Derecho Constitucional

Palamento. Tribunal. Corte. Ley. Rey. Estado. Ley ogánica. Órgano. Constitucion. Refrendo. Sucesión

  • Enviado por: Leon
  • Idioma: castellano
  • País: España España
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TEMA 1.- LA CORONA.

1.- La Monarquía Parlamentaria como forma política del Estado.

Después de definir el Estado como “social y democrático de Derecho” y proclamar que la “soberanía nacional reside en el pueblo español”, el artículo 1ª de la Constitución completa esta serie de enunciados básicos con la afirmación de que “ la Monarquía Parlamentaria es la forma política del Estado.”

2.- La funciones del Rey.

Vienen reguladas en el art.56.1 de la Constitución, según este artículo el Rey es:

a.- Jefe del Estado: es un órgano estatal configurado por la propia CE. Ha de tener una función autónoma y en su ejercicio no puede estar subordinado a ningún otro órgano constitucional, porque todos ellos derivan su existencia y poderes directamente de la CE y por tanto están situados en una posición de paridad jurídica.

b.- símbolo de su unidad y permanencia (Estado): el Rey personifica el Estado, y corresponde al Rey formalizar los actos mas importantes del Estado, ya sean de carácter legislativo (art.62a) o gubernamental (art.62f), así como hacer las convocatorias y designaciones precisas para la renovación de los títulos de los órganos legislativos y gubernamentales (art.62b,62d,62e).

c.- arbitra y modera el funcionamiento regular de las instituciones: lo que comporta, en primer termino, una exigencia de neutralidad política, sin la cual la moderación y el arbitraje de la Corona se desnaturalizarían.

Esta función la podemos dividir en:

1.- función moderadora: consiste en la magistratura de influencia que al Rey corresponde en relación con el Gobierno, y que se concreta en los derechos del Rey a ser consultado, a animar y advertir.

El derecho del Rey a ser informado de los asuntos de Estado.

Otros derechos: conviertan al Rey en consejero del Gobierno, este aspecto de su actividad debe estar en todo momento protegido por la reserva, para que la “auctoritas” del Rey pueda ejercerse sin menoscabo de la “potestas” del Gobierno.

2.- función arbitral: se caracteriza por la neutralidad, se trata de un arbitraje al servicio, no de una política del Jefe del Estado, sino del buen funcionamiento de una forma de gobierno parlamentaria, que únicamente precisa la intervención arbitral de un poder neutral, cuando no sea capaz de autorregularse.

La principal facultad arbitral del Rey, es proponer candidato a Presidente de Gobierno (art.62d).

Esta función arbitral también puede realizarse mediante mensajes públicos del Rey.

d.- la mas alta representación del Estado español en las relaciones internacionales especialmente con las naciones de su comunidad histórica.: se trata de dos competencias que tienen distinta naturaleza:

1.- función jurídica: es la mas alta representación del Estado, que se concreta en los siguientes poderes del Rey:

- legación activa y pasiva (art.63.1)

- manifestar el consentimiento del Estado para obligarse por medio de tratados (art.63.2)

- declarar la guerra y hacer la paz (art.63.3)

2.- función simbólica: vinculo histórico con los pueblos que formaron parte de la Monarquía española y con los cuales la CE manifiesta una especial vocación de cooperar (art.11.3).

e.- garante de la Constitución: se refleja en el juramento que debe prestar al ser proclamado ante las Cortes Generales “ guardar y hacer guardar la Constitución” (art.61.1). Esta función tiene dos significados:

1.- por un lado, es una consecuencia de la vinculación de los poderes públicos a la CE, este precepto cobra una especial relevancia en el Rey, porque a este le compete realizar los principales actos del Estado, culminando el proceso constitucional.

2.- por su posición en relación con las FA, que tienen encomendado por la CE la defensa del ordenamiento constitucional. La Jefatura del Rey es una jefatura institucional que tiene dos caracteres:

1.- carácter civil: ejercicio regulado normas constitucionales, exigen refrendo ministerial

2.- carácter militar: máximo oficial FA, este mando es solo accesorio y deriva del primero, es una garantía de aquella, si el Rey no puede mandar con el refrendo ministerial por que este esta impedido, puede hacerlo directamente como primer militar.

3.- El refrendo

Regulado en el (art.64).

1.- necesidad: los actos del Rey deben ser siempre refrendados, normalmente por le Presidente del Gobierno o los Ministros, de los actos del Rey serán responsables las personas que lo refrenden.

La responsabilidad del refrendante se extiende tanto a la regularidad formal del acto, como a su contenido, el refrendo acredita la legalidad de la actuación del Jefe del Estado. Sin embargo, la responsabilidad del refrendante no puede extenderse a este último aspecto, en aquellos casos en que el acto del Rey culmina un procedimiento en el cual el refrendante no ha participado.

2.- objeto: del refrendo, actos que el Rey realiza como titular de la Jefatura del Estado, exceptuándose los correspondientes a su vida privada (administración de su patrimonio) fuera de este ámbito privado es siempre exigible salvo en:

- actos que el Rey realice para la distribución de su presupuesto

- nombramiento miembros civiles y militares de su Casa

Están también exentos de refrendo los actos personalisimos del Rey.

3.- forma: la forma típica de refrendo es la contrafirma de los actos del Rey por el refrendante, existen además otros tipos:

a.- refrendo tácito: presencia Ministros junto al Rey en sus actividades oficiales, significa la asunción de responsabilidad

b.- refrendo presunto: presunción general de que el Gobierno cubre con su responsabilidad la actuación del Rey

4.- titularidad: art.64.1 atribuye esta titularidad al Presidente del Gobierno, Ministros y al Presidente del Congreso.

- Ministros: refrendar Reales Decretos

- Presidente Congreso: solo en casos expresamente previstos por la CE:

- propuesta candidato y nombramiento Presidente Gobierno

- disolución Cortes, se no es investido ningún candidato en el plazo de 2 meses

Hay que interpretar el art.64.1 , y en el se deja sin posibilidad la delegación del refrendo en otros órganos, y la imposibilidad de que otras normas de inferior rango puedan añadir nuevos titulares de esa potestad.

5.- naturaleza jurídica: el refrendo es una condición de validez para los actos del Rey, la ausencia del refrendo supone la nulidad de dichos actos.

Las funciones del refrendo y la naturaleza de los actos del Rey no todos vienen configurados en la CE como actos finales de un procedimiento, y muchos pueden analizarse desde la perspectiva del concurso de voluntades que se integran en el acto refrendado.

Se trata de actos en cuya elaboración participan exclusivamente el Rey y el sujeto refrendante, y se pueden agrupar en dos categorías:

1.- actos de iniciativa del Rey:

- propuesta candidato Presidente Gobierno

- ejercicio alto mando Fuerzas Armadas

- concesión títulos nobiliarios

- actos del Rey en relación con la sucesión

- mensajes del Rey

2.- actos realizados por el Rey a propuesta del Presidente del Gobierno:

- nombramiento Ministros

- disolución Cortes Generales

- presidencia por el Rey de las sesiones del Consejo de Ministros.

En estos casos el acto refrendado aparece como acto complejo, que exige la concurrencia de dos voluntades, de tal manera que la iniciativas del Rey pueden ser limitadas por el refrendante (no refrendar) y las del Presidente del Gobierno por el poder del Rey (no obrar).

4.- La sucesión en la Corona (no entra para el examen)

5.- La Regencia y la tutela del Rey menor (no entra para el examen)

TEMA 2.- LA ELECCIÓN DE LAS CORTES GENERALES

Introducción.

Las fuentes del derecho electoral.

La característica formal mas destacada de nuestro Derecho electoral es su extensa “constitucionalización”, es decir que muchos de sus principios y contenidos básicos están recogidos en la Constitución. Por consiguiente, el núcleo central del ordenamiento goza de las garantías de estabilidad y supremacía propias de aquélla. Hay que tener en cuenta que ha excepción de la Constitución de 1812, las demás Constituciones españolas tomaron la opción de remitir, casi por completo, el tratamiento de esta materia a la ley.

El constituyente de 1978 procurara salvaguardar la neutralidad y la estabilidad del Derecho electoral, regulando él mismo sus principios estructurales. Unos principios que procedían, básicamente de la legislación electoral.

La Constitución ha reservado a ley orgánica la aprobación del “régimen electoral general”, esto es la Ley Orgánica 5/1985 de 19.06 del Régimen Electoral General (LOREG).

1.- El sistema electoral.

La doctrina alude con este término a las normas del Derecho electoral que condicionan el comportamiento electoral y sus resultados, es decir, las que estructuran las opciones de los electores y la conversión de los votos en escaños. Por su importancia política estas normas se distinguen de las restantes del ordenamiento electoral, que se ocupan de materias de carácter predominantemente técnico, como el procedimiento electoral o sus garantías.

El sistema electoral se compone de los siguientes elementos:

a.) papeletas electorales: La Constitución carece de cualquier pronunciamiento sobre ellas, lo que implica que el legislador tiene un poder de configuración absoluto. La LOREG ha optado preferentemente por el llamado:

voto categórico o de partido: que se lleva a cabo mediante listas cerradas y bloqueadas, rige tanto en las elecciones al Congreso de los Diputados, como en las municipales. La legislación ha extendido también esta modalidad de votación a las elecciones de las Asambleas de CC.AA. Este sistema favorece la cohesión partidista, pero se sacrifica la personalización de la representación política y la posibilidad de exigir la responsabilidad política individual de cada Diputado, lo que resulta incoherente con la concepción liberal de la representación política.

voto individual o al candidato: modalidad utilizada para las elecciones al Senado.

b.-) formula electoral: la Constitución solo hace una referencia parcial, exige que la elección al Congreso se realice atendiendo a criterios de representación proporcional.

La LOREG ha extendido también el criterio de proporcionalidad a las elecciones municipales, y otro tanto todos los Estatutos de Autonomía, para las elecciones de sus Asambleas legislativa.

La representación proporcional es un principio que puede concretarse en una gran variedad de fórmulas electorales, la LOREG ha optado por la llamada regla D'Hont.

REGLA D'HONT: consiste en repartir los escaños en función de los cocientes mayores que se obtengan al dividir sucesivamente los votos de cada partido por los números enteros de la serie aritmética hasta el número de escaños correspondientes a la circunscripción.

La LOREG establece un correctivo a la proporcionalidad el excluir de la asignación de escaños a aquellas candidaturas que no hubieran obtenido, al menos, el 3% de los votos válidos emitidos en la circunscripción. La principal excepción al principio de representación proporcional establecida en la LOREG son las elecciones al Senado que se rigen por una formula mayoritaria, se ha optado por una formula mayoritaria mitigada, por la regla de que los electores sólo pueden votar a un número de candidatos menos que el de escaños a proveer. De este modo se garantiza una representación de la minoría, dentro de un sistema mayoritario.

c.-) la circunscripción: la Constitución ha optado por la circunscripción provincial para el Congreso y el Senado, sin perjuicio de las circunscripciones especiales de Ceuta y Melilla y de las islas o agrupaciones de islas, que tienen la consideración de circunscripción en las elecciones al Senado.

La Constitución determina el número de escaños correspondientes a cada circunscripción.

La determinación es directa en el Senado, porque la CE asigna cuatro Senadores a cada provincia, tres a cada una de las islas mayores, dos a Ceuta y dos a Melilla y uno a cada una de las islas o agrupaciones de islas menores.

La determinación es indirecta en el Congreso, la CE fija el número de escaños mínimo y máximo de la Cámara (300 y 400) dentro de estos márgenes la LOREG ha optado por un Congreso de 350 Diputados y ha asignado a cada provincia un mínimo inicial de dos.

Esta delimitación constitucional de las circunscripciones origina desequilibrios representativos que pueden resumirse con la afirmación de que las Cortes Generales tiene un sesgo rural, particularmente en el Senado donde la distribución de escaños se hace ignorando en criterio poblacional, este sesgo también es apreciable en el Congreso, donde el mínimo inicial de Diputados y sus número total limitado, determinan una sobre-representación de las circunscripciones rurales y una sub-representación de las urbanas.

2.- Los aspectos administrativos del Derecho electoral.

En este aspecto lo mas importantes son los instrumentos, procedimientos y órganos administrativos en materia electoral.

a.-) censo electoral: registro público “contiene la inscripción de quienes reúnen los requisitos para ser elector y no se hallen privados, definitivamente o temporalmente, del derecho de sufragio”.

Este registro tiene carácter permanente, sin perjuicio de su renovación anual y de su rectificación con ocasión de cada convocatoria electoral, y debe ser único para toda clase de elecciones.

La composición del censo incluye dos registros:

- censo electores residente en España (se realiza de oficio por los Ayuntamientos)

- censo ausentes que viven en el extranjero ( lo realizan los Consulados a instancia de parte)

b.-) procedimiento electoral: conjunto de actos que deben realizar una pluralidad de sujetos, para que las elecciones se lleven a cabo, para controlar su desarrollo, y para verificar sus resultados, este procedimiento consta de tres actos:

1.- acto inicial: convocatoria de elecciones

2.- actos intermedios: nombramientos representantes partidos, candidaturas, la presentación y proclamación candidatos, la campaña electoral y la votación.

3.- acto final: escrutinio y proclamación de electos, designación representantes parlamentarios del pueblo.

c.-) la Administración electoral: es una Administración especial por su posición jurídica, independiente del Gobierno, y por su finalidad, que es garantizar la transparencia y objetividad de las elecciones y, sobre todo, el principio de igualdad en el desarrollo del procedimiento electoral.

Esta compuesta por numerosos órganos colegiados: Juntas Electorales, Central, Provinciales y de Zona y, en su caso, de CC.AA., así como las Mesas Electorales; su estructura responde a las siguientes características:

1.- independencia: respecto de los poderes ejecutivo y legislativo: tanto en lo que se refiere a su actividad como en lo relativo al estatuto de sus titulares, nombrados por los órganos del poder judicial o mediante propuesta conjunta de los partidos políticos.

2.- judicialización: incorporación de jueces y magistrados a las tareas de Administración electoral, la LOREG ha optado claramente por esta solución, al garantizar que la mayoría de los vocales de las Juntas Electorales y en todo caso sus presidentes sean de origen judicial.

3.- temporalidad: a excepción de la Junta Electoral Central que es permanente, lo órganos de la Administración electoral solo existen durante periodos limitados de tiempo. Los vocales de la Junta Central son nombrados al principio de cada legislatura y permanecen en funciones hasta la próxima legislatura, las Juntas Provinciales y de Zona y las Mesa Electorales se forman para cada elección.

4.- jerarquía: estructura jerárquica, este principio de jerarquía encuentra algunas limitaciones. Por ejemplo los órganos superiores no pueden nombrar a los titulares de los órganos inferiores. La reforma de la LOREG ha intentado reforzar el control jerárquico al ampliar la competencia de las Juntas superiores para revisar de oficio las decisiones de las Juntas inferiores, sin embargo los acuerdos de las Mesas Electorales solo pueden ser revisados por las Juntas en los dos supuestos excepcionales previstos en la LOREG (art.105.4).

3.- Las fases del procedimiento electoral.

fases iniciales: son las siguientes:

1.- convocatoria de las elecciones: a las Cortes Generales es una facultad del Jefe del Estado mediante Real Decreto, se distinguen dos clases de convocatoria:

  • disolución anticipada de las Cortes, en cuyo caso el Real Decreto de disolución debe convocar las elecciones.

  • expiración mandato de las Cámaras, en cuyo caso el Real Decreto de convocatoria debe expedirse con antelación, veinticinco días antes de la terminación del mandato.

En ambos supuestos el Decreto debe señalar la fecha de las elecciones que habrán de ser el día 54 posterior a la convocatoria, además el Decreto fijara plazos de presentación de las candidaturas, plazos para su proclamación, plazo apertura campaña electoral etc.

2.- nombramiento de administradores y representantes: de los partidos y de las candidaturas. Los partidos que pretendan concurrir a la elecciones, antes de presentar las candidaturas, deben designar sus representantes ante la Administración electoral, tanto los representantes generales ante la Junta Central, como los representantes de los candidatos ante las Juntas Provinciales.

También tienen que designar administradores generales y de sus candidaturas cuya responsabilidad serán los ingresos, gastos y la contabilidad electoral.

3.- presentación y proclamación de candidatos: las candidaturas deben presentarse entre los días 15 y 21 posteriores a la convocatoria, el incumplimiento de este plazo no es subsanable, sino que determina la inexistencia de candidatura.

4.- campaña electoral: la LOREG diferencia esta actividad de la campaña institucional y la precampaña.

  • campaña electoral: queda reservada a los candidatos, partidos, federaciones, coaliciones o agrupaciones, pero nada impide que otras entidades se pronuncien sobre los temas electorales y recomienden el voto a una determinada opción (sindicatos, asociaciones empresarios). Esta reserva debe entenderse en el sentido de que solo los partidos, coaliciones y agrupaciones pueden beneficiarse de las ventajas y ayudas públicas previstas legalmente para las actividades de campaña electoral.

  • campaña institucional: destinada a informar a los ciudadanos sobre la fecha de la votación, el procedimiento para votar y los requisitos y trámite del voto por correo, sin influir en la orientación del voto de los electores.

  • precampaña: periodo comprendido entre la convocatoria de elecciones y la inciación legal de la campaña.

A pesar de estas diferencias funcionales, en la practica se plantean frecuentes problemas de deslinde que deben ser resueltos por la Administración electoral.

Las actividades de publicidad electoral de las formaciones políticas durante la campaña puede realizarse por dos medios:

  • medios privados: se rigen por el principio de libertad de contratación en la prensa y la radio (no en la TV), y por el de no discriminación entre la publicidad de los distintos partidos en cuanto a inclusión, tarifas y ubicación.

  • medios públicos: derecho a utilizar espacios gratuitos de propaganda en las emisoras de TV y radios de titularidad pública. La distribución de los espacios publicitarios no se hace en base a un criterio igualitario sino proporcional, atendiendo al resultado de las anteriores elecciones equivalentes, los partidos que no obtuvieron representación o no se presentaron a las mismas, tienen asignado un tiempo gratuito de diez minutos. El derecho de los grupos sociales y políticos significativos de acceder a los medios de comunicación de titularidad pública, respetando el pluralismo de la sociedad.

La campaña electoral tiene una duración de 15 días y termina a las cero horas del día anterior a la votación, día que ha dado en llamarse “día de reflexión”.

fase decisoria: es la siguiente:

1.- la votación: existen dos tipos de votación:

  • ordinaria: se ejerce personalmente por elector

  • correspondencia: en los siguientes supuestos:

a.-) electores prevean que en la fecha de la votación no se hallaran en la localidad donde le corresponde ejercer su derecho al voto. Los electores deben solicitar acogerse a este modelo de votación, dirigirán sus votos a las mesas electorales.

b.-) personal embarcado en buques de la Armada, Marina Mercante o flota pesquera. Los electores deben solicitar acogerse a este modelo de votación, dirigirán sus votos a las mesas electorales.

c.-) ciudadanos inscritos en el censo de residentes ausentes que vivan en el extranjero, la propia Administración remite de oficio a los electores las papeletas y sobres necesarios para la votación y esto remitirán sus votos a las Juntas Electorales Provinciales.

fase final: es la siguiente:

1.- el escrutinio y la proclamación de electos: el escrutinio tiene dos momentos sucesivos:

  • escrutinio de las Mesas Electorales, que tiene lugar inmediatamente después de concluida la votación y se realiza en sesión pública, tras el recuento la Mesa resuelve por mayoría las reclamaciones presentadas, y extiende el Acta de la sesión, adjuntando las papeletas que se consideran nulas.

