El proceso constitucional del cumplimiento

Definición. Naturaleza. Objeto. Legitimación y Representación. Causales de improcedencia. Requisitos comunes. Vias igualmente satisfactorias

  • Enviado por: Angel Huanca Yampara
  • Idioma: castellano
  • País: Perú Perú
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EL PROCESO CONSTITUCIONAL DE CUMPLIMIENTO

INTRODUCCIÓN.

Hay un guardián ante la Ley. A ese guardián llega un hombre del campo que pide ser admitido a la ley. El guardián le responde que ese día no puede permitirle la entrada. El hombre reflexiona, y pregunta si luego podrá entrar. “Es posible”, dice el guardián, “pero no ahora”. Como la puerta de la Ley sigue abierta y el guardián esta a un lado, el hombre se agacha para espiar, el guardián se ríe y le dice, “Fíjate bien: soy muy fuerte. Y soy el más subalterno de los guardianes. Adentro no hay sala que no esté custodiada por su guardián, cada uno más fuerte que el anterior. Ya el tercero tiene un aspecto que yo mismo no puedo soportar”. El hombre no ha revisto estas trabas. Piensa que la ley debe ser accesible a todos los hombres, pero al fijarse en el guardián con su capa de piel, su gran nariz aguda y su larga y deshilachada barba de tártaro, resuelve que más vale esperar. El guardián le da un banco y lo deja sentarse junto a la puerta. Ahí pasa los días y los años…”

En nuestra realidad, el congreso emite normas, y del mismo modo la administración pública emite Actos Administrativos, que a pesar se estar firmes la propia administración no cumple con la ejecución de las mismas, entonces ¿cuál es la alternativa que tiene el perjudicado?, según nuestra legislación la vía es el Proceso Constitucional de Cumplimiento, que a continuación desarrollamos.

DEFINICIÓN.

La Constitución Política del Estado dispone que “La Acción de Cumplimiento, que procede contra cualquier autoridad o funcionario renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo, sin perjuicio de las responsabilidades de ley.

NATURALEZA DEL PROCESO DE CUMPLIMIENTO.

El proceso Constitucional de cumplimiento es un proceso que prima Facie, no tiene por objeto la protección de un derecho o principio constitucional, sino la de derechos legales y de orden administrativo, mediante el control de la inactividad administrativa.

Se trata, por tanto de un Proceso Constitucionalizado, como, a su vez, lo es el contencioso administrativo, y no en estricto de un proceso constitucional, toa vez que en su seno no se resuelven controversias que versen sobre materia constitucional, aun cuando este haya sido creado directamente por la Constitución.

OBJETO DEL PROCESO DE CUMPLIMIENTO.

En ese mismo sentido la Ley Procesal Constitucional, Ley 28237 establece que: El objeto del proceso de cumplimiento ordenar que el funcionario o autoridad pública renuente:

  • Dé cumplimiento a una norma legal o ejecute un acto administrativo firme; o

  • Se pronuncie expresamente cuando las normas legales le ordenan emitir una resolución administrativa o dictar un reglamento.

  • Sin embargo, antes se ha dicho que la Acción de Cumplimiento hoy denominado Proceso Constitucional de Cumplimiento protege derechos e intereses legítimos de los administrados que se deriven de la inacción de los Órganos de la Administración Pública. Ella, si bien en la doctrina recibe diversas denominaciones, ha venido siendo considerada por el Tribunal Constitucional bajo el título genérico de “Inactividad material de la Administración”

    En efecto, mediante el Proceso Constitucional de Cumplimiento, no se controla cualquier clase de inactividad sino exclusivamente la que se ha denominado “material” es decir la que deriva del incumplimiento de mandatos nacidos de la Ley o de Actos Administrativos, donde no media la petición de un particular, sino, donde se encuentra vinculado, prima facie, un deber o el ejercicio de una atribución relacionadas con sus competencias naturales.

    Mediante la acción de cumplimiento no se controla la “inactividad formal de la administración”, es decir, la que se origina tras el derecho de petición por un particular, pues esta tiene su instrumento natural de control, en la técnica del silencio administrativo negativo,

    LEGITIMACIÓN Y REPRESENTACIÓN

    Cualquier persona podrá iniciar el proceso de cumplimiento frente a normas con rango de ley y reglamentos. Si el proceso tiene por objeto hacer efectivo el cumplimiento de un acto administrativo, sólo podrá ser interpuesto por la persona a cuyo favor se expidió el acto o quien invoque interés para el cumplimiento del deber omitido.

