Tema 9

Los Tratados Internacionales:

Nulidad, terminación, y suspensión de los Tratados

1. Nulidad, Terminación, Suspensión

Aparecen recogidas en la parte V del Convenio de Viena de 1969 (arts. 42-75). El régimen de terminación, nulidad, o suspensión es excepcional. Son, por tanto, situaciones excepcionales de finalización de un Tratado Internacional.

Los caracteres generales de estas situaciones son:

• Se parte de una validez general del Tratado Internacional con una lista cerrada de causas de nulidad, terminación, o suspensión.

• Se tipifican las circunstancias más controvertidas, regulándolas de modo estricto.

• Se admite, en muchos supuestos, la posibilidad de que se subsanen los errores (art. 45 Convenio de Viena) sobre aquel Estado que hubiera recibido un daño.

• No se reconocen efectos inmediatos a la pretensión de las partes de invocar a estas causas y la Convención de Viena somete el asunto a órganos imparciales.

• Se exige que la invocación de las causas observe una forma muy precisa y facilite, en muchos casos, las causas de revocación de la causa invocada.

• Se limitan las consecuencias de la nulidad, terminación, suspensión, al permitir que afecten solo a algunas disposiciones del Tratado Internacional.

• Se permite, en muchos casos, la suspensión como alternativa a la terminación.

• Salvaguarda el cumplimiento de las obligaciones que tengan su fundamento en otras normas de carácter internacional.

Limitaciones para atenuar los efectos de la nulidad, terminación, o suspensión:

• La impugnación de la validez o de la manifestación del consentimiento sólo puede hacerse vía Convenio de Viena 1969 (art. 42.1).

• La terminación, denuncia, retirada, o suspensión sólo se harán en aplicación del Convenio de Viena o del dispuesto en el propio Tratado (art. 42.2).

• Deber de cumplimiento de las obligaciones contraídas a pesar de la nulidad, terminación, retirada, o suspensión (art. 43).

• La denuncia, retirada, o suspensión deben realizarse sobre la totalidad del Tratado, salvo que en el mismo se disponga otra cosa o las partes convengan otra cosa (art. 44.1).

• La anulabilidad debe ser sobre la totalidad, salvo para cláusulas separables no consideradas esenciales en el Tratado.

• La anulabilidad, terminación, retirada, o suspensión no se pueden alegar si ha habido aquiescencia.

1.A Causas de nulidad

Son todas ellas vicios del consentimiento. Se pueden considerar dos tipos de nulidad:

Nulidad absoluta cuando:

• El consentimiento del Estado se ha conseguido por coacción sobre su representante (art. 51 CV).

• Se ha producido mediante coacción sobre el Estado por amenaza o uso de la fuerza (art. 52 CV).

• En el momento de la celebración del Tratado, éste está en contra de una norma imperativa general y aceptada por toda la Comunidad Internacional (norma ius cogens).

Nulidad relativa: Debe confirmarse la nulidad por acuerdo expreso entre las partes o por aquiescencia. Se produce por:

• Consentimiento con violación manifiesta de una norma interna fundamental sobre la competencia para celebrar Tratados (art. 46).

• Se ha conculcado una restricción específica de los poderes para manifestar el consentimiento, siempre que se haya notificado esa restricción antes de haber manifestado el consentimiento (art. 47 CV).

• Se ha producido error sobre un hecho o situación que ha dado por supuesto un Estado y que es base esencial (art. 48). El Estado no debe ser quien haya producido ese error.

• Dolo derivado de conducta fraudulenta de otro Estado (art. 49).

• Corrupción de representante por otro Estado (art. 50).

1.B Causas de la suspensión

En la suspensión, el Tratado deja de producir efectos jurídicos de forma temporal. El tratado permanece en vigor pero no produce efectos mientras dura la suspensión.

Causas:

Como alternativa a la terminación:

• Violación grave de una de las partes del Tratado (suspensión total o parcial. Art. 60 CV).

• Imposibilidad de cumplir temporalmente el Tratado (art. 61).

• Se ha producido un cambio de circunstancias respecto a las previstas en el Tratado (art. 62.3)

Como suspensión simple:

• Si así lo prevé el Tratado (art. 57.a).

• Previa consulta y consentimiento de las Partes (art. 57.b).

• Por acuerdo entre dos o más Partes previsto y no prohibido por el Tratado. Afectaría sólo a esas Partes. (art. 58).

• Por acuerdo posterior sobre la misma materia (art. 59).

• Por la guerra (no se prevé en el Convenio de Viena).

1.C Causas de la Terminación.

Circunstancias consideradas por el Convenio de Viena como causas de terminación:

• De conformidad con el Tratado o previa consulta y consentimiento de las Partes (art. 54).

• Por denuncia, si consta o se deduce autorización de las Partes (art. 56).

• Por abrogación tácita (art. 59).

• Por una violación grave (art. 60).

• Por imposibilidad subsiguiente de cumplimiento (art. 61).

• Por un cambio fundamental no previsto por las Partes y no debido a violación del que alega.

• Por aparición de una nueva norma “ius cogens”, si es que el Tratado está en oposición (nulo y termina).

Circunstancias excluidas por el Convenio de Viena como causas de terminación:

• Reducción del número de Estados Partes por debajo del necesario para la entrada en vigor (art. 55).

• Ruptura de relaciones diplomáticas o consulares (art. 63).

Circunstancias no citadas por el Convenio de Viena:

• Llegada al término final estipulado en el Tratado.

• Guerra.

• Extinción del sujeto internacional.

1.D Causas de la Retirada:

La retirada sólo puede producirse si se prevé en el Tratado o consta que las Partes la admitieron. Las causas pueden ser:

• Por consentimiento de las Partes.

• Por imposibilidad de cumplimiento.

• Por cambio de circunstancias.

1.E Efectos de la nulidad, suspensión, terminación.

Los efectos de la nulidad se producen desde el origen del Tratado Internacional. Los efectos generales de la nulidad derivados de los arts. 46-52 Convenio de Viena:

• Restablecimiento de la situación anterior al momento de la celebración del Tratado Internacional ("Restitutio in integrum"). Es como si el Tratado Internacional jamás se hubiera celebrado.

• Los actos de buena fe celebrados durante la supuesta vigencia del Tratado Internacional (mientras se consideraba válido) son lícitos, a excepción de que la nulidad fuese consecuencia de dolo, coacción, o corrupción.

Efectos de la nulidad debida al art. 53 Convenio de Viena (contrarios a normas de ius cogens):

• Ajuste de relaciones mutuas entre los Estados. Como consecuencia del Tratado se habrán producido una serie de relaciones que se deben ajustar.

• Eliminar las consecuencias perjudiciales del Tratado.

Efectos de la terminación y la suspensión. En la terminación, estos efectos son definitivos:

• Exime a las partes de la obligación de cumplir el Tratado. En la suspensión se exime a las partes temporalmente.

• Los derechos y obligaciones jurídicas creados antes de terminar el Tratado subsisten tras su terminación. En la suspensión ocurre lo mismo.

2 Procedimiento referido a la declaración formal de nulidad, terminación, o suspensión de los Tratados

El procedimiento se regula en los arts. 65-68 Convenio de Viena. Es bastante rígido y se desarrolla en varias fases:

Fase 1:

Según los arts. 65.1 y 67.1, el Estado que va a iniciar el procedimiento lo notificará por escrito en instrumento solemne a las demás partes, haciendo constar:

• Medida a adoptar (nulidad, terminación, suspensión, retirada).

• Razones por las que se adopta tal medida. Este acto puede ser espontáneo o en respuesta a requerimiento de otro Estado (art. 65.5).

• Ha de estar firmado por el Jefe del Estado, Presidente del Gobierno, o Ministro de Asuntos Exteriores. Si no existiera la firma, se tiene que invitar al comunicante a que presente sus plenos poderes (art.67.2).

Fase 2

• El resto de los Estados parte tienen un plazo de tres meses para objetar la notificación. Si pasan esos tres meses sin formular objeción, el comunicante adopta la medida propuesta y la hace constar en un instrumento que comunicará a los demás (art.65.2). Si hay objeciones dentro de los tres meses, los Estados disponen de 12 meses para el arreglo pacífico de controversias, según los medios del art. 33 de la Carta de las Naciones Unidas), esto se regula en el art. 65.3 Convenio de Viena.

Fase 3

• Si en los 12 meses no se produce el arreglo pacífico de la controversia, puede que los Estados tengan que acudir a la vía contenciosa, es decir, al TIJ.

Si la controversia es originada por nulidad o terminación derivada de contradicción con norma de ius cogens, es necesario acudir al TIJ.

Si la controversia es debida a cualquier otra causa, se acudirá al Secretario general de las Naciones Unidas.

Dentro del plazo de tres meses para realizar objeciones hay una excepción, que es la denuncia no motivada (art. 56.2 Convenio de Viena). En este caso, el plazo para objetar es de 12 meses ya que el resto de los Estados necesitan de un plazo más largo para decidir si objetan o no, debido precisamente al hecho de ser una denuncia no motivada.

Para la fase 3.a cabe decir que las Organizaciones Internacionales no pueden acudir al TIJ. De esta forma, si en el Tratado ha intervenido alguna Organización Internacional, se podrá acudir al TIJ como jurisdicción consultiva, asumiendo que la consulta, si se produce, va a ser vinculante.

Para la fase 3.b y si ha intervenido alguna Organización Internacional en el Tratado, cualquiera d las partes podrá acudir al secretario General de las Naciones Unidas para solicitar que éste ejerza las funciones de conciliación.

Excepción: Con el acuerdo unánime de las partes del Tratado (art. 60.2 Convenio de Viena) no se necesita seguir los pasos anteriores. Para ello debe existir una causa de violación grave del Tratado y se podrá dar por terminado o suspendido el Tratado. Se puede dar por terminado o suspendido el Tratado para alguno de los Estados parte del Tratado.

El régimen más importante en cuanto a terminación, suspensión, y retirada es el de la voluntad de las partes del Tratado.

Tema 5

Principios Generales del derecho Internacional

1. Los Principios generales del Derecho reconocidos por las Naciones Civilizadas

Hay una serie de principios que inspiran las normas, a éstos se les llama Principios Generales del derecho. Los Principios generales del derecho subyacen, por tanto, a las normas, son los que explican la causa y razón de las normas. Inspiran tanto las normas consuetudinarias como las convencionales. Para conocer los principios se hace un proceso de inducción a través de las normas.

En 1945, el Comité de los Diez decidió colocar los Principios generales del derecho dentro del art. 38 del Estatuto del TIJ: "El TIJ, cuya función es decidir conforme al derecho internacional las controversias que le sean sometidas, deberá aplicar ................ c) los Principios generales del derecho reconocidos por las naciones civilizadas".

Los Principios generales del derecho no son fuente autónoma porqué se reconocen a través de las normas. El concepto de Naciones Civilizadas es, hoy en día, muy relativo porqué además, depende de la perspectiva que se tenga del mundo.

Los Principios generales del derecho son aplicables por los tribunales y no por los Estados. Su aplicación es fundamentalmente jurisdiccional, y se manifiesta de dos formas:

• Como directriz para interpretar las normas existentes.

• Como norma supletoria cuando no existe Tratado ni costumbre, es decir, existe laguna normativa.

Se encuentran en sentencias arbitrales, sentencias del TIJ (antes del Tribunal Permanente de Justicia Internacional), y del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas.

Fundamento de la obligatoriedad de los Principios generales del derecho

Teoría 1: Obligan porqué forman parte de la costumbre y del Tratado.

Teoría 2: Forman parte del ordenamiento internacional positivo.

Tipos de Principios

• Los procedentes de ordenamientos internos (Prohibición de abuso de derecho, reparación de daños, etc.).

• Los propiamente internacionales (Primacía de los Tratado Internacional sobre las leyes internas, reglas aplicables a la guerra en el mar, etc.).

La vía para reconocerlos es la Resolución 2625 (XXV) que establece una guía para determinar los Principios generales del derecho. A estos principios se les llama estructurales:

• Prohibición del uso de la fuerza

• Arreglo pacífico de controversias

• No intervención en asuntos internos

• Libre determinación de los pueblos

• Igualdad soberana

Los Principios generales del derecho son principios que cada vez se ven ampliados en mayor medida.

Tema 10

El Derecho de las Organizaciones Internacionales

1. Los actos de las Organizaciones Internacionales

Las Organizaciones Internacionales tienen funciones limitadas por su contenido y por el número de Estados que integran las Organizaciones Internacionales.

Según Pastor Ridruejo: "Las normas de Derecho Internacional general se aplican a las Organizaciones Internacionales concediéndoles derechos y obligaciones, adaptables a sus caracteres particulares". Pero, cabe preguntarse si las Organizaciones Internacionales son sujetos del Derecho Internacional.

Según González Campos la subjetividad internacional se define por dos características:

• Tener capacidad para ser titular de derechos y obligaciones.

• Tener capacidad para hacer valer esos derechos y obligaciones, que se le pueda reclamar responsabilidad internacional, o que pueda reclamarla.

Puede entenderse que el TIJ resolvió esta controversia según Dictamen consultivo de 11-4-1949 por "Reclamación de daños sufridos al servicio de las Naciones Unidas". Venía a decir el dictamen que las entidades estatales tienen todos los derechos y obligaciones internacionales, pero a las Organizaciones Internacionales se les pueden dar algunos derechos y obligaciones de acuerdo a sus Estatutos.

Las Organizaciones Internacionales no pueden acudir al TIJ vía contenciosa, solo lo pueden hacer vía consultiva. Entonces, el TIJ dictará al respecto Dictámenes consultivos. Las Organizaciones Internacionales tienen capacidad para concluir tratados a celebrar con Estados miembros, no miembros, u otras Organizaciones Internacionales, siempre y cuando vengan determinados en el Tratado Constitutivo.

El art. 6 Convenio de Viena de 1986 reconoce la capacidad de las Organizaciones Internacionales para celebrar tratados que se regirá por las reglas de las Organizaciones Internacionales. Así, se entiende por reglas de la Organización: Instrumentos constitutivos de la Organización Internacional, sus decisiones y resoluciones adoptadas de conformidad con los anteriores, así como la práctica establecida (art. 2.1.j Convenio de Viena de 1986).

La capacidad limitada se denomina "poderes expresos". Hay otros poderes que se deducen del Tratado constitutivo (Teoría de poderes implícitos) que indican que las Organizaciones Internacionales tienen la competencia que les sea atribuida de forma expresa, y todas aquellas necesarias para el ejercicio de las funciones previstas en los tratados fundacionales.

En el preámbulo del Convenio de Viena del 86 se afirma la capacidad de las Organizaciones Internacionales para celebrar Tratados necesarios para el ejercicio de sus funciones y la realización de sus propósitos.

1.a Actos Jurídicos de la Organización Internacional

Son aquellos regulados por Derecho Internacional y destinados a crear una norma internacional, destinados a producir derechos y obligaciones internacionales.

Clases de actos jurídicos de las Organizaciones Internacionales

Atendiendo a la función

• Actos normativos

• Actos ejecutivos

• Actos judiciales

Por su estructura

• Actos simples

• Actos complejos: Compuestos por declaraciones de voluntad de dos o más órganos de la organización.

Por el papel desempeñado por la voluntad de la Organización.

• Actos individuales o unilaterales

• Actos convencionales

• Actos contractuales

• Tratados internacionales

• Contratos entre una Organización Internacional y agentes internacionales (prestan sus servicios en la Organización Internacional)

• Contratos celebrados por la Organización Internacional para satisfacer necesidades materiales

Los actos convencionales y contractuales precisan de la concurrencia de las declaraciones de voluntad emanadas de sujetos distintos a la Organización, mientras los unilaterales emanan unilateralmente de la propia Organización.

Los actos individuales o unilaterales

Producen efectos jurídicos. Emanan, por ser unilaterales, de un solo sujeto cual es la Organización Internacional. Estos actos unilaterales se han clasificado de diferentes formas.

Clasificación de Ditter atendiendo a su contenido y función

• Actos primarios: Destinados a regular aspectos institucionales de la Organización Internacional, sometiendo el funcionamiento de sus órganos a determinadas normas. Formarían parte de estos actos aquellos que crean órganos subsidiarios, reglas de procedimiento, de contenido presupuestario, etc.

• Actos operativos: Se adoptan sobre la base de las competencias atribuidas a los órganos de la Organización Internacional para la realización de sus funciones. Son actos hacia el exterior de la Organización Internacional.

Diez de Velasco ha identificado una serie de tipos de actos o categorías normativas de los actos individuales en función de hacia donde se proyectan:

• Competencia normativa interna

Reglamentos internos

Instrucciones

Recomendaciones interorgánicas

• Competencia normativa externa

Decisiones obligatorias

Recomendaciones intersubjetivas

Tratados

Los reglamentos internos recogen normas de funcionamiento de cada uno de los órganos de la Organización Internacional.

Las instrucciones son actos jurídicos obligatorios para el órgano al que van dirigidas, en virtud de la subordinación de éste respecto del órgano del que emanan dichas instrucciones. Suelen adoptarse en el mismo acto jurídico de creación del órgano subsidiario.

Las recomendaciones interorgánicas van dirigidas de un órgano de a otro de la Organización Internacional con el que se tengan relaciones de coordinación e incluso de dependencia, pero no ya de subordinación.

Las decisiones obligatorias son actos jurídicos obligatorios para sus destinatarios basándose en la competencia del órgano que las adopta.

Las recomendaciones intersubjetivas son dirigidas por una Organización Internacional a los Estados miembros o a otras Organizaciones Internacionales. No tiene efecto vinculante aunque en algunos casos pueden producir algún efecto jurídico vinculante.

Los Tratados pueden ser preparados en el seno de la propia Organización Internacional o en Conferencia Internacional.