  • escrutinio general en la Junta Electoral de la circunscripción, tiene lugar en sesión pública, el tercer día siguiente a la votación y consiste en la recopilación de los resultados registrados en las Actas de las Mesas Electorales.

Las competencias de las Juntas están limitadas, estas deben actuar como simples fedatarios del resultado electoral global, y solo pueden subsanar meros errores materiales o de hechos o los aritméticos, pero no anular las Actas o los votos, que es competencia de los Tribunales.

Las únicas causas que justifican una ampliación de la competencia revisora de las Juntas en el escrutinio general, son las que nombra la LOREG, que ordena a las Juntas no contabilizar los resultados de una Mesa cuando hubiere Actas dobles y diferentes o cuando el número de votos que figure en un Acta exceda al de electores que haya en la Mesa, según las listas del censo electoral.

Solo en estos casos de manipulación o fraude evidentes, pueden las Juntas revisar la actividad de las Mesas, aunque con eficacia limitada.

Contra el Acta del escrutinio general pueden presentar reclamaciones los representantes y apoderados de las candidaturas y la resolución que sobre las mismas pronuncie la Junta Electoral Provincial, puede ser recurrida en alzada contra la Junta Central. La utilidad de este recurso, es limitado por cuanto debe interponerse, tramitarse y resolverse en un breve periodo de tiempo que no permite abrir un periodo probatorio, por lo que, tanto los recursos, como la resolución de la Junta Central deben basarse exclusivamente en las incidencias recogidas en las Actas de las Mesas o en el Acta del escrutinio general.

Agotada la vía administrativa, las Juntas Provinciales deben proceder a la proclamación de electos y a expedir las credenciales correspondientes.

4.- Las garantías jurisdiccionales del Derecho Electoral.

Pueden describirse del siguiente modo:

1.- revisión judicial de los actos de la Administración en relación con la formación del censo electoral, las decisiones de la Oficina Censo Electoral de incluir o no ciudadanos en el registro ante el contencioso-administrativo, la rectificación del censo en periodo electoral a los Jueces de Primera Instancia para asegurar la agilidad de la tutela judicial.

2.- recurso contencioso administrativo (ordinario o preferente y sumario) contra los actos de la Administración Electoral.

3.- recurso especial contra la proclamación de candidatos: es un recurso contencioso-administrativo. No constituye la única oportunidad de impugnar la proclamación de candidatos, por si está viciada de manera insubsanable, como ocurre si un candidato proclamado se halla incurso en causa de inelegibilidad, este vicio podrá ser alegado también posteriormente, en el contencioso electoral, para conseguir que se anule su elección, en relación con las irregularidades subsanables quien quiera impugnarlas ha de utilizar el procedimiento especifico indicado en el art.49 de la LOREG.

4.- el contencioso electoral: es la principal garantía judicial de las elecciones, es una variante del contencioso-administrativo y su resolución corresponde al Tribunal Supremo. Las característica de este procedimiento son:

  • amplitud de su objeto: permite tomar en consideración cualquier irregularidad cometida durante el desarrollo del procedimiento electoral porque, al ser la proclamación de electos el resultado o acto final de este procedimiento, su validez puede venir afectada por los vicios de los actos previos que no sean independientes.

  • plenitud de jurisdicción del órgano judicial: cuando un órgano jurisdiccional, con ocasión de este procedimiento, revisa una determinada irregularidad electoral actúa con plena jurisdicción y no se encuentra limitado en su actuación como las Juntas Electorales. Esto significa que la argumentación judicial no esta restringida por la necesidad de basarse en las incidencias recogidas en el expediente electoral, sino que el Tribunal podrá acordar de oficio o instancia de parte el recibimiento a prueba y la practica de las que estime pertinentes. Esta plenitud jurisdiccional tiene unos limites:

1.- limitada por el principio dispositivo, no podrá emprender una investigación de oficio sobre otros hechos que los acotados en el recurso.

2.- no puede examinar una pretensión basada en irregularidades que no se hubieran hecho valer previamente ante la Administración.

  • tipificación de las Sentencias: el contenido de la Sentencia habrá de consiste en alguno de los siguientes fallos:

1.- inadmisibilidad del recurso

2.- validez de la elección y de la proclamación de electos

3.- nulidad del acuerdo de proclamación de uno o varios electos, y proclamación como tal de aquel o aquellos a quienes corresponda.

4.- nulidad de la elección celebrada en aquella o aquellas Mesas que resulten afectadas por irregularidades invalidantes y nueva convocatoria de las mismas.

5.- el recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional,: se interpone para garantizar la tutela de los derechos de sufragio activo y pasivo. Tiene todas las propiedades y limitaciones que en general definen este procedimiento, y en particular, su carácter de recurso subsidiario y especializado en la tutela de los derechos fundamentales. El amparo constitucional no puede interpretarse como una ultima instancia de apelación que permite realizar una plena revisión de los hechos y de la interpretación del Derecho electoral realizada primero por la Administración electora y luego por los Tribunales.

Existen dos modalidades:

1.- impugnar las sentencias recaídas en los recursos contra la proclamación de candidatos: plazos 2 días para interponer y 3 para resolver.

2.- impugnar las sentencias dictadas en los contenciosos electorales: plazos 3 días para interponer y 15 para resolver.

5.- Los gastos y las subvenciones electorales (no entra para el examen)

TEMA 3.- LA ESTRUCTURA DE LAS CORTES GENERALES

1.- Las Cortes Generales su función en el sistema.

No entra para el examen

2.- Composición: el bicameralismo.

La primera característica de las Cortes Generales es la de ser bicamerales, compuesta por el Congreso de los Diputados y el Senado.

El bicameralismo parece ser nominalmente una consecuencia del reconocimiento constitucional del derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que integran España.

El Senado es la Cámara de representación territorial.

El Congreso es la Cámara de representación popular.

EL bicameralismo plasmado en la Constitución es asimétrico y desigual:

- asimétrico: las Cámaras tienen atribuidas distintas funciones.

- desigual: las funciones del Congreso y el Senado no son equivalentes, ni siquiera semejantes.

El Congreso se encuentra en una clara superioridad sobre el Senado.

El carácter del Senado como Cámara de representación territorial, solo se plasma constitucionalmente en la elección por las Asambleas Legislativas de las CC.AA. de una parte de los Senadores. Para incrementar el carácter de representación territorial, sucesivas reformas del Reglamento del Senado han creado los Grupos Territoriales y en particular La Comisión General de las Comunidades Autónomas.

3.- Las prerrogativas parlamentarias: las prerrogativas colectivas de las Cámaras.

A/ Concepto de prerrogativa:

Su carácter de prerrogativa, y de no privilegio, viene dado por el hecho de que no están previstas como beneficio o atributo del parlamentario, sino como instrumentos que garantizan la libre formación de la voluntad de las Cámaras, no son derechos de los parlamentarios, sino normas jurídicas que deben ser aplicadas de oficio.

B/ La autonomía reglamentaria:

Las Cámaras gozan de la facultad de normar su propio funcionamiento mediante la aprobación de su propio Reglamento. los Reglamentos solo podrán ser aprobados o modificados por la mayoría absoluta de la Cámara correspondiente.

La potestad autorreglamentaria implica que la norma deriva directamente de la Constitución, no tiene mas que los limites establecidos por ella, supone que ninguna otra norma que sean los Reglamentos de las Cámaras puede regular la organización y funcionamiento.

Todos estos elementos construyen a los Reglamentos parlamentarios como una norma con ciertas peculiaridades dentro del ordenamiento. Porque son normas emanadas del poder legislativo, pero solo una de las Cámaras, y, por otra parte, son elaboradas sin seguir el procedimiento legislativo; tampoco son sancionadas por el Rey, ni promulgadas, ni se publican en el BOE. Por todo ello, no pueden ser considerados como una ley en sentido general. Pero derivan directamente de la CE.

No existe norma alguna que se interponga entre la CE y los Reglamentos, por ello estos deben ser asimilados a las leyes y disposiciones normativas con fuerza de ley, esta fuerza de ley queda reflejada en el art. 27 de la LOTC, conforme al cual cabe el recurso de inconstitucionalidad.

Los Reglamentos de las Cámaras se completan, con las Resoluciones que las Presidencias de las mismas dicten en virtud de las que los propios Reglamentos les otorgan para interpretarlos en los casos de duda y suplirlos en los de omisión.

Los Reglamentos parlamentarios son:

- el del Congreso de los Diputados

- el del Senado

- el de las Cortes Generales ( su objeto es regular las sesiones conjuntas de las Cámaras)

C/ Autonomía universitaria y presupuestaria e inviolabilidad.

La autonomía reglamentaria se completa con otras facultades encaminadas, igualmente, a asegurar la mas absoluta independencia de las Cámaras, de suerte que la capacidad autonormativa se complementa con la potestad de autogobierno en todos los ordenes. Así, las Cámaras eligen a sus Presidentes y demás órganos de autogobierno que ostentan todos los poderes administrativos y las facultades de policía en el interior de las respectivas sedes. Esta potestad de autogobierno incluye la facultad autonormativa en lo referente al personal de las Cámaras..

La CE otorga también a las Cámaras la capacidad de aprobar autónomamente sus propios presupuestos, el proyecto de presupuesto elaborado por cada Cámara para si misma se integra directamente, sin participación gubernativa alguna, en los Presupuestos Generales del Estado.

Por último, la CE señala, que las Cortes Generales son inviolable. Esta inviolabilidad impide que pueda exigirse a las Cortes Generales responsabilidad alguna en razón de sus actos funcionales, esto es, de sus actuaciones parlamentarias e impide, también, que las Cortes sean demandadas o querelladas, o aún citadas como testigo, así, como la prohibición y sanción penal de manifestaciones ante las Cámaras cuando estas se encuentren reunidas y con las normas penales relativas al intento de entrar indebidamente, con o sin armas, en las sedes de las Cámaras. La inviolabilidad de las Cámaras se manifiesta, en fin, en la protección penal de las mismas frente a cualquier intento de perturbar su funcionamiento o coaccionar a sus integrantes.

4.- EL Estatuto de los parlamentarios: adquisición y perdida de la condición de parlamentario.

A/ La incompatibilidad y el juramento.:

La adquisición del estatuto de parlamentario se encuentra, sin embargo, supeditado al comportamiento de ciertos requisitos. El primero de ellos es no incurrir en causa alguna de incompatibilidad. La incompatibilidad es una figura cuyo objeto es asegurar que el parlamentario no se vera interferido en el desarrollo de sus cometidos parlamentarios por el ejercicio de ninguna otra función.

La incompatibilidad, a pesar de su semejanza, tiene características completamente diferentes a la ineligibilidad. Los efectos son también diferentes, pues el de la incompatibilidad es que el parlamentario ha de optar, antes de la fecha de constitución de la Cámara para la que ha sido electo, por su escaño o por el otro cargo que ostenta, entendiéndose, si así no lo hace, que renuncia al escaño, lo que también sucede si, posteriormente, acepta un cargo incompatible. El juicio sobre la concurrencia o no de incompatibilidad es realizado por el Pleno de la Cámara correspondiente. En nuestro ordenamiento, todos los que son inelegibles son, también, incompatibles, existiendo, además, otras causas especificas de incompatibilidad que pueden afectar al ejercicio del cargo o, exclusivamente, a la percepción de las retribuciones correspondientes.

Los Reglamentos prevén, para la plena adquisición de la condición de parlamentario, la obligación de prestar promesa o juramento de aceptar la Constitución. El incumplimiento del requisito puede ser satisfecho en cualquier momento, “no priva de la condición de Diputado o Senador, para el que no hay otro titulo que la elección popular, sino solo del ejercicio de las funciones propias de tal condición y, con ellas, de los derechos y prerrogativas anexas”. En otras palabras, ello quiere decir que si el parlamentario no presta juramento o promesa, sigue siendo Diputado o Senador electo, y por ende, su puesto no es cubierto por otro, como sucedería en los casos de renuncia, fallecimiento etc.; pero no adquiere la condición plena de parlamentario, por lo que tampoco ostenta los derechos y prerrogativas del mismo.

B/ Pérdida de la condición de parlamentario:

Un vez adquirida la condición de parlamentario, solo se pierde por las causas constitucional o reglamentariamente previstas. La primera de tales causas es, la finalización del mandato que tiene lugar cuatro años después de la elección o el día de disolución de la Cámara, salvo en lo que respecta a los miembros de las Diputaciones Permanentes, que siguen ejerciendo hasta que se constituye la Cámara electa. Además de las finalización del mandato, existen otras causas de pérdida de la condición de parlamentario. Estas causas pueden ser:

1.- temporales: procede, por razones disciplinarias, cuando el parlamentario contravenga reiteradamente las previsiones reglamentarias, y debe ser acordada por el pleno de la Cámara. Igualmente, procederá la suspensión cuando el parlamentario hubiere sido objeto de auto de procesamiento y se encuentre en situación de prisión preventiva, así como cuando sea condenado, por sentencia firme, a la pena de inhabilitación para ejercer cargo público.

2.- definitiva: solo tendrá lugar por motivos personales del parlamentario (fallecimiento, incapacitación declarada por resolución judicial o renuncia) o por decisión judicial firme que anule su elección o proclamación.

5.- Las prerrogativas individuales de los parlamentarios.

El ordenamiento dota a los parlamentarios de una serie de derechos y prerrogativas: hay algunas de carácter jurídico y otras puramente materiales. Los medios de carácter jurídico son conocidos como prerrogativas de los parlamentarios. Su objetivo es garantizar la independencia y libertad del Parlamento asegurando una firme protección para sus miembros. Nuestro ordenamiento recoge tres prerrogativas parlamentarias:

1.- La inviolabilidad: el objeto es garantizar la libertad del parlamentario en el curso de su actividad como tal: asegurar, por tanto, que sus intervenciones parlamentarias y sus votos en la Cámara no pueden acarrearle consecuencias negativas o sanciones jurídicas de ningún índole. La inviolabilidad impide que se inste contra el parlamentario cualquier procedimiento sancionador que tenga como causa las opiniones o manifestaciones realizadas en el ejercicio de la función parlamentaria, de suerte que cubre todas las opiniones que se expresen en actos parlamentarios, tanto en las sedes de las respectivas Cámaras como fuera de ella, pero no ampara las opiniones vertidas en actos no parlamentarios.

La inviolabilidad es una garantía absoluta: su protección se proyecta sobre cualquier procedimiento sancionador que tenga por causa una actividad parlamentaria, cualquiera que sea el ámbito (penal, laboral, administrativo) en que tenga lugar dicho procedimiento. Y se proyecta, también, sobre todas las opiniones y manifestaciones que el parlamentario realice en el ejercicio de su función, ya se verifique a través de intervenciones públicas o por medio de votaciones, proposiciones de Ley, mociones o cualquier otro medio de actuación parlamentaria. Sus efectos temporales, son además, indefinidos, en el sentido de que el procedimiento sancionador no podrá ser incoado ni aún cuando el parlamentario deje de serlo, siempre que la causa del procedimiento fuese su actividad parlamentaria.

2.-La inmunidad: Esta tiene como objetivo proteger al parlamentario frente a cualquier atentado contra su libertad que pudiera tener motivaciones políticas. Le protege, por tanto, frente a la detención o cualquier otra forma de privación de liberta y frente a la iniciación de procedimientos penales contra el.

La inmunidad no impide que se sigan procedimientos penales contra los parlamentarios: sus finalidad es garantizar que tales procedimientos no tendrán como móvil la persecución política. Guarda muy notables diferencias con la inviolabilidad:

  • En primer lugar, la protección se limita al ámbito penal. De ahí que el TC declarase inconstitucional una ley que extendía la necesidad de obtener autorización parlamentaria a los procedimientos de índole civil seguidos contra Diputados y Senadores.

  • En segundo lugar, la inmunidad tampoco es absoluta dentro del ámbito penal: los parlamentarios pueden se detenidos en caso de flagrante delito, y pueden ser procesados si lo autoriza la Cámara. En el primer caso es preciso la autorización de la Cámara para continuar la detención.

Lo característico de la inmunidad es que, para que se inicie un procedimiento penal contra un parlamentario, debe ser la Cámara la que juzgue si en dicho procedimiento hay o no indicios de persecución policial, concediendo o denegando el suplicatorio (autorización) para continuar el procedimiento. Es realmente la Cámara quien dispone de la prerrogativa, puede denegar, como ya ha sucedido aún contra el deseo del parlamentario.

El ámbito temporal de la inmunidad se limita a la duración del mandato parlamentario. Sin embargo, sus efectos son en cierto sentido retractivos: de ser elegido como parlamentario alguien que se encuentre procesado, es menester la autorización de la Cámara para continuar el procedimiento. Si, además, el electo se encuentra detenido o procesado, es obligada su inmediata excarcelación.

También a diferencia de la inviolabilidad, la inmunidad cubre, además de los actos funcionales del parlamentario, lo que no lo son: cualquier procedimiento penal contra un parlamentario debe contar con la concesión del suplicatorio para ser proseguido. Dicha autorización debe ser solicitada a través del TS, en cuanto que es el órgano competente para enjuiciar a Diputados y Senadores.

La concesión del suplicatorio es un acto de clara naturaleza política y no jurisdiccional. La Cámara, por tanto, debe abstenerse de enjuiciar el fondo del asunto, limitándose a valorar la concurrencia o no de persecución política en el procedimiento penal, autorizando su prosecución en el segundo caso. Si el suplicatorio es concedido cabe continuar el procedimiento; en otro caso, este no podrá continuar contra la persona del parlamentario, aunque si contra los demás inculpados, si los hubiera. Por otro lado, la concesión del suplicatorio y el eventual procesamiento posterior pueden dar lugar a la suspensión temporal del procesado en su condición de parlamentario.

3.-El fuero especial: consiste en que el órgano competente para conocer las causas penales que se sigan contra Diputados y Senadores es el TS.

4.- Medios materiales: Además de las prerrogativas, el sistema pone a disposición de los parlamentarios otros medios encaminados a facilitarles el desarrollo de su función, estos de carácter material. Así, se les otorga una asignación económica. La retribución de los parlamentarios es un fenómeno relativamente moderno (en el Antiguo Régimen eran los representados los que sufragaban los gastos del mandatario, y en el parlamentarismo liberal la función representativa se concebía como honorífica y no remunerada) que apunta a evitar que las razones económicas (no disponer de medios) impida a unos ser elegidos y, por lo mismo, a los electores a elegir a quien deseen. La retribución, en fin, se ve completada con una franquicia para viajar en los medios de transporte público, lo que se justifica por la continua necesidad de los parlamentarios de viajar para conocer los problemas de su circunscripción o de otras y para asistir a las sesiones de la Cámara a la que pertenecen.