    Tratándose de la defensa de derechos con intereses difusos o colectivos, la legitimación corresponderá a cualquier persona. Asimismo, la Defensoría del Pueblo puede iniciar procesos de cumplimiento.

    LEGITIMACIÓN PASIVA

    La demanda de cumplimiento se dirigirá contra la autoridad o funcionario renuente de la administración pública al que corresponda el cumplimiento de una norma legal o la ejecución de un acto administrativo.

    Si el demandado no es la autoridad obligada, aquél deberá informarlo al juez indicando la autoridad a quien corresponde su cumplimiento. En caso de duda, el proceso continuará con las autoridades respecto de las cuales se interpuso la demanda. En todo caso, el juez deberá emplazar a la autoridad que conforme al ordenamiento jurídico, tenga competencia para cumplir con el deber omitido.

    REQUISITO ESPECIAL DE LA DEMANDA

    Para la procedencia del proceso de cumplimiento se requerirá que el demandante previamente haya reclamado, por documento de fecha cierta, el cumplimiento del deber legal o administrativo, y que la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no haya contestado dentro de los diez días útiles siguientes a la presentación de la solicitud.

    Aparte de dicho requisito, no será necesario agotar la vía administrativa que pudiera existir.

    CAUSALES DE IMPROCEDENCIA

    No procede el proceso de cumplimiento:

  • Contra las resoluciones dictadas por el Poder Judicial, Tribunal Constitucional y Jurado Nacional de Elecciones;

  • Contra el Congreso de la República para exigir la aprobación o la insistencia de una ley;

  • Para la protección de derechos que puedan ser garantizados mediante los procesos de amparo, hábeas data y hábeas corpus;

  • Cuando se interpone con la exclusiva finalidad de impugnar la validez de un acto administrativo;

  • Cuando se demanda el ejercicio de potestades expresamente calificadas por la ley como discrecionales por parte de una autoridad o funcionario;

  • En los supuestos en los que proceda interponer el proceso competencial;

  • Cuando no se cumplió con el requisito especial de la demanda previsto por el artículo 69 del presente Código; y,

  • Si la demanda se interpuso luego de vencido el plazo de sesenta días contados desde la fecha de recepción de la notificación notarial.

  • SENTENCIA FUNDADA Y SU CONTENIDO

    La sentencia que declara fundada la demanda se pronunciará preferentemente respecto a:

  • La determinación de la obligación incumplida;

  • La orden y la descripción precisa de la conducta a cumplir;

  • El plazo perentorio para el cumplimiento de lo resuelto, que no podrá exceder de diez días;

  • La orden a la autoridad o funcionario competente de iniciar la investigación del caso para efecto de determinar responsabilidades penales o disciplinarias, cuando la conducta del demandado así lo exija.

  • EJECUCIÓN DE LA SENTENCIA

    La sentencia firme que ordena el cumplimiento del deber omitido, será cumplida de conformidad con lo previsto por el artículo 22 del presente Código.

    El artículo 22º de la Ley procesal Constitucional establece que:

    La sentencia que cause ejecutoria en los procesos constitucionales se actúa conforme a sus propios términos por el juez de la demanda. Las sentencias dictadas por los jueces constitucionales tienen prevalencia sobre las de los restantes órganos jurisdiccionales y deben cumplirse bajo responsabilidad.

    La sentencia que ordena la realización de una prestación de dar, hacer o no hacer es de actuación inmediata. Para su cumplimiento, y de acuerdo al contenido específico del mandato y de la magnitud del agravio constitucional, el Juez podrá hacer uso de multas fijas o acumulativas e incluso disponer la destitución del responsable. Cualquiera de estas medidas coercitivas debe ser incorporada como apercibimiento en la sentencia, sin perjuicio de que, de oficio o a pedido de parte, las mismas puedan ser modificadas durante la fase de ejecución.

    El monto de las multas lo determina discrecionalmente el Juez, fijándolo en Unidades de Referencia Procesal y atendiendo también a la capacidad económica del requerido. Su cobro se hará efectivo con el auxilio de la fuerza pública, el recurso a una institución financiera o la ayuda de quien el Juez estime pertinente.