Hay un tipo particular de actos unilaterales como son las declaraciones. Se adoptan por consenso, sin votación, pudiendo reservarse los estados la posibilidad de hacer un voto particular. Señalan reglas de comportamiento de los Estados, instan la celebración de convenios, etc.

2. Valor jurídico del las Resoluciones de la Asamblea General de las Naciones Unidas

La Carta de las Naciones Unidas no hace referencia al valor jurídico de las resoluciones de la Asamblea General. Para conocer sobre ese valor jurídico se acude a otros sistemas.

Las resoluciones de la Asamblea General no van atener, como tal, carácter obligatorio para los Estados. Hay una serie de resoluciones que si van a tener un valor obligatorio:

• Aquellas a través de las cuales transmite instrucciones obligatorias a organismos subordinados (Secretaría General, Consejo Económico Social, Consejo de Administración Fiduciaria).

• Resoluciones que van hacia el interior de la Organización

• Resoluciones que, en ejecución de reglas enunciadas en la Carta, hacen referencia a admisión, suspensión, expulsión de estados miembros.

• Resoluciones que contienen reglas de procedimiento o reglamentos de orden interno.

• Las que adoptan el presupuesto y determinan el criterio de reparto de gastos entra los Estados miembros (art. 17 Carta).

• Las que crean órganos subsidiarios (arts. 7.2, 22, 29, 68 de la Carta).

• Las que establecen determinadas elecciones y nominaciones para órganos de la Organización (arts. 3, 61, 86, 97 de la Carta).

• Las referidas al Estatuto del personal administrativo de la Organización (art. 101 de la Carta).

• Las que establecen ciertas funciones administrativas de la Organización (Registro de Tratados).

• Resoluciones que miran hacia el exterior

• Emitidas con intención de no obligar a sus destinatarios (Recomendaciones).

• Relativas al mantenimiento de la paz y seguridad internacional (Res. 377 Convenio de Viena).

• Las que determinan la existencia de situaciones de hecho o de situaciones jurídicas concretas.

• Las que tienen la función de registrar o expresar un acuerdo entre los estados miembros (Foro que sirve como lugar de encuentro).

• Las que contienen declaraciones y otros pronunciamientos de carácter general. Estas declaraciones han sido definidas como "Textos en los que la Asamblea General formula solemnemente normas generales de conducta para que sean observadas por los miembros de la Comunidad Internacional por un período de tiempo indeterminado".

• Según Carrillo Salcedo es posible identificar Declaraciones:

• Relativas a normas jurídicas internacionales preexistentes (Codificación).

• Que desarrollan principios jurídicos expresamente contenidos en la Carta (Codificación y desarrollo).

• Que consagran nuevos principios jurídicos de carácter universal (Desarrollo progresivo).

Las variables que condicionan el valor jurídico de una resolución son:

• La intención de enunciar principios jurídicos.

• La mayoría con que se haya aprobado.

• El contenido de la Declaración.

• La práctica posterior de los Estados.

Hay que tener en cuenta que estas Resoluciones son de carácter político y, en principio, no vinculan a los Estados. Pero condicionadas a los puntos anteriores pueden alcanzar un determinado efecto jurídico.

A veces, un Resolución constituye la cristalización de una costumbre internacional. En muchos caso, pueden generar una práctica posterior, de forma que, lo que era un desarrollo progresivo pasa a ser un derecho vinculante.

Tema 11

Los Actos Unilaterales de un Estado

1 Concepto

Son reconocidos por Sentencia del TIJ sobre Ensayos Nucleares de 1974 en asunto que enfrentó a Australia ¿ con Francia? Y donde se los definía como "aquella manifestación pública del consentimiento del Estado realizada con la intención de crear efectos jurídicos obligatorios, independientemente de la conducta de otro u otros sujetos frente a tal consentimiento, por una persona facultada para representar al Estado, cualquiera que sea su forma y respecto de una situación concreta de hecho o de derecho".

Diez de Velasco define el acto unilateral como "la manifestación de voluntad de un solo sujeto de Derecho Internacional, cuya validez no depende prima facie de otros actos jurídicos y que tiende a producir efectos (Creación, modificación, extinción, o conservación de derechos y obligaciones) para el sujeto que la emite, y para terceros en determinadas circunstancias".

2 Elementos de los actos unilaterales

Para que tengan efectos jurídicos los actos unilaterales debe producirse la manifestación del consentimiento del Estado de que tiene intención de producir efectos jurídicos obligatorios. Esta intención ha sido reiteradamente exigida en diversas sentencias del TIJ.

Hay sectores doctrinales que no consideran necesario que el autor sea un Estado sino que entienden que puede ser cualquier otro sujeto internacional capaz de asumir efectos jurídicos.

La manifestación de voluntad debe ser puesta en conocimiento de otros Estados. Si no fuese así, el acto unilateral carecería de efectos jurídicos.

La intención de obligarse no debe depender del comportamiento de otros sujetos. No hay vinculación con ningún acto de otro sujeto. Si para producir esos efectos jurídicos fuese necesaria la replica, aceptación etc. de otro Estado estaríamos, posiblemente, ante un Tratado Internacional.

El consentimiento debe ser manifestado por una autoridad competente en materia internacional. El Prof. Rodríguez Carrión dice que pueden entenderse como tales a: El Jefe del Estado, Presidente del Gobierno, y Ministro de Asuntos Exteriores para todo tipo de actos; Los Jefes de Misión Diplomática para todos los actos que puedan plantearse entre el Estado acreditante y el estado ante el que se encuentran acreditados; Los Representantes Acreditados por los Estados ante Conferencia, Organismo Internacional o uno de sus órganos para actos con respecto a ellos.

La intención de obligarse no depende de la forma de la declaración. Puede manifestarse por escrito o verbalmente, lo importante es que conste la voluntad de obligarse por un Estado. Estos actos constituyen una manifestación del consentimiento del Estado en obligarse y deben poseer un objeto preciso y establecer un comportamiento jurídico. Tal como reconoció el TIJ sobre el conflicto Nicaragua-Estados Unidos: La declaración unilateral del Estado debe ser hecha en términos precisos y si no fuera así, no obligaría al Estado, por otra parte, no debe tratarse de una declaración imposible o innecesaria.

El contenido de la declaración debe ser lícito, no contrario a normas de "ius cogens", ya que si fuese contrario sería nulo. Y si fuese contrario a norma de Derecho dispositivo generaría responsabilidad internacional.

3 Fundamento. Tipos. Funciones.

Están fundamentados en el principio de buena fe, y así se enunció en la Sentencia de 1974 sobre ensayos Nucleares. "Los estado afectados tienen derecho a exigir que la obligación así creada sea respetada".

Los tipos de actos unilaterales más importantes son:

• Reconocimiento: Por el que un sujeto de Derecho Internacional constata la existencia de un hecho, situación, o pretensión y expresa su voluntad de reconocerlas como legítimas. Ejemplos de constatación de la existencia de una situación de hecho son el reconocimiento de Estados, de la existencia de situaciones objetivas (declaración de guerra), de pretensiones sobre los Estados (declaración sobre ampliación del mar territorial.

• Protesta: Va dirigida contra amenaza o violación de derechos producida sobre el autor de la protesta. Posibilita que el Estado afectado por una amenaza o violación de derechos puede hacer valer sus derechos.

• Renuncia: Dirigida a abandonar un derecho con la finalidad de provocar su extinción (renuncia al ejercicio a la inmunidad de ejecución o de jurisdicción). Un subtipo es el Desistimiento que es una renuncia en el ámbito del Derecho Internacional Procesal. Sería así posible que los Estados renuncien o desistan de acudir ante órganos jurisdiccionales internacionales.

• Notificación: Se pone en conocimiento de un tercero un hecho, situación, acción, o incluso un documento, del que se pueden derivar efectos jurídicos y que, en consecuencia, será jurídicamente conocido por aquel a quien se dirige. Hay determinado tipo de notificaciones que son obligatorias en el ámbito internacional.

• Oferta.

• Promesa: Un Estado se compromete a adoptar determinado comportamiento respecto de otro Estado o Estados sin subordinar el comportamiento a otras contraprestaciones por parte de los beneficiarios. Si se vinculase a un comportamiento, ya no se trataría de un acto unilateral sino de un Tratado Internacional.

4 Efectos

Conforme al principio de buena fe, el estado que los realiza queda vinculado por sus propias declaraciones. Esto es consecuencia de la figura del "Estoppel" surgida del derecho anglosajón: "Cuando una persona con sus palabras o conductas produce en otra la creencia de existencia de un determinado estado de las cosas y la induce a actuar de forma que altere su propia posición jurídica, el primero no puede alegar frente al segundo que en realidad existía un estado de cosas diferente". El primero, por tanto, no crea, ni modifica, ni extingue sino que solo imposibilita una determinada alegación y hace que se la considere inadmisible".

Los elementos característicos del Estoppel son:

• Situación creada por actitud de una parte (situación primaria).

• Conducta seguida por la otra parte y basada en la primera (actitud secundaria).

• Consecuencia de las anteriores que es la imposibilidad por parte del que adoptó la primaria de alegar contra la misma o manifestarse en sentido contrario.

Otro tipo de Estoppel es el "Estoppel by silent" que es la omisión o un acto unilateral omisible. En ciertos casos la omisión o el silencio es de tal naturaleza, o se produce en tales circunstancias, que es preciso evitar que quien guardó silencio niegue aquello que la parte contraria dedujo para obrar. Se exige, para que pueda haber efectos jurídicos, que un Estado teniendo que actuar ante un hecho no actúe, o lo que es lo mismo, el silencio solo podrá dar lugar a consecuencias jurídicas cuando el que calló, pudo y debió hablar (aquiescencia).

En todo caso, se exige que el sujeto que realizó el comportamiento omisivo conociera que ante determinados supuestos debía actuar. Para evitar situaciones de desconocimiento jurídico es necesario que los Estados notifiquen por vía diplomática la necesidad de que otro Estado actúe y, si tras esta notificación formal, no se produjera ese comportamiento, estaríamos ante la aquiescencia. En este caso el silencio se haría constitutivo de actos unilateral con efectos jurídicos.

Tema 12

Las Relaciones del Derecho Internacional con los Derechos Internos.

1 Consideraciones Generales

Se trata de ver como se inserta el Tratado en el ordenamiento interno con respecto a las fuentes de Derecho interno.

El derecho Internacional, con especificidades, tiene primacía sobre el derecho interno. De ello se derivan dos consecuencias:

• Un Estado que ha creado en la formación de obligaciones jurídicas internacionales, está obligado a introducir en su Derecho interno las normas necesarias para aplicar las normas de Derecho Internacional.

• El Derecho interno no puede prevalecer sobre las obligaciones de un Estado en el Derecho Internacional convencional y consuetudinario. El art. 27 Convenio de Viena del 69 indica que un Estado no puede justificar el incumplimiento de una norma de Derecho Internacional amparándose en norma de Derecho Interno.

Un Estado debe cumplir de buena fe las obligaciones contraídas de acuerdo a normas de Derecho Internacional particular y general. Este principio ha sido recordado en Dictamen del TIJ de Arbitraje relativo a la Sede de la ONU.

Ha habido varias técnicas para establecer la relación Derecho Internacional y Derecho Interno:

• Remisión: Usar categorías jurídicas que se han desarrollado en otros ordenamientos jurídicos (desde una norma se hace relación a una o varias normas de otros ordenamientos).

• Complemento: Fundamentado en que varios convenios internacionales necesitan la elaboración de desarrollo legislativo en el ordenamiento interno. A esto hace referencia el art. 94.1.e CE.

• Dependencia: De una norma interna respecto de una internacional. El desarrollo de la norma interna no puede estar en contra con la disposición internacional de la que dependa.

2 Polémica Doctrinal

Hay varias posiciones Doctrinales:

• Doctrina Dualista (Anzilotti y Trieppel)

El sistema jurídico internacional y el ordenamiento jurídico interno son órdenes totalmente separados y autónomos uno de otro. Lo han justificado atendiendo al proceso de creación de normas. En el sistema de adopción de normas internacionales se parte del consenso de los Estados, y para el derecho interno se produce partiendo de los sistemas internos de producción de normas. Son autónomos debido a las distintas materias que regulan (Relaciones interestatales y relaciones entre particulares). Esta doctrina tiene una serie de consecuencias:

Órdenes autónomos: Entonces la norma internacional no va a poder ser directamente aplicable en el derecho interno. Son los Estados los que deben aplicar directamente estas normas de Derecho Internacional.

Para que las normas de Derecho Internacional tengan aplicabilidad en el Derecho Internacional será necesario que se incorporen a dicho ordenamiento mediante una norma interna.

• Doctrina monista (Kelsen)

Derecho internacional e interno constituirían un único sistema universal. Kelsen sostuvo que tanto Derecho Internacional como Derecho interno no eran más que son aspectos de un mismo sistema jurídico. Para Kelsen había dos posibilidades:

Primacía de derecho interno

Primacía de Derecho Internacional

A partir de 1934, Kelsen pasa a sostener la primacía del Derecho Internacional dentro de la doctrina monista y entiende que los ordenamientos internos tienen carácter derivado respecto del Derecho Internacional. La obligatoriedad del Derecho interno estaría basada en norma del Derecho Internacional que permitiría a los Estados construir sus ordenamientos jurídicos. De esta doctrina surgen como consecuencia la subordinación del ordenamiento interno al internacional y que las normas de Derecho Internacional se integrarían en el ordenamiento interno sin necesidad de ningún acto de transformación. Vigente la norma internacional sería directamente aplicable en el ordenamiento interno.

• Doctrina Ecléctica (Miaja de la Muela, Werdross, Kuntz)

Teoría del monismo moderado: Existe unidad entre ambos ordenamientos pero ambos tienen su propia individualidad. El Derecho Internacional no tendría por si mismo capacidad para derogar normas del Derecho interno.

• Doctrina de la Coordinación (Trullol y Serra)

Sostienen que la Comunidad Internacional existe para el bien de los Estados y no tiene otra razón de ser que conseguir el bien común de todos los Estados de la Comunidad Internacional. Los Estados crearían el Derecho Internacional sin otro límite que el exigido para la consecución de ese bien común. Ambos ordenamientos deben estar subordinados a conseguir ese bien común de la Comunidad Internacional.

3 Inserción y Eficacia del Derecho Internacional en los Ordenamientos Internos

En relación a las normas consuetudinarias:

Hay varios sistemas para la inserción de la costumbre internacional, así en el derecho anglosajón se reconoce que el Derecho Internacional es parte del derecho interno del Estado, en la Constitución Alemana se reconoce la adopción automática diciendo que "las reglas generales del Derecho Internacional Público son parte del derecho Federal. Prevalecen sobre las leyes y producen de forma inmediata deberes y derechos para los ciudadanos", y en la Constitución Italiana se indica que "El ordenamiento jurídico italiano se ajustará a las normas del Derecho Internacional generalmente reconocidas. Sin embargo esto no son más que principios declarativos, y dicha conducta deberán observarla todos los Estados y no solo los que la hayan recogido en su Constitución.

En relación a las normas convencionales:

• Hay sistemas que equiparan Constitución y Tratado Internacional, En el art. 6.2 de la Constitución de EEUU(1787) se establece que la Constitución, leyes de los EEUU, y todos los Tratados Internacionales estipulados bajo autoridad de EEUU serán suprema ley del país. Según esto el sistema de EEUU sería un sistema monista puro.

• En la Constitución francesa de 1958 en su art. 5 se afirma que tratados o acuerdos ratificados o aprobados tienen, desde su publicación, autoridad superior a las leyes (posición monista moderada).

• En la Constitución italiana se indica que la recepción de los tratados debe realizarse vía procedimiento de Orden de Ejecución, necesario para transformar el Tratado en norma interna (Posición dualista).

4 La Inserción y Eficacia del Derecho Internacional en el Ordenamiento Jurídico Español

Normas consuetudinarias

Se hace referencia a ellas en el art. 7º de la CE de 1931: "El Estado español acatará las normas universales de Derecho Internacional incorporándolas a su Derecho positivo". La CE de 1978 no tiene referencia expresa sobre el Derecho Internacional general. La doctrina ha entendido que esta omisión no debe considerarse como excluyente de la recepción de normas consuetudinarias en el Derecho interno español. Se considera que la costumbre internacional, desde su cristalización, pasa a ser parte del ordenamiento jurídico español y será aplicable.

La integración se produce de forma automática y desde que la norma internacional haya cristalizado. Solo se integrarán aquellas normas consuetudinarias sobre las que España haya participado en su formación o no se haya opuesto a ella desde su formación.

Normas Convencionales

El art. 96.1 CE regula la recepción del Derecho Internacional convencional en el ordenamiento jurídico español. En su párrafo 1º indica "Los Tratados Internacionales válidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en España, formarán parte del ordenamiento interno". Así pues, la publicación es requisito para que los Tratados Internacionales empiecen a producir dentro del Estado efectos jurídicos. Dicha publicación no queda concretada en la CE donde debe producirse.

El art. 1.5 del CC hace referencia a esto diciendo que "Las normas jurídicas en los Tratados Internacionales no serán de aplicación en España en tanto no hayan pasado a formar parte del ordenamiento interno mediante su publicación integra en el Boletín Oficial del Estado".

También se exige que los actos posteriores a la celebración del Tratado sean publicados. La publicación ha de ser oficial, íntegra, y continuada. El requisito de publicación es la condición necesaria para que los Tratados Internacionales sean aplicables en España. Así se generarán los derechos y obligaciones contenidos en el Tratado Internacional.

Un Tratado Internacional no publicado oficialmente, en principio, no generaría obligaciones para los particulares, aún habiendo sido válidamente celebrados, aún así un particular podría reclamar a la Administración Pública sobre los derechos reconocidos en Tratado Internacional pero no al revés. Además, la no publicación, podría ser por un anormal funcionamiento de la Administración y entonces se le podría exigir, en su caso, responsabilidad patrimonial.

