Dominio público portuario

Derecho portuario español. Legislación. Puertos. Régimen jurídico. Órganos de gobierno

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publicidad

INTRODUCCIÓN

Los puertos e instalaciones portuarias de titularidad estatal constituyen el denominado dominio público maritimo terrestre estatal.

La legislacion aplicable es, basicamente, la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, de 24 de noviembre de 1992, pero no podemos olvidar, de un lado, el articulo 339 del Codigo Civil, que recoge los bienes de dominio publico, al igual que hace el articulo 132.2 de la Constitucion; por otro lado, los articulos 148.1.6º y 149.1.20º de la Constitucion, referentes al reparto competencial sobre estos bienes.

España es el país de la Unión Europea que cuenta con mayor longitud de costa (8.000 Km.), lo cual, unido a su situación geográfica próxima al eje de importantes rutas marítimas, está produciendo su afianzamiento progresivo como área estratégica en el transporte marítimo internacional y como plataforma logística del Sur de Europa.

Concepto legal de puerto maritimo

La nocion de puerto esta recogida en el articulo 2.1 de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante: “A los efectos de esta Ley, se denomina puerto marítimo al conjunto de espacios terrestres, aguas marítimas e instalaciones que, situado en la ribera de la mar o de las rías, reúna condiciones físicas, naturales o artificiales y de organización que permitan la realización de operaciones de tráfico portuario, y sea autorizado para el desarrollo de estas actividades por la Administración competente.”

Estos puertos maritimos deben reunir una serie de condiciones fisicas, tal y como dice el concepto anteriormente señalado, que se recogen en el apartado 2 del mismo articulo, relativas a la superficie de agua, las zonas de fondeo, muelles e instalaciones para la aproximacion y el amarre de los buques, infraestructuras terrestres y medios y organización para llevar a cabo las operaciones de tráfico portuario.

El puerto ha experimentado en los ultimos años una evolucion conceptual que afecta a su finalidad y, por tanto, a su regimen juridico. Esta evolucion viene marcada por tres etapas:

  • El puerto nace y se define como un lugar de refugio para los buques; se construye la idea del espacio portuario como un lugar seguro por sus instalaciones, que ofrece lo necesario para que el buque cumpla su finalidad de navegacion. La nocion de puerto descansa sobre tres elementos esenciales: el espacio maritimo, las instalaciones y los servicios portuarios. El puerto se justifica unicamente como un instrumento de la marina mercante, y esta pensado como un espacio donde la tierra se abre a la amr y le ofrece sus servicios.

  • Posteriormente, la funcion del puerto se amplia y se concibe como el lugar adecuado para el intercambio de diversos modos de transporte. El puerto se transforma, sin dejar de ser un lugar de refugio para la navegacion maritima, en un nucleo de influencia, de cuyo funcionamiento correcto dependen areas y servicios alejados de la costa. El puerto es una estructura que afecta tambien al buen funcionamiento del mercado interior.

  • Finalmente, el puerto se define como un espacio idoneo para el ejercicio de actividades economicas. Es la llamada dimension ludica portuaria; el puerto como lugar de encuentro, esparcimiento y recreo, que arrastra tras de si una avalancha de actividades comerciales diversas.

  • En conclusion, el concepto de puerto, en la actualidad, es tridimensional: lugar de refugio de embarcaciones, intercambio de modos de transporte y espacio rentable de actividades economicas, ludicas y comerciales.

    La función de los puertos desborda su tradicional papel como meros puntos de embarque o desembarque de mercancías y pasajeros para convertirse en centros en los que se ubica toda una serie de actividades que generan valor añadido a la mercancía, plenamente integrados en las cadenas logísticas e intermodales. En este sentido, el sistema portuario español dispone de:

    • Zona de flotacion: 218.800 hectareas

    • Servicios terrestres: 69.262.356 metros cuadrados

    • Muelles con calado superior a 4 metros: 229.627 metros lineales

    Concepto de puerto de interes general

    La nocion de puertos de interes general comprende los que desarrollan actividades comerciales maritimas internacionales, su zona de influencia comercial afecta de forma relevante a mas de una Comunidad Autonoma, sirven a industrias o establecimientos estrategicos para la economia nacional, su volumen anual y las actividades comerciales maritimas son elevados o sus condiciones tecnicas o geograficas resulta esenciales para la seguridad del trafico maritimo.