6.- La organización de las Cámaras: sus órganos de gobierno

Los órganos de Gobierno de las Cámaras son:

1.- Presidente: Elegido por los propios miembros de la Cámara en sesión constitutiva de la misma mediante votación en las papeletas en la que cada parlamentario escribe un nombre. En la primera votación es necesaria la mayoría absoluta, en la segunda el mayor numero de votos.

Funciones:

1.- Interpretadora y supletoria del Reglamento otorga al Presidente una gran potestad en los casos en los que es preciso interpretar extremos confusos o contradictorios de los Reglamentos.

2.- Carácter procedimental, determinar los trabajos de la Cámara, y dirigir sus debates.

2.- Mesa: (órgano rector de la Cámara) presidida por el Presidente de la Cámara, integrada por los Vicepresidentes (4 Congreso, 2 Senado) y los Secretarios. Se elige también en la sesión constitutiva de las Cámaras por el sistema de papeletas en las que cada parlamentario solo puede escribir un nombre para cada cargo.

Funciones:

1.- directiva, se concreta, sobre todo, en las vertientes administrativa y gestora de la Cámara, más bien que en el terreno político

2.- política, fijar el calendario de trabajos de la Cámara,

3.- las funciones referentes a la organización del trabajo y al régimen interior, tramitación administrativa de los expedientes y la provisión de medios materiales precisos para el funcionamiento.

3.- Junta de portavoces: su presidencia la ostenta el Presidente de la Cámara, su composición es: un representante (portavoz) por cada uno de los grupos parlamentarios, y a ella acude, además, una representación del Gobierno, es un órgano eminentemente político. Sus decisiones se adoptan por el sistema de voto ponderado, de manera que cada portavoz cuenta con tantos votos como parlamentarios integran su grupo, siendo este, el voto ponderado, el único factor de relieve que el Reglamento del Congreso recoge respecto de las Junta de Portavoces.

Funciones:

1.- fijar el orden del día

2.- adoptar decisiones de carácter político

7.- Los órganos de funcionamiento.

El Pleno: constituido por todos los miembros de la Cámara, se tiende a reservar al Pleno las funciones y debates de mas hondo contenido político.

Al Pleno además de sus miembros, pueden asistir también los miembros del Gobierno con voz pero sin voto, salvo que sean miembros de la Cámara. Pueden también asistir, estos sin voz y sin voto, los miembros de la otra Cámara.

Los Plenos se celebran, en principio, durante los periodos de sesiones, pero pueden celebrarse Plenos extraordinarios.

La CE prevé que las Cámaras realicen sesiones conjuntas que están presididas por el Presidente del Congreso y regidas por un Reglamento específico que tendrá que ser aprobado por mayoría absoluta de cada una de las Cámaras.

Las Comisiones: Son los órganos que acometen los trabajos de base, su función es especialmente relevante en el procedimiento legislativo, pues el texto por ellas elaborado (dictamen) no solo sirve de base de trabajo al Pleno sino que es normalmente, en sustancia, el que será definitivamente aprobado por este.

Las Comisiones pueden ser de varias clases:

1.- Comisiones Permanentes legislativas: cada una tiene asignada un área de competencia, que se corresponde con un Ministerio o área de acción política.

2.- Comisiones Permanentes no legislativas: de índole gestor o administrativo (comisión control RTVE).

Composición: cada grupo parlamentario cuenta en las Comisiones con un número de representantes proporcional a su importancia numérica en la Cámara.

Las Comisiones funcionan como un Pleno, y celebran sus sesiones durante el periodo de sesiones de las Cámaras. Su función básica es la de conocer los proyectos o proposiciones de ley en tramitación y elaborar sobre ellos un dictamen que será elevado al Pleno de la Cámara, participan también en la función de control parlamentario.

Los grupos parlamentarios: son agrupaciones de parlamentarios constituidos sobre la base de la coincidencia política de los mismos, a los que los Reglamentos, y, en nuestro caso la CE, otorgan unas funciones y reconocen unas facultades. Su finalidad es representar en la Cámara a una línea política e ideológica determinada.

Su naturaleza le otorga la condición de órganos de funcionamiento de las Cámaras.

Constitución: los parlamentarios se agrupan en un mismo grupo. La incorporación a un grupo es reglamentariamente obligada, de suerte que quienes no se adhieren a ningún grupo quedan automáticamente inscritos en el Grupo Mixto, lo que sucede en que, como la finalidad de los grupos es estructurar la vida parlamentaria, se exige un mínimo de componentes para poder constituir un grupo parlamentario y gozar así de los beneficios de ellos derivados: 15 Diputados o 10 Senadores.

El cambio de grupo es voluntario, sin mas limitaciones que las formales, sin embargo, y para evitar el transfuguismo, se han introducido limitaciones temporales:

- Congreso, solo posibilidad de cambiar durante los cinco primero días de cada periodo de sesiones.

- Senado, quien abandone un grupo debe integrarse en otro en tres días, pasando al G.Mixto si no lo hace.

La reducción de los componentes de un grupo por debajo del mínimo supone la desaparición de este grupo parlamentario.

Funciones: son de dos ordenes:

1.- carácter interno: coordinación de las actividades de los parlamentarios que las formas, la definición de la política parlamentaria del partido o el control del Gobierno si esta en la oposición, o el apoyo al mismo si se es mayoría, no están previstas reglamentariamente.

2.- otras previstas reglamentariamente, contribuyen a la composición de órganos de gobierno de las Cámaras (Junta Portavoces, Comisiones), ejercen la iniciativa legislativa, fijan sus posiciones en los debates del Pleno y Comisiones.

Todas estas funciones justifican que los grupos parlamentarios, reciban, para hacer frente a ellas, aportaciones materiales y económicas de distinta índole. La Cámara asigna una subvención a los grupos parlamentarios que esta compuesta de dos partes:

- una fija e igual para todos los grupos

- otra que varia en función del numero de Diputados adscritos al grupo parlamentario

La Diputación permanente: es una Comisión de miembro de cada Cámara que ejerce sus funciones en los periodos vacacionales y, una vez disuelta la Cámara, hasta la constitución de una nueva, a cuyos efectos ven prolongado su mandato, habrán de contar al menos con 21 miembros, que representaran a los grupos parlamentarios en proporción a su importancia numérica y don designados por ellos, están presididas por el Presidente de la Cámara y, en términos generales, se rigen por las mismas normas de funcionamiento que el resto de las Comisiones Permanentes.

Funciones: se corresponde con las de las Cámaras y son distintas según sea en:

- periodo vacacional: convocar los Plenos extraordinarios, velar por los poderes de la Cámara

- disolución Cámaras: ejercen sus funciones hasta la constitución de las nuevas Cámaras

TEMA 4- LAS FUNCIONES LEGISLATIVA Y FINANCIERA DE LAS CORTES

1.- La iniciativa legislativa.

La CE atribuye esta iniciativa de forma plena y directa tan solo al Gobierno, y a las Cámaras, otorga una capacidad de propuesta a las Asambleas Legislativas de las CC.AA, y remite a una ley orgánica la iniciativa popular.

- iniciativa del Gobierno: de el parte la inmensa mayoría de las leyes. Los textos presentados por el Gobierno deberán ser aprobados por el Consejo de Ministros y reciben la denominación de “proyectos de ley”, estos tienen prioridad en la tramitación, sin que por ello se impida el ejercicio de la iniciativa legislativa a los demás sujetos titulares de la misma. Los proyectos de ley son enviados al Congreso de los Diputados acompañados de una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellos.

- iniciativa de las Cámaras: sus textos reciben el nombre de “proposiciones de ley”. De acuerdo con el Reglamento del Congreso las proposiciones deben ser presentadas por 15 Diputados o un Grupo parlamentario, y deben ir acompañadas en ambos casos de antecedentes y exposición de motivos. Esto supone que, pese a que sean aquellos quienes presentan de manera efectiva las proposiciones, la Cámara debe pronunciarse sobre las misma mediante el trámite de la toma en consideración, después de este trámite puede considerarse que se ha ejercido la iniciativa legislativa y comienza la discusión del texto. Si la proposición se ha presentado en el Senado (25 Senadores o un Grupo parlamentario), es en esta Cámara donde se adopta la decisión de toma en consideración siendo luego enviada al Congreso, donde comienza directamente la fase sustantiva de la tramitación.

- iniciativa popular: debe ejercerse no por menos de 500.000 ciudadanos. La ley prevé que la iniciativa popular debe ser impulsada por una Comisión promotora, la cual debe encargarse de presentar a la Mesa del Congreso de los Diputados un texto articulado, que ha de ser objeto de examen de admisibilidad por parte de la Mesa de la Cámara, dicho examen se proyecta tanto sobre el cumplimiento de los requisitos de carácter formal como sobre los de carácter sustantivo.

La iniciativa puede ser rechazada si se encuentra en tramitación un proyecto o proposición de ley sobre el mismo objeto de la iniciativa popular.

Contra la resolución de la Mesa del Congreso cabe recurso de amparo ante el TC.

Una vez admitida la proposición la Comisión Promotora dispone de un plazo de seis mese prorrogable por tres mas, para procederá a la recogida de las firmas., una vez recogidas las firmas se presenta la proposición a la toma en consideración por el Congreso de los Diputados, esta es una fase esencial de la iniciativa, tras esta toma en consideración se comienza la elaboración de un texto legal..

- iniciativa CC.AA: ha de calificarse de propuesta de iniciativa legislativa, y no, de autentica iniciativa. La CE prevé que las Asambleas de las CC.AA. puedan solicitar del Gobierno la adopción de un proyecto de ley, o bien remitir a la Mesa del Congreso una proposición de ley, que podrán defender ante la Cámara mediante una delegación de hasta tres miembros.

2.- El procedimiento legislativo ordinario.

La discusión por una Cámara de un texto legal se desarrolla en varias fases, entre las que se cuentan, por lo general, la de presentación de enmiendas, el estudio de las mismas por parte de una ponencia que elabora un informe y la discusión y votación de dicho informe y de las enmiendas por la Comisión o el Pleno correspondiente.

En caso de disolución de las Cámaras, ambos Reglamentos prevén la caducidad de todos los asuntos pendientes, con la sola excepción de aquello de los que constitucionalmente debe conocer la Diputación Permanente.

A.- Discusión en el Congreso de los Diputados.

La fase sustantiva del procedimiento legislativo comienza en el Congreso de los Diputados, en el que hay que distinguir varias fases:

1.- fase de enmiendas: a la totalidad. En esta fase, el proyecto o proposición puede verse totalmente rechazado o sustituido por otro. Los proyectos provenientes del Congreso Diputados y las proposiciones del Senado pueden ser objeto de enmienda a la totalidad que propugnen la devolución del texto a los órganos promotores de la iniciativa o también, en el caso de los proyectos del Gobierno, la posible adopción de un texto completo alternativo. Tales enmiendas a la totalidad solo pueden ser presentadas por los Grupos Parlamentarios y son debatidas en el Pleno de la Cámara.

No caben, en cambio, enmiendas a la totalidad ni respecto de las proposiciones de ley del Congreso ni sobre las procedentes de la iniciativa popular. Una vez tomadas en consideración ambos tipos de proposición pasan directamente a la fase de discusión en Comisión.

2.- fase de comisión: El proyecto o proposición pasa a continuación a examen y votación en las Comisiones correspondientes, según la materia sobre la que verse. Para sistematizar el debate, la Comisión designa una ponencia, encargada de elaborar un informe sobre el texto, y la enmiendas del mismo. Como consecuencia de la discusión la Comisión elabora un texto (dictamen) que es sometido a discusión y votación en el Pleno.

3.- fase de Pleno: El dictamen de la Comisión es sometido a discusión y votación en el Pleno de la Cámara, en esta fase pueden mantenerse enmiendas que no hayan sido aceptadas por la Comisión. En ese caso, el Pleno deberá pronunciarse por el texto propuesto por la Comisión, por el texto alternativo mantenido por la enmienda o por un texto de transacción.

B.- Discusión en el Senado.

Una vez aprobado el texto del proyecto o proposición de ley por el Congreso, su Presidente lo remite al del Senado. Esta Cámara dispone de un plazo de dos meses (veinte días en los declarados urgentes) para oponer su veto a para proponer enmiendas. En ambos casos y al igual que en el Congreso, primero tiene lugar una lectura en Comisión y luego otra en Pleno, debiendo desarrollarse ambas en el citado plazo constitucional de dos meses. En la definitiva lectura de Pleno, el veto necesita la mayoría absoluta de la Cámara para se aprobado.

C.- Diferencias de opinión entre Congreso y Senado.

Si el Senado no modifica el texto enviado por el Congreso, el mismo queda ya preparado para su sometimiento a la sanción real. Por el contrario, si el Senado interpone su veto o introduce cambios en el mismo, el texto vuelve al Congreso. Si ha opuesto su veto, el Congreso dispone de una doble opción: puede superarlo y aprobar el proyecto o proposición de ley mediante la misma mayoría absoluta exigida el Senado para oponerlo no puede, simplemente, dejar transcurrir dos meses y ratificar por mayoría simple el texto inicial que remitió al Senado, en ambos casos el texto definitivo es idéntico al que se aprobó por el Congreso. Si el Senado, en cambio, se ha limitado a formular enmiendas, el Congreso ha de pronunciarse sobre ellas, aceptándolas o rechazándolas por mayoría simple.

3.- Procedimientos legislativos especiales.

Puede hablarse de dos tipos de procedimientos especiales:

1.- aquellos que la propia CE asocia a un determinado tipo de leyes, entre estos se encuentran, los relativos a las leyes orgánicas, a la reforma constitucional, a los Estatutos de Autonomía y su reforma y a la Ley de Presupuestos.

2.- los previstos por la CE o por los Reglamentos de las Cámaras de forma genérica, y no asociados, en principio, a ningún tipo especial de norma o materia, podemos citar a modo de ejemplo:

A.- procedimiento lectura única del Pleno: es de exclusiva previsión reglamentaria, ya que no esta expresamente contemplado en la CE. Es un procedimiento destinado a proyectos o proposiciones de ley que por sus sencillez u otras razones aconsejen una única lectura en el Pleno de la Cámara. La decisión de seguir este procedimiento corresponde al propio Pleno, a propuesta de la Mesa y oída la Junta de Portavoces.

B:- procedimiento aprobación integra en Comisión: es la CE la que contempla esta posibilidad, lo que se debe a que constituya una modalidad excepcional del ejercicio por las Cortes de la potestad legislativa. El art.75.2 CE califica la tramitación integra en Comisión como una delegación del Pleno en las Comisiones legislativas permanentes, delegación que es revocable en cualquier momento. Además, quedan excluidos de este procedimiento especial los proyectos o proposiciones que versen sobre reforma constitucional, sobre cuestiones internacionales, las leyes orgánicas y los presupuestos generales del Estado.

C.- procedimiento de urgencia: supone un acortamiento de los plazos de las diversas fases de la tramitación. En el Congreso de los Diputados la decisión corresponde a la Mesa, a petición del Gobierno, de dos Grupos parlamentarios o de una quinta parte de los Diputados, y supone la reducción a la mitad de los plazos reglamentarios.

En cuanto al Senado, la decisión sobre el empleo del procedimiento de urgencia no siempre corresponde a la propia Cámara. En efecto, la CE prevé que en el caso de que un proyecto haya sido declarado urgente por el Gobierno o por el Congreso de los Diputados, el Senado sólo cuenta con veinte días naturales para enmendarlo o vetarlo. El propio Senado puede decidir la aplicación del procedimiento de urgencia para la tramitación de cualquier proyecto o proposición de ley de acuerdo con la Mesa, de oficio o a propuesta de un grupo parlamentario o veinticinco Senadores.

4.- Sanción, promulgación y publicación de las leyes.

Una vez finalizada la tramitación parlamentaria y fijado ya, por consiguiente, el texto de la ley, ésta debe todavía cumplir otros requisitos antes de su entrada en vigor. Tales requisitos son la sanción y la promulgación por parte del Monarca y, finalmente su publicación en el BOE.

1.- sanción: es un requisito constitucionalmente necesario para perfeccionar el texto de la ley, aunque hoy en día haya perdido su contenido político tradicional. Históricamente expresaba la voluntad real de aprobación del texto que se iba a promulgar como ley. En los sistemas de Monarquía constitucional propios del siglo pasado, en los que la soberanía era compartida por la Nación y el Monarca, suponía, por tanto, añadir la voluntad regia a la voluntad nacional expresada en el Parlamento. De todo ello resultaba que la sanción real era un acto con pleno contenido político y legislativo: no un acto obligado, sino una facultad que permitía al Monarca oponerse a la voluntad del Parlamento en determinados supuestos y formas, según los términos constitucionales concretos. La CE contempla la figura de la sanción real al enumerar las funciones del Monarca, precepto que determina el deber constitucional del Rey de sancionar las leyes aprobadas por las Cortes Generales en un plazo de quince días, la sanción es un acto debido, que no permite discrecionalidad alguna al Monarca. Este vaciamiento de todo contenido sustantivo de la sanción real hace que, pese a su específica mención constitucional, venga a constituir un requisito puramente formal y obligado, prácticamente equivalente a la promulgación.

2.- promulgación: consiste en el acto de comprobación y proclamación que la ley cumple con todos los requisitos constitucionalmente exigidos, y se ejerce por el Monarca de manera simultánea a la sanción. El Rey debe proceder a la promulgación tras la obligada sanción, a la vez que ordena su inmediata promulgación, la potestad de promulgar las leyes permite al Rey un mínimo control formal y externo de las leyes. Así, podría negarse a promulgar leyes a las que le faltasen elementos esenciales externos constitucionalmente requeridos, como su aprobación por ambas Cámaras. Los actos de sanción y promulgación deben ser refrendados.

3.- publicación: art.91 CE. El Rey ejerce simultáneamente sus facultades de sanción y promulgación de las leyes, y ordena su publicación. La inserción del texto de la le en una publicación oficial concretamente en el BOE, determina el cumplimiento del principio constitucional, propio de todo Estado de Derecho, de la publicidad de las normas, fijando en momento de su incorporación al ordenamiento jurídico. La entrada en vigor se inicia en la fecha establecida en la propia norma por el legislador, quien puede prever una vactio legis, esto es, un periodo en el que la norma publicada todavía no entra en vigor. En defecto de previsión expresa, las leyes entran en vigor tras una vacatio legis de 20 días prevista con carácter general en el Código Civil.

5.- La función financiera.

