

    7. CONTROLES Y COMUNIDADES AUTÓNOMAS

    Los órganos de las CCAA deben estar sometidos en todos sus actos a la Constitución Española y al Estado de Autonomía. Ha de haber necesariamente algún medio de impedir que su actividad se desvíe de los fines a los que sirve o se extralimite en sus competencias, de igual modo que se han de controlar los actos del Estado que colisionan con los poderes de las CCAA.

    Los mecanismos de control previstos en la Constitución Española son los siguientes:

    1.- El control de constitucionalidad de las normas autonómicas con fuerza de ley (art. 153. a CE).

    El Tribunal Constitucional es el órgano encargado de decidir la constitucionalidad de las normas autonómicas con rango de ley que se le planteen mediante un recurso o cuestión de inconstitucionalidad. A esto debe añadirse que el Tribunal Constitucional también fija el ámbito competencial autonómico (conflicto de competencias) y protege el ejercicio por los ciudadanos de los derechos y libertades a los que se refiere el art. 53.2 de la CE frente a su presunta vulneración por los órganos de las CCAA (recurso de amparo).

    2.- El control de las competencias transferidas o delegadas (arts. 150.2 y 153 b CE).

    Si el Estado Central transfiere o delega a una o varias CCAA materias de su competencia por medio de Ley Orgánica, esta establecerá las formas de control que se reserve el Estado.

    3.- El control de legalidad de los reglamentos y de los actos administrativos de las CCAA (art. 153 c CE).

    La jurisdicción contencioso-administrativa es la encargada de controlar la legalidad de las normas reglamentarias de los actos de la Administración Autonómica.

    4.- El control realizado por el Tribunal de Cuentas (art. 153 d CE).

    El control económico y presupuestario del sector público de las CCAA se ejercerá por el Tribunal de Cuentas. Asimismo, en algunos Estatutos de Autonomía se han creado órganos fiscalizadores diferentes o propios (Tribunal Vasco de Cuentas, Cámara de Comptos de Navarra, etc.)

    5.- El control establecido en las leyes marco (art. 150.1 CE).

    Las Cortes Generales, en materia de competencia estatal, pueden atribuir a las CCAA la facultad de dictar para sí mismas normas legislativas en el marco de una ley de bases. Sobre el desarrollo de estas normas se pueden establecer medios de control por parte de las Cortes Generales.

    6.- Leyes de armonización (art. 150.3 CE).

    La ley de armonización supone un control sobre las disposiciones normativas autonómicas para garantizar una homogeneidad de las mismas.

    7.- La suspensión de las disposiciones o resoluciones autonómicas mediante su impugnación ante el Tribunal Constitucional por el Gobierno Central (art. 161.2 CE).

    8.- El control extraordinario (art. 155 CE).

    En el caso de que una Comunidad Autónoma no cumpla las obligaciones que la Constitución Española u otras leyes le imponen o actúe de forma que atente gravemente al interés general de España, el Gobierno Central puede adoptar las medidas necesarias para obligar a la Comunidad Autónoma al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para proteger el interés general.