Derecho Penitenciario III

Sistema penitenciario español. Legislación. Jurisprudencia

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I. El Control Jurisdiccional de la Actividad Penitenciaria.

Consideraciones preliminares

Se pone de manifiesto la necesidad de que la actividad penitenciaria este sujeta al control jurisdiccional. Se dan tres causas que engloban este fenómeno:

  • Causas Socio-históricas. Hay que referirse a la grave situación en la que se encontraban los reclusos españoles, que originaban con frecuencia motines debido a:

    • Elevado número de reclusos en las cárceles (hacinamiento).

    • Elevado porcentaje de presos preventivos.

    • Dureza de las penas, especialmente los delitos contra el patrimonio.

    • Queja de los presos por la vulneración de los derechos fundamentales.

Estos motivos obligaron a modificar una política penitenciaria ineficaz tanto desde el punto de vista penitenciario como judicial. Así, por lo que respecta al ámbito judicial, se consideraba la ejecución de la pena como algo ajeno a la función jurisdiccional, abandonando a la Administración Penitenciaria dicha función. Por tanto se dejaba en sus manos cuestiones tan importantes como: aprobar las redenciones por trabajo, o, la concesión de la libertad condicional.

  • Causas Constitucionales. Entre las que destaca, por un lado, el mandato expreso del art. 25.2 de la CE al pronunciarse, entre otras cuestiones, sobre: el fin resocializador de las penas privativas de libertad y las garantías de los derechos fundamentales del penado no afectados por el fallo condenatorio ni por la ley penitenciaria. Por otra parte, el principio constitucional del art. 117.3 de la CE que atribuye al Poder Judicial dos tareas fundamentales: Juzgar y hacer ejecutar lo juzgado, cuando dice que “El ejercicio de la potestad jurisdiccional en todo tipo de procesos, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado, corresponde a los Juzgados y Tribunales determinados por las leyes, según las normas de competencia y procedimiento que las mismas establezcan”.

  • Reglas Mínimas del Comité de Ministros Europeos de 19 de enero de 1973. Si a este contexto socio-histórico y constitucional aludido, se añade que el Comité de Ministros Europeos, en las “Reglas Mínimas” aprobadas el día 19 de enero de 1973 estableció la “Recomendación” de que existiera un “Órgano de Control de las Prisiones” Judicial; no es lógico pensar que el legislador español, al crear la figura del Juez de Vigilancia Penitenciaria en nuestro ordenamiento jurídico, pretendiera, esencialmente, establecer un control judicial directo y ajeno a la administración penitenciaria. Es por ello, que la LOGP de 1979 creara la figura del Juez de Vigilancia Penitenciaria con un doble carácter:

  • Judicializar la ejecución de las penas privativas de libertad y las medidas de seguridad, reforzando la garantía de ejecución.

  • Garantizar el correcto funcionamiento de las Instituciones Penitenciarias, principalmente en los aspectos que afectan a los derechos de los internos.

II. El Juez de Vigilancia Penitenciaria.

Naturaleza

El Juez de Vigilancia Penitenciaria es un órgano judicial unipersonal especializado, incardinado en el orden jurisdiccional penal.

La creación orgánica del Juez de Vigilancia Penitenciaria tuvo lugar por Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, que a su vez fue reformada por la Ley Orgánica 16/1994, de 8 de noviembre, que en su art. 94.1 dispone que “en cada provincia, y dentro del orden jurisdiccional penal, habrá uno o varios Juzgados de Vigilancia Penitenciaria, que tendrán las funciones jurisdiccionales previstas en la Ley General Penitenciaria en materia de ejecución de penas privativas de libertad y medidas de seguridad, control jurisdiccional de la potestad disciplinaria de las autoridades penitenciarias, amparo de los derechos y beneficios de los internos en los establecimientos penitenciarios y demás que señale la Ley”.

La Ley Orgánica 5/2003, de 27 de mayo, viene a disponer que “en la villa de Madrid, con jurisdicción en toda España, habrá uno o varios Juzgados Centrales de Vigilancia Penitenciaria que tendrán las funciones jurisdiccionales previstas en la Ley General Penitenciaria descritas en relación con los delitos competencia de la Aud.Nac.”.