Se entiende como la potestad de las Cortes para determinar la estructura de los ingresos y gastos del Estado. La función financiera comprende:

1.- potestad tributaria del Estado, que las Cortes ejercen mediante las leyes que regulan los impuestos de donde proceden los fondos públicos. Esta potestad consiste, en la capacidad de imponer tributos que graven los bienes y los ingresos de los ciudadanos, no puede ejercitarse mediante la Ley de Presupuestos, ya que lo excluye expresamente la CE, al prohibir la creación de tributos a través de dicha ley; si admite la CE la modificación de los mismos cuando una ley tributaria lo prevea.

2.- aprobar cuentas Estado, mediante la Ley de Presupuestos, en la cual se contiene una estimación de los ingresos provenientes de la aplicación de los tributos en vigor y una autorización de los gastos en que han de emplearse dichos ingresos. Así pues, puede hablarse de un principio de legalidad financiera, ya que la regulación constitucional impone reserva de ley sobre el ejercicio tanto de la potestad tributaria como de la presupuestaria, a diferencia de lo que sucede hoy en día, en las primera etapas del constitucionalismo los tributos se aprobaban también con carácter anual, comprendidos en la propia ley de presupuestos.

6.- La potestad financiera.

Los presupuestos generales del Estado constituyen la previsión de ingresos y autorización de gastos anual de los poderes públicos y constituyen una pieza fundamentales en el funcionamiento del Estado.

Las modificaciones procedimentales consisten, sobre todo, en la reserva al Gobierno en exclusiva de la iniciativa presupuestaria, al atribuírsele la “elaboración” de los presupuestos, de tal forma que éstos solamente puedan partir de un proyecto gubernamental. Dado el carácter anual que poseen los presupuestos la CE impone al Gobierno un plazo para la presentación del proyecto que debe efectuarse ante el Congreso de los Diputados al menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior. Sin embargo, tanto este plazo como la fecha obligada en la que los presupuestos deben estar aprobados y publicados constituyen plazos constitucionales cuyo incumplimiento solo genera responsabilidad política y respecto a los que la propia CE ha adoptado medidas precautorias. La CE prevé que si la ley de presupuestos no esta en vigor el primer día del ejercicio económico correspondiente, se consideraran automáticamente prorrogados los del ejercicio anterior has la aprobación de los nuevos.

La CE atribuye a las Cortes Generales el examen, enmienda y aprobación de los presupuestos. En realidad, esta previsión constitucional no supone una modificación del funcionamiento ordinario de la potestad legislativa, fuera de la mencionada reserva al Gobierno de la iniciativa presupuestaria y del plazo para ejercerla. Ahora bien, la reserva al Gobierno de la iniciativa presupuestaria es consagrada en la CE en términos absolutos, puesto que tanto la iniciativa legislativa de los restantes sujetos que la poseen, como la potestad de enmendar cualquier texto legal en elaboración, están condicionadas a la voluntad del Gobierno en la medida en que supongan un aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios del propio ejercicio económico en curso.

Así, aunque se admite la posibilidad de que puedan existir proposiciones de ley o enmiendas a textos legales en discusión que supongan el aumento de créditos o disminución de los ingresos presupuestarios, su tramitación queda condicionada a la conformidad del Gobierno. Como consecuencia de esta reserva absoluta del Gobierno de la iniciativa presupuestaria, la tramitación parlamentaria de los presupuestos está sometida a limitaciones muy estrictas. La discusión del presupuesto versa necesariamente sobre los gastos e ingresos anuales, y cualquier ejercicio del poder de enmienda por parte de las Cámaras se encuentra severamente restringido: toda minoración de ingresos o incremento del gasto debe llevar aparejada una contrapartida presupuestaria que compense dicha alteración. El Reglamento del Congreso establece que en el debate de la totalidad, que ha de tener lugar en el Pleno de la Cámara, quedan ya fijadas las cuantías globales de los estados de los presupuestos, las enmiendas que supongan un aumento de créditos de algún concepto sólo son admitidas a trámite si proponen una baja de cualquier cuantía en las misma sección, y aquellas que suponen minoración de ingresos, requieren la conformidad del Gobierno para su tramitación. El Reglamento del Senado también prevé que si una enmienda implica la impugnación completa de una sección, se ha de tramitar como una propuesta de veto.

Los presupuestos deben ser completos, y contener la totalidad de los ingresos y gastos del Estado y del sector público estatal.

TEMA 5- EL CONTROL PARLAMENTARIO DEL GOBIERNO

1.- Control parlamentario y responsabilidad política.

El sistema parlamentario esta asentado sobre la base de la relación de confianza existente entre el Parlamento y el Gobierno. Como correlato de esa relación fiduciaria, el Parlamento tiene, también, asignadas funciones de control de la actividad gubernamental. En el caso español este esquema se sigue, como es lógico en un régimen político que se autodenomina como “monarquía parlamentaria”, con gran fidelidad, aunque con adecuación a las técnicas del “parlamentarismo racionalizado”. Estas técnicas, a grandes rasgos, se concretan en reducir la exigencia de la responsabilidad política del Gobierno a supuestos muy concretos y jurídicamente formalizados, cuya configuración, además, tiende a favorecer la estabilidad gubernamental. Por tanto, en términos generales puede decirse que el Gobierno debe contar con la confianza parlamentaria expresada en la votación de investidura, debe, también, para mantenerse en ejercicio, conservar dicha confianza y está sometido al control de las Cámaras, la confianza parlamentaria se entiende persistente a menos que se apruebe una moción de censura contra el Gobierno o que éste sea derrotado en una cuestión de confianza.

Para ello se configura, un esquema racionalizado, en el que la confianza se presume a menos que, a través de uno de los mecanismos constitucionalmente previstos, se demuestra que se ha roto la relación fiducidiaria. Por otro lado, la viabilidad del único de esos dos mecanismos que no depende de la voluntad gubernamental, la moción de censura, se reduce seriamente con las exigencias de que incluya un candidato alternativo y de que alcance la mayoría absoluta del Congreso. Puede ser que el Gobierno cuente con el apoyo de la mayoría parlamentaria, y que ésta no le exija la responsabilidad política. En efecto, el control de ambas Cámaras sobre el Gobierno es una actividad prevista en el art.66.2 CE que se realiza de forma permanente mediante unos instrumentos específicos; la exigencia de la responsabilidad política es, por el contrario, sólo una posibilidad contingente, que ésta reservada al Congreso y que, en caso de tener lugar, se concreta forzosamente de forma esporádica. Control y exigencia de la responsabilidad son, pues, conceptualmente diferentes, ya que tanto sus sujetos como su objetos y sus procedimientos son diferentes: mientras el control parlamentario se realiza por las dos Cámaras y de forma continuada, la exigencia de responsabilidad política es una consecuencia eventual del primero, y su activación solo esta en manos del Congreso, en tanto el control parlamentario cuenta con unos instrumentos específicos, las responsabilidad política se exige a través de otros distintos, la moción de censura y la cuestión de confianza. En fin, mientras el objetivo del control parlamentario es conocer la acción del Gobierno, fiscalizarla, expresar una opinión al respecto y trasladar todo ello a la opinión pública, la finalidad de la exigencia de la responsabilidad política es remover al Gobierno y sustituirlo por otro.

2.- Instrumentos del control parlamentario.

A.- Información y control: la previsión genérica del art. 66.2 de la CE de que las Cortes Generales controlen la acción del Gobierno es desarrollada más específicamente tanto en otros preceptos constitucionales como, sobre todo, en los Reglamentos de las Cámaras.

En primer lugar, la CE prevé que los parlamentarios puedan recabar a la Administración la información y documentación que precisen.

La actividad del control parlamentario guarda, sin embargo, diferencias con la obtención de información. Puede, sin duda, limitarse a la mera solicitud de información, pero normalmente incorpora, además, la emisión de un juicio critico, positivo o negativo, sobre la actividad gubernamental. Cuando se controla al Gobierno no sólo se requiere información sobre su actuación y los motivos que le guían: se compara y se traslada esa comparación a la opinión pública para que ésta tenga ocasión de juzgar sobre la idoneidad de las actuación gubernamental. De ahí que la CE dedique al control parlamentario preceptos específicos y distintos a la meras solicitud de información, la CE prevé que se puedan reclamar la presencia de los miembros del Gobierno, éstos también pueden, a su vez, solicitar la comparecencia ante las Cámaras, el ejemplo mas claro de esta presencia en el “Debate sobre el Estado de la Nación”.

B.- Las preguntas e interpelaciones: los medios mas característicos del control parlamentario son las preguntas e interpelaciones y están expresamente previstas en la CE. El Reglamente del Congreso establece una regla de dos horas semanales para la evacuación de preguntas e interpelaciones.

Las preguntas, se caracterizan porque tienen un objeto concreto y determinado. Pueden ser de tres tipos:

1.- se solicita respuesta por escrito, el Gobierno debe contestar en el plazo de veinte días aunque puede ser ampliado

2.- preguntas orales en Comisión (cuando no se da respuesta por escrito en el plazo establecido), deben ser contestadas por la Comisión y ya generan debate

3.- preguntas con respuesta oral se evacuan ante el Pleno de la Cámara y suponen un debate entre el parlamentario que formula la pregunta y el miembro del Gobierno que responde. Al objeto de que el debate sea lo mas vivo posible, el tiempo disponible es corto (máximo 2,30 minutos). Las características de estas preguntas y sobre todo de su tramitación hacen que sean el instrumento mas idóneo de control al Gobierno en los asuntos de actualidad que alcancen repercusión pública, pues su elaboración es muy sencilla, se pueden presentar con carácter ordinario hasta el viernes anterior al Pleno correspondiente y con carácter urgen incluso el lunes para debatirse el miércoles siguiente.

Las interpelaciones, coinciden con las preguntas en ser evacuadas oralmente en el Pleno de la Cámara, pero se distinguen en el nivel de concreción: en tanto que las preguntas tienen un objeto concreto y especifico, las interpelaciones versan sobre los motivos o propósitos de la política del Ejecutivo en cuestiones de política general. En consonancia con su mayor globalidad, el tiempo disponible es mayor (10 minutos), su control es mas laxo y la viveza del debate menos. Además mientras que en la pregunta el debate se circunscribe a preguntante y preguntado, en la interpelación los Grupos parlamentarios distintos al interpelante pueden fijar posiciones. En fin, la interpelación puede concluir en una moción que se presenta, para su aprobación, al Pleno de la Cámara.

Así pues, puede muy bien decirse que las preguntas orales en Pleno son los instrumentos de control idóneo para cuestiones de gran actualidad o interés local pero con un alcance muy concreto, en tanto que las interpelaciones son el medio adecuado para debatir sobre algún aspecto mas general de la política del ejecutivo y son, por ello, mas atemporales. Para la atribución de preguntas orales en Pleno e interpelaciones se sigue un sistema de cupos de acuerdo con la entidad numérica de cada grupo parlamentario ignorando, en favor de la formalidad jurídica, la realidad consistente en que la función de control se ejerce básicamente por las minorías. De esta suerte, el grupo mayoritario es el que cuentas con mas ocasiones para formular preguntas al Gobierno. Ello redunda en el absoluto contrasentido de que la mayoría parlamentaria es la que goza de mas facilidades para debatir con el Gobierno al que apoya.

C.- Las Comisiones de Investigación: La decisión de constituir una Comisión corresponde al Pleno de la Cámara por mayoría, de suerte que es en definitiva la mayoría de la Cámara la que determina la decisión. Para que se constituya una Comisión deben concurrir una propuesta del Gobierno, de la Mesa de la Cámara, de los grupos parlamentarios o de 1/5 de los Diputados y la posterior aprobación de tal propuesta por el Pleno de la Cámara. A diferencia de las Comisiones Permanentes las de investigación son de carácter temporal, y pueden crearse para cualquier asunto de interés público estas Comisiones pueden requerir que comparezca ante ellas, para informar, cualquier ciudadano y, por supuesto, cargo público o funcionario, siendo obligatorio hacerlo e incurriendo en delito de desobediencia grave el que no lo hiciere.

Las Comisiones de Investigación concluyen su tarea con la elaboración y aprobación de unas conclusiones que se plasman en un Dictamen que ha de ser sometido a votación en el Pleno de la Cámara. Si ésta lo aprueba, el Dictamen se pública en el Boletín Oficial de las Cortes. Las conclusiones no tienen, por si mismas, mas efectos que los puramente políticos. En efecto, la propia CE previene que estas conclusiones no serán vinculantes para los tribunales ni afectarán a las resoluciones judiciales. No obstante, no cabe duda del notable valor político de un pronunciamiento de la Cámara al respecto, todo ello con independencia de que, si se estima oportuno, la Mesa pueda remitir las actuaciones al Ministerio Fiscal.

3.- La responsabilidad política del Gobierno.

El régimen parlamentario incluye, como uno de sus elementos esencial, el que el Parlamento tenga la posibilidad de retirar la confianza que ha dispensado el Gobierno, sustituyéndolo por otro. Históricamente, se entendía retirada la confianza parlamentaria, en general, siempre que el Gobierno perdía una votación de relieve. Este sistema tenia dos inconvenientes:

- confundía el pronunciamiento parlamentario sobre un asunto concreto con la expresión de la confianza al Gobierno.

- provocaba situaciones de grave inestabilidad, y el Gobierno veía comprometida su responsabilidad política.

La CE señala que el Gobierno responde solidariamente de su gestión política ante el Congreso de los Diputados. Con ello expresa varias cosas:

- la responsabilidad política es solidaria, esto es, colectiva del conjunto del Gobierno

- la relación de confianza entre el Parlamento y el Gobierno se localiza en el Congreso Diputados.

4.- La moción de censura.

Concepto.

Es la única forma en que las Cortes Generales , más concretamente, el Congreso, pueden expresar por propia iniciativa, la retirada de su confianza al Gobierno. La característica mas destacada de la construcción constitucional de la moción de censura es la preocupación por la estabilidad gubernamental y, sobre todo, por evitar los vacíos de poder, esto es, los interregnos sin un Gobierno dotado de la confianza parlamentaria, la CE exige que la retirada de confianza parlamentaria lleve simultáneamente aparejado el otorgamiento de la confianza a otro Presidente del Gobierno. Así pues, en nuestro ordenamiento la moción de censura opera, mas que como una remoción de Gobierno, como una sustitución de un Gobierno por otro (moción censura constructiva).

Requisitos.

La racionalización del procedimiento de retirada de la confianza parlamentaria se plasma en:

1.- requisitos exigidos para iniciarla ( al menos 1/10 de los Diputados)

2.- propuesta de un candidato a la Presidencia del Gobierno

Este último requisito es el que configura a la moción de censura como constructiva, constituye también un obstáculo para su viabilidad, en la medida en que si bien no es difícil que dos o más grupos minoritario coincidan en la voluntad de remover al Gobierno, si presenta más dificultad que coincidan en apoyar al mismo candidato. No es forzoso, por otro lado, que el candidato sea Diputado, pero si es obligado que haya aceptado la candidatura. Por último, es preciso tener en cuenta que los Diputados firmantes de una moción de censura no podrán, si la moción no prospera, volver ha presentar otra durante el mismo periodo de sesiones.

Procedimiento.

Una vez presentada con los requisitos constitucionales y reglamentarios exigidos, la moción de censura debe ser admitida a trámite. La mera admisión a trámite apareja efectos jurídicos ya que, de acuerdo con la CE, a partir de ese momento el Presidente del Gobierno no podrá proponer al Rey la disolución de las Cámaras. La preocupación de la CE por la estabilidad gubernamental se manifiesta en que, admitida a trámite la moción por la Mesa del Congreso, se abre un periodo de reflexión de mínimo cinco días, además durante los dos primeros días se pueden presentar mociones alternativas.

Por otro lado, el carácter constructivo de la moción de censura, y su faceta, mas que de remoción del Gobierno, de sustitución de un Gobierno por otro, se ponen claramente de manifiesto en la regulación del debate previo a la decisión parlamentaria, el protagonista del debate es el candidato a Presidente, y lo es no en su calidad de critico con el Gobierno en ejercicio, sino en su condición de aspirante al cargo, el Reglamento del Congreso prevé que, tras la defensa de la moción de censura por uno de los firmantes, intervenga el candidato a Presidente explicando su programa, el dialogo no se establece entre el Presidente del Gobierno y quien le censura y aspira a sucederle, sino entre este candidato y los grupos parlamentarios.

Una vez realizado el debate se procede a la votación, si concurren varias mociones se votaran separadamente, por orden de presentación, si alguna de ellas resultara aprobada, las restantes no se someterían a votación, para que la moción de censura prospere debe obtener la mayoría absoluta del Congreso de los Diputados, esto es, el voto de la mitad mas uno de los que forma la Cámara.

Efectos.

En el caso de que no sea aprobada la moción de censura, el Gobierno recupera la facultad de disolución de las Cámara que había perdido al admitirse a trámite. Si, por el contrario, la moción fuese aprobada, se entiende retirada al confianza al Presidente en ejercicio y otorgada al candidato, por lo que el primero cesa y debe presentar su dimisión al Rey, que nombrará Presidente del Gobierno al segundo, todo ello de forma automática. No resulta preciso, pues, abrir el proceso de designación del Presidente del Gobierno previsto en el art. 99 CE, por cuanto ya ha quedado investido como tal el candidato incluido en la moción de censura, que debe proceder a nombrar nuevo Gobierno.

5.- La cuestión de confianza.

Concepto.

En ocasiones, es el Gobierno el que puede considerar que, para la eficaz continuidad en el ejercicio de sus funciones y la realización de sus objetivos políticos, le resulta conveniente renovar la confianza que el Parlamento le otorgo y ratificar, por tanto, su respaldo parlamentario.

Procedimiento.

A diferencia de lo que sucede en la moción de censura, la iniciativa de comprobar que la confianza parlamentaria se mantiene es en este caso del Ejecutivo.

Es pues, el Presidente quien decide o no plantear la cuestión en lógica correlación con el hecho de que el personalmente, y no al Gobierno en su conjunto, fue a quien se la otorgo el Congreso en la investidura. Pero, en primer lugar, la pérdida de la cuestión de confianza implica el cese de todo el Gobierno, en segundo lugar, mientras que en la investidura- o moción de censura- la confianza se concede al Presidente con independencia de su Gobierno, en la cuestión de confianza supone un juicio sobre una gestión, la de todo el Gobierno, que es indisociable de la del Presidente, por último, la propia CE predica la solidaridad de la responsabilidad gubernamental. Todos estos elementos justifican que, aún cuando la decisión corresponda al Presidente en cuanto que sujeto directo de la confianza, la CE exija la previa deliberación del Consejo de Ministros.

La CE exige que, si el Presidente del Gobierno desea que el Congreso ratifique su confianza, tal ratificación tenga lugar, como en su momento sucedió con la investidura, sobre un programa de gobierno o una declaración de política general. Se trata, en ambos casos, de declaraciones o programas de carácter general. Si resulta posible que sea una política determinada la que sirva de base para la ratificación de la confianza parlamentaria, pero la instrumentación legislativa de dicha política habrá de seguir, en su caso, el procedimiento legislativo ordinario. En contrapartida, la discrecionalidad que asiste al Presidente para presentar la cuestión de confianza es absoluta, sin que la CE obligue en ningún caso , a ello.