    El Juez puede decidir que las multas acumulativas asciendan hasta el cien por ciento por cada día calendario, hasta el acatamiento del mandato judicial.

    El monto recaudado por las multas constituye ingreso propio del Poder Judicial, salvo que la parte acate el mandato judicial dentro de los tres días posteriores a la imposición de la multa. En este último caso, el monto recaudado será devuelto en su integridad a su titular.

    DETERMINACIÓN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL.

    El Tribunal Constitucional, ha establecido con carácter de precedente vinculante determinados criterios de procedibilidad, establecidos en los fundamentos 14, 15 y 16 de la Sentencia emitida en el expediente 0166-2005-PC/TC en el caso de Maximiliano Villanueva Valverde, en el que se estableció que:

    REQUISITOS COMUNES

    Los requisitos comunes de la norma legal, la Ejecución del acto administrativo y la Orden de emisión de una Resolución, para su cumplimiento vía Proceso Constitucional de Cumplimiento, además de la renuencia de funcionario o autoridad pública, el mandato contenido en aquellos deberá contar con los siguientes requisitos comunes:

  • Ser un mandato vigente.

  • Ser un mandato cierto y claro, es decir, debe inferirse indubitablemente de la norma legal o del acto administrativo.

  • No estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares

  • Ser de ineludible y obligatorio cumplimiento.

  • Ser incondicional.

  • Excepcionalmente, podrá tratarse de un mandato condicional, siempre y cuando su satisfacción no sea compleja y no requiera de actuación probatoria.

    Adicionalmente, para el caso del cumplimiento de los actos administrativos además de los requisitos mínimos comunes mencionados, en tales actos se deberá:

  • Reconocer un derecho incuestionable del demandante.

  • Permitir individualizar al beneficiario.

  • Estos requisitos mínimos se justifican porque el proceso de cumplimiento, diseñado por nuestra Constitución y el Código Procesal Constitucional, dado su carácter sumario y breve, no es el adecuado para discutir los contenidos de las normas generales cuyos mandatos no tienen las características mínimas a que hemos hecho referencia o de normas legales superpuestas que remiten a otras, y estas a su vez a otras, lo cual implica una actividad interpretativa compleja que, en rigor, debe llevarse a cabo a través de las vías procedimentales específicas.

    Del mismo modo en este tipo de procesos el funcionario o autoridad pública tiene un deber absoluto de acatamiento de la norma legal o del acto administrativo, no siendo posible ningún tipo de discrecionalidad de su parte. Asimismo, en ellos los derechos del demandante son prácticamente incuestionables, de modo que, comprobada la renuencia y el incumplimiento de la norma legal o el acto administrativo conforme a las pautas descritas, de ineludible cumplimiento, corresponderá amparar la demanda.

    VIAS IGUALMENTE SATISFACTORIAS.

    Una parte de la Doctrina amparados en lo establecido en el inciso 2) del artículo 5º de la Ley Procesal Constitucional, consideran que no procede el Proceso de cumplimiento cuando existan vías procedimentales específicas, igualmente satisfactorias para la protección del derecho constitucional amenazado o vulnerado, en cuyo caso se puede liminarmente declarar la improcedencia de la demanda, como señala el artículo 47º de la Ley 28237, concordante con l articulo 74º de la misma norma,

    Unánimemente la doctrina considera que una de esas vías igualmente satisfactorias sería la pretensión regulada por el inciso 4) del artículo 5º del TUO. De la Ley 27584 Ley del Proceso Contencioso Administrativo.

    PRETENSIONES EN LA VIA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

    El inciso 4) del artículo 5º del TUO de la Ley 27584, aprobado por Decreto Supremo 013-2008-JUS, establece que: en el Proceso Contencioso Administrativo puede plantearse pretensiones con el Objeto de que “Se ordene a la administración pública la realización de una determinada actuación a la que se encuentre obligada por mandato de la ley o en virtud de acto administrativo firme”.

    En este supuesto, conforme lo dispone el inciso 2) del artículo 22 del TUO de la Ley 27584, el demandante no se encuentra obligado a agotar la vía administrativa siendo suficiente realizar un reclamo escrito con una anterioridad de 15 días.

    NORMAS APLICABLES

    El procedimiento aplicable al Proceso Constitucional de Cumplimiento es el mismo que el previsto por el Código Procesal Constitucional, para el proceso de amparo, en lo que sea aplicable. Pudiendo el Juez adaptar dicho procedimiento a las circunstancias del caso.