    La STC de 11 de junio ha dicho, respecto de los aeropuertos, aunque tambien aplicable a los puertos, que al Estado central corresponde la facultad exclusiva de determinar cuando este debe ser calificado de interes general, salvo que esa calificacion pueda considerarse abusiva, teniendo en cuenta los criterios establecidos por la propia ley.

    La relacion de puertos considerados de interes general figura en el anexo de la Ley de Puertos del Estado y Marina Mercante: “Son puertos de interés general y por lo tanto, y de acuerdo con el artículo 149.1.20 de la Constitución Española, competencia exclusiva de la Administración del Estado, los siguientes:

  • Pasajes y Bilbao en el País Vasco.

  • Santander en Cantabria.

  • Gijón-Musel y Avilés en Asturias.

  • San Cibrao, Ferrol y su ría, A Coruña, Vilagarcía de Arousa y su ría, Marín y ría de Pontevedra y Vigo y su ría, en Galicia.

  • Huelva, Sevilla y su ría, Cádiz y su bahía (que incluye el Puerto de Santa María, el de la zona franca de Cádiz, Puerto Real, el Bajo de la Cabezuela y Puerto Sherry), Tarifa, Algeciras-La Línea, Málaga, Motril, Almería y Carboneras en Andalucía.

  • Ceuta y Melilla.

  • Cartagena (que incluye la dársena de Escombreras) en Murcia.

  • Alicante, Gandía, Valencia, Sagunto y Castellón en la Comunidad Valenciana.

  • Tarragona y Barcelona en Cataluña.

  • Palma de Mallorca, Alcudia, Mahón, Eivissa y La Savina en Baleares.

  • Arrecife, Puerto Rosario, Las Palmas (que incluye el de Salinetas y el de Arinaga), Santa Cruz de Tenerife (que incluye el de Granadilla), Los Cristianos, Guía de Isora, San Sebastián de la Gomera, Santa Cruz de la Palma y la Estaca en Canarias.”

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    RÉGIMEN JURÍDICO

    La descentralizacion portuaria

    La descentralizacion portuaria se ha producido en un doble plano: por un lado, mediante la asignacion de la titularidad de todos los pueros que no sean de interes general a las Comunidades Autonomas, aproximando, por tanto, titularidad y gestion a la Administracion publica mas cercana; por otro lado, poruqe en los puertos de interes general, la Comunidad Autonoma designa al presidente de la Autoridad Portuaria. Ademas, una parte importante de los miembros del Consejo de Administracion de la Autoridad Portuaria los nombra la propia Comunidad Autonoma, y el 24% del total de los miembros representa a las Camaras de Comercio, organizaciones empresariales, sindicales y sectores economicos. Paradojicamente, en los puertos de titularidad exclusiva de la Comunidad Autonoma no hay representantes del Gobierno central en los organos de gobierno.

    El articulo 132.2 de la Constitucion no incluye expresament los puertos entre los bienes de dominio publico maritimo estatal, aunque quedan amparados por la expresion “los bienes que determine la ley”. La explicacion esta en que no todos los puertos tienen la misma condicion, distinguiendo entre los puertos de interes general, de titularidad estatal, y los demas (pesqueros, de refugio, deportvos y no comerciales), que pueden ser de titularidad autonomica. Sin embargo, la legislacion ordinaria si contiene declaracion de bien demanial (articulos 339 del Codigo Civil, 4º 11 de la Ley de Costas y 14 de la Ley de Puertos del Estado y la Marina Mercante).

    Como bienes integrantes del demanio publico maritimo, la titularidad de los puertos de intres generl es exclusiva del Estado, pero compatible con las competencias urbanisticas que, sobre el mismo espacio portuario, pueden ejercer las Comunidades Autonomas (SSTC de 3 de julio de 1984 y de 19 de febrero de 1998).

    Respecto a los demas puertos que sean de titularidad autonomica, su regimen es igualmente demanial, y se rigen en cada caso por la ley de puertos de la Comunidad respectiva.

    La Ley de Puertos del Estado y Marina Mercante permite compatibilizar la titularidad publica estatal con las competencias autonomicas y locales de acuerdo con los principios siguentes:

  • Todos los planes de ordenacion urbanistica se someten a un sistema general portuario, que se desarrolla a traves de un plan especial, formulado por la Administracion portuaria, pero tramitados y aprobado por la autoridad urbanistica.