La cuestión de confianza se presenta, por escrito, ante la Mesa del Congreso, acompañada de una certificación del Consejo de Ministros que acredita que se ha producido la deliberación constitucionalmente requerida. El escrito ha de ser motivado, lo que obliga a una exposición, siquiera sea sumaria, de las razones que asisten al Presiente del Gobierno para solicitar la revalidación de la confianza parlamentaria, la admisión a trámite de la cuestión de confianza no implica disminución alguna de las facultades gubernamentales, el debate de la cuestión de confianza se rige por las normas reglamentarias previstas para la moción de censura, sin mas cambios que los derivados de la distinta estructura de ambas figuras.

En la cuestión de confianza dicho debate tiene lugar entre la Cámara y el Presidente en ejercicio.

La votación es igual que en la moción de censura, publica por llamamiento, el Reglamento Cámara prevé un periodo de reflexión, al disponer que la cuestión de confianza no prevé ser votada sino transcurridas, al menos, 24 horas desde su presentación, el Gobierno gana la votación de la cuestión de confianza por mayoría simple de los Diputados presentes.

Efectos.

Si el Gobierno gana la votación, continuará en el ejercicio de sus funciones, si por el contrario la pierde, este debe presentar su dimisión al Rey, abriéndose a continuación el procedimiento previsto para la designación del Presidente del Gobierno. El Gobierno continua con sus funciones hasta la toma de posesión de su sucesor , y pierde la facultad de disolución de las Cámaras. El procedimiento concluiría, en suma, con la investidura de un nuevo Presidente y la toma de posesión de un nuevo Gobierno, sin que ello excluya la posibilidad de que el Presidente que se invista pueda ser el mismo al que se retiro la confianza.

TEMA 6- EL GOBIERNO

1.- Antecedentes históricos.

La CE, en su titulo IV, “Del Gobierno y la Administración” regula la estructura y funciones del Gobierno como órgano constitucional diferenciado y con entidad propia. En efecto, en los textos constitucionales de Estados que han adoptado la Monarquía como forma de gobierno, se ha prescindido usualmente de una regulación especifica del Gobierno como órgano separado independiente de la figura del Rey. Tal omisión tiene una explicación histórica: en el origen del constitucionalismo se atribuía el Poder Legislativo a las Cámaras y el Poder Ejecutivo al Rey, quien lo ejercía por medio de sus Ministros. Solo progresivamente, en la práctica política de las monarquías constitucionales, fue perfilándose el Gobierno como una institución diferenciada, compuesta por los Ministros y presidida por uno de ellos. Pero tal evolución no encontró reflejo en los textos constitucionales que (aún hoy, en la generalidad de las Constituciones de las Monarquías europeas) siguen considerando que el poder ejecutivo es desempeñado por “El Rey y sus Ministros”.

Esta fue también la situación en la historia constitucional española hasta 1931. La regulación del Gobierno, en la versión moderna del órgano (reuniones Ministros presididas por uno de ellos) se leva a cabo en España por primera vez mediante RD 19.11.1823, pero tal regulación tuvo escasa o nula trascendencia constitucional.

La Constitución de la Segunda República si confirió al Gobierno un reconocimiento constitucional expreso, regulando la institución como órgano distinto de la Jefatura del Estado.

Esta regulación constitucional, referida tanto a los aspectos estructurales del Gobierno (composición, formación y cese, estatuto de sus miembros) como a sus funciones, es muy reducida y se centra esencialmente en los art. 97-102 de la CE 1978.

2.- Composición del Gobierno.

La CE se refiere a la composición del Gobierno en su art.98 “El Gobierno se compone del Presidente, los Vicepresidentes en su caso, de los Ministros y de los demás miembros que establezca la Ley.”.

Se prevé, pues, la presidencia necesaria de uno de sus miembros, el Presidente y los Ministros, en todo caso: y la presidencia posible (no necesaria) de los Vicepresidentes “en su caso”, y “de los demás miembros que establezca la Ley”. Esta escueta regulación hace necesaria la intervención de otras normas que dispongan el número y la denominación de los Ministros, la presencio o no de Vicepresidentes y la precisión de cuáles pueden ser los demás miembros, distintos de Presidente, Ministros, Vicepresidentes que prevé la CE.

La CE permite que el número de Departamentos Ministeriales y de Vicepresidencias sea fijado por normas de rango reglamentario. En efecto, el art.98.1CE se refiere a la determinación de otros miembros del Gobierno distintos del Ministro o Vicepresidente. y no al número y designación de departamentos ministeriales.

La Ley Organización Administración Central del Estado (LOACE 1983) estableció una lista cerrada de Departamentos Ministeriales (15 Ministerios) y añadía que “la creación, modificación y supresión de los Departamentos Ministeriales se establecerá por Ley aprobada por las Cortes Generales”.

A partir de 1985, diversas disposiciones de las Leyes de Presupuestos han venido a modificar la LOACE, autorizando a la Presidencia del Gobierno para variar, mediante RD, el número, denominación y competencia de los Departamentos Ministeriales.

3.- Estructura del Gobierno: El Consejo de Ministros.

El Gobierno se estructura, por definición, como un órgano pluripersonal, pero con una destacada característica: junto a las funciones del Gobierno, sus miembros tienen también funciones propias, que se les atribuyen constitucionalmente. Resulta por lo tanto necesario diferenciar, como órganos constitucionales:

- Gobierno en cuanto colectivo (Consejo Ministros)

- órganos unipersonales, con entidad propia (Presidente, Vicepresidente, Ministros)

Cuando la CE se refiera a actuaciones decisiones del Gobierno en cuanto órgano pluripersonal, emplea las expresiones “Consejo de Ministros” y “Gobierno”.

A partir de 1977 se ha previsto en el ordenamiento positivo que los Secretarios de Estado puedan asistir a los Consejos de Ministros y Comisiones Delegadas del Gobierno para informar, cuando sean convocados.

4.- Las miembros del Gobierno. Presidente y Vicepresidente.

Presidente.

Por su origen, funciones y status se define como una figura con características propias, y en clara situación de preeminencia y dirección respecto del conjunto gubernamental.

Se caracteriza por ostentar una investidura parlamentaria, su nombramiento corresponde al Rey.

Le encomienda la CE la dirección de la acción del Gobierno y la coordinación de las funciones de sus miembros.

Estas funciones especificas se configuran en relación con:

- Consejo Ministros (propuesta y cese Ministros, petición al Rey que presida el Consejo)

- Cortes ( planteamiento cuestión confianza, disolución Cámaras)

- Tribunal Constitucional (interposición recurso inconstitucionalidad)

- sometimiento de una decisión a referéndum

La diferencia de planos entre Presidente y Ministros se traduce también en el nivel de legislación ordinaria, en los que se refiere al status personal, tanto en lo relativo al protocolo y precedencias, como en cuanto al Estatuto de los ex Presidentes del Gobierno.

Vicepresidente.

Órgano de apoyo al Presidente previsto en la CE, sus funciones no viene enumeradas en la CE por lo que ha sido la normativa legal y la práctica política las que han venido precisándolas

- sustitución Presidente (caso fallecimiento, ausencia en el extranjero o enfermedad)

- Función central, coordinación gubernamental en la programación tareas del Gobierno, presidir tras 1986 las sesiones de la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios.

5.- Los Ministros.

Hay Ministros que, aún dirigiendo unidades administrativas, no sean jefes de un Departamento Ministerial (ministros sin cartera).

Los Ministros ostentan dos tipos de posiciones:

- posición administrativa ( Jefe Departamento Ministerial ) dirección división administrativa

- posición política ( miembro del Gobierno) colaboración dirección política del país

El Ministro actúa como auténtico puente entre la política y al Administración, ahora bien, el status de Ministro no es funcionarial, sino que presenta peculiaridades propias: El Ministro constituye una categoría englobable en las de “altos cargos del Estado” con una regulación especifica.

Resulta relevante, para la actuación ministerial, el papel del Gabinete del Ministros, como órgano de apoyo especializado, y vinculado al Jefe del Departamento, claramente diferenciado de otros órganos del Ministerio (Subsecretaria, Secretaria General Técnica) con una proyección administrativa. Se trata de un órgano político y técnico, integrado por asesores que gozan de la confianza personal del Ministro, y cuyo régimen se ha regulado formalmente por vía reglamentaria.

6.- El estatuto de los miembros del Gobierno.

Dentro del ordenamiento español, los miembros del Gobierno disponen de un status peculiar, que incluye derechos y obligaciones de muy variada índole y que singulariza su posición en relación con el resto de los ciudadanos. Tales derechos y obligaciones se proyectan sobre materias muy diversas (penal, procesal, administrativa etc.), el núcleo esencial de su regulación se halla en la CE.

Perspectiva administrativa: la CE se refiere expresamente a una característica del status ministerial, esto es, su especifico régimen de incompatibilidades. El art. 98 CE establece un núcleo mínimo: los mimbreo del Gobierno no podrán ejercer otras funciones representativas que las propias del mandato parlamentario, ni cualquier otra función pública que no derive de su cargo, ni actividad profesional o mercantil alguna. Ahora bien, este núcleo se ha visto ampliado legislativamente por la Ley de Incompatibilidades de Altos cargos.

Perspectiva penal: los miembros del Gobierno gozan de una especial protección. En cuanto se refiere a su actuación conjunta en Consejo de Ministros, el Código Penal tipifica como delito toda coerción u obstaculización de la libertad de los Ministros reunido en Consejo, así como las injurias y amenazas al Gobierno. La protección penal se extiende también a los Ministros individualmente considerados, al tipificar como delito especifico el atentar contra un Ministro en el ejercicio de sus funciones, así como el atentado contras sus familiares, y al prever la figura penal del desacato.

El status de los miembros del Gobierno tiene también una dimensión procesal, ya que la CE establece un fuero especial para ellos en materia penal. El art.102 CE prevé que la responsabilidad criminal del Presidente y los demás miembros del Gobierno habrá de exigirse ante la Sala de los Penal del Tribunal Supremo. Esta peculiar situación procesal se ve reforzada por la exigencia de que la acusación por “traición o cualquier otro delito contra la seguridad del Estado en el ejercicio de sus funciones” necesitara un especifico acuerdo parlamentario. Sólo podrá ser planteada por iniciativa de la cuarta parte de los miembros del Congreso, y habrá de contar con la aprobación del mismo por mayoría absoluta. Por otro lado, este status procesal tiene una dimensión negativa: la prerrogativa real de gracia no será aplicable a supuestos de responsabilidad penal de los miembros del Gobierno.

La Ley de Enjuiciamiento Criminal, establece que los miembros del Gobierno dispondrán de un régimen peculiar para prestar declaración ante órganos judiciales, ya que podrán, bien informar por escrito, bien prestar declaración en su domicilio o despacho oficial, con lo que se les dispensa de su comparecencia personal a declarar.

7.- Formación y cese del Gobierno.

Formación del Gobierno.

Los procedimiento de formación y cese del Gobierno giran esencialmente en torno a la figura del Presidente, siendo el nombramiento y cese de este el elemento definitorio, de que dependen el resto de los miembros del Gobierno. Y, en este respecto, la CE prevé dos formas de nombramiento del Presidente:

A.- Ordinaria ( art.99 CE)

B.- Extraordinaria ( art.113 CE, moción censura)

La formula ordinaria consiste en un procedimiento complejo, este procedimiento se inicia en los diversos supuestos que implican el fin del mandato del Gobierno anterior (perdida elecciones, cuestión confianza, dimisión o fallecimiento Presidente), en el que pueden distinguirse tres fases:

1.- Propuesta: En los supuestos de celebración de elecciones, el procedimiento se inicia a partir de la sesión constitutiva del Congreso y la elección, en ésta, del Presidente de la Cámara, que cumple con un papel esencial en el proceso. En el supuesto de dimisión, el procedimiento comienza una vez presentada la dimisión del Presidente ante el Rey, sin necesidad de cese forma. El procedimiento comienza, según art.99 CE, con una fase de consultas del Rey “con los representantes designados por los Grupos políticos con representación parlamentaria”. La dicción del artículo deja claro que el protagonismo no le corresponde a los grupos parlamentarios, sino a los “grupos políticos” que hayan obtenido representantes en las Cortes Generales. En consecuencia, las consultas se evacuaran con los representantes designados por los partidos políticos. Incluso en algún caso, tales representantes no ostentan la condición de Diputados o Senadores.

La interpretación del art.99 en este respecto deja abiertos algunos interrogantes. El primero es el referente a si por “representación parlamentaria” debe entenderse únicamente representación en el Congreso (única Cámara que debe expresar su confianza al candidato) o bien representación en alguna de las dos Cámaras integrantes de las Cortes Generales.

La propuesta del Rey, a partir de tales consultas, conteniendo el nombre del candidato seleccionado (que no tiene que ser forzosamente miembro de las Cortes) se transmite al Congreso a través de su Presidente. Se trata de un acto formal, que debe ser refrendado por el Presidente del Congreso, según prevé expresamente el art. 64 de la CE.

2.- Fase de investidura: Formalizada la propuesta por el Rey (se publica en el Boletín Oficial de las Cortes Generales), el candidato deberá exponer el programa político del Gobierno que pretenda formar, y solicitará la confianza de la Cámara.

Para la investidura la CE (art.99) y el Reglamento del Congreso de los Diputados (art.171.5) exigen la mayoría absoluta de los miembros del Congreso. En cuanto a la definición de mayoría absoluta, se entiende por ella la que comprende a mas de la mitad de los miembros de la Cámara, en cuanto a quienes sean estos, se ha considerado en la práctica parlamentaria que son aquéllos que ostentan la condición plena de Diputado, esto es, los que hayan cumplido los requisitos del art. 20 del Reglamento (presentación credenciales, declaración efectos incompatibilidades, prestación juramento).

La votación según el art.85 del Reglamento del Congreso, será pública, debiendo pronunciarse los Diputados verbalmente sobre su asentimiento, negativa o abstención respecto de la propuesta efectuada.

La CE prevé la posibilidad de que el candidato propuesto obtenga la mayoría absoluta en primera vuelta. En tal caso, habilita diversos mecanismos para que la investidura se lleve a cabo:

1.- si no se alcanza la mayoría absoluta, la misma propuesta deberá someterse a una nueva votación 48 horas después. En este caso la confianza se entendería otorgada si obtuviese la mayoría simple.

2.- si no se obtiene la mayoría simple, deberá efectuarse nuevo (o nuevas) propuestas en la forma prevista en los apartados anteriores. No resulta claro si esa forma incluye todo el proceso previo, o si el Rey puede formular su propuesta sin necesidad de nuevas consultas a representantes de los grupos políticos. Dada la amplitud de la expresión, parece que ello quedará a la discreción del Rey, que decidirá si necesita o no de nuevas consultas.

3.- Finalmente, si tampoco tuviesen éxito las sucesivas propuestas en el plazo de dos meses a partir de la primera votación de investidura, el Rey disolvera las Cámaras y convocará nuevas elecciones con el refrendo del Presidente del Congreso.

3.- Nombramiento de los miembros del Gobierno: Una vez realizada con éxito la investidura del candidato a la Presidencia del Gobierno corresponde al Rey su nombramiento formal.

Los nombramientos del Presidente y demás miembros del Gobierno se llevan a cabo mediante RD, se emite primero el RD de nombramiento del Presidente (refrendado Presidente Congreso) y correlativo el del cese del Presidente saliente.

Cese del Gobierno.

La CE prevé varios supuestos de cese colectivo del Gobierno:

1.- celebración elecciones

2.- pérdida confianza parlamentaria

3.- aprobación moción censura

4.- dimisión o fallecimiento

El cese del Gobierno no supone un vacío institucional, el Gobierno cesante continuara en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno.

Puede producirse otra causa de cese: la exigencia de responsabilidad individual por las Cámaras, o como se ha denominado, la “reprobación de las Cortes”, consiste en mociones de reprobación individual de uno o varios Ministros.

8.- El funcionamiento del Gobierno: colegialidad y presidencialismo.

No entra para el examen.

TEMA 7- FUNCIONES DEL GOBIERNO

1.- Funciones del Gobierno.

Art.97 CE recoge de manera sintetizada las funciones del Gobierno, que aparecen condensadas en tres apartados:

1.- Función directiva.(Dirección política interior y exterior, Administración civil militar y defensa del Estado)

2.- Función ejecutiva

3.- Potestad reglamentaria

2.- Función directiva.

La función directiva, consiste en fijar unas metas a alcanzar (objetivos política social, económica etc.) y en impulsar al resto de órganos constitucionales para que provean las formas y medios de alcanzar esos objetivos.

Esta función directiva se traduce en:

Tareas genéricas (art.97 CE). encomienda al Gobierno

- dirección política interior y exterior

- dirección Administración civil, militar y defensa del Estado.

Potestades especificas: atribuidas por otros mandatos constitucionales

- iniciativa legislativa

- iniciativa en materia presupuestaria

- iniciativa declaración estados de excepción

3.- La dirección de la política interior.

En este ámbito la función directiva del Gobierno se manifiesta en las atribuciones que la CE le confiere en relación con otros poderes del Estado, no se trata de un poder ejecutivo (hacer prevalecer su voluntad) sino que mas bien se trata de una capacidad de iniciativa del Gobierno frente a otros poderes. Esta iniciativa puede ser en relación a los siguientes poderes:

1.- Poder legislativo: le corresponde al Gobierno:

- la disolución de las Cámaras

- la convocatoria de elecciones

- la iniciativa legislativa

2.- Otros poderes y órganos: El Gobierno puede dirigirse directamente al electorado mediante la propuesta de convocatoria de referéndum consultivos sobre decisiones políticas de especial trascendencia, ello implica que se trata, no de que los ciudadanos adopten una decisión sino que se pronuncien sobre una decisión.

El referéndum consultivo comprende:

- iniciativa del Presidente del Gobierno ( no exige deliberación Consejo Ministros)

- autorización Congreso Diputados (mayoría absoluta)

Una vez conseguida la autorización del Congreso, corresponde al Rey la convocatoria mediante RD acordado por el Consejo de Ministros, refrendando por el Presidente.

3.- Órganos jurisdiccionales: le compete al Gobierno:

- propuesta dos miembros del Tribunal Constitucional

- nombramiento Fiscal General del Estado

4.- Comunidades Autónomas: la CE confiere al Gobierno la potestad de adoptar medidas para obligar a una CC.AA. al cumplimiento de sus obligaciones para la protección del interés general.

5.- Finalmente, la manifestación de esa función de dirección política es también la reserva del Gobierno de la iniciativa para la declaración de situaciones excepcionales.

4.- La dirección de la política exterior.

Esta función aparece como un elemento fundamental dentro de las funciones constitucionales. Cabe distinguir entre:

1.- actuaciones puramente políticas

- reconocimiento de otros países

- participación en operaciones multinacionales de diverso tipo ( ayuda económica, sanitaria etc.)