Competencia y funciones

Existen dos leyes que delimitan el marco de competencias de los Jueces de Vigilancia Penitenciaria, el art. 94.1 de la LOPJ que dispone que:

-En cada provincia habrá uno o más Juzgados de Vigilancia Penitenciaria, que tendrá las funciones previstas en la LOPJ en materia de ejecución de penas privativas de libertad y medidas de seguridad.

-Control de la potestad disciplinaria de las autoridades penitenciarias.

-Amparo de los derechos fundamentales de los internos y demás que señala la Ley.

Y el art. 76.1 de la LOGP que establece lo siguiente:

-Hacer cumplir las penas impuestas.

-Resolver recursos referentes a las modificaciones que pueda experimentar con arreglo a las leyes y reglamentos.

-Salvaguardar los derechos de los internos.

-Corregir abusos y desviaciones que en el cumplimiento de los preceptos del régimen penitenciario pudieran producirse.

Según el art. 76.2 de la LOGP corresponde especialmente al Juez de Vigilancia:

  • Adoptar todas las decisiones necesarias para que los pronunciamientos de las resoluciones en orden a las penas privativas de libertad se llevan a cabo, asumiendo las funciones que corresponderían a los Jueces y Tribunales sentenciadores.

  • Resolver sobre las propuestas de libertad condicional de los penados y acordar las revocaciones que procedan.

  • Aprobar las propuestas que formulen los establecimientos sobre beneficios penitenciarios que puedan suponer acortamiento de la condena.

  • Aprobar las sanciones de aislamiento en celda de duración superior a 14 días.

  • Resolver por vía de recurso las reclamaciones que formulan los internos sobre sanciones disciplinarias.

  • Resolver en base a los estudios de los Equipos de Observación y Tratamiento, y en su caso de la Central de Observación y Tratamiento, los recursos referentes a clasificación inicial y a progresiones y regresiones de grado.

  • Acordar lo que proceda sobre las peticiones o quejas que los internos formulen en relación con el régimen y el tratamiento penitenciario en cuanto afecte a los derechos fundamentales o a los derechos y beneficios penitenciarios de aquéllos.

  • Realizar las visitas a los establecimientos penitenciarios que previene la LECr.

  • Autorizar los permisos de salida cuya duración sea superior a 2 días, excepto de los clasificados en tercer grado.

  • Conocer del paso a los establecimientos de régimen cerrado de los reclusos a propuestas del Director del establecimiento.

  • Las funciones establecidas en el art. 76 de la LOGP se agrupan en dos bloques:

    Abarcan funciones relativas a la ejecución penal. Se incluye:

    -Funciones de resolver recursos referentes a las modificaciones que pueda experimentar la pena impuesta con arreglo a lo previsto en las leyes y reglamentos.

    -Funciones previstas en los apartados a, b y c del nº 2 del art. 76.

    Del examen de tales atribuciones, parece que se han pasado al Juez de Vigilancia todas las competencias que tenían los Jueces y Tribunales sentenciadores en la ejecución de la pena de prisión. Sin embargo, ello no es cierto, pues hay determinadas funciones que siguen residenciadas en los Jueces y Tribunales Sentenciadores, como son las siguientes:

    • Refundición de condenas, consistente en acumular las condenas impuestas a un sujeto en varias sentencias a efectos de aplicar el “quantum máximo” de pena al culpable (art. 76 del CP); función que viene atribuida al Órgano Jurisdiccional que haya dictado la última sentencia. Esta función suscitó controversias entre los Jueces de Vigilancia Penitenciaria y los Jueces y Tribunales sentenciadores, ya que unos como otros consideraban que era función suya, lo que originó que esta cuestión se planteara ante la Sala 2ª del TS, que resolvió en el sentido de mantener dicha competencia o función en los Jueces y Tribunales Sentenciadores.

    Ahora bien, los Jueces de Vigilancia Penitenciaria en los criterios refundidos de actuación, vienen considerando que pueden asumir esta competencia por varias razones: 1º Por el alcance omnicomprensivo del art. 76.2 a) de la LOGP, 2º Por la repercusión beneficiosa para los penados, porque imprimen mayor rapidez en la resolución de los procesos y 3º Porque la acumulación es ejecución de pena y no determinación de pena.

    • La Aprobación del licenciamiento definitivo por cumplimiento de condena, que el art. 17.3 de la LOGP quiso que continuara residiendo en el Juez o Tribunal sentenciad.