    CONCLUSIONES

    • Para realizar un reclamo en la vía Proceso Constitucional de Cumplimiento, son requisitos comunes de la norma legal, la Ejecución del acto administrativo, además de la renuencia de funcionario o autoridad pública, a cumplir el mandato contenido en aquellos, lo siguiente:

  • Ser un mandato vigente.

  • Ser un mandato cierto y claro, es decir, debe inferirse indubitablemente de la norma legal o del acto administrativo.

  • No estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares

  • Ser de ineludible y obligatorio cumplimiento.

  • Ser incondicional.

  • Excepcionalmente, podrá tratarse de un mandato condicional, siempre y cuando su satisfacción no sea compleja y no requiera de actuación probatoria.

    Adicionalmente, para el caso del cumplimiento de los actos administrativos además de los requisitos mínimos comunes mencionados, en tales actos se deberá:

  • Reconocer un derecho incuestionable del demandante.

  • Permitir individualizar al beneficiario.

    • Son vías igualmente satisfactoria que el Proceso Constitucional de Cumplimiento lo establecido en el inciso 4) del artículo 5º del TUO de la Ley 27584, aprobado por Decreto Supremo 013-2008-JUS, por el cual se dispone que: en el Proceso Contencioso Administrativo puede plantearse pretensiones con el Objeto de que “Se ordene a la administración pública la realización de una determinada actuación a la que se encuentre obligada por mandato de la ley o en virtud de acto administrativo firme”, no siendo necesario agotar la vía administrativa.

    BIBLIOGRAFÍA.

    • Sentencia emitida por el Tribunal Constitucional en el Expediente Nº 0166-2005-PC/TC, publicada en la Página Web del Tribunal Constitucional.

    • Sentencia emitida por el Tribunal Constitucional en el expediente 191-2003-AC/TC-Lima, Publicada en la página Web del Tribunal Constitucional.

    • Ley 28237, Ley Procesal Constitucional.

    Franz Kafka, “Ein Landarzt” (1919) en: Antología de la Literatura Fantástica”.

    Fundamento segundo de la Sentencia expedida en el expediente 191-2003-AC/TC-Lima

    Lo dispuesto en este punto concuerda con lo establecido en la Resolución Administrativa. N° 095-2004-P-TC, del Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional, Art. 47, Último. párrafo

    Artículo 5.- Causales de improcedencia

    No proceden los procesos constitucionales cuando:

    1. Los hechos y el petitorio de la demanda no están referidos en forma directa al contenido constitucionalmente protegido del derecho invocado;

    2. Existan vías procedimentales específicas, igualmente satisfactorias, para la protección del derecho constitucional amenazado o vulnerado, salvo cuando se trate del proceso de hábeas corpus;

    (…)

    Artículo 5.- Pretensiones

    En el proceso contencioso administrativo podrán plantearse pretensiones con el objeto de obtener lo siguiente:

  • La declaración de nulidad, total o parcial o ineficacia de actos administrativos.

  • El reconocimiento o restablecimiento del derecho o interés jurídicamente tutelado y la adopción de las medidas o actos necesarios para tales fines.

  • La declaración de contraria a derecho y el cese de una actuación material que no se sustente en acto administrativo.

  • Se ordene a la administración pública la realización de una determinada actuación a la que se encuentre obligada por mandato de la ley o en virtud de acto administrativo firme.

  • La indemnización por el daño causado con alguna actuación impugnable, conforme al artículo 238 de la Ley N.º 27444, siempre y cuando se plantee acumulativamente a alguna de las pretensiones anteriores.

  • Artículo 21.- Excepciones al agotamiento de la vía administrativa

    No será exigible el agotamiento de la vía administrativa en los siguientes casos:

  • (…)

  • Cuando en la demanda se formule como pretensión la prevista en el numeral 4 del Artículo 5 de esta Ley. En este caso el interesado deberá reclamar por escrito ante el titular de la respectiva entidad el cumplimiento de la actuación omitida. Si en el plazo de quince días a contar desde el día siguiente de presentado el reclamo no se cumpliese con realizar la actuación administrativa el interesado podrá presentar la demanda correspondiente.(negrita y subrayado nuestro)

  • (…)