- intervención en organismos internacionales (UNESCO, ONU etc.)

2.- actuaciones administrativas

- dirección Administración exterior

- representaciones diplomáticas

- tutela españoles en el extranjero

3.- actuaciones normativas: representar la conclusión de Tratados con fuerza normativa interna.

4.- la dirección de la política exterior, aparece relacionada con la defensa del Estado, puesto que en la actualidad la defensa de cada país vincula a la creación de sistemas de alianzas y acuerdos internacionales.

La CE prevé que “los tratados internacionales válidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en España, formarán parte del ordenamiento interno. A este respecto, el poder legislativo desempeña un importante papel, ya que es competencia suya la autorización de determinados tratados, autorización que en los supuestos previstos por el art.93 CE deberá concederse por ley orgánica. Por otra parte, cualquiera de las Cámaras puede requerir al Tribunal Constitucional para que se pronuncie sobre la constitucionalidad de los tratados internacionales.

5.- la dirección de la defensa del Estado.

La defensa del Estado aparece en la CE como una función reservada en exclusiva a la competencia estatal, esta atribución aparece vinculada lógicamente a otras dos funciones gubernamentales, la dirección de la política exterior y la dirección de la Administración militar.

Las Cortes Generales debatirán las líneas generales de defensa y de los programas de armamento con las correspondientes inversiones a corto, medio y largo plazo. Ello comporta una obligación gubernamental de someter tales linera generales al conocimiento y debate de las Cámaras, que podrán por consiguiente aportar conclusiones y propuestas en materia de defensa.

El Gobierno se configura como responsable de la defensa del Estado, el Gobierno asistido por la Junta de Defensa Nacional determina la política de defensa, y también le corresponde la dirección de la Administración Militar.

El Ministerio de Defensa es el sujeto preferente de la defensa nacional, debe existir una coordinación entre este Ministerio y el de Asuntos Exteriores, esta coordinación aparece prevista de dos formas:

1.- coordinación gubernamental: reforzamiento del Presidente del Gobierno en la dirección de la política de defensa. La dirección de la defensa, con su componente militar, pasa así, de la competencia del Gobierno a la competencia del Presidente del Gobierno, por mandato legal, reforzando las previsiones del art. 98.2Ce en cuanto disponen que “el Presidente dirige la acción del Gobierno y coordina las funciones de los demás miembros del mismo”.

Los altos órganos de la defensa se configuran como asesores del Presidente:

- Junta Defensa Nacional ( órganos superior asesor y consultivo del Gobierno, también del Rey y el Presidente del Gobierno)

- Junta Jefes de Estado Mayor ( órgano colegiado de asesoramiento militar al Presidente Gobierno y Ministerio Defensa)

2.- mandatos específicos de colaboración interministerial, las Ministros de los restantes Departamentos son responsables de la ejecución de la política de defensa en la parte que les afecte, y cuya coordinación corresponde al Ministerio de Defensa.

Por lo que se refiere a la defensa frente a un conflicto bélico la Ley de Protección Civil encomienda al Gobierno la adopción de las medidas oportunas, a efectos de preservar la seguridad de personas y bienes, asegurando la colaboración entre las autoridades civiles y militares.

La Ley de secretos oficiales restringe la actuación de las Cortes porque permite clasificar materias como secreto por lo que escapan del control parlamentario.

6.- dirección de la Administración civil y militar.

Esta función se configura como supuesto inicial y necesario para que el Gobierno pueda llevar a cabo sus actividades de dirección política, y más en general, todas las funciones que la CE le encomienda. En realidad, resulta difícil pensar como el Gobierno podría ejercitar sus funciones sin la colaboración de la maquinaria administrativa, le proporciona la información necesaria para diseñar objetivo y prever medios: por otra, el apoyo técnico para elaborar proyectos de actuación, y , finalmente, el instrumental material y humano para llevarlos a cabo. La dirección de la Administración lo que supones, pues, es una tarea de fijación de objetivos.

Una de las técnicas empleadas para asegurar esta dirección de la Administración es la existencia de un “escalón político”. El primer nivel político, Ministros, miembros del Gobierno y Jefes Departamentos Ministeriales, pero además dentro de cada Ministerio la normativa legal y parlamentaria prevé la existencia de cargos de dirección y confianza pública.

Esta zona alta de la Administración se compone de cargos de designación estrictamente política o bien de cargos de libre designación, nombrados discrecionalmente por el Gobierno, pero de entre miembros del aparato administrativo, es decir, entre funcionarios.

7.- la función ejecutiva.

Las disposiciones legislativas (en gran parte) solo pueden cobrar realidad si son ejecutadas por el poder gubernativo, que debe llevar a cabo, por si, o mediante el aparato administrativo.

En ocasiones las leyes se refieren específicamente al Gobierno o al Consejo de Ministros como órgano materialmente ejecutor de sus mandatos.

No obstante, el grueso de las tareas ejecutivas se suele encomendar por las normas legales a los Departamentos ministeriales, o, mas genéricamente a la Administración.

El papel fundamental de la función ejecutiva corresponde al Gobierno. El Consejo de Ministros se configura como órgano superior de la Administración para garantizar el cumplimiento de los mandatos legales. A los Ministros y al Consejo de Ministros, en cuanto solidariamente responsable del cumplimiento de sus funciones, llevar a cabo una actuación continua de inspección y estimulo del aparato administrativo en le cumplimiento de mandatos legales.

8.- la potestad reglamentaria.

El art.97 CE confiere al Gobierno la potestad reglamentaria. Esta se configura como parte de una más amplia potestad normativa del Gobierno: éste no sólo está habilitado para emitir reglamentos sino también Decretos legislativos y Decretos leyes. Lo que caracteriza a la potestad reglamentaria, es, por un lado, que se confiere al Gobierno con carácter general, y no sometido a la concurrencia de circunstancias de urgente necesidad, como los Decretos leyes, ni a delegaciones expresas, como es el caso de los Decretos legislativos; por otro, que se trata de una potestad limitada, en cuanto que no podrá oponerse a mandatos legales, ni incidir en el ámbito de la reserva de ley.

La CE confiere esta potestad al Gobierno, quien habrá de ejercerla de acuerdo con la ley. La potestad reglamentaria del Gobierno comprende dos tipos de reglamentos:

1.- ejecución: desarrollo de normas legales existentes

2.- independientes: regulan una materia, sin una ley anterior

El ejercicio de la potestad reglamentaria esta sometido a determinados requisitos en cuanto a los procedimientos a seguir. La LPA regula los procedimientos para la elaboración de disposiciones de carácter general, se exige que esa elaboración se inicia con los estudios de los informes previos que garanticen su legalidad, los Decretos de ejecución de una ley han de ser sometidos al dictamen del Consejo de Estado. Para que produzcan efectos las disposiciones de carácter general habrán de publicarse en el BOE.

TEMA 8.- LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

No entra para el examen.

TEMA 9.- EL PODER JUDICIAL Y EL MINISTERIO FISCAL

1.- La configuración constitucional del Poder Judicial.

Concepto:

(art.117 CE). El poder judicial es el conjunto de órganos que tiene atribuida la realización de la función estatal consistente en resolver, mediante la aplicación del derecho, los conflictos que surjan entre los ciudadanos y entre estos y los poderes públicos, son órganos que de acuerdo a la CE y la leyes tienen atribuida la función jurisdiccional.

EL poder judicial es un poder difuso, predicable de todos y cada uno de los órganos judiciales del país cuando ejercen la función jurisdiccional, que ejercen sin relación alguna de sujeción jerárquica, el ejercicio de esta función es particularmente complejo, debido a esa diversidad de órganos.

Poder Judicial y Administración de Justicia:

Los órganos del Poder Judicial deben ejercer la función constitucionalmente atribuida, función jurisdiccional.

La justicia se administra por jueces y magistrados integrantes del Poder Judicial, es el hecho de administrar justicia lo que integra a los jueces y magistrados en el Poder Judicial.

La caracterización de este poder como del Estado, derivado de la función constitucional que se realiza, es lo que distingue al Poder Judicial de la Administración de Justicia.

  • Poder Judicial: Poder del Estado, separado de los otros dos e independiente de ellos

  • Administración Justicia: funcionalmente subordinada al Poder Judicial

La distinción entre Poder Judicial y Administración de Justicia responde, por otro lado, a la doble naturaleza de la tarea de impartir justicia:

  • Poder Judicial: Poder del Estado, pero la función de administrar justicia es también una actividad prestacional del Estado, es un servicio público. El Poder Judicial es plenamente independiente de los otros dos poderes.

  • Administración de Justicia: como actividad prestacional, se incardina en la responsabilidad que le corresponde al Ejecutivo por el funcionamiento de los servicios públicos en general. Esta faceta de servicio público es, la que justifica la referencia constitucional.

Es este doble carácter de poder del Estado y servicio público el que esta en la base de la referencia constitucional de que los daños causados por error judicial y lo que sean consecuencia del funcionamiento anormal de la Administración de Justicia darán lugar a una indemnización por parte del Estado.

2.- Poder Judicial y función jurisdiccional.

La función jurisdiccional consiste en: “ juzgar y hacer ejecutar lo juzgado”.

la unidad jurisdiccional.

La unidad esta expresamente recogida en la CE en dos sentidos:

  • respecto de la función jurisdiccional: el principio de unidad jurisdiccional es la base de la organización y funcionamiento de los Tribunales

  • respecto de quienes desempeñan dicha función: jueces y magistrados, formarán un cuerpo único.

El reconocimiento constitucional del principio de unidad tiene dos consecuencias:

1.- la división territorial del poder operada por la CE no afecta al Poder Judicial: las CC.AA. pueden asumir poderes legislativos, pero el Poder Judicial es único para todo el territorio nacional.

2.- la exclusión de todo Tribunal que no este previamente integrado en la estructura orgánica del Poder Judicial, prohibición de Tribunales especiales (honor etc.), también implica la prohibición de que la Administración imponga sanciones que redunden en privación de libertad.

Sin perjuicio de otros órganos ajenos al Poder Judicial, como el Tribunal Constitucional o Tribunal de Cuentas, ejerzan funciones jurisdiccionales, la unidad jurisdiccional no conoce mas excepción que la relativa a la jurisdicción militar.

la totalidad de la jurisdicción.

La totalidad también deriva directamente de la CE: la jurisdicción se extiende a todas las personal, a todas las materias y a todo el territorio español.

La totalidad de la jurisdicción se proyecta, pues, material , personal y territorialmente sin que quepan excepciones por razón de la persona (salvo el Rey, que es inviolable), ni por razón de materia o del territorio. Ello quiere decir que, deducida cualquier pretensión contra cualquier persona, siempre habrá un órgano judicial que conozca de ella. La eventual inhibición de los órganos judiciales se dilucida según lo previsto en las reglas reguladoras de los conflictos de jurisdicción y competencia.

El resultado de estos procedimientos arrojara será la determinación de un órgano judicial con competencia y jurisdicción para conocer de la pretensión actuada.

Si se añada, “los jueces y tribunales tiene el deber inexcusable de resolver en todo caso los asuntos de que conozcan” se completa un sistema cerrado que asegura que cualquier pretensión, dirigida contra cualquier persona, encontrará siempre, siguiendo el procedimiento legalmente previsto, un órgano judicial para conocer de ella y resolverla.

El alcance total de la jurisdicción se extiende a la aplicación de las leyes, incluyendo el control de la legalidad de la actuación administrativa y de los sometimiento de esta a los fines que la justifican.

Quedan excluidos del control jurisdiccional aquello actos que, habiendo sido realizados por los órganos competentes de acuerdo con el procedimiento previsto en las leyes y siendo materialmente concordes con el ordenamiento sean, sin embargo, susceptibles de distintas valoraciones sobre su conveniencia u oportunidad, el control jurisdiccional no se extiende a la oportunidad de los actos realizados en el ejercicio de la función de dirección política interior y exterior y de la Administración civil y militar que la CE reconoce al Gobierno.

exclusividad jurisdiccional.

Esta exclusividad se proyecta en dos sentidos:

1.- la función jurisdiccional esta reservada a jueces y magistrados: veta la posibilidad de las llamadas jurisdicciones especiales.

2.- los jueces y magistrados no pueden realizar mas funciones que la jurisdiccional y las que les atribuya la ley, impide que una desmesurada atribución de funciones dificulte el ejercicio de la función jurisdiccional, pero habilita al legislador para que, cuando lo considere conveniente para garantizar el ejercicio de un derecho, otorgue a jueces y magistrados otras funciones.

responsabilidad.

responsabilidad política Los jueces y magistrados no están sometidos a ninguna responsabilidad política, la única forma de control es la que se deriva de los recursos que se interpongan contra sus resoluciones y ante otros órganos, y ello no puede acarrear otra consecuencia que la anulación de la resolución recurrida.

responsabilidad disciplinaria, se contrae a los supuestos de incumplimiento de sus deberes como jueces, no alcanza a las resoluciones judiciales.

responsabilidad civil, se reduce a los supuestos de total singularidad, daños se produzcan por culpa grave o dolo, no afecta la resolución ni a la posición del juez.

responsabilidad penal, es la única forma real de responsabilidad por el ejercicio de su actuación, mas concretamente en el delito de prevaricación (dictar a sabiendas una resolución injusta).

3.- La posición constitucional del Juez: independencia y legitimidad.

imparcialidad judicial.

Si la función jurisdiccional se atribuye a un tercer poder, no es solo por evitar la concentración del poder: es, sobre todo, para garantizar la aplicación del derecho y la interpretación de las normas corresponde a alguien que, por ser distinto y ajeno a quien produce las normas básicas del ordenamiento y a quien las promueve y ejecuta sus contenidos, puede resolver con imparcialidad.

La imparcialidad es pues el rasgo fundamental en el ejercicio de la función jurisdiccional, debe ser la característica básica de cada uno de los jueces y magistrados.

independencia y legitimidad.

Significa que los integrantes del Poder Judicial adoptan sus resoluciones con arreglo a Derechos, sin que puedan recibir ningún tipo de ordenes, instrucciones, sugerencias o directrices relativas a los hechos sometidos a juicio, a la norma jurídica a aplicar, al sentido que debe otorgarse a dicha norma o a la resolución que, en definitiva, cumple adoptar. El juez o magistrado está únicamente sometido al imperio de la ley.

Esta expresión de sometimiento al imperio de la ley no es, una afirmación constitucional de la ley como única fuente del Derecho excluyente de todas las demás: es una afirmación de la independencia del juzgador, y de la exclusiva sujeción de este a la norma jurídica.

La sumisión a la ley es, la fuente de legitimidad del juzgador en el ejercicio de la función jurisdiccional, la única legitimación democrática del juzgador es, constreñirse a la aplicación de la Ley que expresa la voluntad general, Se trata de una legitimidad no de origen sino de ejercicio.

La independencia judicial es absoluta: se extiende frente a todos y alcanza a los órganos de gobierno del Poder Judicial, e incluso, a los propios órganos jurisdiccionales, ninguno de los cuales puede dictar instrucciones, ni generales ni particulares, dirigidas a sus inferiores y relativas a la aplicación o interpretación del ordenamiento jurídico. La única vía para corregir la aplicación del Derecho realizada por un órgano judicial es, la de los recursos previstos por la ley.

4.- El Estatuto de Jueces y Magistrados.

Para asegurar la independencia de jueces y magistrados, la CE apuntala su posición jurídica con un núcleo de garantías y con algunas limitaciones de derechos que, constituyen el Estatuto del juzgador. Este núcleo de garantías esta, contenido en la propia CE y desarrollado por la LO del Poder Judicial; porque la CE prevé que el estatuto jurídico de jueces y magistrados sea desarrollado por dicha ley, lo que constituye no una reserva de ley orgánica sino una reserva a una determinada ley orgánica.

Esta reserva, que sustrae al Ejecutivo e, incluso, al legislador ordinario la posibilidad de normar la situación administrativa de los jueces y magistrados, es la primera garantía de independencia. La aplicación de la normativa se atribuye por la propia CE a un órgano ajeno a los poderes legislativo y ejecutivo.

La CE asigna al CGPJ las competencias en materia de:

- nombramientos

- ascensos

- inspección

- régimen disciplinario

La CE crea un órgano cuya función principal es la de velar por las garantías constitucionales asignadas a los miembros del Poder Judicial.

inamovilidad.

Consiste en que los jueces y magistrados no pueden ser separados, suspendidos, trasladados ni jubilados sino por las causas y con las garantías previstas en la ley. El propósito de esta previsión es impedir que la actuación de un juez o magistrado pueda acarrearle consecuencia desventajosa alguna para la posición que ostenta, así como evitar que quien tuviere potestad para ello pudieses remover de su puesto, o separar de un proceso determinado.

La CE dispone que los jueces no podrán ser removidos de sus puestos (salvo consentimiento del afectado) sino por causas legalmente previstas. Las causas para suspensión en la condición de magistrado y perdida de dicha condición son:

- renuncia

- perdida nacionalidad

- sanción administrativa

- condena penal o el proceso encaminado a su imposición

- incapacidad y jubilación

En todos casos la suspensión y separación son competencia del CGPJ. La atribución a este órgano, constituye una garantía adicional a la independencia judicial.

La regulación de la carrera profesional de jueces y magistrados, esta también, presidida por el propósito de asegurar la independencia judicial, evitando que órganos ajenos al Poder Judicial puedan condicionar dicha carrera. La carrera profesional de la judicatura esta regla en un alto porcentaje de puestos, otros en los que el nombramiento es discrecional, la potestad corresponde al CGPJ. Se impide que el Ejecutivo pueda influir en la carrera de la judicatura.

limitaciones y prohibiciones.

El Estatuto de los jueces y magistrados incorpora garantías positivas: independencia, inamovilidad y la sustracción al Ejecutivo de la potestad sancionadora.

Pero con el objeto de garantizar la imparcialidad del juzgador, también incluye medidas negativas o limitaciones, de las facultades que el ordenamiento reconoce a la mayoría de los ciudadanos, alguna de las cuales afectan incluso a derechos fundamentales:

- constitucionalmente vedado pertenecer a partidos políticos o sindicatos (para garantizar la imparcialidad)

- excluidos del ejercicio del derecho de asociación política y sindical

- limitaciones en los derechos fundamentales de libertad de expresión, reunión o huelga

La CE completa su prohibición de que jueces y magistrados se afilien a partidos o sindicatos con la previsión de un régimen asociativo especifico desarrollado por el legislador orgánico.

la preservación de la imparcialidad mueve al constituyente a prever para los miembros del Poder Judicial una completa relación de incompatibilidades y prohibiciones que “deberá asegurar la total independencia de los mismos”. Así se establece que no podrán desempeñar, mientras se hallen en activo, otros cargos públicos. Y el legislador orgánico ha desarrollado el precepto constitucional vetando a jueces y magistrados prácticamente todas las actividades ajenas a la propia función jurisdiccional:

  • los miembros del Poder Judicial no pueden desempeñar cargo alguno por designación o elección, en ningún otro órgano estatal ni en empresas, entidades y organismos de ellos dependientes.