    • Liquidación de condena, también aparece residenciada en el Juez o Tribunal sentenciador. Tanto la liquidación de condena como el licenciamiento definitivo son meras comprobaciones matemáticas, y en el caso del licenciamiento definitivo de sumas y restas efectuadas por el Centro Penitenciario en base a las resoluciones del Juez de Vigilancia Penitenciaria.

    El proyecto de Ley Orgánica ante los Juzgados de Vigilancia Penitenciaria clarifica las funciones del Juez de Vigilancia en materia de ejecución penal; siguiendo la doctrina mayoritaria los criterios de actuación de los Jueces de Vigilancia Penitenciaria, y encomienda a éstos a partir del ingreso en prisión, todas las incidencias que se deriven de la ejecución penal y en concreto:

    - Aprobación de la Liquidación de condena.

    - Refundición de Condenas.

    - Aprobación del Licenciamiento definitivo.

    - Suspensión de la ejecución de penas en caso de trastorno mental grave.

    - Abono de la prisión preventiva sufrida por el penado en otra causa.

    Funciones relativas a control jurisdiccional de la Actividad Penitenciaria.

  • Salvaguardar los derechos de los internos, en ningún caso es una atribución o competencia en sentido amplio que abarque todos los derechos de los internos, sino sólo abarca los derechos derivados de la relación jurídico-penitenciaria. Los derechos que surjan de otras relaciones jurídicas son tutelados por otros órganos de la jurisdicción ordinaria.

  • Corregir abusos y desviaciones que se puedan producir en el régimen penitenciario; tiene una excepción muy singular que es la relativa a las quejas por traslados a otros Centros Penitenciarios que se atribuyen al Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional.

  • Sin embargo, el control de la forma en que se realicen esos traslados, si correspondería al Juez de Vigilancia Penitenciaria (dentro de esta función el Juez de Vigilancia puede dejar sin efecto el traslado acordado por la Administración Penitenciaria), cuando considere que existe algún abuso o desviación como:

    - Cuando con el traslado se trate de sustraer al interno de la competencia de un determinado Juez de Vigilancia.

    - Cuando constituya una sanción encubierta.

    - Cuando el traslado produzca un empeoramiento de la situación del interno respecto de los beneficios penitenciarios, de aplicación de un tratamiento, o de la posibilidad de desempeñar un trabajo en régimen abierto.

    En todos estos casos, y según el criterio 13 de los criterios refundidos de actuación de los Jueces de Vigilancia Penitenciaria, la competencia corresponde al Juez de Vigilancia del territorio donde se encuentre el Centro Penitenciario desde el que se produce el traslado, y si el interno formula queja ante el Juez de destino, éste la trasladara al indicado anteriormente.

    En el art. 77 de la LOGP se refiere a las competencias relativas a formular propuestas a la Dirección General de Instituciones Penitenciarias, que corresponde al Juez de Vigilancia Penitenciaria; no debiendo confundirse con las funciones de dirección, organización e inspección de los Centros Penitenciarios.

    El Juez de Vigilancia Penitenciaria puede formular propuestas a la Dirección General de Instituciones Penitenciarias en lo referente a:

    - Organización de los servicios de vigilancia.

    - Ordenación de la convivencia interior de los establecimientos penitenciarios.

    - Organización de las actividades de talleres, escuelas, asistencia médica y religiosa.

    - Y en general, a las actividades regimentales, económico-administrativas y de tratamiento penitenciario en sentido estricto.

    Procedimiento y recursos ante sus resoluciones

    En relación con las cuestiones procedimentales, la LOGP al crear la figura del Juez de Vigilancia Penitenciaria remitía a las normas procesales para el cumplimiento de sus funciones. Pero este desarrollo normativo procesal no se ha producido hasta la fecha, existiendo por tanto, un vacío normativo en esta materia.

    En defecto de tales normas, y como consecuencia del Acuerdo del Consejo General del Poder Judicial de 9 de julio de 1981, la Presidencia del Tribunal Supremo en unas “Prevenciones” dirigidas a los Jueces de Vigilancia, sienta unos criterios, a manera de orientaciones, para llenar el vacío de normas procesales propias, que son:

    • Sumariedad, entendida como brevedad de los trámites procedimentales, con las garantías inherentes a toda actividad jurisdiccional.

    • Derecho a la tutela judicial efectiva, a la defensa y a la asistencia letrada, derecho a la información, prohibición de dilaciones, adopción de garantías y posibilidad de utilizar pruebas.