  • Los aspectos entamente portuarios se confian a la Administracion portuaria, y, en todo caso, se prohiben actuaciones que supongan una interferencia o perturbacion en el ejercicio de competencias de explotacion portuaria. En consecuencia, las obras de nueva construccion, reparacion, conservacion y mantenimiento no requieren licencia municipal, poruqe constituyen obras de interes general, pero si deben adaptarse al plan especial de ordenacion de espacio portuario.

  • Los proyectos de ampliacion que modifiquen sustancialmente la ocnfiguracion y limites exteriores de los puertos estatales deben obtener la declaracion de impacto ambiental.

  • En caso de discordancia entre las Adminsitracioens competentes, la decision corresponde al Consejo de Ministros.

  • Organismo publico de puertos del Estado

    Es un ente de Derecho publico, adscrito al Ministerio de Fomento, con personalidad juridica propia, patrimonio separado y plena capacidad de obrar, y su actividad, salvo en el ejercicio de funciones publicas, se rige por Derecho privado.

    Tiene comeptencais para la ejecucion de la politica portuaira del Gobierno y la coordinacion y control de la eficiencia del sistema portuario de titularidad estatal. Sus competencias son:

  • La ejecución de la política portuaria del Gobierno y la coordinación y el control de eficiencia del sistema portuario de titularidad estatal, en los términos previstos en esta Ley.

  • La coordinación general con los diferentes órganos de la Administración General del Estado que establecen controles en los espacios portuarios y con los modos de transporte en el ámbito de competencia estatal, desde el punto de vista de la actividad portuaria.

  • La formación, la promoción de la investigación y el desarrollo tecnológico en materias vinculadas con la economía, gestión, logística e ingeniería portuarias y otras relacionadas con la actividad que se realiza en los puertos.

  • La planificación, coordinación y control del sistema de señalización marítima español, y el fomento de la formación, la investigación y el desarrollo tecnológico en estas materias. La coordinación en materia de señalización marítima se llevará a cabo a través de la Comisión de Faros, cuya estructura y funcionamiento se determinará por el Ministerio de Fomento.

  • Los organos de Gobierno son el Presidente y el Consejo Rector, nombrados por el Ministerio de Fomento. El personal esta vinculado por una relacion de Derecho laboral o privado. Dentro de este organismo podemos encontrar otras direcciones, como son: direccion de coordinacion de gestion y relaciones internas; direccion de planificacion y desarrollo portuario; direccion de recursos humanos y direccion de servicios juridicos.

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    La Autoridad Portuaria

    Son entidades de Derecho publico, con eprsonalidad juridica y patrimonio propio, indepenientes del Estado, con plena capacidad de obrar, y su actuacion esta sometida al derecho pirvado.

    La Autoridad Portuaria es, en la practica, el verdadero protagonista de la gestion portuaria. Sus comeptencias y funciones son tan apmlias que can desde la realizacion, autorizacion y control de las operaciones maritimas y terrestres relacionadas con el trafico portuario, la ordenacion de la zona de servicios, la planificacion, conservacion, construccion y explotacion de las obras y servicios del puerto y de las señales maritimas, el fomento de actividades industriales y comerciales, hasta la coordinacion de los distintos medios de transportes en el espacio portuario.

    De los organos que forman parte de la Autoridad Portuaria hay que destacar el Consejo de Administracion y el Consejo de Navegacion y Puerto, organo de assitencia e informacion de la Capitania Maritima y del Presidente de cada autoridad portuaria.

    Regimen de escala en los puertos españoles

    En principio, los puertos españoles, sea de competencia del Estado (puertos de interes general señalados en el Anexo de la LPMM) o de las Comunidades Autonomas (comerciales no comprendidos en dicho Anexo, pesqueros, de refugio o de recreo), se encuentran abiertos a toda clase de buques civiles de cualquier pabellon, los cuales pueden utilizar sus fodeaderos, amarraderos, atraques y demas instalaciones en funcion de su respectiva clase y destino. Ahora bien, dicha actividad se encuentra tambien ampliamente regulada, pudiendo distinguirse entre un regimen de carácter general, aplicable a todos los buques, y otro especial, previsto pata los que comportan riesgos especiales.