  • tampoco puede aceptar ningún empleo o profesión retribuidos, ni ejercer actividades mercantiles, ni de asesoramiento.

  • solo la docencia e investigación jurídica, producción literaria, artística, científica y técnica le están abiertas.

Son numerosas las prohibiciones personales, como las relativas a las profesiones jurídicas por parte de los cónyuges o parientes (segundo grado).

La competencia para determinar la incompatibilidad o la infracción de las prohibiciones corresponde la CGPJ.

5.- La estructura del Poder Judicial.

La estructura del poder judicial se realiza en base a tres criterios:

A./ material: supone la división de la jurisdicción en cuatro grandes ordenes jurisdiccionales distintos, civil, penal, contencioso - admtvo y social. Este criterio, debe sin embargo, ser completado, señalando que, además de esos cuatro ordenes existe en el Tribunal Supremo una Sala de lo Militar y existen, también, Juzgados de Menores y de Vigilancia Penitenciaria. El CGPJ puede acordar que algunos Juzgados se ocupen en exclusiva de determinadas clases de asuntos, esto puede dar lugar a la existencia de órganos especializados (asuntos familia, hipotecarios o mercantiles).

B./ territorial: se traduce en la división del territorio nacional en zonas, el Estado se organiza territorialmente, a efectos judiciales en:

  • Municipios (Juez de Paz)

  • Partida Judicial (Magistrado)

  • Provincia: los órganos pueden ser:

- unipersonales (Juzgado de lo Penal, de Menores etc.)

- colegiados (Audiencias, compuestas por tres Magistrados)

  • Comunidades Autónomas (colegiado, Tribunal Superior de Justicia)

  • Totalidad territorio nacional (Tribunal Supremo y Audiencia Nacional)

las divisiones geográficas judiciales coinciden con la administrativa, excepto en la partido judicial, que es una unidad territorial organizativa exclusiva del Poder Judicial y que esta compuesto por uno o varios municipios pertenecientes a una misma provincia, los partidos judiciales extienden sus competencias en los que se denomina la demarcación que se establece por Ley y en cuya elaboración tienen participación las CC.AA.

Los órganos judiciales tienen su residencia:

- Juzgados Primera Instancia ( capital del partido judicial)

- Juzgados ámbito provincial y Audiencia Provincial ( capital de provincia)

- Audiencia Nacional y Tribunal Supremo (capital de la nación)

- Tribunales Superiores de Justicia (no siempre coincide con la capitalidad de la CC.AA.)

C./ jerárquico: los órganos judiciales pueden ser:

- unipersonales ( Juzgado, Audiencia)

- colegiados ( Tribunal Superior Justicia, Tribunal Supremo)

La independencia judicial vacía de contenido la noción de jerarquía: ésta se basa exclusivamente en un mayor nivel profesional y, en su caso, en la posibilidad de revocar, modificar o confirmar las resoluciones de los órganos inferiores, a través del recurso legalmente establecido, sin que sea posible, que los órganos superiores cursen a los inferiores instrucciones sobre la interpretación o aplicación de las normas. Esta función, no se corresponde con el ejercicio jerárquico, sino con el de la función jurisdiccional cuando se tiene atribuida la competencia de examinar los recursos interpuestos contra las resoluciones de otros órganos.

6.- El Gobierno del Poder Judicial.

La CE, para garantizar el derechos de los ciudadanos a un juez imparcial, otorga a los integrantes del Poder Judicial una absoluta independencia en la adopción de sus decisiones y las somete exclusivamente, a tal efecto, al imperio de la Ley. Para asegurar esa independencia se confieren a los miembros del Poder Judicial unas garantías que configuran el Estatuto de jueces y magistrados. Ahora bien, todas estas garantías podrían verse vulneradas si la situación personal o profesional de jueces y magistrados, dependiese de una poder ajeno al judicial: en tal caso, quien pudiera modificar dichas situaciones podría, influir en las decisiones de estos. Esto puede ser aplicables sobre todo en dos casos:

- potestad disciplinaria ( posibilidad sancionar a jueces y magistrados no dúctiles al deseo del poder)

- régimen ascensos ( posibilidad de que para poder ascender, adoptasen resoluciones no perjudiciales para el poder)

Consejo General del Poder Judicial. Composición.

A fin de evitar este problema, la CE diseña un órgano especifico, el CGPJ, al que otorga la función de gobernar este poder. Este gobierno queda sustraído a toda posible influencia de los otros dos poderes.

En cuanto a su composición la CE señala que tendrá veintiún miembros (doce elegidos entre jueces y magistrados).

El legislador orgánico puede establecer la forma de elección mas adecuada, de acuerdo con la LOPJ, los veinte vocales son nombrados a partes iguales por las dos Cámaras: (elegidos por 3/5 de las Cámaras).

- doce, se eligen entre jueces y magistrados de todas las categorías judiciales

- ocho, designados entre juristas de reconocida competencia y con mas de 15 años de ejercicio.

La imposibilidad de remover a los miembros del CGPJ antes de la conclusión de su mandato (cinco años) y la prohibición de que sean reelegidos elimina toda posible influencia sobre ellos.

Los veinte vocales eligen por mayoría de 3/5 al Presidente del Tribunal Supremo.

La CE señala que el CGPJ es el órgano de gobierno del Poder Judicial.

Presidente Tribunal Supremo: elegido entre Jueces y juristas de reconocida competencia con mas de quince años de antigüedad en la carrera o en el ejercicio de su profesión, preside además el CGPJ.

funciones.

Son muy diversas podemos señalar:

  • designación miembros de otros órganos constitucionales (TC designa dos de sus miembros)

  • evacuación informes sobre otros nombramientos (Fiscal General)

  • aprobación memoria anual

emisión de informes sobre determinados anteproyectos de ley o de disposiciones generales

El núcleo funcional que justifica la existencia del CGPJ comprende aquellas funciones que pueden influir en la independencia judicial. El gobierno del CGPJ que constreñido, en el terreno personal, a las actuaciones de carácter no jurisdiccional (puramente admtvas) respecto de los órganos judiciales y las situaciones personales de los titulares de los mismos; y, en el ámbito de medios materiales, a la elaboración de una relación de necesidades. Ambas cosas, y especialmente esta última, suponen una disposición de medios limitados y una selección entre distintas opciones posibles y, por lo tanto, una asignación de prioridades.

El ámbito competencial básico, el núcleo de sus funciones, tiene sus contornos, delimitados por aquellas facultades que, por implicar el ejercicio de la potestad sancionadora, o por incidir en la situación administrativa del juez o influir en sus expectativas profesionales, pueden envolver un condicionamiento en el ejercicio de su actividad jurisdiccional, repercutiendo, en la independencia judicial.

La CE atribuye al CGPJ respecto a los jueces la competencia exclusiva en:

  • nombramientos

  • ascensos, (régimen estrictamente reglado, se resuelven por concurso. Existen puestos como magistrado TS o Presidentes TSJ o de AP, que son ocupados por quienes reuniendo los requisitos son nombrados por CGPJ.)

  • inspección y vigilancia de los juzgados y tribunales (comprobar y controla funcionamiento administración justicia)

  • ejercicio competencias respecto a situaciones administrativas (activo, servicios especiales, excedencia etc.)

  • potestad disciplinaria (para las sanciones de mayor gravedad, único órgano competente para imponer miembros Poder Judicial sanciones de traslado, suspensión o separación)

El CGPJ no es políticamente responsable de su gestión: sus miembros no pueden ser removidos de su cargo antes de la finalización de su mandato; ningún órgano, por tanto, puede exigirles responsabilidad política. El CGPJ, esta sometido a un cierto control por parte de las Cortes Generales, a la que debe elevar anualmente una Memoria, sobre el estado, actividades y funcionamiento del propio CGPJ y de los juzgados y tribunales. Las Cámaras pueden debatir la Memoria, solicitar la comparecencia del CGPJ y, en su caso, adoptar resoluciones.

otros órganos de gobierno.

Salas de Gobierno del Tribunal Supremo, Audiencia Nacional y Tribunales Superiores de Justicia, son órganos de gobierno interno, integrados por componentes elegidos por los jueces y magistrados, sus competencias son de carácter:

  • organizativo ( aprobar normas reparto asuntos)

  • inspectoras ( pueden proponer inspecciones)

  • administrativas y gestoras ( promover expedientes jubilación, adopción medidas mejoras admón. justicia etc.)

  • potestad disciplinaria ( imponer jueces y magistrados sanciones por faltas graves)

Las Salas de Gobierno son los órganos de gobierno del Poder Judicial para los asuntos ordinarios. En la estructura del Poder Judicial se completa, también, con órganos unipersonales (Presidentes Tribunales y Audiencias y los Jueces Decanos) que ostentan la representación de los correspondientes órganos judiciales y desempeñan funciones de coordinación, además de ejercer la potestad sancionadora (Presidentes) para faltas leves.

7.- El Ministerio Fiscal

configuración institucional

No forma parte del Poder Judicial.

Es misión de Ministerio Fiscal: “promover la acción de la justicia en defensa de la legalidad, de los derechos de los ciudadanos y del interés público tutelado por la Ley”, y, “ promover la acción de la justicia” no puede ser otra cosa que promover la acción de juzgados y tribunales: promover, por tanto, la acción de alguien ajeno al Ministerio Fiscal. Ejerce su función por medio de órganos propios, actúa conforme a los principios de unidad de actuación y dependencia jerárquica:

  • unidad de actuación ( característico de la administración, y es inferible de las características que el art. 103 CE predica respecto de la Administración Pública)

  • dependencia jerárquica: (se plasma en la obligación de cumplir y respetar las ordenes e instrucciones emanadas de los superiores (Fiscal General del Estado)).

EL hecho de que el Fiscal General del Estado sea nombrado y removido al propuesta del Gobierno, sitúa a este como punto de imputación mediato de dicha dependencia jerárquica. Ello se justifica porque el Ministerio Fiscal es, uno de los principales ejecutores de la política criminal, que es parte de la política interior cuya dirección corresponde al Gobierno y por la que este es responsable ante el Congreso de los Diputados.

EL mandato constitucional de que el Ministerio Fiscal actúe conforme a los principios de unidad y jerarquía se traduce en que el Gobierno, en tanto que responsable de la política criminal nombra al Fiscal General del Estado, al que están subordinados todos los miembros del Ministerio Fiscal.

La CE complementa a los principios de unidad de actuación y dependencia jerárquica que presiden el ejercicio de las funciones del Ministerio Fiscal con los de legalidad e imparcialidad:

  • legalidad ( actuar con sometimiento a la ley y al Derecho)

  • imparcialidad ( la misma objetividad que se la exige a la Administración Pública)

La sujeción del Ministerio Fiscal a los principios de legalidad e imparcialidad cristaliza en la posibilidad de los fiscales de oponerse razonadamente a las ordenes o instrucciones de un superior jerárquico que considere contrarias a la leyes. De persistir la discrepancia, el superior no puede resolverla sin haber oído antes a la Junta de Fiscales; la ratificación de la orden deber ser razonada, y acompañar la expresa relevación de las responsabilidades, si bien el Fiscal Jefe pude también encomendar el asunto a otro fiscal. El Fiscal General puede negarse razonadamente a promover actuaciones interesadas por el Gobierno, una vez oída la Junta de Fiscales. La posibilidad, atípica, de que en una organización jerárquica, de negarse a cumplir las ordenes o instrucciones de un superior se concibe pues, en la actual regulación del Ministerio Fiscal, como mecanismo asegurador de la sujeción a los principios de legalidad e imparcialidad.

funciones.

La función de Ministerio Fiscal es, promover la acción de la justicia en la defensa de la legalidad, los derechos de los ciudadanos y el interés público tutelado por la ley. La forma ordinaria de desarrollar esta función es el ejercicio de la acusación en el proceso penal. El Ministerio Fiscal tiene, en la actualidad, atribuciones para intervenir en otros muchos ámbitos, pero su actuación en el proceso penal constituye su núcleo funcional. Ello no implica que ostente el monopolio de la acción penal: esta puede ser instada también por ofendido, por un tercero ajeno, gracias al mecanismo de acción popular.(art.125 CE).

La referencia constitucional a la imparcialidad pone de manifiesto que, aunque el Ministerio Fiscal actúe en un proceso, no es una parte mas:

1.- porque no defiende un derecho o interés particular, sino la legalidad y el interés público.

2.- por lo anterior y su sujeción al principio de imparcialidad, no asume una posición de parte , esto es, defensa de un interés particular, sino defensa imparcial del interés general.

La estructura organizativa del Ministerio Fiscal es, de carácter jerárquico, y relativamente paralela a la del Poder Judicial. Esta coronada por el Fiscal General del Estado, nombrado (una vez oído el CGPJ) y removido por el Gobierno, el nombramiento debe recaer en un jurista de reconocido prestigio con mas de quince años de ejercicio efectivo de su profesión.

Los órganos propios son las fiscalías de los distintos ámbitos geográficos y la fiscalías creadas con criterios funcionales para la actuación ante órganos específicos ( Fiscalía ante el TC, Fiscalía Especial para la Prevención y Represión Trafico de Drogas). El Ministerio Fiscal cuenta con otros dos órganos:

1.- Consejo Fiscal ( integrado por algunos miembros natos y otros elegidos por los Fiscales, y tiene atribuidas funciones, entre las que destaca informar los ascensos de los miembros de la Carrera Fiscal)

2.- Junta Fiscales de Sala (compuesta por los puestos superiores de la Carrera Fiscal, sus funciones son de carácter técnico y están orientadas a la elaboración de criterios jurídicos de interpretación de las normas y de elaboración de Memorias y Circulares.)

TEMA 10.- EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL (I). COMPOSICIÓN Y ORGANIZACIÓN

1.- El modelo español de justicia constitucional.

La CE tiene entre sus notas mas características, la voluntad de eficacia como norma jurídica fundamental, y como instrumento para afirma esa eficacia, acogió un Tribunal Constitucional, cuya función es la de actuar como interprete supremo de la CE.

El Derecho Constitucional europeo tuvo en el periodo de entreguerras un gran desarrollo por lo que se refiere a los instrumentos para asegurar la primacía de la CE. La plasmación mas importante se encuentra en la creación de los tribunales constitucionales en las Constituciones checa y austríaca de 1919 y 1920, siguiendo las construcciones teóricas de Helsen. Una primera recepción de este modelo de justicia, aunque con imprecisiones, se produce en España con la Constitución de 1931 (creación Tribunal Garantías Constitucionales), el perfeccionamiento de este sistema tiene lugar con la Constitución italiana de 1947 y la Ley Fundamental de Bonn de 1949.

Los rasgos mas característicos del modelo español de justicia constitucional son los siguientes:

El TC encarna una autentica jurisdicción, aunque no este incluido en el Poder Judicial, es un órgano independiente y sometido exclusivamente a la CE y a su Ley Orgánica, por mucha que sea la trascendencia de sus decisiones, adopta estas sin sometimiento alguno a ordenes o indicaciones de ningún otro órgano del Estado, y contando exclusivamente con la CE como marco de sus juicios, garantizando así que sus resoluciones están sujetas a Derecho.

El TC esta configurado directamente por la Constitución.

La jurisdicción constitucional es de naturaleza concentrada, solo el TC puede declarar la inconstitucionalidad de las normas con fuerza de ley. Esto es lo que diferencia la justicia constitucional europea de del modelo de control de constitucionalidad difuso o judicial review (Estados Unidos).

Aunque el TC sea el único órgano legitimado para declarar la inconstitucionalidad de las normas con fuerza de ley, no es el único órgano que debe aplicar e interpretar la CE. La CE , en cuanto norma jurídica, vincula a todos los poderes públicos y a los ciudadanos. Ello supone:

- que todos los órganos jurisdiccionales deben aplicar e interpretar la CE en su actuación

- el TC es el órgano encargado de unificar esa interpretación dado su carácter supremo en el orden constitucional

La LOPJ, dispone que los jueces y tribunales “interpretaran y aplicaran las leyes y los reglamentos según los preceptos y principios constitucionales, conforme a la interpretación de los mismos que resulte de las resoluciones dictadas por el TC en todo tipo de procesos”.

amplitud de competencias del TC, la función de interpretar la CE la desarrolla a través de distintos procedimientos, que están configurados en función de los diversos tipos de conflictos constitucionales, el TC ejerce siempre instado directa o indirectamente por las persona u órganos en cada caso legitimado, sin actuar nunca de oficio.

2.- El Tribunal Constitucional: composición, competencias y organización.

Es un órgano jurisdiccional, sujeto exclusivamente a la CE.

composición.

Se compone de doce miembros; para su designación la CE ha previsto la participación de los tres poderes del Estado, dando especial preponderancia la Poder Legislativo, los doce miembros son nombrados por el Rey a propuesta de los siguientes órganos:

- Cuatro a propuesta del Congreso Diputados

- Cuatro a propuesta del Senado

- Dos a propuesta del Gobierno

- Dos a propuesta del CGPJ

Los ocho Magistrados propuestos por las Cortes han de ser elegidos por una mayoría de 3/5, su mandato es de nueve años (su elección no coincide con las Legislaturas). La configuración del TC conduce a intentar que sus miembros sean designados con un amplio margen de consenso entre las fuerza políticas.

La CE, además de intentar garantizar la independencia mediante el sistema de designación de Magistrados, no deja libertad a los órganos a la hora de seleccionar a los Magistrados, ya que la CE exige que para ser Magistrado del TC se han de cumplir tres requisitos:

1.- calificación profesional (ser jurista, dentro de las categorías de: Magistrados, Fiscales, Profesores Universidad, funcionarios y Abogados)

2.- se exige un mínimo de antigüedad de 15 años en el ejercicio profesional

3.- se exige reconocida competencia

La independencia de los órganos jurisdiccionales y de sus miembros, no depende solo, de la manera que son designados, sino, sobre todo, de como se configura su estatuto. La CE para garantizar esta independencia de los Magistrados del TC ha creado un conjunto de reglas:

1.- sujetos a los principios de independencia e inamovilidad, imposibilidad de ser cesado de su cargo hasta el cumplimiento de mandato (9 años). Las excepciones son similares a los jueces y Magistrados del Poder Judicial: incapacidad, incompatibilidad o exigencia responsabilidad civil o penal.

2.- sometidos a un régimen de incompatibilidades, que se traduce en, la prohibición de desarrollar cualquier otra actividad política, profesional, administrativa o mercantil durante el ejercicio de sus funciones.

3.- excluido la posibilidad de reelección inmediata de los Magistrados, una vez terminado el plazo no pueden ser designados de nuevo para el cargo.

4.- no pueden ser perseguidos por las opiniones expresadas en el ejercicio de sus funciones, solo la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo puede enjuiciarlos.

competencias.

El conjunto de competencias puede resumirse en:

Control de constitucionalidad de las normas con fuerza de ley, a través de los recursos de inconstitucionalidad, cuestiones de inconstitucionalidad y control previo de los Tratados Internacionales.