Derecho de las Organizaciones Internacionales

No se regula su inserción expresamente en la CE. Su estudio se reconduce a la aplicación del art. 96.1 CE y el 1.5 del CC. Estos actos serán obligatorios para España en el momento en que entren en vigor y deberán publicarse en España o ejecutarse vía desarrollo de normas internas.

El Consejo de Estado deberá ser consultado sobre todos los problemas jurídicos que suscite el incumplimiento y aplicación de los actos de las Organizaciones Internacionales. El art. 93 de la CE hace referencia a la atribución de competencias derivadas de la CE a una Organización Internacional "Mediante Ley Orgánica se podrá autorizar la celebración de tratados por los que se atribuya a una organización o institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución. Corresponde al las Cortes Generales o al Gobierno la garantía del cumplimiento de estos tratados y de las resoluciones emanadas de los organismos internacionales o supranacionales titulares de la cesión". Este artículo estaba fundamentado en la posible integración de España en las Comunidades Europeas.

En las Comunidades Europeas podemos hablar de Derecho originario y Derecho derivado. El derecho originario es, a efectos de derecho interno, derecho directamente aplicable y por tanto es derecho interno español. Tiene eficacia en el derecho interno en relación a los particulares y a las Administraciones Públicas, es aplicable por los jueces y goza de supralegalidad.

Forman parte del Derecho originario los tratados constitutivos (EURATOM-1951, CECA-1957, MCE-1957), los tratados de adhesión, y los tratados modificativos. Crean derechos y obligaciones para los particulares. Los particulares, en las relaciones horizontales (con otros particulares) y en las verticales (con la Administración Pública) van a poder invocar a este derecho. Serán protegidos estos derechos por las autoridades jurisdiccionales internas.

Los actos de las Instituciones Comunitarias constituyen el derecho derivado y gozan al igual que el derecho originario de primacía sobre las normas internas. Estos actos son reconocidos en el art. 189 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea: "Para el cumplimiento de su misión, los organismos adoptarán reglamentos, directivas, decisiones, y además podrán adoptar recomendaciones y dictámenes que no serán vinculantes ". La función de las normas reconocidas en este artículo es:

• Reglamentos: Son normas de alcance general, obligatorias en todos sus elementos y directamente aplicables en los Estados. Se publican en el DOCE. Está terminantemente prohibida su publicación en el BOE.

• Decisiones: Tienen carácter obligatorio en todos sus elementos para todos sus destinatarios, por tanto, tienen un ámbito de aplicación reducido en relación a los reglamentos (tienen unos destinatarios determinados).

• Directivas: Obligan al Estado miembro destinatario en cuanto al cumplimiento de unos objetivos o resultados a conseguir. Se deja a las autoridades nacionales la elección de la forma y los métodos. No tienen aplicabilidad directa pues hace falta un acto de transposición de la norma comunitaria en el ordenamiento interno.

Los reglamentos comunitarios son parte del ordenamiento interno desde que son publicados en el DOCE. Las decisiones y directivas son obligatorias desde su comunicación a sus destinatarios. Su modo normal de publicación es a través del DOCE.

Se dice que las directivas tienen efecto vertical ascendente mientras los reglamento lo tienen horizontal y vertical ascendente (particular-Admon. Pública) y descendente (Admón. Pública-particular). La directiva, hasta no producido el acto de transposición, no genera efectos en cuanto a los particulares. A los particulares les vinculará la Ley de Desarrollo correspondiente a la Directiva cuando se haya desarrollado y no la Directiva mientras se esté en el período de desarrollo. Si nos se traspone la Directiva, una vez pasado el período de desarrollo tiene efecto vertical ascendente, lo que quiere decir que si tiene suficientes elementos para regular la materia, puede producir efectos verticales ascendentes (solo se reconocerán derechos a los administrados en relación a la Administración) y nunca en este caso tendría efectos horizontales (un particular no puede ejercitar los derechos reconocidos en la Directiva frente a otro particular).

Eficacia de las Normas Internacionales en el Derecho Interno Español.

Van a tener los mismos efectos las normas consuetudinarias que las convencionales.

Eficacia de los Tratados Internacionales: Se considera según la doctrina, que el art. 96.1 CE que una Ley interna posterior pueda ir en contra de un Tratado Internacional anterior. El art. 96.1 habla de la forma anulación, derogación, modificación, o suspensión de un Tratado Internacional "conforme a lo que el propio Tratado diga o a disposiciones internacionales". En relación a las normas de Derecho interno anteriores, cuando entre en vigor un Tratado y esas normas fuesen contrarias al Tratado tendrían que quedar inaplicadas.

A partir de esto, se ha deducido el principio de supralegalidad de los Tratados Internacionales (primarán sobre las normas de Derecho interno Español). Este principio ha sido seguido por diversas Sentencias del tribunal Supremo. Además se ha afirmado que los tribunales españoles deben seleccionar como norma aplicable la del Tratado Internacional si estuviera en confluencia con norma interna.

Los Tratados Internacionales constituyen normas infraconstitucionales. En el art. 95.1 CE se habla de la previa revisión constitucional para poder aprobar tratados con estipulaciones contrarias a la CE. Este criterio es un control de constitucionalidad a priori. Este control previo puede ser exigido al Tratado Constitutivo por el Gobierno o por las Cámaras.

Es posible también un control constitucional a posteriori. En el art. 161 CE se dice: "El Tribunal Constitucional tiene jurisdicción en todo el territorio nacional y es competente para conocer a) Del recurso de constitucionalidad contra leyes y disposiciones normativas con fuerza de ley". Así, es posible hacer estos recursos si posteriormente a la celebración se advierte que es contrario a la CE. Es previsible en casos en los cuales la celebración del Tratado Internacional no haya exigido la aprobación por las Cortes.

También es posible (art. 163 CE o art. 27.2 de la LO del Tratado Constitutivo) plantear cuestiones de inconstitucionalidad cuando un juez entiende que una norma aplicable en un proceso puede ser contraria a la CE. Si se declara la inconstitucionalidad, no se declarará nulo el tratado, únicamente se declara su inaplicabilidad en el Derecho interno. Esto podría tener una consecuencia de responsabilidad internacional.

Ante el supuesto de inaplicabilidad pueden surgir dos casos:

• Que el Tratado Constitutivo declare que es inconstitucional porque no se han respetado las disposiciones de derecho interno español en cuanto al procedimiento de manifestación del consentimiento. Este no respeto de las reglas de procedimiento es un caso posible de declaración de nulidad según el Convenio de Viena. Será también posible subsanar el error en el procedimiento iniciándose de nuevo el procedimiento para la adopción.

• Cuando no sea la causa anterior, cabe la posibilidad de que el estado español abra negociación con el resto de las partes para dar por terminado, suspendido, anulado, el tratado. Hasta tanto no se produjera alguna de las situaciones anteriores, el estado español tendría responsabilidad internacional.

Conforme a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional: En relación a las normas europeas se entiende que las normas internas anteriores y contrarias deben ser declaradas nulas. Una posterior deberá ser declarada inconstitucional por incompetencia (Ya que se han dado competencias en la materia a un organismo comunitario y, por tanto, los órganos internos son incompetentes en la materia).

Tema 13

El Fenómeno de la Organización Internacional (I)

1 Introducción y Evolución Histórica

La incorporación de las Organizaciones Internacionales a la Comunidad Internacional han producido unas determinadas notas en ésta:

• Humanización

• Socialización

• Democratización

Además, las Organizaciones Internacionales han tenido una participación fundamental en determinados procesos de la Comunidad Internacional a partir de 1960:

• Descolonización

• Internacionalización de la protección de los derechos humanos

Han tenido notable influencia en el proceso codificador. Las Organizaciones Internacionales han conseguido suplir (Democratización y Socialización) la falta de órganos permanentes dentro de la Sociedad Internacional. Los Estados tienen intereses particulares y lo que hace falta son órganos que establezcan relaciones permanentes entre los propios Estados.

Evolución histórica

A partir de 1945 han surgido la mayor parte de las actuales Organizaciones Internacionales.

Antes de esa fecha hay ciertas Organizaciones Internacionales que han puesto los cimientos de las actuales:

• Comisión Central del Rhin (1815)

• Comisión para la Navegación del Danubio (1865)

Desde finales del XIX existían también algunas Organizaciones de tipo administrativo que actualmente son organismos especializados de las Naciones Unidas:

• Unión telegráfica Internacional (1865)

• Unión Postal Universal (1870)

Tras la I Guerra Mundial surge la primera gran Organización Internacional que fue el Pacto de la Sociedad de las Naciones que constituyó una de las partes del Tratado de Versalles de 1919. Funcionó relativamente pues no existía conciencia real de una Organización Internacional de carácter universal, pero si puso los cimientos de una nueva Organización Internacional de carácter universal como fue la ONU.

En 1945 se redactó la Carta de las Naciones Unidas en San Francisco. Por ella se creó la Organización de las Naciones Unidas. Contiene también el Estatuto del TIJ, que trataba de disponer de un órgano con capacidad de decisión internacional imparcial. Fundamentalmente, los Estados se dieron cuenta de la necesidad de una Organización Internacional permanente que garantizara el mantenimiento de la paz y seguridad internacional. Las Naciones Unidas han ido acaparando competencias desde entonces.

2 Concepto de Organización Internacional

Según Sereni: "Es una asociación voluntaria de sujetos de Derecho Internacional, constituida mediante actos internacionales y reglamentada en sus relaciones entre las partes por normas de Derecho Internacional. Todo ello se concreta en un sujeto de carácter estable provisto de un ordenamiento interno jurídico propio y dotado de órganos e instituciones propias a través de los cuales desarrolla fines comunes a los miembros de la organización mediante la realización de particulares funciones y del ejercicio de los poderes necesarios que le hayan sido concedidos".

De esta definición se extraen una serie de caracteres fundamentales:

• Creada por un acto jurídico en el que se determina su organización y que puede recibir diversas denominaciones (Carta, estatuto, Tratado Constitutivo, etc.).

• Están compuestas por sujetos de Derecho Internacional, habitualmente Estados. El posible que algunos miembros sean otras Organizaciones Internacionales (La Comunidad Europea es parte en la FAO, la ONU es parte en la Organización Internacional de Comunicaciones).

• Van a tener órganos independientes de los miembros de la Organización, lo que las va a diferenciar de las Conferencias Internacionales Diplomáticas.

• Tienen carácter estable en cuanto al tiempo y sus órganos podrán ejercer las facultades que les concede el Tratado Constitutivo. Así las Organizaciones Internacionales serán titulares de derechos y obligaciones en las relaciones que tengan con otros sujetos internacionales, como en el ejercicio de dichas funciones dentro del territorio de un Estado. Según el art. 104 de la Carta de las Naciones Unidas "La Organización gozará, en el territorio de cada uno de sus miembros, de la capacidad jurídica que sea necesaria para el ejercicio de sus funciones y la realización de sus propósitos".

• Tienen una base jurídica convencional (El Tratado Constitutivo) diferenciándose así de los Estados. El Estado es sujeto del Derecho Internacional por cuatro condiciones

Existencia de un territorio base

Existencia de una población

Soberanía entendida como autogobierno

Soberanía entendida como independencia frente a otros Estados.

Reuniéndose esas características, el territorio es un Estado, con independencia de que los demás Estados lo reconozcan o no (El reconocimiento de Estado no es constitutivo sino simplemente declarativo, y la existencia jurídica del estado es anterior a ese reconocimiento). Los Estados son sujetos internacionales originarios. Las Organizaciones Internacionales son sujetos derivados porque su existencia depende de la aprobación de un Tratado Constitutivo que va a tener que emanar de otros sujetos anteriores.

Van a permitir diferenciar las Organizaciones Internacionales de sus órganos subsidiarios (ya que estos emanan de una acto jurídico de los propios órganos de la Organización Internacional y no de un Tratado Constitutivo).

Una Organización Internacional se diferencia de una Organización no Gubernamental en que la primera se crea por un Tratado Internacional y la segunda a partir de una norma de un ordenamiento interno (Cruz Roja, Amnistía Internacional, Médicos sin fronteras, etc. no son Organizaciones Internacionales y se han creado a partir de su adscripción a un Derecho interno, con independencia de que después vayan estando formadas por varios sujetos de Derecho Internacional).

3 Clases de Organizaciones Internacionales

Atendiendo a los fines perseguidos:

• De fines generales: Destaca la ONU cuya finalidad primordial es el mantenimiento de la paz y seguridad internacional, pero tiene otra serie de fines generales según se reconoce en los arts. 1 y 2 de la Carta. Otras organizaciones de este tipo son la OEA, o la Liga de Estados Arabes aunque ambas son de ámbito territorial más reducido.

• De fines específicos: Se constituyen con una determinada finalidad (OTAN, OMS, OIT). Se pueden clasificar según estos fines en:

Organizaciones de cooperación preferentemente política (Consejo de Europa)

Organizaciones de cooperación preferentemente militar (Unión Europea Occidental, OTAN)

Organizaciones de cooperación preferentemente económica: Las tres Comunidades Europeas, el FMI. Tras el Tratado de Maastrich la UE sigue siendo de carácter preferentemente económico pero está cada vez más próxima a ser de carácter político.

Organizaciones de cooperación preferentemente técnica (Organización de la Aviación Civil Internacional, Organización Marítima Internacional, Unión Postal Internacional).

Organizaciones de cooperación social, cultural, y humanitaria (OIT, OMS, UNESCO).

Atendiendo al ámbito geográfico:

• Con vocación universal: Pretenden que formen parte de ellas todos los Estados o el mayor número posible de Estados de la Comunidad Internacional. Los Tratados constitutivos establecerán unos criterios para que los Estados puedan ser miembros de las mismas. Un ejemplo es la ONU.

• Regionales: Ocupan un área geográfica determinada (OEA), aunque no sea contigua todo el área (OTAN, UE). En estas Organizaciones se asocian los Estados fundamentalmente por criterios políticos. Estas Organizaciones son las que dan lugar al Derecho Internacional regional. En la mayor parte de los casos tienen un sistema de coordinación con la ONU, de tal forma que ésta las reconoce como principal Organismo encargado de resolver un conflicto dentro de su área geográfica.

Atendiendo a sus competencias:

• Organizaciones de cooperación o coordinación: Realizan las funciones mediante actos coordinados entre sus miembros para alcanzar unos fines colectivos. La cooperación es estrictamente interestatal. Las decisiones se adoptarán por unanimidad para mantener a salvo la soberanía de los Estados. Se asegura a los Estados que las normas emanadas de estas organizaciones no les sean aplicadas sin su consentimiento.

• Organizaciones de integración o de unificación: Funcionan a través de la cesión del ejercicio de competencias soberanas (atribución a los órganos de la Organización Internacional de poderes que antes tenían los Estados miembros). Afectan a materias tradicionalmente reservadas al estado (legislativas, ejecutivas, judiciales). Podrán adoptar decisiones de carácter general, obligatorias, y directamente aplicables a todos los Estados miembros, pudiéndose adoptar estas por mayoría. Van a tener auténtica independencia orgánica respecto de los gobiernos de los Estados miembros. Va a existir una gran autonomía en cuanto al orden jurídico y financiero de la Organización.

Es perfectamente posible que determinadas Organizaciones Internacionales claramente de integración mantengan ciertas características propias de las Organizaciones Internacionales de cooperación.

Tema 14

El Fenómeno de la Organización Internacional (II)

1 Las competencias generales de las Organizaciones Internacionales: Poderes expresos y poderes implícitos

Los Tratados Constitutivos de la Organización Internacional crean a ésta y la dotan de órganos y competencias para actuar conforme a lo previsto para cada órgano.

Por competencias se entienden los poderes o medios jurídicos de que dispone o se le atribuyen a la Organización Internacional. Esos poderes le servirán para poder llevar a cabo los fines para los que ha sido creada. Dentro de las competencias se pueden distinguir los siguientes tipos:

• Organizativas

• Administrativas

• Jurisdiccionales

• Normativas.

Su ejercicio se inspira en tres principios básicos:

• Especialidad: Las Organizaciones Internacionales son sujetos internacionales de carácter derivado y están creadas para alcanzar unos objetivos concretos fijado por los sujetos que las han creado. La realización de estos objetivos determinará, con carácter de especialidad, el alcance de los actos de las Organizaciones Internacionales.

• Subsidiariedad: La Organización Internacional va a intervenir solo en supuestos en los que la acción a alcanzar no pueda ser alcanzada por medio de la actuación del Estado.

• Atribución: Las Organizaciones Internacionales solo podrán desplegar sus actividades respecto de un número de ámbitos límite. Este número de ámbitos le va a ser atribuido vía Tratado Constitutivo.

Las competencias tienen además dos características:

• Van a ser competencias de la Organización y no de los Estados miembros.

• Esas competencias le son concedidas a la Organización para conseguir sus fines. Así, si una actuación no se realiza para uno de sus fines, se hablaría de un exceso de poder, ante el cual existe la posibilidad de ejercer un acto de nulidad.

Clasificación de las competencias:

• Expresas o explícitas: Aparecen recogidas en el Tratado Constitutivo de modo expreso.

• Implícitas: No se prevén en el Tratado Constitutivo pero pueden ser deducidas por medio de una interpretación extensiva del Tratado Constitutivo como necesarias para el cumplimiento de sus fines. Estas le van a permitir actuar más allá de lo que se dice en dicho Tratado.