    Con carácter general, todo buque que realiza escala en los puerto españoles debe someterse a las normas de despacho y a las demas previstas en los reglamentos y prdenanzas portuarias, ademas de quedar obligados al pago de las tarifas portuairas correspondientes. Por otra aprte, pesa sobre dichos buques una prohibicion absoluta de realizar descargas o vertidos contaminantes en las aguas portuarias.

    En materia de acceso, estancia y salida de puerto de los buques que comportan especiales riesgos, hay que referirse a una serie de disposiciones específicas, que regulan los que transportan mercancias peligrosas o contaminantes, los de guerra y los nucleares.

    En cuanto a los buques que transportan mercancias peligrosas hay que estar a lo dispuesto en el Reglamento Nacional de Admision, Manipulacion y Almacenamiento de Materias Peligrosas en los Puertos, de 20 de enero de 1989, aplicable a todas las zonas portuarias españolas cuando en ellas se realicen operaciones con este tipo de mercancias, que vienen definidas en el articulo 3 de el citado reglamento: “Cualquier materia, producto o sustancia envasada, embalada o a granel que tenga las propiedades indicadas para las sustancias de las clases que figuran en el código IMDG, así como cualquier otra sustancia que pueda constituir una amenaza para la seguridad en el área portuaria o de sus proximidades. Se consideran también mercancías peligrosas aquellas que, embarcadas a granel, no estando incluidas en el código IMDG, están sujetas a los requerimientos de los códigos de la OMI titulados:

    • Código internacional para la construcción y el equipo de buques que transporten productos químicos peligrosos a granel.

    • Código internacional para la construcción y el equipo de buques que transporten gases licuados a granel.

    • Código para buques existentes que transporten gases licuados a granel, así como en las secciones pertinentes y en las partes conexas del apéndice B del Código de Prácticas de Seguridad Relativas a las Cargas Sólidas a Granel.

    En el concepto de mercancías peligrosas se incluyen igualmente los recipientes, cisternas, envases, embalajes y contenedores que hayan contenido estas clases de mercancías, salvo que hayan sido debidamente limpiados, desgasificados, inertizados y secados o cuando dichos recipientes, por la naturaleza de las mercancías que hayan contenido, puedan ser herméticamente cerrados con toda seguridad.”

    Este rlegamento atribuye al capitan maritimo la competencia para admitir en las aguas del puerto a los buques que transporten cualquiera de estas mercancias. A tal efecto, el capitan maritimo debera disponer a su servicio de comunicaciones seguras y eficaces con todos esos buques durante su estancia en el puerto. Ademas, el capitan maritimo debera instruir a los practicos sobre la derrota que deberan seguir los mismos buques al entrar, salir o maniobrar dentro del puerto. Se trata, en suma, de un regimen de autorizaciones reglado y de la competencia directa del capitan maritimo.

    En cuanto a las escalas en puertos o fondeaderos españoles de los buques de guerra extranejros en tiempo de paz (incluyendo los que no sean de guerra que lleven a bordo un Jefe de Estado y a su sequito, con exclusion de otro pasaje y en visita oficial) resulta de aplicación la disposicion especial de la orden ministerial de Defensa 25/1985, en cuya virtud se hace precisa autorizacion expresa, concedida por el Ministerio de Defensa por via diplomatica. Quedan, no obstante, excluidas de esta disposicion las escalas de buques de guerra con armamento o propulsion nuclear, las de los, tambien de guerra, pertenecientes a paises beligerantes y las de los de pabellon de paises con los que se haya establecido un convenio bilateral especifico.

    Tambien existen normas especificas sobre la escala en puertos españoles de buques nucleares, es decir, con armamento o propulsion nuclear (sean o no de guerra), para los que la Ley reguadora de la energia nuclear (Ley 25/1964) establece un regimen muy restrictivo.

    BIBLIOGRAFÍA

    GABALDÓN GARCÍA, Jose Luis.; RUIZ SOROA, Jose Maria.; “Manual de Derecho de la Navegacion Maritima”; Ed. Marcial Pons.

    ARROYO, Ignacio; “Compendio de Derecho maritimo”; Ed. Tecnos.

    Puertos del Estado; Ministerio de Fomento

    Ley 27/1992 , de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante

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