    • Los escritos de los internos no deben requerir obligatoriamente la intervención de Letrado y Procurador, aunque voluntariamente pueden utilizarlos o solicitarlos del turno de oficio. Tampoco deben estar sujetos a formalismos legales, pudiendo remitirse por correo o formularse oralmente (los defectos en las peticiones serán subsanados de oficio).

    • La audiencia al interno y el informe de la Administración Penitenciaria deben ser trámites necesarios.

    • Las resoluciones del Juez de Vigilancia, que deben revestir la forma de Auto motivado, serán recurribles ante el Juez o Tribunal sentenciador.

    La laguna legal que existía respecto a los RECURSOS, se ha resuelto con la publicación de la Ley Orgánica del Poder Judicial 6/1985, de 1 de julio, modificada por la L.O. 7/2003, de 30 de enero, de medidas de reforma para el cumplimiento integro y efectivo de las penas.

    El Recurso de Reforma podrá interponerse contra todos los autos del Juez de Vigilancia Penitenciaria ante el mismo.

    El Recurso de Apelación se interpone contra las resoluciones del Juez de Vigilancia Penitenciaria en lo referente en materia de ejecución de penas ante el Tribunal sentenciador, excepto cuando se haya dictado resolviendo este recurso contra resolución administrativa que no se refiera a la clasificación del penado. En los casos en que concurran varias sentencias condenatorias, la competencia para resolver el recurso de apelación corresponderá al Tribunal sentenciador que haya impuesto la pena más grave, y si las penas son iguales de graves corresponderá la competencia al Tribunal que haya impuesto la última.

    El resto de materias no comprendidas anteriormente, serán recurribles en apelación o queja siempre que no se haya dictado resolviendo recurso de apelación contra resolución administrativa, correspondiendo su conocimiento a la Audiencia Provincial, por estar situado dentro de su demarcación el establecimiento penitenciario.

    El Recurso de Queja solo podrá interponerse contra las resoluciones en que se deniegue la admisión de un recurso de apelación.

    Criterios Refundidos de Actuación de los Jueces de Vigilancia Penitenciaria

    El Juzgado de Vigilancia Penitenciaria en cumplimiento de sus funciones, ha encontrado una serie de problemas y dificultades; por ello se reúnen anualmente, bajo el auspicio del CGPJ, al objeto de sentar unos criterios uniformes para ejercer sus competencias, a estos se les llama Criterios Refundidos de Actuación.

    Los referidos criterios se organizan en dos bloques:

    • Organización de los Juzgados de Vigilancia Penitenciaria: Bajo este epígrafe se recogen una serie de declaraciones, que son las siguientes:

    a) Necesidad de asignar a los JVP un Equipo Técnico Propio (juristas, psicólogos, criminólogos...) a fin de poder contrastar, o revisar los informes emitidos por los Equipos de Observación y Tratamiento de los Centros Penitenciarios en todas aquellas resoluciones relativas. Al tratamiento, permisos de salida, clasificación y progresión de grado, libertades condicionales, y en general todas aquellas que requieran el correspondiente informe de expertos.

    b) Especialización de los Jueces de Vigilancia Penitenciaria.

    c) Órgano Judicial especializado para conocer el recurso de apelación.

    • Competencias del Juzgado de Vigilancia Penitenciaria: Dentro de este apartado se recogen una serie de pronunciamientos sobre distintas materias, pero nosotros nos referiremos solo a dos:

    a) Clasificación de los internos. Los Jueces de Vigilancia abogan apara que la Administración Penitenciaria ponga en conocimiento de los Fiscales de Vigilancia en todo caso los acuerdos de clasificación inicial en tercer grado, a fin de contemplar la posibilidad de interponer el correspondiente recurso ante el Juez de Vigilancia penitenciaria.

    También han criticado los Jueces de Vigilancia el no tener intervención alguna en los permisos de salida concedidos a los penados clasificados en tercer grado.

    b) Régimen disciplinario. Es parecer de los Jueces de Vigilancia Penitenciaria que el cumplimiento de sanciones disciplinarias de aislamiento en celda de duración superior a 14 días, en ningún caso, deben ser ejecutivas hasta que lo apruebe el Juez de Vigilancia.

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    LECCIÓN 3ª: I. El Control Jurisdiccional de la Actividad Penitenciaria.