El TIJ lo ha recogido en su jurisprudencia en el Dictamen sobre daños sufridos al servicio de las Naciones Unidas de 1949. En este asunto se trataba el asesinato de un mediador, por un comando palestino, del conflicto árabe-israelí, en Jerusalén. La Organización se dio cuenta que en su Tratado Constitutivo no existía norma al respecto de poder instar recurso. Entonces pidió un Dictamen al TIJ para conocer si podía demandar a un Estado por los perjuicios producidos sobre la Organización o sobre personas de la Organización. El TIJ contestó afirmativamente sobre la posibilidad de exigir responsabilidad por esto, y poder instar recursos en relación a los particulares, y dictaminó: "La Carta no confiere a la Organización poderes expresos para la exigencia de responsabilidad internacional por perjuicios sobre la organización, sin embargo, debe entenderse que la Organización posee aquellos poderes que, estén o no expresamente enunciados en la Carta, son necesariamente concedidos a la Organización en todo que esenciales para el ejercicio de sus funciones". Lo cual vendría a ser una definición de competencias implícitas.

Esta construcción de competencias implícitas ha sido profusamente usada por las Organizaciones de carácter regional. Así, en el Tratado Constitutivo de la CE y en particular en su art. 235 se indica que "Si una acción es necesaria para desarrollar sus funciones, aún no existiendo un reconocimiento expreso de la competencia, el Consejo puede adoptar las acciones necesarias para cumplir estos objetivos".

La doctrina ha venido entendiendo que las competencias implícitas han de usarse con moderación y solo en aquellos casos en que resulte indispensable y absolutamente necesario. Si fuera así, se podría incluso modificar el Tratado Constitutivo por vía diferente a la que prevé el propio Tratado.

2 Estructura Orgánica de las Organizaciones Internacionales

El Tratado Constitutivo de la Organización Internacional, además de definir las funciones para las que se crea, va a contener la estructura u organización interna de la propia Organización Internacional. Esta estructura orgánica podrá ir siendo modificada en función de nueva atribución de competencias, o de que determinados órganos estén infrautilizados o suprautilizados.

Clasificaciones de los órganos

Atendiendo a las modalidades de creación

• Creados de modo directo por los Tratados Constitutivos ya que estos suelen contener disposiciones que establecen que órganos hay y que competencias tienen en la Organización. Si el Tratado Constitutivo no regula de forma expresa la estructura orgánica, va a permitir elaborar reglamentos internos de funcionamiento de cada uno de los órganos de la Organización Internacional, siendo incluso posible que el Tratado Constitutivo contenga Protocolo Anexo en el que se recogen los órganos para el funcionamiento de los órganos que se recojan en el Tratado Constitutivo (Por ejemplo, el Estatuto del TIJ). Además, la estructura institucional de ese órgano puede demostrarse insuficiente con el paso del tiempo, siendo posible que se creen nuevos órganos en la Organización Internacional, mediante acto de Derecho derivado o a partir de nuevo Tratado Internacional.

• Creados por Derecho derivado: Van a ser subsidiarios de los órganos que los hayan creado. El órgano principal le va a asignar competencias de acuerdo a las normas de la Organización Internacional. Podrá haber una habilitación expresa para dar competencias a determinados órganos. El uso de este mecanismo depende del desarrollo que exista en la Organización Internacional. Así la ASAMBLEA GENERAL de las Naciones Unidas ha creado de esta forma más de 100 órganos. Ser subsidiario no quiere decir ser dependiente del órgano que los crea ya que es incluso posible que el nuevo órgano tenga absoluta autonomía de funcionamiento, e incluso ha habido supuestos en los que el órgano derivado puede llegar a imponer decisiones sobre el órgano que los ha creado (Por ejemplo, el Tribunal de 1ª Instancia de las Comunidades Europeas).

• Creados mediante nuevo Tratado Internacional: Responden a la voluntad de los Estados de crear un órgano para desarrollar nuevas funciones u otras ya existentes pero que descansaban en otros órganos. Por ejemplo, ha sido la forma de crear el Tribunal Europeo de Derechos Humanos y la Comisión Europea de Derechos Humanos dentro del Consejo de Europa. También se creó asó el Consejo Europeo que se integró a las Comunidades Europeas sin existir como tal en su Tratado Constitutivo. Ha habido supuestos en los que los Estados miembros no han creado nuevos órganos sino que modificaron la estructura de los ya existentes dentro de una Organización Internacional.

Atendiendo a las clases de órganos

• Órganos legislativos

• Órganos ejecutivos

• Órganos judiciales

Atendiendo a la composición de los órganos

• Intergubernamentales: Pueden estar presentes delegados gubernamentales de los Estados miembros, siendo posible que sean agentes enviados por el Estado de modo temporal o bien en el ámbito de una misión permanente, en ambos casos representando la voluntad del gobierno al que representan.

• Compuestos por personas independientes: No tienen adscripción directa al estado que los envía, sino que actúan por cuenta de la organización, que los recluta de acuerdo a un criterio de competencia (profesionales de reconocido prestigio), geográfico, o mixto. Los órganos que tienen esta composición tienen muchas variantes (administrativos, judiciales, o incluso órganos de decisión).

• Organos mixtos: Incorporan representación intergubernamental y representación independiente (por ejemplo, las representaciones tripartitas ante la OIT con cuatro miembros: dos gubernamentales, y representante de los trabajadores y un representante de los empleadores). En esos órganos mixtos se pueden incorporar personas pertenecientes a diversos sectores productivos.

Otro criterio de clasificación es atendiendo a la representatividad.

• Organos plenarios: Hay representantes de todos los miembros de la Organización Internacional (La Asamblea General de las Naciones Unidas).

• Organos en los que participan algunos miembros de la Organización Internacional: Van a ser restringidos y la elección de quien participa será en función de criterios geográficos, políticos, económicos, etc. (El Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas).

Atendiendo a la función principal desarrollada por esos órganos:

• Deliberantes: Suelen ser órganos de carácter plenario. Definen las líneas generales de la Organización Internacional, aprueban presupuestos y la gestión financiera, y deciden sobre la admisión y expulsión de miembros. Por regla general, la composición es intergubernamental, siendo posible que su composición sea mixta. Su funcionamiento se basa en el principio de igualdad (un Estado=un voto) aunque es posible que existan procedimientos de asignación diferente de votos. El hecho de ser plenarios tiene como consecuencia que tengan grandes problemas organizativos y para alcanzar una decisión determinada. Por esto, es normal que no se celebren con mucha frecuencia períodos deliberantes (UNESCO una vez cada dos años). El mismo problema tienen las organizaciones regionales de carácter continental (OEA una vez cada año). Los más restringidos si reúnen al órgano deliberante con mayor frecuencia (Consejo de Ministros de la UE). Las representaciones ante los órganos deliberantes pueden ser de distintos niveles, siendo incluso posible que la delegación esté encabezada por el Jefe de Gobierno o el Jefe del estado. La actividad del órgano deliberante explica su apoyo en órganos de trabajo a nivel de representatividad inferior al del órgano deliberante. Las personas que lo forman tendrán rango inferior al de las personas representadas en el órgano principal.

• De decisión: Todas las Organizaciones Internacionales están dotadas de estos órganos capaces de adoptar cualquier decisión necesaria para su funcionamiento. En las organizaciones regionales es habitual que coincidan con los órganos deliberantes y, por tanto, tendrán una representación plenaria. En las organizaciones universales, si el órgano de decisión fuese plenario sería muy difícil llegar a tomar decisiones, por estro en esas organizaciones, los órganos de decisión son de representación limitada, lo cual facilitará la adopción de decisiones (Consejo de seguridad de las Naciones Unidas). Esta capacidad de decisión la van a tener los órganos porque se la asigna directamente el Tratado Constitutivo, o por delegación de otros órganos (explícita o implícita). Su denominación es muy variada (Consejo de Seguridad, Consejo de Administración de la OIT, etc.). Su composición habitualmente no responde a un patrón fijo pero, por regla general, consagra cierta desigualdad entre todos los miembros y la participación en estos órganos va a depender de una situación geográfica, aplicación de unos poderes a unos Estados, o ambas.

• Administrativos: Compuestos por funcionarios internacionales de la Organización Internacional, dirigidos por un Secretario general en el caso de la ONU, por un Director General en el caso de la OIT, por un Presidente en la UE, etc. Su nombramientos e va a producir por un período limitado desde uno o dos años hasta incluso diez años (lo habitual es entre tres y seis años). Normalmente el órgano administrativo es nombrado por el órgano deliberante a propuesta de órganos de decisión. Las funciones son administrativas, de representación de la Organización Internacional, políticas (mediación), y en algunos casos de ejecución (por regla general quedan circunscritas hacia el interior de la Organización Internacional).

• De control jurídico, político, o financiero: El control jurídico a través de tribunales internacionales o administrativos de las propias organizaciones. El financiero a través de os Tribunales de Cuentas. El político mediante órganos plenarios. El control jurídico se va a ejercer tanto por órganos permanentes como por órganos "ad hoc" (para caso concreto). Es posible que el control judicial se aplique a relaciones entre la Organización Internacional y sus propios funcionarios. El control financiero lo podrán ejercer tanto órganos subsidiarios como órganos principales de la organización.

• Consultivos: Están representados diferentes intereses de los estados miembros. Sus componentes son nombrados por acuerdo unánime del órgano deliberante, a partir de lista propuesta por cada uno de los Estados miembros (Comité Económico y Social, Comité de las Regiones formado por representantes de entidades subestatales).

3 El proceso de formación de la voluntad de las Organizaciones Internacionales

Los sistemas de adopción de la voluntad en el seno de las Organizaciones Internacionales son:

• Por unanimidad: Es necesaria la concurrencia de voluntades de todos los estados que forman la Organización Internacional. Garantiza la soberanía de los estados porque se les garantiza un derecho de veto. A partir de la unanimidad ha aparecido el "Procedimiento de la disidencia" por el que las decisiones adoptadas solo serán aplicables a los estados que voten a favor y no afectarán a los que voten en contra o a los que se abstengan.

• Por mayoría: hay tres tipos:

Simple: la mitad más uno de los votos emitidos.

Absoluta: La mitad más uno de los votos posibles.

Cualificada: Exigiendo un porcentaje más de la mitad más uno (Suelen ser 2/3).

La elección entre una y otra va a estar en función del órgano que tenga que adoptar el acto o de la materia a adoptar. En cuanto a la atribución de votos existen dos principios: El igualitario según el cual un estado tiene un voto, el de ponderación de voto en el que se proporciona a los Estados diferentes números de votos en función de determinados motivos económicos, políticos, etc.

Otro sistema de veto es el del art. 27.3 de la Carta de las Naciones Unidas sobre las decisiones del Consejo de Seguridad: Establece un sistema de mayoría cualificada en el que se exige que de los 9 votos que hacen falta, cinco han de ser de los miembros permanentes.

Según el sistema de consenso se adoptan las decisiones sin tener que recurrir a la votación. El presidente del órgano negocia un proyecto de texto hasta que tenga el consentimiento de todos los estados parte. En algunos casos es preferible que exista ese consenso aunque el texto resulte ambiguo, a que exista una minoría disconforme.

Tema 15

La Organización Internacional del Trabajo

• Antecedentes. La OIT y la Sociedad de las Naciones

• A finales del siglo XIX se adoptan las primeras normas en materia laboral desde los ámbitos internacionales.

• En 1905/1906 se desarrollan en Berna unas conferencias preparadas por la Oficina Internacional del Trabajo en las que se adoptaron los dos primeros convenios internacionales de trabajo.

• En 1919, en la Conferencia de Paz de Versalles, se decide crear una comisión de legislación del trabajo, que realizó 32 sesiones de trabajo. De estas surgió la OIT el 28 de Junio de 1919.

• El 10 de Mayo de 1944 se adopta una declaración solemne en la que se definen los objetivos y fines de la OIT en la Declaración de Filadelfia.

Según los arts. 39 y 40 de la Constitución de la OIT. La OIT está dotada de órganos permanentes y tiene autonomía en el marco de sus competencias. Está formada por Estados. Algunos de sus órganos tendrán representantes gubernamentales, de los empleadores, y de los trabajadores. Tiene una base jurídica y una personalidad jurídica distinta a la de los Estados.

La tipología es la de una organización de ámbito universal, de fines específicos, y de cooperación, respetando la soberanía de los Estados.

Las Organizaciones Internacionales están vinculadas con las Naciones Unidas sobre la base del art. 57 de la Carta: "Los distintos organismos especializados establecidos por acuerdos intergubernamentales, que tengan amplias atribuciones internacionales definidas en sus estatutos y relativas a materias de carácter económico, social, cultural, educativo, sanitario, y otras conexas, serán vinculados con la Organización de acuerdo a las disposiciones del art. 63", y además en su apartado 2 indica "de ahora en adelante se llamarán organismos especializados". El 2 de Octubre la Conferencia adoptó el acuerdo entre la OIT y las Naciones Unidas.

En el art. 63 de la Carta apartado 1 se dice: "El Consejo Económico y Social podrá concertar con cualquiera de los organismos especializados del art. 57 acuerdos por medio de los cuales se establezcan las condiciones en que dichos organismos habrán de vincularse con la Organización. Tales acuerdos estarán sujetos a la aprobación de la Asamblea General". Y en su apartados 2 indica que: "El Consejo Económico y Social podrá coordinar las actividades de los organismos especializados mediante consultas con ellos y haciéndoles recomendaciones, como también mediante recomendaciones a la Asamblea General y a los Miembros de las Naciones Unidas".

2 Fines y Objetivos de la OIT.

El 10 de Mayo de 1944 se produjo la Declaración de Filadelfia que declara los fines y objetivos de la OIT. En su epígrafe I declara los principios fundamentales de la OIT:

• Considerar que el trabajo no es una mercancía.

• La libertad de expresión y de asociación es esencial para el progreso constante.

• La pobreza, en cualquier lugar, constituye un peligro para la prosperidad de todos.

• Proseguir en cada nación la lucha contra la necesidad mediante un esfuerzo internacional en el que empleadores y trabajadores colaboren con los representantes de los gobiernos para promover el bienestar común.

• Asimismo, en su epígrafe II afirma, basándose en que como se ha demostrado que la paz permanente solo puede basarse en la paz social que es el objetivo fundamental, que:

Debe seguirse el principio de no distinción.

Hay que centrarse en el logro de la igualdad.

Cualquier política y medida de índole nacional e internacional debe aceptarse cuando favorezca el cumplimiento del objetivo fundamental.

Le corresponde a la OIT examinar cualquier medida internacional de carácter económico y social que tenga en cuenta el objetivo fundamental.

En la Declaración de Filadelfia se contienen los objetivos a perseguir cuando los Estados y la Organización adopten medidas y programas:

• De pleno empleo y elevación del nivel de vida.

• Adoptar, en materia de salarios y ganancias, horas, y otras condiciones de trabajo medidas destinadas a garantizar una justa distribución de los frutos del progreso y un salario mínimo vital para todos los que tengan empleo y necesiten de esta protección.

• Emplear los trabajadores de forman que vean satisfechas sus habilidades y conocimiento, para contribuir al bienestar común.

• Dar oportunidades de formación profesional, medios para el traslado de los trabajadores, incluso para las migraciones de mano de obra y de colonos.

• Lograr el reconocimiento objetivo del derecho a la negociación colectiva.

• Garantizar un sistema de Seguridad Social pública.

• Proteger adecuadamente la vida y salud de todos los trabajadores.

• Proteger la infancia y la maternidad.

• Adoptar medidas de educación, ocio, cultura, vivienda, etc.

3 Composición de la OIT

Los miembros son los Estados. En relación a éstos, podemos considerar dos tipos de miembros:

Miembros originarios:

Según el art. 1.2 de la Constitución de la OIT, lo serán los que lo eran en fecha 1-11-45 (España se considera originario pues había sido miembro entre 1919 y 1941, y lo volvió a ser a partir de 1956).

Miembros no originarios:

• Estados miembros de las Naciones Unidas que mediante aceptación formal de las obligaciones que emanan de la Constitución de la OIT comunicada al Director General de la Oficina Internacional de Trabajo (art. 1.3).

• Estados que sin ser miembros de las Naciones Unidas son admitidos por el voto favorable de 2/3 de los delegados presentes en la Conferencia Internacional de la OIT, incluyendo también a 2/3 de los delegados gubernamentales (art. 1.4). Los Estados que sean miembros por esta vía deberán aceptar formalmente la Constitución de la OIT y comunicarlos al Director General de la Oficina.

Retirada de la Organización

Según el art. 1.5 de la Constitución, para la retirada de un estado miembro se requiere un plazo de preaviso de dos años. En todo caso, la retirada no exonera a los Estados de cumplir las obligaciones contraídas hasta el momento de su retirada.

Readmisión

Se recoge en el art. 1.6 de la Constitución de la OIT. Deberán seguirse para ello las disposiciones de los párrafos 3 y 4 de este artículo 1 referentes a admisión de Estados miembros y no miembros de las Naciones Unidas.

3. a La composición tripartita

Significa que en determinados órganos de la OIT participan en igualdad gobiernos, representantes de los empleadores, y representantes de los trabajadores. Es un principio básico en toda su estructura y el principio fundamental. La propia OIT ha intentado promover la eficacia de este principio de tal forma que adoptó el 21-6-71 la Resolución de Fortalecimiento del tripartismo en los Órganos de la OIT.

El tripartismo es un elemento exclusivo de la OIT. Exige la selección independiente de los representantes de los trabajadores y de los empleadores, la libertad para representar a las organizaciones de trabajadores y empleadores, y la libertad de estos representantes para votar y opinar sin presión gubernamental. Los representantes son absolutamente libres para desarrollar sus tareas en el seno de la OIT. Este principio se ha entendido que debe informar los organismos internos, es decir, deben alentarlo los propios Estados.

Responde a la libertad sindical, ya que si no la hubiera, es imposible que se diese este principio. Es conveniente que existan en los Estados organizaciones profesionales de trabajadores y empleadores. es imprescindible que la representación sindical surja desde las propias bases de los trabajadores aunque fuese única

El principio del tripartismo ha generado varios problemas:

• En cuanto a las representaciones gubernamentales, se suscitaron en 1944 y 1945 en relación a Yugoslavia y Argentina. La OIT decidió que quien tenía poder para nombrarlos era el gobierno que fuese de hecho en ese momento (fuese elegido democráticamente o no). Ha habido, sin embargo, supuestos en los que este criterio no se ha admitido como en el caso de Hungría cuando fue invadida por la URSS, entendiendo que eran representantes gubernamentales elegidos por la URSS.

• En cuanto a la representación de los empleadores, se planteó el problema por los representantes de los empleadores en los países del Este de Europa ya que se entendía que estos eran también representantes gubernamentales. Sin embargo, la OIT entendió que el art. 3º de la Constitución que alude a la composición de la representación no exigía que el representante de los empleadores fuera necesariamente un empleador y que, por tanto, era posible que fuera un representante derivado del gobierno (considerándose que debía defender intereses patronales para el tipo de sociedad a la que representaban). Se exigía además que se eligiera el representante previa consulta a las principales Organizaciones empresariales (art. 3.5 Constitución de la OIT) pero se consideró que en estos casos no era necesario por no existir. Entendió también la OIT que no tenía competencia para examinar el modelo económico de un país.

• En relación a los representantes de los trabajadores, uno de los problemas planteados es cuando no existen Organizaciones de trabajadores. La OIT, en estos supuestos, entendió que la responsabilidad de la elección sería del gobierno, procurando que el representante actuase con independencia de los intereses del gobierno y en defensa de los de los trabajadores.

También se planteó un problema cuando no existían organizaciones suficientemente representativas como ocurría en Japón en 1920. Así se organizó en ese país una votación directa para elegir a su representante, lo que fue admitido por la OIT como forma válida de elección.

Para delimitar, en su caso, quien es el representante de los trabajadores:

Se entiende que será por acuerdo de las organizaciones sindicales (mediante consulta por el gobierno).

Si el acuerdo no es posible, el gobierno habrá cumplido con su obligación y podrá designar a un representante de la que considere organización más representativa. Se entenderá como tal la que incluya un mayor número de trabajadores y quien a su juicio defienda mejor los intereses de los trabajadores. En estos casos, el criterio habitual suele ser un sistema de rotación entre las organizaciones sindicales más representativas, para cada conferencia.

4 Estructura Orgánica de la OIT

• Conferencia General.

• Consejo de Administración.

• Oficina Internacional de Trabajo.

4.a La Conferencia General

Es el órgano supremo de la OIT, celebra reuniones cuando sea necesario y al menos una vez al año. Está compuesta, para cada Estado miembro, por:

• Dos representantes gubernamentales

• Un representante de las organizaciones de empleadores

• Un representante de las organizaciones de trabajadores

Cada uno de los cuatro representantes de un Estado votará de forma individual sobre cada cuestión tratada en la Conferencia. Si una delegación está incompleta faltándole el representante de los trabajadores o el de los empleadores, el representante de la parte opuesta no tendrá derecho al voto.

Cada delegado podrá acompañarse de un máximo de dos Consejeros técnicos para cada una de las materias del orden del día, y éstos podrán hacer uso de la palabra a petición de su delegado y con autorización del Presidente de la Conferencia (art. 3.6 Constitución de la OIT). Podrán participar, los consejeros, en la votación si son designados suplentes por nota escrita de su delegado al Presidente de la Conferencia (art. 3.7 Constitución de la OIT).

La Conferencia habitualmente funciona en grupos (gubernamental, representantes de los trabajadores, y representantes de los empleadores). También podrán asistir representantes de ONG's y de Estados no miembros en calidad de observadores, y representantes de otras Organizaciones Internacionales con facultades consultivas ante la Conferencia.

Los acuerdos se toman habitualmente por mayoría simple de votos emitidos por los delegados presentes salvo que, por disposición expresa en la Constitución o por otro convenio, se requiera mayoría diferente (art. 17.2 Constitución de la OIT). Ninguna votación tendrá efecto jurídico si el número total de votos emitidos es inferior a la mitad del número de delegados presentes (art. 17.3 Constitución de la OIT).

Funciones de la Conferencia General

• Información y encuesta dirigida a la preparación de Convenios y recomendaciones, y controlar la ejecución de las obligaciones asumidas por los Estados.

• Adopción de Convenios internacionales de trabajo y de Recomendaciones.

• Por mayoría de 2/3 de los delegados presentes y votantes, podrá aprobar presupuestos de la OIT y fijar los porcentajes a ingresar por cada uno de los Estados miembros.

• Aprobar acuerdos de cooperación con otras Organizaciones Internacionales, con otros organismos especiales de las Naciones Unidas y con ONG's.

• Las enmiendas a la Constitución de la OIT deberán ser sometidas a la aprobación de la Conferencia General (Se necesitan 2/3 de los delegados presentes). En estos casos se exige, para que puedan entrar en vigor las enmiendas, la ratificación o aceptación por 2/3 de los Estados miembros y que figuren dentro de ellos 5 de los 10 Estados miembros del Consejo de Administración en su calidad de países de mayor importancia industrial (art. 36 Constitución de la OIT).

Funcionamiento

Al inicio de cada uno de los períodos de sesiones, la Conferencia elegirá un Presidentes y tres Vicepresidentes (uno de cada grupo).

Funciones del Presidente:

• Dirigir los debates.

• Velar por el mantenimiento del orden.

• Poner a votación las propuestas de la Conferencia.

• Proclamar resultados.

• El Presidente no podrá participar directamente ni en debates ni en votaciones. Si fuera delegado podrá nombrar un delegado suplente.

Composición de la Conferencia

• Comisión de Proposiciones: Está formada por 28 miembros gubernamentales y 14 por cada una de las representaciones de los trabajadores y empleadores. En ninguno de los grupos podrá haber más de un miembro por Estado. Debe ordenar programas de trabajo de la Conferencia y fijar fecha y orden del día de las sesiones. Además puede actuar sobre cualquier asunto estimado necesario para la buena marcha de la Conferencia.

• Comisión de Verificación de Poderes: Se constituye a propuesta de la anterior y está formada por un representante de cada grupo, sin ninguna preponderancia de uno sobre otros. Se encargan de examinar los poderes de los representantes que acuden a la Conferencia y de los consejeros técnicos que los acompañan. Para que pueda tener utilidad, los poderes tendrán que depositarse en la Oficina Internacional de Trabajo al menos 15 días antes del comienzo fijado para la Conferencia.

• Comisión de Aplicación de Convenios y recomendaciones.

• Comisión de Resoluciones.

• Comisión de Representantes Gubernamentales sobre Cuestiones Financieras.

• Comité de Redacción: Se nombra a propuesta de la Comisión de Proposiciones y estará compuesta al menos por tres miembros, que pueden incluso no ser ni delegados ni consejeros técnicos. Su competencia es redactar los Convenios y Recomendaciones sobre las propuestas tratadas en la Conferencia. Deben asegurar que los textos auténticos en Francés e Inglés son concordantes.

Todas las Comisiones tienen un Presidente y dos Vicepresidentes que deben pertenecer a grupos distintos.

4.b El Consejo de Administración

Es el órgano ejecutivo de la OIT. Está formado por 56 miembros titulares de los que 28 son representantes gubernamentales, 14 representantes de los trabajadores, y 14 representantes de los empleadores. De los gubernamentales (uno por Estado), 10 quedan reservados a los Estados Miembros de mayor importancia industrial (Alemania, Brasil, China, Francia, India, Italia, Japón, Federación Rusa, Reino Unido, y EEUU). Los restantes son elegidos por la Conferencia cada tres años.

Los representantes de trabajadores y empleadores son elegidos entre los representantes de la Conferencia. Cada uno de los 56 representantes tiene un suplente. Además hay 66 miembros adjuntos de los que 28 son gubernamentales, 19 representantes de los trabajadores, y 19 representantes de los empleadores. Estos pueden acudir a las reuniones del Consejo y tendrán voz, pr4evia autorización del Presidente del Consejo.

Competencias del Consejo de Administración

• Preparar las reuniones de las Conferencias Anuales.

• Tomar decisiones generales sobre la política de la OIT.

• Elegir el Director General de la Oficina Internacional de Trabajo.

• Adoptar el programa de actuación y el presupuesto que será sometido posteriormente a la Conferencia.

• Determinar el orden del día de la Conferencia Internacional de Trabajo.

Los trabajos del Consejo se reparten entre un reunión completa que se celebra en otoño (Noviembre) y otra completa en primavera. Además, celebra una reunión de un solo día en el mes de Julio, inmediatamente después de acabar la Conferencia General. Las reuniones del Consejo duran tres días y medio y antes hay una reunión de medio día que celebra cada grupo por separado.

Las comisiones del Consejo celebran reuniones ordinarias durante semana y media antes de reunirse el Consejo y además una de dos semanas y media después de la reunión del Consejo de Administración de Primavera, donde se analizan cuestiones del programa de actuación y de los presupuestos.

Comisiones del Consejo de Administración:

• Comité de Libertad Sindical: Se reúne una vez en cada reunión del Consejo de Administración e inmediatamente antes de reunirse la Conferencia. Se encarga de examinar quejas presentadas ante el Consejo en relación a violaciones de libertad sindical. El Presidente es ajeno al Consejo.

• Comisión de Programa, Presupuesto, y Administración: Debe examinar cuestiones financieras y de administración general de la Organización y relativas al personal de la Organización.

• Subcomisión de Construcciones: Depende de la anterior y examina problemas relacionados con los edificios de la Organización. Comisión de Cuestiones Jurídicas y Normas Internas de Trabajo: Se ocupa de cuestiones relativas a Reglamentos de la Conferencia, Consejo de Administración, o Comisiones. Debe elaborar normas de procedimiento de trabajo de la Organización. Se encarga de remitir formularios a los estados miembros. Realiza todas las medidas de protección de los derechos humanos y se ocupa de los acuerdos jurídicos establecidos por la OIT con otras Organizaciones Internacionales.

• Grupo de Trabajo sobre Política de revisión de Normas.

• Subcomisión de Empresas Multinacionales.

• Comisión de Empleo y Política Social: Se ocupa de las políticas de la OIT en materia de empleo, formación profesional, desarrollo de las empresas y cooperativas, condiciones y medio ambiente de trabajo, Seguridad Social, y fomento de la igualdad entre sexos.

• Comisión de Reuniones Sectoriales y Técnicas y Cuestiones Afines: Planifica, prepara, y sigue todas las reuniones de carácter sectorial desarrolladas en el marco de la OIT y también todas las reuniones técnicas desarrolladas.

• Comisión de Cooperación Técnica: Se ocupa de la cooperación técnica con otros Estados que vaya a cargo de financiación por parte de la Organización.

• Grupo de Trabajo sobre las dimensiones sociales de la liberación del Comercio Internacional.

Cada año se prevé un debate general en el seno de una sesión plenaria del Consejo de Administración en el que se debaten las relaciones de la OIT con otras Organizaciones Internacionales.

Salvo los informes del Comité de Libertad Sindical y los de las comisiones constituidas para analizar las quejas enviadas en base al art. 24 de la Constitución de la OIT (por los representantes de las organizaciones profesionales), el resto de los informes realizados por las comisiones son adoptados por el Consejo sin ningún tipo de debate, salvo que los miembros del Consejo quieran hacer constar determinadas correcciones a determinadas declaraciones hechas por las comisiones, o presenten propuesta para modificaciones sobre puntos adoptados por la Comisión.

En el art. 7.3 del Reglamento del Procedimiento para Examen de reclamaciones presentadas con arreglo a los arts 24 y 25 de la Constitución sobre presentación de quejas por los representantes de las organizaciones profesionales, y sobre la posibilidad de dar publicidad a la reclamación o queja sobre un Estado, se dice: Las reuniones del Consejo de Administración serán a puerta cerrada si se examinan propuestas realizadas sobre una reclamación en base a los arts 24 y 25 de la Constitución. "A estas reuniones, se invitará a representante del estado interesado, funcionarios de la OIT cuya presencia sea imprescindible para el funcionamiento de la reunión, y se permitirá que el representante aporte las aclaraciones que considere oportunas a la queja formulada".

4.c La Oficina Internacional de Trabajo

Es el secretariado técnico permanente de la OIT y está presidida por un Director General. Este es nombrado por el Consejo de Administración y por períodos de 5 años renovables. De este Consejo de Administración es de quien recibe las instrucciones de trabajo y ante el que tendrá que rendir cuentas, según el art. 8 de la Constitución de la OIT. Se elige un año antes de entrar en funciones.

El personal de la Oficina lo nombra directamente el Director General de acuerdo a las reglas adoptadas en cada momento por el Consejo. Los nombramientos deben recaer sobre personas de diferentes nacionalidades, siempre que ello sea compatible con el buen funcionamiento de la Oficina (art. 9.2 Constitución de la OIT). Alguna de esas personas deberán ser mujeres (art. 9.3 Constitución de la OIT). Las funciones deberán ser exclusivamente de carácter internacional. El Director General y el personal de la Oficina no aceptarán instrucciones de Gobierno o autoridad ajena a la organización y se abstendrán de cualquier acción incompatible con su labor de funcionario internacional (art. 9.4 Constitución de la OIT).

Funciones de la Oficina Internacional de Trabajo

• Recoger y distribuir todas las informaciones que hagan referencia a reglamentaciones internas de trabajo.

• Recoger todas las cuestiones relativas a los puntos a tratar por la Conferencia General como puntos del orden del día.

• Función de secretaría en las reuniones de la Conferencia General, Consejo de Administración, y cualquier otra reunión.

• Deberá prestar asistencia técnica a todos los gobiernos cuando estos la soliciten para dar aplicación a las disposiciones emanadas de la OIT.

• Redacta y edita publicaciones sobre cuestiones relativas a industria y trabajo que tengan, a juicio del Consejo, carácter internacional.

Funciones del Director General de la Oficina.

• Él o su suplente asistirán a todas las sesiones del Consejo.

• Actuar como secretario general de la Conferencia.

• Nombrar directamente al personal de la Oficina.

• Autentificar con firma las copias de Convenios y recomendaciones elaboradas por la Conferencia.

• Comunicar al Secretario general de las Naciones Unidas los Convenios ratificados, para su registro.

• Presentar a la Conferencia un resumen de las memorias y comunicaciones recibidas de los diferentes Estados miembros.

• No deberá aceptar instrucciones de órganos de carácter estatal.

Todo miembro de la OIT deberá respetar el carácter internacional del Director general de la Oficina. Los funcionarios de la OIT gozan de una serie de privilegios y de inmunidades que no los eximen del cumplimiento de las leyes y reglamentos internos de los países en los que trabajen.

Tema 16

El Proceso de Creación de Normas y Obligaciones Internacionales en Materia Social

1 Los Convenios

Son, en general, instrumentos jurídicos destinados a crear obligaciones y derechos para los estados que los ratifiquen. En cambio, las Recomendaciones no crean obligaciones jurídicas y únicamente persiguen el definir normas que intentan orientar la actuación de los Estados. La obligación de los Estados en relación a las Recomendaciones es someterlas a las autoridades competentes estatales competentes para que adopten en el orden interno las normas que estimen oportunas.

En el art. 191 de la Constitución de la OIT se dice: "Cuando la Conferencia se pronuncie a favor de la adopción de proposiciones relativas a una cuestión del orden del día tendrá que determinar si van a revestir la forma de: a) un convenio internacional, o b) una recomendación, si la cuestión tratada, o uno de sus aspectos, no se prestara en esa momento para poder adoptar un convenio". Así pues, si la materia no tiene suficiente consenso, se adopta una Recomendación, persiguiendo que, a partir de entonces, se vaya creando la sensación en los Estados de la necesidad de que se acuerde un convenio para la materia. También se adoptan recomendaciones para aclarar o interpretar lo adoptado anteriormente en un convenio.

Los convenios y recomendaciones deben ser sometidos a los estados correspondientes, que informarán a la OIT sobre las medidas adoptadas sobre la ejecución del convenio, o a las normas adoptadas internamente con relación a las recomendaciones.

Caracteres de los Convenios de la OIT

• Se adoptan con carácter institucional.

• No vinculan a los Estados hasta que éstos no manifiesten su consentimiento en obligarse por el mismo.

• La entrada en vigor vendrá determinada por el depósito de un número determinado de instrumentos de ratificación.

• Se establecen procesos de revisión de los Convenios.

• Se adoptan por la Conferencia General que está regida por el principio del tripartismo.

Adopción de los Convenios

• El Consejo de Administración se encarga de fijar el orden del día de las reuniones de la Conferencia una vez recibidas propuestas de los gobiernos y de las organizaciones profesionales de trabajadores y empleadores. También podrán formular propuestas otras Organizaciones Internacionales (art. 14 Constitución de la OIT).

• A la Conferencia se la dota de un poder general para aprobar por mayoría de 2/3 que una cuestión deba ser inscrita en el orden del día de la reunión siguiente (art. 16.3 Constitución de la OIT).

• Los gobiernos de los Estados miembros tendrán derecho a oponerse a la inscripción de propuestas en el orden del día de la reunión. Los motivos que justifiquen la oposición deberán exponerse en nota dirigida al Director General, que deberá comunicarla a los miembros de la Organización (art. 16.1 Constitución de la OIT).

• Las cuestiones que hayan sido objeto de oposición continuarán en el orden del día si lo decide la Conferencia por mayoría de 2/3 de los votos emitidos (art. 16.2 Constitución de la OIT).

• El Consejo de Administración fijará las reglas para lograr que se efectúe una preparación técnica y se consulte adecuadamente a los Estados miembros principalmente interesados, por medio de una conferencia preparatoria o de cualquier otro modo, antes de la adopción de un Convenio o Recomendación por la Conferencia (art. 14.2 Constitución de la OIT). El Consejo de Administración no debe desconocer que determinadas materias son especialmente polémicas sobre determinados Estados.

• Inscrita una cuestión en el orden del día de la Conferencia, se sigue un procedimiento de doble discusión (la misma materia es tratada en dos reuniones diferentes de la conferencia).

• La Oficina Internacional de Trabajo debe preparar un informe previo, exponiendo legislación y práctica sobre los diferentes Estados, y elabora un cuestionario que se remite a los Estados miembros. El cuestionario está destinado a conocer la postura de cada Gobierno sobre las normas que se estima conveniente aprobar. Se deben remitir los cuestionarios a los Estados al menos 12 meses antes de la apertura de la Conferencia en la que se vaya a discutir la materia. Los gobiernos deben enviar sus respuestas al menos 8 meses antes de su inicio.

• Con los informes remitidos por los Estados, la Oficina Internacional de Trabajo redacta nuevo informe en el que se expone la opinión de la mayoría de los Estados, haciendo también referencia a otras opiniones. Este informe se remite a los Estados al menos cuatro meses antes del inicio de la Conferencia.

• Este informe se usa como documento base para la primera discusión de la materia en la Conferencia. Esta discusión se desarrollará en el marco de una Comisión Técnica dependiente de la Conferencia.

• Con los primeros informes elaborados por la Oficina y el resultado de la primera discusión, se realizará un proyecto de Convenio enviado a los estados en plazo de dos meses tras finalizar la reunión de la conferencia.

• Los gobiernos tienen un plazo de tres meses para sugerir reformas o comentarios al proyecto.

• Con estas sugerencias y comentarios, la Oficina elaborará un informe definitivo en el que se contiene ya un texto del convenio.

• El texto se remite a los Estados al menos tres meses antes de la apertura del segundo período de sesiones de la Conferencia, en el que se va a tratar el asunto.

• En este segundo período se va a producir la discusión sobre el texto redactado, generalmente en comisión técnica o sectorial. Una vez aprobados los textos por la Comisión, se van a someter al plenario de la Conferencia y posteriormente al Comité de Redacción. En el plenario de la Conferencia se analiza el proyecto artículo por artículo y, si se aprueba, lo someterá al Comité de Redacción que preparará el texto definitivo.

• Ese texto pasa a someterse al plenario de la Conferencia que votará sobre el conjunto del Convenio, siendo necesaria para aprobarlo una mayoría de 2/3 de los votos emitidos. En esta segunda fase de discusión, si la Conferencia se pronuncia en contra de un Convenio contenido en el informe de la Comisión Técnica, cualquier delegado podrá proponer que el Convenio debe ser devuelto a la Comisión Técnica al objeto de ser adoptado como Recomendación. Si la Conferencia así lo decide por mayoría de 2/3, el texto se devuelve a la Comisión Técnica que elaborará un nuevo informe para que sea aprobado como Recomendación antes de que termine la Conferencia.

• Si un texto propuesto como convenio no obtiene los 2/3 de los delegados presente y, conforme al art. 41 del Reglamento de la Conferencia "Si únicamente obtiene la mayoría simple, la Conferencia decidirá si el Convenio se devuelve al Comité de Redacción para que se transforme en Recomendación". Si se pronuncia a favor de su devolución, el Comité de Redacción reescribirá el Convenio y o someterá al plenario de la Conferencia antes de que termine sus reuniones". El art. 21 de la Constitución de la OIT dice más o menos lo mismo que el anterior. Abre la puerta para que una norma que no haya alcanzado los 2/3 sea tratada como norma particular entre determinados Estados (alcanzando de esa forma rango de Convenio entre esos Estados).

• En el art. 42 del Reglamento de la Conferencia se establece que "Los textos auténticos de los Convenios se realizarán en Inglés y en Francés, y a través de los Gobiernos interesados se podrán hacer traducciones oficiales que deberán ser aprobadas por el Director General de la Oficina Internacional de Trabajo". Según el art. 19.4 de la Constitución de la OIT "El Presidente de la Conferencia y el Director General de la Oficina Internacional de Trabajo deberán autenticar con sus firmas dos copias del Convenio o la recomendación, una copia se depositará en la Oficina Internacional de Trabajo y la otra se enviará al Secretario General de las Naciones Unidas. El Director General enviará una copia certificada a cada uno de los Miembros".

Revisión de los convenios

Los regulan los arts. 43-45 del Reglamento de la Conferencia. Es un procedimiento muy similar al de la doble discusión.

Ratificación

No se acepta interposición de reservas a los Convenios de la OIT porque ello rompería el principio del tripartismo. Si que se permiten las ratificaciones condicionales que subordinan la entrada en vigor del Convenio para un Estado al deposito de determinados instrumentos de ratificación.

Se permite que sobre los Convenios se realicen declaraciones que acompañen a los instrumentos de ratificación para:

• Precisar lo que propone el Convenio: Un ejemplo es el Convenio 96 sobre Agencias Retribuidas de Colocación del año 1951 que en su art. 2º expone que todo Estado que ratifique podrá vincularse o no a las partes 2ª y 3ª del Convenio, notificando cual es la que aceptan.

• Aceptar determinadas cláusulas: Por ejemplo el Convenio 128 sobre prestaciones de invalidez, vejez, y sobre inmigrantes, que especifica sobre determinadas partes cuales se aceptan, mediante una declaración.

• Declaraciones sobre Convenios en los que se prevé un nivel mínimo que los Estados se deben comprometer a observar o como deberán aplicar la norma: Para el primer supuesto, un ejemplo es el Convenio 138 sobre edad mínima de admisión al empleo, en el que se indica que se debe especificar la edad mínima aplicable en el territorio del Estado ratificante mediante declaración anexa. Con relación al segundo supuesto, un ejemplo es el Convenio 115 sobre protección de los trabajadores contra radiaciones ionizantes en el que se indica que el Estado Miembro deberá comunicar al Director General al ratificar de que modo va a aplicar la protección

Si la competencia es de entidades menores o es compartida:

• Tendrá que concluir disposiciones efectivas para que los Convenios se sometan a las autoridades legislativas menores en el plazo de 18 meses desde la adopción.

• Deberá, el Estado Central, celebrar consultas periódicas con las entidades menores para armonizar el desarrollo normativo del Convenio en las entidades territoriales menores.

• Informar al Director General de la Oficina Internacional de Trabajo quienes son las autoridades competentes en el Estado y cuales son las medidas que se están adoptando.

En cuanto a los nuevos Estados: Para los que se incorporan a la OIT tras haberse adoptado Convenios, se dedujo que no existía obligación de someter esos Convenios a los órganos legislativos. Lo que sí se consideró aconsejable fue el informar al legislativo de los Convenios anteriores para analizar si se adaptaban a la legislación interna.

Si el Estado miembro obtuviera consentimiento de la autoridad competente para ratificar, deberá comunicarlo al Director General de la Oficina Internacional de Trabajo y adoptará todas las medidas necesarias para hacer efectivas las disposiciones del convenio (art. 19.5.d Constitución de la OIT).

Las disposiciones deben ser aplicadas plenamente, aunque se deja libertad a los Estados para determinar que medidas se van a usar para hacer efectivas las disposiciones del Convenio. Las medidas pueden ser legislativas o de otro tipo (administrativas).

Habitualmente, el desarrollo de los Convenios se realiza por coordinación de ambas medidas. Deberán adoptarlas a partir de la fecha de entrada en vigor del Convenio. Los Convenios tienen carácter de normas mínimas, y si un Estado tuviese disposiciones más beneficiosas para los trabajadores que las recogidas en el Convenio, deberán seguirse aplicando las disposiciones internas. Según el art. 19.8 de la Constitución de la OIT “En ningún caso podrá considerarse que la adopción de un convenio a una recomendación por la Conferencia, o la ratificación de un convenio por cualquier Miembro, menoscabará cualquier disposición interna más favorable para los trabajadores”. Lo podrá hacer si se produce una reforma legislativa interna.

Aunque un Estado miembro se retire de la OIT, sus obligaciones le seguirán vinculando (art. 1.5 Constitución de la OIT). Los Estados miembros se obligan a presentar a la Oficina Internacional de Trabajo memoria anual sobre las medidas adoptadas para poner en ejecución los Convenios (art. 22 Constitución de la OIT).

Este sistema se ha ido modificando, fundamentalmente por el gran número de Convenios adoptados. A partir de 1959, los Estados se obligaron a presentar memoria detallada cada dos años, salvo que se les solicitara de forma anual. Actualmente se presentan cada 4 años a excepción de los de importancia especial, de los cuales se pide cada 2 años. La primera memoria se pide, como regla general, a los 4 años de la entrada en vigor, y la segunda y tercera cada dos años.

Se concede al Consejo de Administración solicitar memorias en plazos más cortos cuando lo estime necesario. Serán redactados en la forma exigida por el Consejo de Administración y con los datos exigidos. Se redactan sobre un cuestionario remitido por el Consejo de Administración.

Todo Estado miembro comunicará a las organizaciones representativas reconocidas copia de las informaciones y memorias que haya enviado al Director General en cumplimiento de los arts 19 y 22 (art. 23.2 Constitución de la OIT). Es importante porque les permite a las organizaciones de trabajadores y empleadores conocer determinados detalles por los que podrían formular mecanismos de queja.

2 Efectos de las Recomendaciones

• Someterlas a las autoridades competentes (arts. 19.6.b y 19.6.c Constitución de la OIT). Debe someterlas en el término de un año o, por circunstancias especiales, en 18 meses para que legislen o adopten las medidas oportunas.

• Se debe informar al Director General de la Oficina Internacional de Trabajo de las medidas adoptadas en los Estados.

• A solicitud del Consejo de Administración, se deben presentar memorias sobre el estado de la legislación interna y su práctica, precisando en que medida pueden dar aplicación a las Recomendaciones, como se proponen darles cumplimiento, o porque no les han dado cumplimiento.

• Comunicar copia a las organizaciones de trabajadores y empleadores (art. 23.2 Constitución de la OIT).

3 Efectos sobre Convenios no ratificados

Según el art. 19.5 de la Constitución de la OIT “Si el Estado miembro no obtiene el consentimiento, solo deberá informar al Director General sobre el estado de su legislación al respecto y las dificultades que provocan la no ratificación de los Convenios”.

4 Recepción de los Convenios en el Ordenamiento Jurídico Español

• La Constitución de la OIT se decanta por cual debe ser el mecanismo de recepción interna. Serán los mecanismos constitucionales los que establecerán los mecanismos de recepción interna.

• En el ordenamiento jurídico español (art. 96.1 CE y 1.5 CC) se dice que la jerarquía d los Convenios estará por encima de la Ley y por debajo de la Constitución.

• Ejecución de los Convenios:

• Los directamente ejecutables son aquellos formulados en términos que permiten su aplicación inmediata en Derecho interno. Será el Convenio el que se pueda hacer valer directamente ante los tribunales internos.

• Los no directamente ejecutables precisan desarrollo normativo interno. En cualquier caso, la OIT deja libertad para que las autoridades hagan o no directamente aplicable un Convenio de la OIT.

Recepción de Recomendaciones y Convenios no ratificados

Solo se establece un deber de sometimiento a las autoridades competentes y un deber de realizar memorias, pero no generan derechos y obligaciones en derecho interno y no se insertan como tal en el ordenamiento jurídico español.

Tema 17

Mecanismos Convencionales de Protección en Materia Social

La OIT ha establecido uno de los mecanismos más avanzados en cuanto a control de ejecución de los Convenios. Existen tres procedimientos:

• Regular

• General: Basado en la presentación de quejas y reclamaciones.

• Especiales: Establecidos sobre determinados campos como los procedimientos de control sobre libertad sindical.

Regular

Es el sistema típico y está basado en las memorias que obligatoriamente deben remitir los Estados miembros según el art. 22 de la Constitución de la OIT, conteniendo las medidas adoptadas para la aplicación de los Convenios que deben basarse en los formularios remitidos por el Consejo de Administración. Se deben presentar también memorias sobre Convenios no ratificados y Recomendaciones (arts. Constitución de la OIT).

El formulario lo prepara el Consejo de Administración para cada uno de los Convenios. Recoge preguntas generales y otras que son específicas del Convenio. Debe recoger toda la información posible sobre la legislación interna para la materia. Incluyen un apartado para revisar si se ha producido la comunicación de la copia a las organizaciones más representativas de trabajadores y empleadores.

El envío no es en sí un mecanismo de control. Lo que actúa como tal es el análisis de las memorias por órganos propios de la OIT. El examen de éstas se ha confiado a:

• Comisión de Expertos sobre Aplicación de Convenios y Recomendaciones

• Comisión sobre Aplicación de Convenios y Recomendaciones

Ambas se reúnen cada dos años.

1 Comisión de Expertos sobre Aplicación de Convenios y Recomendaciones

Surge en 1926 cuando la OIT se da cuenta que no tenía capacidad para examinar, por sí misma, todas las memorias remitidas por los Estados. Se creó por Resolución de la Conferencia y por una decisión del Consejo de Administración. Es un órgano permanente.

Esta compuesta por miembros que serán personalidades independientes y de reconocido prestigio y competencia técnica. Su actuación no será en calidad de representantes de su Estado. Esta independencia se ha conseguido por la vía de su nombramiento: Por el Consejo de Administración a propuesta del Director General de la Oficina Internacional de Trabajo. Son elegidos entre personalidades con grandes conocimientos económicos, sociales, laborales, y con reconocida independencia. Se reúnen cada año entre Noviembre y Diciembre.

Está formada por 20 miembros procedentes de todas las regiones del mundo de forma que sean expertos con diferentes perspectivas económicas, culturales, etc. Son nombrados cada tres años. En la actualidad está compuesta por: 5 miembros de Europa Occidental, 3 de Europa del este, 4 asiáticos, 3 africanos, 3 de América del Sur, y 2 de América Central y del Norte.

Funciones de la Comisión de Expertos sobre Aplicación de Convenios y Recomendaciones

No tiene funciones jurisdiccionales aunque en ocasiones sus acciones pueden tener un cierto carácter jurisdiccional. Tienen que examinar la adaptación entre legislación interna y disposiciones de la OIT. Los Convenios contienen, a veces, disposiciones muy generales, y en esos casos actúa completando las lagunas existentes. En cualquier caso, los problemas de interpretación serán resueltos por el TIJ.

La Comisión de Expertos realiza informes que han ido adquiriendo tal fuerza moral que se llega a hablar de jurisprudencia de la Comisión de Expertos. Todos los años elabora un informe sobre la aplicación Convenio a Convenio y Estado a Estado. Le compete examinar:

• Las memorias anuales previstas en el art. 22 sobre las medidas adoptadas por los Estados para la aplicación de Convenios.

• Informes y memorias comunicadas por Estados miembros sobre Recomendaciones y Convenios no ratificados en virtud del art. 19.

• Memorias enviadas por los Estados miembros en virtud del art. 35.

Funcionamiento de la Comisión de Expertos

Asigna a cada uno de sus miembros lo relativo a un grupo de convenios, de forma que el experto será quien analice todas las memorias remitidas por los Estados con relación a esas materias. El experto tendrá a su disposición leyes y reglamentos de los distintos estados, tipos de contratos, etc. relacionados con la materia, así como los informes de otros órganos de la OIT, fundamentalmente sobre mecanismos extraconvencionales. También podrá usar comentarios formulados por las organizaciones de empleadores y de trabajadores.

Tras ese examen individual, los expertos someten sus conclusiones al pleno de la Comisión de Expertos. Éstas serán analizadas por el pleno y serán aprobadas por la Comisión de Expertos en esa sesión. Habitualmente se aprueban por unanimidad, pocas veces por mayoría, y resulta muy poco habitual que no sean aprobadas. Si se aprueban por mayoría, la Comisión de Expertos suele incluir en el informe que realiza las opiniones de los que no han aprobado las conclusiones.

El procedimiento en la Comisión se basa en el examen de textos. Esto ha originado varios problemas, principalmente cuando los estados han tardado en remitir la memoria o lo han hecho de forma incorrecta. Para evitarlo, a partir de 1968 se sugirió la posibilidad de buscar contactos directos con los Estados (Procedimiento de Contactos Directos).

Los contactos directos se establecen a petición y con el acuerdo de los gobiernos interesados, cuando los Estados son conscientes de la dificultad de aplicación de los Convenios. Estos contactos implican una discusión entre un representante del Director de la Oficina Internacional de Trabajo y las autoridades competentes del estado. El representante de la Oficina Internacional de Trabajo mantendrá contactos directos con las organizaciones más representativas de empleadores y trabajadores. Mientras tanto, los órganos de control (Comisión de Expertos) van a suspender el examen del caso durante un período no superior a un año de forma que puedan considerarse las conclusiones de estos contactos antes de adoptar una decisión dentro del órgano de la OIT.

Los comentarios que va a presentar la Comisión de Expertos presentan diversas formas que varían según la naturaleza de las obligaciones sobre las que tiene que pronunciarse:

• Sobre Convenios ratificados: La Comisión de Expertos presentará comentario individual para cada uno de los casos en los que a su juicio se haya producido la no ejecución del Convenio ratificado o no se le ha sometido a la autoridad competente. Estos comentarios pueden ser:

• Observaciones: Se incluyen en las informaciones de la Comisión de Expertos. Se usan en los casos más serios de infracción de los Convenios y son llamadas de atención dirigidas a los gobiernos. Las causas que pueden generarlas son: Persistencia de discrepancias entre la legislación nacional y lo dispuesto en el Convenio, falta de reglamentación interna de desarrollo para un Convenio ratificado que así lo requiera, u omisión del cumplimiento de alguna disposición del Convenio.

• Solicitudes directas: No están sujetas a publicación como las anteriores. Son comunicadas por la Oficina Internacional de Trabajo a los gobiernos interesados de forma directa para que respondan en la siguiente memoria que remitan a la organización. Si el gobierno no responde o no adopta medidas efectivas, la Comisión de Expertos en la reunión siguiente decidirá si considera plantear la cuestión en una observación pública. Las solicitudes directas dan mayor flexibilidad al trabajo de la Comisión de Expertos porque permiten, antes de dar publicidad, que el Estado adopte las medidas oportunas para rectificar la situación. Se refieren a cuestiones secundarias o técnicas, o pueden servir para que los Estados aclaren determinados puntos sobre la infracción supuesta.

• Sobre Convenios no ratificados y Recomendaciones: La Comisión de Expertos no va a hacer análisis de su ejecución por los Estados. Establecerá un balance de situación, con estudios sobre la situación en los diferentes Estados constatando los posibles problemas que existirían en la aplicación de estos Convenios si fueran ratificados.

El informe elaborado por la Comisión de Expertos se somete al Consejo de Administración que lo publica para la siguiente reunión de la Conferencia General. El informe presentado a la Conferencia General consta de tres partes:

• Informe general de la Comisión: Expresa la labor que se ha llevado a cabo por la Comisión de Expertos, haciendo referencia en los problemas a tratar de forma más urgente por el Consejo de Administración y la Conferencia General.

• Observaciones sobre el cumplimiento de los Estados con relación a las obligaciones respecto de Convenios y Recomendaciones.

• Examen de las legislaciones y prácticas nacionales respecto de las materias sobre las que se ha comunicado memoria para los fines perseguidos por el art. 19 de la Constitución de la OIT.

2 Comisión sobre Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la Conferencia

Depende directamente de la Conferencia General. En cada una de las sesiones de la Conferencia General se examina toda la información sobre aplicación de los Convenios. Desde 1926 se encargó a esta comisión dicho examen. La composición es tripartita y consta de 1 presidente y dos vicepresidentes (uno por cada parte), y siendo generalmente presidente un representante gubernamental. El número de representantes ha oscilado entre 100 y 150 miembros habitualmente (La de Junio de 1998 estaba compuesta por 215 miembros de los que 105 eran gubernamentales, 26 representantes de los empleadores, y 83 de los trabajadores). Además de los titulares, cada grupo puede disponer de unos representantes adjuntos. Las ONG's pueden estar representadas en la Comisión con carácter de observadoras.

Los representantes en la comisión

Los miembros adjuntos tienen los mismos derechos que los miembros titulares de la comisión pero solo podrán participar en votaciones en dos casos:

• Los adjuntos gubernamentales cuando hayan sido autorizados mediante notificación escrita a la Secretaría de la Comisión, que debe ser enviada por el titular gubernamental que no puede participar en la votación.

• Los adjuntos de empleadores y trabajadores en las condiciones que determine cada uno de sus grupos (art. 56.5 Constitución OIT).

En cuanto a las ONG's, el presidente de la comisión, de acuerdo con los Vicepresidentes podrá permitir que esos representantes hagan declaraciones verbales o escritas sobre las materias a tratar en el orden del día por la comisión.

Procedimiento

La Consejo de Administración toma como punto de partida el informe de la Comisión de Expertos. Antes, esta comisión analizaba todos los casos examinados por la Comisión de Expertos, pero llegó un momento en que no podía abarcarlos todos y se decidió por un sistema más restrictivo para estudiar las infracciones sobre Convenios más importantes o las más graves. La comisión hace una evaluación de los informes de la Comisión de Expertos para después discutir en su seno un número limitado de casos, confiando en que los Estados apliquen lo recogido por la Comisión de Expertos cuando el Consejo de Administración no haga el examen.

La selección se realiza en una sesión plenaria. La discusión sobre los casos seleccionados se realiza invitando al representante del Estado interesado a que presente lo que él estime como respuesta o justificación adecuada a los informes de la Comisión de Expertos. Los representantes de empleadores y trabajadores y los demás gubernamentales participarán en esa discusión, introduciendo en el debate todas las situaciones consideradas oportunas para poner en práctica las disposiciones vulneradas.

La sesión se resume en un informe que es elevado a la Conferencia General. Desde 1947 la Consejo de Administración decidió realizar en el informe una lista que recoge los casos en que los gobiernos han encontrado graves dificultades en el cumplimiento de la Constitución de la OIT o de los Convenios.

Desde un primer momento la Consejo de Administración ha partido de no considerarse como órgano jurisdiccional, pero el hecho de que un Estado aparezca como en la lista tiene un cierto elemento de sanción moral. La doctrina ha sostenido que la inclusión no se hace para penalizar a un Estado, sino para informarle de que se estaba produciendo una infracción y que debe poner los medios adecuados para solucionarla.

La lista ha originado, normalmente, que los Estados hayan intentado evitar esos comportamientos para poder eludir aparecer en la lista de estados incumplidores.

Según el art. 7.2 del Reglamento de la Consejo de Administración, ésta deberá presentar un informe a la Conferencia General que será Tratado en sesión plenaria de la Conferencia General y donde se reproducirán las mismas discusiones producidas en el pleno de la Consejo de Administración. El informe es publicado como apéndice en las Actas de la Conferencia General.

3 Relaciones entre los órganos

Las diferencias entre las dos comisiones fundamentalmente hace referencia a:

• Volumen de trabajo: Inicialmente las dos examinaban todas las cuestiones el mismo año. Esto ya no es así, sino que la Consejo de Administración examina las que estima más importantes (Suponen entre un 10% y un 15% de las cuestiones que examina la Comisión de Expertos). En aquellas que no tienen excesiva relevancia, la Comisión de Expertos se convierte en el órgano de control.

• Diferente tipo de control: La Comisión de Expertos ejerce un control esencialmente técnico. La Consejo de Administración no actúa como segunda instancia de revisión de la Comisión de Expertos, ni como órgano jurisdiccional. Trata de presionar políticamente a los Estados para que apliquen más correctamente los Convenios.

Eficacia del procedimiento

Los resultados pueden ser apreciados desde dos puntos de vista:

• Funcionamiento del diálogo con los gobiernos: El principal elemento que lo potencia son las memorias remitidas por los gobiernos. La proporción de las enviadas es cada vez más importante, aunque no es infrecuente que lleguen tarde o incompletas. Las que llegan en la fecha prevista no suelen pasar del 25%. Las informaciones escritas varían considerablemente en función de los Estados y de los Convenios a los que hacen referencia. Desde 1968 la Oficina debe informar a los gobiernos sobre aquellos puntos de los que no había informado. El diálogo oral se produce cuando a un Estado se le solicita que informe de esta forma. En ningún caso un Estado ha rehusado la posibilidad de hacerlo.

• Eficacia del control: En algo más del 60% de los casos en los que se han detectado problemas de aplicación, los Estados han tomado las medidas oportunas para solventarlo. La eficacia del control no se busca en los mecanismos de denuncia sino en el carácter preventivo ya que los estados consideran que inaplicar o no someter los Convenios a las autoridades competentes va ser llevado como infracción a la Comisión de Expertos tarde o temprano.

Tema 18

Mecanismos Extraconvencionales de Control de la OIT de los Comportamientos Estatales en Materia Social

Introducción

El Comité de Libertad Sindical y el Comité de Encuesta y Conciliación sobre Libertad Sindical son los órganos encargados de la protección sindical.

Hasta 1945 no puede hablarse de reconocimiento internacional de los derechos humanos. Desde la Carta de las Naciones Unidas este concepto de protección ha conducido todas las actividades de las Organizaciones Internacionales. Se han distinguido tres tipos de derechos humanos:

• Derechos civiles o políticos (de libertad).

• Derechos de segunda generación: Consagran la igualdad y los derechos económicos, sociales, y culturales.

• Derechos de tercera generación o de solidaridad: Paz, seguridad, desarrollo sostenido, etc.

Los derechos de segunda generación no persiguen la salvaguarda y protección del ser humano. Persiguen proteger otros valores esenciales del desarrollo del ser humano (salud, trabajo, bienestar social, familia, etc.). Los de primera generación no pueden entenderse sin una relación clara con los de segunda generación. Si existe protección a la vida, entonces debe existir la protección a unos derechos para que la persona tenga una calidad de vida mínima. El núcleo duro de estos derechos de segunda generación lo forman:

• Derecho al trabajo

• Derecho a condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias

• Derecho a sistemas de protección de los trabajadores (Seguridad Social)

• Nivel de vida adecuado

• Derecho a la familia

• Derecho a la educación

• Derechos culturales

• Derechos sindicales

En cuanto a todos éstos, la norma fundamental es el art. 23.1 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos en el que se declara el derecho de toda persona al trabajo, a la libre elección del trabajo, etc. Disposiciones similares se contienen en la Declaración de Filadelfia de 1944 sobre los fines y objetivos de la OIT.

Los derechos sindicales son declarados en el art. 23.4 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos: "Toda persona tiene derecho a fundar sindicatos y a sindicarse para defender sus intereses". En el art. 22.1 del Pacto de derechos Civiles y Políticos (New York, 16 Dic. 1966): "Toda persona tiene derecho a asociarse libremente con otras e incluso a fundar un sindicato o afiliarse a un sindicato para defender sus intereses". El art. 8 del Pacto Internacional sobre Derechos Económicos, Sociales, y Culturales (New York 16 Dic. 1966): "Los Estados parte del pacto se comprometen a garantizar el derecho de las personas a sindicarse y a fundar sindicatos, a la huelga, a la negociación colectiva, ...".

Asimismo, esta protección a los derechos sindicales se recoge en casi todos los sistemas regionales como en el Convenio Europeo para le Protección de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales (Convenio de Roma) y en la Carta Social Europea. En el art. 11.1 del Convenio de Roma se reconoce el derecho de toda persona a fundar con otras personas sindicatos y a afiliarse libremente a un sindicato. En el art. 5 parte 1ª de la carta Social Europea, se declara: "Todos los trabajadores y empresarios tienen derecho a fundar organizaciones profesionales y a asociarse a ellas".

Por tanto, la libertad sindical es un conjunto de derechos y libertades:

• Derecho a fundar sindicatos.

• Derecho a emprender acciones colectivas (Derecho a la huelga).

• Derecho a la negociación colectiva, garantizando la capacidad para desarrollar esas negociaciones entre los interlocutores sociales (Así se reconoce en el art. 6 de la Carta Social Europea).

En el entorno de la OIT, las disposiciones que han reconocido los derechos sindicales son el Convenio 87 sobre libertad sindical y protección del derecho de sindicación (San Francisco 9 Jun. 1948, ratificado por España el 13 Abr. 1977) y el Convenio 98 sobre aplicación de los principios de los derechos de sindicación y negociación colectiva (Ginebra 1 Jul. 1949, ratificado por España el 13 Abr. 1977). Sobre el Convenio 87 se han depositado casi 100 ratificaciones y sobre el Convenio 98 se habían producido, en Mayo de 1998, 137 ratificaciones.

Contenido material del Convenio 87

Parte de considerar que tanto trabajadores como empleadores tienen derecho a constituir cuantas organizaciones consideren oportunas, sin ninguna distinción entre ellos, y sin ninguna autorización previa. Unos y otros tienen derecho a afiliarse a esas organizaciones con la única obligación de observar los Estatutos de dichas organizaciones.

En el art. 10º, se define le organización como: "Aquella que tenga como objeto fomentar y defender los intereses de los trabajadores y de los empleadores". Se afirma también que las organizaciones que se creen tienen derecho a redactar sus estatutos, elegir libremente sus representantes, y determinar su modo de funcionamiento, sin injerencia de las autoridades gubernamentales. En el art. 7 se dice: "La adquisición de personalidad jurídica de esas organizaciones no puede estar sujeta a condiciones que tengan como efecto final limitar lo que se dispone en los arts. 2 y 3 sobre capacidad de actuación".

En su art. 8 se establece una cláusula de salvaguarda y seguridad para que trabajadores y empleadores estén obligados a respetar la legalidad. Otra cláusula del mismo tipo se recoge en el art. 9 estableciendo que la legislación nacional deberá indicar hasta que punto se aplica a las Fuerzas Armadas y a la Policía las garantías establecidas en al Convenio.

Las disposiciones centrales del Convenio son:

• Capacidad de trabajadores y empleadores de establecer organizaciones, sin distinción alguna (salvo para las Fuerzas Armadas y al Policía.

• Principio de no-discriminación.

• Principio de no autorización previa.

• Absoluta regulación establecida en este convenio. Las organizaciones podrán regularse de forma totalmente autónoma y sin ninguna injerencia.

Convenio 98

Garantiza la libertad sindical y contiene cláusulas que tratan de garantizar y fomentar los procedimientos de negociación colectiva. Los Estados se obligan a adoptar mediadas que permitan a los trabajadores gozar de una adecuada protección contra todo tipo de discriminación que intente menoscabar su libertad sindical.

Se protegerá, en primer lugar, al trabajador frente a todos los actos que tiendan a mantenerle en el empleo si no se afilia en un sindicato o si causa baja en él. Se protege frente al despido o cualquier otro perjuicio causado por su afiliación sindical o su participación en actividades sindicales. Se protege a las organizaciones sindicales de las posibles injerencias de órganos de la Administración del Estado.

Junto a los Convenios 87 y 98, en el marco de la OIT, hay otros que han contribuido a establecer un sistema de garantías de libertad sindical. Cabe destacar: El Convenio 135/71 y la Recomendación 143/71 sobre representación de los trabajadores, el Convenio 154/81 y la Recomendación 163/81 relativos al fomento de la negociación colectiva, y una serie de resoluciones adoptadas por la Conferencia General como, por ejemplo, una resolución de 1978 sobre los derechos sindicales y su relación con las libertades civiles.

A partir de estas resoluciones, el Comité de Libertad Sindical ha ido perfilando los fundamentos del derecho de libertad sindical, y se han establecido como derechos fundamentales al respecto:

Derechos a la seguridad de la persona:

• Prohibición de ataques a la integridad física.

• Protección a los sindicalistas (Sobre los arrestos y las detenciones).

• Detención preventiva justificable en casos extremos, pero con las suficientes garantías judiciales.

• Garantía de un procedimiento judicial normal.

• Libertad de movimiento de los sindicalistas.

Derechos de reunión:

• Derecho de los sindicatos a celebrar reuniones en sus locales de modo libre.

• Derecho de los representantes de los trabajadores a disfrutar de las condiciones necesarias para el ejercicio de sus facultades, incluido el acceso al trabajo.

• Prohibición de detención de sindicalistas para impedir una reunión sindical.

• Derecho a celebrar reuniones sindicales públicas aunque puedan estar sometidas a un control de orden público.

Derecho a la libertad de opinión y expresión:

• Derecho a expresar pensamientos y opiniones como elemento indispensa­ble de la libertad de que gozan los sindicalistas.

Protección de locales y bienes sindicales:

• La ocupación o allanamiento de éstos por las autoridades puede constituir grave injerencia en actividades sindicales (según el Comité de Libertad Sindical). En cambio, si se permite cuando se esté dotado de autorización judicial.

El derecho de huelga

Con carácter general, el derecho de huelga ha sido reconocido como componente de la libertad sindical por los propios órganos de la OIT, como en Convenios, Tratados, e instrumentos referidos a los derechos humanos. El Comité de Libertad Sindical ha considerado que el derecho de huelga forma parte del derecho de los sindicatos a realizar sus actividades y sus planes de actuación. El Comité de Libertad Sindical ha reconocido este derecho como legítimo y al que pueden acudir los trabajadores y sus órganos de representación en defensa de sus intereses sociales y económicos. En 1985 le consideró como "uno de los medios esenciales de que disponen los trabajadores para promover y defender los intereses profesionales".

2 El Comité de Libertad Sindical y la Comisión de Encuesta y Conciliación sobre libertad sindical

Los dos comités tienen algunas notas comunes:

• Ambos se van a aplicar a todos los estados miembros independientemente de que tengan o no la consideración de Estados parte con relación a los convenios sobre libertad sindical.

• Carecen de fundamento constitucional, es decir, no se recogen en las disposiciones de la Constitución de la OIT. Esto planteó el problema de saber si se trataba de órganos cuya actuación vinculaba de forma obligatoria a los Estados.

Se supone que todos los Miembros asumen una serie de obligaciones desde que entran a formar parte de la OIT. Se entiende que una de las obligaciones básicas es todo o relativo a la protección de la libertad sindical. Así, si un Estado pusiera en peligro este principio básico, estaría afectando a uno de los elementos fundamentales que informan los principios de la OIT. Por tanto, los principios de libertad sindical han de ser observados por los Estados Miembros en razón de su pertenencia a la OIT.

3 El Comité de Libertad Sindical: Composición y competencias

Fue creado por el Consejo de Administración en la reunión 127 de Noviembre de 1951.

Composición

Es tripartita formada por 9 titulares y 9 suplentes, de los que 3 representantes corresponden a cada sector. Los 9 miembros se designan entre los del Consejo de Administración.

Competencias

Son próximas a competencias puramente judiciales y el ámbito de trabajo del Comité se ha ido modificando por su propio funciona­miento al ir poco a poco ampliando sus tareas. Al comienzo, la tarea principal era:

• Examen principal de alegaciones sobre violaciones que afectasen a la libertad sindical. Analizaba si la alegación era suficientemente importante para ser tramitada ante el Consejo de Administración o si debía ser tramitada ante la Comisión de Investigación y Conciliación.

El procedimiento comenzó a ser bastante inoperativo porque los Estados eran reacios a enviar quejas al Comité debido a que tropezaba su trámite con bastantes dificultades y simplemente se realizaba sobre ellas un examen preliminar. Así, el Comité de Libertad Sindical comenzó a decidir sobre el fondo de las cuestiones. Analizado el fondo de la denuncia, somete las conclusiones ante el Consejo de Administración que las suele aprobar sin ninguna modificación. Desde sus inicios, ha analizado unas 1800 denuncias sobre violación de libertad sindical.

El Comité de Libertad Sindical ha entendido que no le corresponde pronunciarse cobre la violación de Convenios de la OIT relacionados con las condiciones de trabajo porque considera que no se refieren a libertad sindical. Tampoco se reconoce competente en cuestiones relacionadas con legislación sobre la Seguridad Social. Todos los asuntos relacionados con normas jurídicas relativas a propiedad o posesión de las organizaciones sindicales se entiende que no son puramente ejercicios de derechos sindicales y tampoco pueden ser llevados ante el Comité de Libertad Sindical.

Entiende que, cuando se le someten denuncias relativas a proyectos de Ley, el hecho de hacer referencia a texto que aun no tiene legalidad no es motivo para que el Comité de Libertad Sindical no se pronuncie sobre el fondo, porque cree que su pronunciamiento puede interesar al gobierno o a las organizaciones profesionales antes de que se adopte la norma interna.

Si un asunto sometido al Comité de Libertad Sindical se encuentra sometido también ante jurisdicción nacional cuyo pronunciamiento ofrezca garantías suficientes, el Comité de Libertad Sindical puede aplazar su decisión sobre el fondo por plazo razonable, a la espera de la decisión de ese órgano judicial interno. No se produce aplazamiento si este pudiera producir perjuicios a la parte que haya presentado la denuncia o alegación.

Las quejas y denuncias presentadas ante el Comité de Libertad Sindical deberán provenir de organizaciones profesionales o, en su caso, de gobiernos. Las alegaciones sólo serán admitidas si son presentadas por organización nacional directamente interesada en el asunto o, si son presentadas por organizaciones internacionales de trabajadores y empleadores que tengan estatuto consultivo ante la OIT, o cuando provengan de Organizaciones Internacionales de empleadores y trabajadores y se refieran a cuestiones que afecten a Organizaciones nacionales vinculadas a esas Organizaciones Internacionales.

El Comité de Libertad Sindical, en su primera reunión de 1952 para plantearse cuestiones de organizaciones que podían presentar denuncias, estableció el principio de que el Comité de Libertad Sindical podía decidir si una Organización era profesional conforme a normas de la OIT, sin tener en cuenta cuestiones de derecho interno. Así, el Comité de Libertad Sindical ha admitido quejas y denuncias incluso en casos en que las autoridades nacionales hayan disuelto o quieran disolver la Organización Profesional que instó la denuncia.

El hecho de que un Sindicato no haya presentado sus Estatutos no es suficiente, a juicio del Comité de Libertad Sindical, para declarar una denuncia presentada por dicho Sindicato. La falta de reconocimiento oficial de una organización profesional no es suficiente para rechazar un alegato sobre violación de la libertad sindical, siempre que se constante que la organización profesional tiene existencia de hecho. Cuando el Comité de Libertad Sindical tenga que examinar quejas de organizaciones profesionales de las que no tenga datos suficientes, el Director General de la Oficina Internacional de Trabajo podrá solicitar a la organización profesional que suministre datos precisos que constaten la estructura de la Organización.

Procedimiento de trabajo

La denuncia recibida por el Comité de Libertad Sindical será comunicada de forma inmediata al Gobierno interesado para que formule las observaciones que estime necesarias. Se requerirá a la organización profesional iniciadora de la denuncia para que en un plazo determinado amplíe la información que remitió al Comité. Si la amplía, esta nueva información también se remitirá al Gobierno denunciado. En algunos casos, recibida la respuesta del Gobierno, se comunicará a la Organización denunciante una síntesis de la respuesta para que pueda replicar a las alegaciones hechas por el Gobierno. Si esto se produce, el texto de la réplica se remite al Gobierno, que podrá contestar a esta réplica.

El Comité de Libertad Sindical puede pedir al Gobierno que permita la presencia en su territorio de un representante del Director General de la Oficina que deberá recabar toda la información que estime necesaria y que será transmitida al Comité de Libertad Sindical. Establecerá los hechos, se reunirá con representantes del Gobierno, de los empleadores, y de los trabajadores, e incluso en algunos casos celebrará reuniones con los representantes de determinadas Organizaciones Sindicales. A esto se le llama procedimien­to de contactos directos.

Concluida la fase informativa, el Comité de Libertad Sindical procede a dictar conclusiones declarando procedente o desestimando la denuncia. Si se desestima, lo único que procede es archivar el caso y concluir el procedimiento. Si la considera procedente, el Comité de Libertad Sindical sugerirá lo que a su juicio pueden ser medidas apropiadas para restablecer la libertad sindical que ha resultado violada y, en este caso, hay que distinguir dos supuestos:

• Para un Estado ratificante de Convenios relativos a libertad sindical: El Comité de Libertad Sindical llamará la atención a la Comisión de Encuesta y Conciliación, para que ésta realice el seguimiento del asunto.

• Para Estados no ratificantes de Convenios relativos a libertad sindical: No está previsto el seguimiento de estas medidas salvo que el Gobierno interesado consienta expresamente en ello. Como cláusula de salvaguarda, con carácter general, será el Director General de la Oficina Internacional de Trabajo el que tenga cierta capacidad para seguir el asunto e ir informando a los órganos de la OIT.

4 La Comisión de Encuesta y Conciliación sobre Libertad Sindical

Es el órgano formal establecido en 1950 para el examen de quejas sobre violación de libertad sindical como resultado de un acuerdo con el Consejo Económico Social de las Naciones Unidas que aceptó los servicios de la OIT y de la Comisión en cuestión.

Composición

Está formada por personalidades designadas por el Consejo de Administración a propuesta del Director General de la Oficina Internacional de Trabajo. Son elegidos por su competencia y deben ejercer sus funciones con absoluta independencia. Habitualmente funcionan en comisiones de 3 o 5 miembros. Actualmente el número total de miembros es de 10.

Competencias

Podrán acudir ante la Comisión de Encuesta y Conciliación los Gobiernos y Organizaciones de empleadores y trabajadores que tengan interés directo en el asunto, y siempre que se trate de una alegación en materia de violación de libertad sindical. En cuanto a los Estados Miembros de la OIT, quien decide si un asunto es sometido a la Comisión de Encuesta y Conciliación es el Consejo de Administración. Si se presenta una alegación ante la ONU, ésta la reenviará directamente a la OIT. En cuanto a los Estados miembros de la ONU pero no de la OIT, quien toma la decisión es el Consejo Económico y Social de la Naciones Unidas.

Tiene como misión examinar quejas procedentes de Gobiernos o de Organizaciones de empleadores y trabajadores que aleguen que se ha atentado contra el ejercicio de Derechos Sindicales. Dentro de está función realiza las siguientes actuaciones:

• Investigar sobre las situaciones sometidas a su examen.

• Examinar, de conformidad con el Gobierno interesado, las cuestiones que le son sometidas a fin de solucionar las cuestiones por la vía del acuerdo.

Fundamentalmente es órgano de investigación, aunque también tiene capacidad para proponer soluciones. Decide no desde la perspectiva judicial sino desde una perspectiva más de carácter de negociación política y, en este sentido, ante la Comisión de Encuesta y Conciliación solo pueden llegar asuntos sobre los que se produzca consentimiento del Estado interesado, salvo cuando el Estado interesado haya ratificado los Convenios de libertad sindical.

La Organización denunciante tiene que ser nacional con interés directo en el asunto, Organización Profesional con Estatuto consultivo ante la OIT, u Organización Profesional a la que está afiliada la Organización nacional a la que atañen los hechos.

Procedimiento

Está dotado de cierta oficiosidad pero no está establecido como tal. Un ejemplo de ello es una retirada de una queja sobre el Gobierno de Grecia en la que la Comisión de Encuesta y Conciliación prosiguió con el procedimiento iniciado, cuando esto no suele ser habitual.

Al informe final de la Comisión de Encuesta y Conciliación se da publicidad, la cual tiene un suficiente elemento sancionador para los Estados. Ha habido supuestos graves en los que la Comisión de Encuesta y Conciliación ha entrado a analizar supuestos de violaciones de Derechos Humanos, aunque no es su función, debido a que entendía que la libertad sindical forma parte de los Derechos Humanos.

5 Eficacia del Procedimiento del Comité de Libertad Sindical

Como ha ido pronunciándose sobre el fondo de las denuncias, ha originado una jurisprudencia en materia de libertad sindical sobre la base de sus pronunciamientos. Así, las disposiciones de la OIT se han ido fundamentando en estos principios.

En gran número, los Estados han seguido las recomendaciones dadas por el Comité de Libertad Sindical y también, en alto porcentaje, han procedido a modificar la legislación nacional relativa a libertad sindical e incluso, los pronunciamientos del Comité de Libertad Sindical han supuesto la libertad de sindicalistas que estaban en prisión.

S u actuación no supone una verificación sistemática del curso dado por los Estados a las recomendaciones recibidas, pero en muchos casos, el Comité de Libertad Sindical ha remitido a la Comisión de Encuesta y Conciliación sobre libertad sindical las denuncias para que puedan seguir la evolución de las recomendaciones hechas en su momento. En algunos casos, el Comité de Libertad Sindical tiene carácter preventivo, en el sentido de que los Estados son tienen en cuenta que sus actuaciones pueden hacerse públicas en las memorias del Comité de Libertad Sindical.

6 Eficacia del procedimiento de la Comisión de Encuesta y Conciliación sobre libertad sindical

Los Estados negaban el que la Comisión investigase supuestos que les afectasen. A mediados de los 60 esto cambió y desde comienzos de los 70 ha investigado asuntos relativos a Chiles, EEUU, Grecia, Leshoto, etc.

7 Otras formas de control "ad hoc"

Reclamaciones

Se fundan legalmente en los arts 24 y 25 de la Constitución de la OIT. Son el medio de control de las organizaciones profesionales para destacar omisiones en las que haya incurrido un Estado en cuanto a dar efectividad a las disposiciones de un Convenio de la OIT.

Las organizaciones profesionales se dirigirán a la Oficina Internacional de Trabajo alegando el incumplimiento de un Convenio ratificado por un Estado. El Director General transmitirá de inmediato la reclamación a la Mesa del Consejo de Administración. La admisibilidad de una reclamación está sujeta a las siguientes condiciones:

• Debe comunicarse por escrito a la Oficina Internacional de Trabajo.

• Debe proceder de Organizaciones de empleadores o trabajadores.

• Debe hacerse mención expresa del art. 24 de la Constitución de la OIT.

• Debe referirse a Estado miembro de la OIT.

• Debe referirse a un Convenio en el que el Estado miembro contra el que se formula la reclamación sea parte.

• Debe indicarse respecto a que disposición el Estado miembro no garantiza el cumplimiento del Convenio.

Si el Consejo de Administración, sobre la base de un informe realizado por la Mesa, la declara admisible, designa un Comité compuesto por miembros del Consejo de Administración escogidos en igual número entre los tres grupos. Del comité no podrán formar parte representante o nacional del Estado contra el que se presenta la reclamación. Tampoco podrá formar parte ninguna persona que ocupe un cargo oficial en la Organización de empleadores o trabajadores que haya presentado la reclamación.

Las reuniones de comité se celebran a puerta y todo el procedimiento que se desarrolle ante el Comité tendrá carácter confidencial. Durante el examen de una reclamación, el Comité podrá solicitar a la Organización formulante a que facilite informaciones complementarias dentro del plazo fijado por el propio Comité.

El Comité podrá comunicar la Reclamación al Gobierno contra el que se dirige, y en ella le puede invitar a que haga una declaración dentro de un plazo determinado, o bien comunicárselo sin darle oportunidad para hacer aclaraciones. Además, el Comité, si se ha decidido por declaración del Gobierno, podrá pedir después nueva información a dicho Gobierno. Podrá también invitar a un representante de la Organización formulante a que comparezca ante el Comité para facilitar informaciones complementarias de forma oral.

Si el Comité invita al Gobierno a presentar una declaración, éste podrá comunicarla por escrito, solicitar que el Comité escuche a un representante del Gobierno, o solicitar que un representante del Director General de la Oficina Internacional de Trabajo visite al Estado para que obtenga, mediante el mecanismo de consultas directas, todas las informaciones que estime pertinentes sobre el objeto de la reclamación.

Cuando el Comité haya finalizado el examen de la reclamación, presentará las conclusiones y formulará las recomendaciones que estime oportunas y que, en su caso, podrán ser adoptadas por el Consejo de Administración.

El informe lo analiza el Consejo de Administración en reunión a puerta cerrada. Podrá decidir si publica o no la reclamación y la declaración de los Estados y, determinará además la forma y fecha en que se producirá la publicación. Esta publicación pone fin al procedimiento de las reclamaciones de los arts 24 y 25 de la Constitución de la OIT.

Además, la Oficina Internacional de Trabajo tiene la obligación de notificar las decisiones del Consejo de Administración al Gobierno interesado y a la Organización que haya formulado la reclamación.

Quejas

Se fundamentan legalmente en los arts 26-34 de la Constitución de la OIT. Cualquier Estado miembro de la OIT podrá presentar ante la Oficina Internacional de Trabajo queja contra otro Estado miembro siempre que, al parecer del Estado que la presente, el otro Estado no haya adoptado las medidas oportunas para el cumplimiento satisfactorio de un convenio que ambos hayan ratificado en virtud de la Constitución de la OIT (art. 26.1).

El procedimiento es puramente judicial, y en muchos casos, actúa como primera fase de un procedimiento cuyas consecuencias finales se van a dirimir ante el TIJ. La queja puede ser presentada por un Estado miembro siempre que el incumplimiento sea imputable a otro Miembro parte del convenio sobre el que se denuncia. También puede presentarse de oficio por el Consejo de Administración a propuesta de un delegado de la Conferencia.

La queja debe ser escrita y apoyada en las pruebas que se estimen imprescindibles. El asunto se da traslado al Consejo de Administración y éste actuará como órgano que impulse todo el procedimiento de queja y "podrá ponerse en contacto con el Gobierno contra el que se presenta la queja en la forma prevista en el art. 24 para las reclamaciones". (Art. 26.2).

Si no lo, considera necesario o, poniéndose en contacto no recibe comunicación del Gobierno interesado, podrá nombrar una comisión de encuesta para estudiar la cuestión planteada e informar al respecto (art. 26.3).

Si decide nombrar una comisión de encuesta, todos y cada uno de los Miembros se obligan a poner a disposición de la comisión todas las informaciones que estuvieran relacionadas con el motivo de la queja (art. 27).

La comisión de encuesta, cuando finalice sus trabajos, presentará un informe en el que expondrá el resultado de las averiguaciones realizadas sobre los hechos a los que alcanzaba la queja, las recomendaciones que considere convenientes para dar fin a la situación que dio lugar a la queja y, los plazos en los que se han de adoptar las medidas (art. 28).

El Director General de la Oficina Internacional de Trabajo comunicará el informe del comité de encuesta al Consejo de Administración y a los diferentes Estados a los que concierna la queja. Así, se abrirá el plazo en el que los Estados directamente interesados deben comunicar al Director General de la Oficina Internacional de Trabajo si aceptan o no las recomendaciones de la comisión y, caso de no aceptarlas, si desean someter el asunto ante el TIJ (art. 29.2).

La decisión del TIJ es inapelable y puede confirmar las recomendaciones o conclusiones, modificarlas, o incluso anularlas (arts. 31 y 32).

Si un Estado no da cumplimiento a las decisiones o recomendaciones de la comisión de encuesta, o a la que hubiera adoptado en su caso el TIJ, será el Consejo de Administración quien informe a la Conferencia General para que ésta adopte las medidas necesarias con el fin de que se produzca el cumplimiento de las decisiones.

En todo caso, el Gobierno acusado podrá en cualquier momento informar a los órganos de la comisión que ya está tomando las medidas oportunas, y podrá solicitar que la comisión de encuesta verifique sobre el terreno que se está desarrollando la ejecución de tales medidas.

Eficacia de los Procedimientos “ad hoc”

Eficacia del Procedimiento de Reclamación

En la práctica, se ha puesto pocas veces en funcionamiento. En la mayoría de los casos han partido de Organizaciones de trabajadores, aunque también algunas han sido iniciadas por Organizaciones de empleadores.

Eficacia del procedimiento de queja

Se pensó que podía ser uno de los mecanismos más eficaces de control por estar activado por los propios Estados y porque tenía posibilidad de revisión ante el TIJ.

Las actuaciones de la comisión de encuesta han ido dirigidas fundamentalmente a señalar comportamientos que debían de solucionar los Estados. Han servido a los Estado para darles información adicional de como debe realizarse la eficaz aplicación de las disposiciones de la OIT y no en cambio como un medio coactivo.

Nota sobre los mecanismos extraconvencionales

En este tema 18 nos referimos a mecanismos extraconvencionales. Los convencionales aparecen recogidos en la Constitución de la OIT. Los procedimientos "ad hoc" que se recogen en este tema también son convencionales. Los extraconvencionales reciben este nombre porque no se recogen en la Constitución de la OIT.

Dentro de los procedimientos de control cabe la posibilidad de distinguirlos de otra forma:

Ordinarios: Tienen funcionamiento habitual sujeto a un calendario y se desarrollan todos los años conforme a un procedimiento ya marcado (control desarrollado por la Comisión de Expertos y por la Comisión de Aplicación de Convenios y Recomendaciones).

Extraordinarios: No se sujetan a un tiempo fijo, sino que surgen en un momento determinado ante supuestos de hecho determinados (Procedimientos de reclamación y queja, y procedimiento de libertad sindical).

En todo caso, todos estos procedimientos tienen un elemento común que es el de estar rodeados de unas garantías, en el sentido de que son imparciales y objetivos.