Protección de los derechos y libertades ( art.14-30 CE) mediante el recurso de amparo.

Garantía de la distribución territorial del poder a través de los conflictos de competencia entre el Estado y las CC.AA., o de las de éstas entre si.

Control de constitucionalidad de las disposiciones y resoluciones de los órganos de las CC.AA.

Control del reparto de poder entre los distintos poderes del Estado a través de los conflictos de atribuciones entre órganos constitucionales.

Además de estas competencias jurisdiccionales, el TC, cuenta con un amplio margen de autonomía organizativa, lo que le otorga amplias competencias de gobierno interno. El TC elabora y aprueba sus reglamentos de funcionamiento interno, prepara su presupuesto que debe ser aprobado por las Cortes en el seno de los Presupuestos Generales del Estado, y posee un margen de discrecionalidad en su organización interna.

organización.

Compuesto por doce miembros. El órgano esta presidido por uno de los Magistrados, elegidos por los Magistrados de entre ello, cada tres años, y nombrado por el Rey, siendo posible al reelección. Para la elección de Presidente del TC se exige la mayoría absoluta de los votos de los Magistrados, en una primera votación, bastando la mayoría simple en la segunda. Al Presidente le corresponden las tareas propias del cargo: convoca y ordena las sesiones del Pleno, ordena el trabajo del Tribunal, ejerce su representación, ostenta la jefatura administrativa etc.

Existe, además, un Vicepresidente, designado de la misma forma que el Presidente, le corresponde sustituir al Presidente, además de presidir una Sala del Tribunal.

El TC para el ejercicio de sus competencia actúa de tres formas:

Secciones ( cuatro, compuesta por tres Magistrados, su función es la decisión sobre la admisibilidad de los asuntos).

Pleno ( le corresponde resolver los asuntos que son competencia del Tribunal, excepto los recursos de amparo).

Salas ( resuelven el recurso de amparo. Existen dos Salas compuestas cada una por seis Magistrados. La Sala Primera la preside el Presidente y la Sala Segunda el Vicepresidente.

Para la adopción de acuerdos en cada uno de los órganos del Tribunal se exige la presencia, al menos, de dos terceras partes de sus miembros. Las decisiones se adoptan por mayoría, contando el Presidente, en caso de empate, con voto de calidad. Los Magistrados puede, manifestar sus discrepancias mediante un voto particular.

Para el desarrollo de sus funciones, ha de contar con una infraestructura material y personal suficiente. Dentro de esta ultima hay que señalar que el TC posee: Tres Secretarias de Justicia, en el Pleno y en las dos Salas, ocupadas por los Secretarios ayudados por los correspondientes Oficiales, Auxiliares y Agentes. Los Magistrados también cuentan con el apoyo de un cuerpo de Letrados que les asisten en su trabajo, bajo la jefatura del Secretario General, que dirige los distintos servicios del Tribunal.

TEMA 11.- EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL (II). PROCEDIMIENTOS

1.- El control de constitucionalidad de las normas con fuerza de ley: aspectos generales.

Es la competencia clásica de la justicia constitucional.

objeto.

El control de constitucionalidad de las normas con fuerza de ley es el último instrumento de fiscalización jurídica de los poderes públicos; trata de asegurar la supremacía de la CE, haciendo prevalecer esta sobre las norma aprobadas por el Poder Legislativo.

El primer problema que plantea el control de constitucionalidad es determinar cuales son las normas que deben incluirse, según la LOTC se incluyen las siguientes normas:

- Estatutos de Autonomía

- Leyes Orgánicas

- Leyes Ordinarias

- Decretos - Leyes

- Decretos - Legislativos

- Tratados Internacionales

- Reglamentos de las Cortes y de las Cámaras

- Leyes, Decretos - Legislativos y Reglamentos Asambleas Legislativas de las CC.AA.

A pesar de ello han surgido problemas en cuanto a determinar cual es el alcance objetivo de este control, por ejemplo, es indudable la posibilidad de control sobre los Decretos - Leyes, pero dicho control es difícil de llevar, por razones procesales, ya que este tiene treinta días desde su promulgación para que se convalide, derogue o se tramite como proyecto de ley.

En relación con los Decretos - Legislativos el problema surge como consecuencia de la construcción doctrinal aceptada por la jurisprudencia, según la cual cuando un Decreto - Legislativo incurre en exceso de delegación, pierde su rango legal, degradándose a nivel reglamentario. Desde la perspectiva de su control, esta construcción supone la posibilidad de fiscalización por los órganos del Poder Judicial.

En relación con las normas interna de las Cámaras, el TC ha señalado que son susceptibles de control no solo los Reglamentos, sino también las Normas dictadas por los Presidentes de las Cámaras.

El TC ha rechazado expresamente que posea competencia para controlar normas de Derecho Comunitario, aunque sean normas aplicables directamente en España, el control de estas normas debe efectuarlos el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas.

La supremacía constitucional despliega sus efectos no solo sobre las normas posteriores a la CE sino también sobre las normas preconstitucionales, de manera que sus contenidos no pueden ir contra los dispuesto por la CE. El problema es conceptuar la naturaleza del conflicto entre la CE y la norma anterior, este conflicto puede resolverse por dos vías:

criterio temporal: el carácter posterior de la CE hace imponerse a esta sobre las normas anteriores que sean contrarias a ella, este criterio haría catalogar e conflicto entre la CE y la ley anterior como de vigencia, obligando a determinar si la ley esta o no derogada; en cuanto a tal juicio de vigencia, cualquier juez o tribunal puede realizarlo.

criterio jerárquico: la superioridad jerárquica de la CE le hace imponerse sobre las normas inferiores, incluidas las preconstitucionales, este criterio hace que el conflicto sea de validez; ello determinaría que solo el TC pudiera enjuiciar la adecuación o no del Derecho preconstitucional a la CE.

el marco de enjuiciamiento.

La inconstitucionalidad de una norma puede venir tanto por motivos formales como materiales; la CE tiene mandatos tanto formales, de naturaleza procesal, como preceptos de alcance sustantivo o material. Ambos tipos de precepto pueden justificar la impugnación de una norma con fuerza de ley y, en su caso, la declaración de inconstitucionalidad. No obstante, esta idea esta sujeta a algunas matizaciones:

si como es lógico, una norma preconstitucional debe someterse materialmente a la CE ya que en otro caso se estarían produciendo efectos contrarios a la CE, no puede decirse los mismo respecto de los mandatos formales o procedimentales. En efecto, no puede pretenderse que al legislador preconstitucional se le someta a las formas y procedimientos establecidos en un momento posterior en el tiempo.

en el terreno de los vicios formales, hay que indicar que no cualquiera de esto acarrea la nulidad de la normas con fuerza de ley. El principio de proporcionalidad ha de modular el efecto que en cada caso el vicio posea. Así, un pequeño defecto de tramitación de un proyecto de ley no puede derivarse de la nulidad total de la ley que surja.

Aunque el marco general del enjuiciamiento de las normas con fuerza de ley viene determinado, como es lógico, por la CE, en ocasiones, ese marco se completa con otras normas, es decir, el TC acude a normas distintas a la CE en los siguientes casos:

para valorar la existencia de vicios en la elaboración de las leyes debe acudirse a veces a los Reglamentos de las Cámaras

enjuiciar leyes cuando la propia CE remite a otras normas (Tratados y Convenios Internacionales sobre Derechos Fundamentales)

reparto de competencias entre el Estado y las CC.AA. El sistema de distribución territorial arranca de la CE, se perfecciona por los Estatutos de Autonomía y otras normas, este conjunto es los forma el bloque de la constitucionalidad. Cuando en un proceso constitucional se trata de determinar si una norma con fuerza de ley vulnera o no ese reparto de poder generado por el bloque de la constitucionalidad, hay que acudir a normas en le integradas distintas de la CE.

caso en los que existe colisión entre una Ley Orgánica y otras normas con fuerza de ley. Al TC le corresponde salvaguardar el ámbito material reservado a la ley orgánica; para ello deben enjuiciar las normas invasoras de dicho ámbito a la luz de la CE y de las propias leyes orgánicas.

2.- El recurso de inconstitucionalidad

Instrumento procesal para controlar la constitucionalidad de las normas con fuerza de ley.

legitimación.

Esta legitimados para interponer recurso de inconstitucionalidad:

Presidente del Gobierno: supone dotarle de una facultad de evidente trascendencia, tanto en el ámbito de las relaciones Gobierno - Parlamento, con en el reparto de poder entre Estado y CC.AA.

Defensor del Pueblo: habría que restringirla al campo de protección de los Derecho Fundamentales.

50 Diputados o 50 Senadores: instrumento de protección de minorías parlamentarias frente la acción de la mayoría, ahora bien, a la vez permite a las fuerzas políticas con suficiente representación parlamentaria reaccionar frente a normas con fuerza de ley, dictadas tanto en el ámbito estatal como en el autonómico mediante su impugnación ante el TC.

Órganos colegiados ejecutivos y Asambleas Legislativas de las CC.AA.: se corresponde con la legitimación que poseen los órganos centrales para impugnar normas con fuerza de ley dictadas por la CC.AA. Esta legitimación es la que mas problemas ha planteado, porque, al regularla, exige que las normas con fuerza de ley del Estado que se impugnen por lo citados órganos puede afectar a su ámbito de autonomía. Este precepto sirve como instrumento no solo de reivindicación de competencia que pudieran verse invadidas por normas estatales, sino también de impugnación de preceptos que puedan incidir indirectamente en esas competencias o, en intereses de la CC.AA. sin dimensión competencias concreta.

plazo.

Es de tres meses a partir de la publicación de la norma impugnada. Las normas con fuerza de ley de la CC.AA. que se publican, tanto en su diario oficial como en el BOE, es la primera la publicación la que sirve para computar este plazo de tres meses.

procedimiento.

Se inicia mediante escrito de quien posea legitimación. El TC, admitida a trámite la demanda, da traslado del recurso al Congreso de los Diputados, al Senado, al Gobierno y, en el caso de que la norma impugnada sea de una CC.AA., a la Asamblea Legislativa y al Ejecutivo, de estos órganos quien lo considere oportuno puede personarse y formular alegaciones, a la vista del recurso y las alegaciones el TC debe dictar Sentencia.

efectos.

Cabe señalar como efectos mas importantes los siguientes:

Desde el punto de vista temporal las Sentencias del TC despliegan sus efectos a partir del día siguiente de su publicación en el BOE.

la declaración de inconstitucionalidad supone la nulidad de los preceptos afectados. Esta nulidad implica que ha de considerarse que los preceptos por ella afectados nunca han formado parte del ordenamiento. La LOTC matiza que la declaración de inconstitucionalidad no permite revisar procesos fenecidos mediante Sentencia con efectos de cosa juzgada en los que se haya hecho aplicación de la norma inconstitucional salvo, que esa aplicación haya supuesto una sanción penal o administrativa que no existiría o se vería reducida como consecuencia de la nulidad de la norma aplicada.

El TC consciente de los muchos problemas que pueden plantearse, tanto desde el punto de vista práctico como jurídico como consecuencia de la declaración de inconstitucionalidad, ha flexibilizado los efectos, llegando, incluso, a limitar sus efectos temporalmente a partir de la declaración de inconstitucionalidad.

El TC es el supremo interprete de la CE, así, se establece que las Sentencias recaídas en procedimientos de inconstitucionalidad tienen plenos efectos frente a todos y vincularan a todos los poderes públicos.

Las decisiones del TC no pueden ser recurridas en el ámbito interno y crean cosa juzgada. En consecuencia, resuelto un asunto por el TC, no puede volver ha plantearse ante el.

3.- La cuestión de inconstitucionalidad.

Representa un complemento del recurso; este hace posible un control directo de la norma, sin embargo, la cuestión permite reaccionar contra la inconstitucionalidad de una norma con fuerza de ley a través de su aplicación concreta.

La cuestión sirve como instrumento que permite reaccionar ante cualquier inconstitucionalidad de una norma sin necesidad de la intervención de quien está legitimado para interponer el recurso; pero a la vez, hace posible no abrir la legitimación para recurrir normas con fuerza de ley a cualquier persona. La cuestión permite compaginar el monopolio del rechazo de las normas que corresponde al TC con la efectiva supremacía de la CE, que vincula a todos los órgano judiciales, por ello la cuestión según el TC es: “ mecanismo de depuración del ordenamiento jurídico, a fin de evitar que la aplicación judicial de una norma con rango de ley produzca resoluciones judiciales contrarias a la CE por serlo la norma aplicada.”

requisitos.

Cualquier órgano judicial puede plantear la cuestión de inconstitucionalidad, pero para ello es imprescindible cumplir los siguientes requisitos:

la duda sobre la constitucionalidad de la norma ha de surgir en un procedimiento que conozca el órgano judicial, bien planteada por este o por alguna de las partes.

para el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad no basta con el simple surgimiento de la duda, esta tiene que ser relevante para la decisión del proceso.

la duda sobre la constitucionalidad de la norma debe estar suficientemente motivada y fundada por el órgano judicial.

procedimiento.

El órgano judicial antes de plantear la cuestión debe intentar, por vía interpretativa, salvar la contradicción entre la norma con fuerza de ley y la CE, solo si esto no se puede conseguir es cuando se ha de plantear la cuestión ante el TC.

El planteamiento se lleva a cabo mediante Auto y oídas las partes personadas en el proceso judicial y el Ministerio Fiscal. En dicho Auto han de concretarse la norma cuestionada y los motivos por los que el órgano judicial estima que puede ser contraria a la CE. El planteamiento de las cuestión solo debe realizarse una vez concluso el procedimiento y antes de adoptar la resolución. La exigencia de esperar a que el procedimiento se encuentre concluso tiene una doble finalidad:

1.- trata de evitar que la cuestión se utilizada con fines dilatorios

2.- solo estando concluso el procedimiento puede valorarse la relevancia de la norma cuestionada

Planteada la cuestión ante el TC se cierra la primera fase de la cuestión, la que se desarrolla en el proceso que es donde la duda surge. A partir de ese momento se abre el proceso constitucional, en el que se decide sobre la validez de la norma cuestionada. Este proceso se desarrolla en el TC y en el no participan quienes son parte en el proceso, las alegaciones de estos ya se remiten junto con el Auto de planteamiento de la cuestión, esta exclusión ha sido cuestionada por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (enjuicien normas con fuerza de ley autoaplicativas, que no precisan de actos de sujeción).

El TC realiza, un control del cumplimiento de los requisitos exigidos para el planteamiento de la cuestión, el rechazo de la cuestión por falta de relevancia solo es posible ante supuestos donde el defecto es absolutamente manifiesto, respecto a la falta de fundamento, es posible un mayor margen de actuación de TC para poder rechazar aquellas cuestiones que, poseen una fundamentación que puede rebatirse fácilmente salvando la constitucionalidad de la norma. En los casos de inadmisión de la cuestión, la decisión se adopta mediante Auto oído el Fiscal General.

Admitida la cuestión de trámite, el procedimiento es similar al del recurso de inconstitucionalidad. Se da traslado al Fiscal General, a las Cámaras, Gobierno, y en su caso a los ejecutivos y legislativos de las CC.AA. que hubieran dictado la norma cuestionada para que se personen y formulen alegaciones. Oídas las partes el Pleno del TC dicta Sentencia pronunciándose sobre la constitucionalidad o no de la norma cuestionada, en las cuestión el TC ha de notificar su decisión al Juez o Tribunal que planteo la cuestión para que resuelva.

las autocuestiones de inconstitucionalidad.

Es la posibilidad de que la duda sobre la constitucionalidad de una norma con fuerza de ley se la plantee el propio TC. Se trata de aquellos casos en que una Sala del TC, conociendo un recurso de amparo, aprecie que la lesión de un derecho fundamental procede de una norma con fuerza de ley contraria a la CE. La Sala, en ese supuesto, a la vez que resuelve el recurso de amparo, debe plantear la posible inconstitucionalidad de la norma ante el Pleno para que éste, si así lo decide, declara la inconstitucionalidad de la norma con fuerza de ley.

El mecanismo es igual al de las cuestiones, pero con dos particularidades:

órgano que promueve la cuestión el propio TC.

el procese en el que surge la duda se resuelve sin necesidad de esperar la decisión del Pleno del TC sobre la regularidad de la ley cuestionada.

El proceso que se sigue para resolverlas es el mismo que el previsto para las cuestiones.

4.- El control previo de Tratado Internacionales.

La fiscalización se produce antes de la entrada en vigor de la norma.

objeto.

Cuando se aprobó la LOTC se preveía la posibilidad de interponer recurso previo contra tres tipos de normas: Tratados Internacionales, Estatutos Autonomía, Leyes Orgánicas.

Mas adelante se modifico este articulo, por lo que en la actualidad solo los Tratados Internacionales son susceptibles de control previo. Este control previo se justifica en buena medida por permitir compaginar la supremacía constitucional con la responsabilidad internacional del Estado, ya que impide contraer compromisos contrarios a la CE. El control previo posee una configuración particular, distinta del resto de los procesos constitucionales. Ello es así porque su objeto no es, exactamente impugnatorio, mas bien de naturaleza consultiva puesto que de lo que se trata es de comprobar si existe obstáculo constitucional a la prestación del consentimiento a un Tratado, aunque la decisión sea vinculante.

En dicho juicio el TC actúa sometido a la CE.

legitimación.

Gobierno o alguna de las Cámaras pueden instar dicho control mediante el correspondiente requerimiento.

procedimiento.

Realizado el requerimiento, se da traslado el resto de órganos legitimados para que efectúen alegaciones; oídos, el TC dicta la correspondiente resolución que la adopta la forma de Declaración y no de sentencia.

efectos.

El control previo es evitar que un Tratado contrario a la CE entre en vigor. La apreciación de oposición entre la CE y un Tratado supone bien la necesidad de modificar la CE bien la no prestación del consentimiento por parte del Estado.

La existencia del control previo no excluye la posibilidad de impugnación de Tratados a posteriori, a través del recurso o cuestión de inconstitucionalidad, aunque la Declaración produzca efectos de cosa juzgada.

5.- El recurso de amparo.

Es el instrumento procesal mas importante de defensa ante el TC de los derechos y libertades de los ciudadanos, cumple una doble misión:

1.- remedio último interno de protección de los derechos del ciudadano

2.- función objetiva de defensa de la constitucionalidad ( interpretación Derechos Fundamentales)

objeto.

El recurso de amparo protege de cualquier acto de los poderes públicos que atenté contra los derechos enumerados en los art.14-30 de la CE, ningún derecho no reconocido en estos artículos puede fundamentar un recurso de amparo.

La lesión que pretende repararse por el recurso de amparo ha de proceder de los poderes públicos.

Varias son las cuestiones que este precepto plantea:

hay que señalar que el concepto de “poder público” ha sido interpretado por el TC de manera flexible, incluyendo en el mismo ha entes de naturaleza mixta pública y privada, según actúe o no con imperio.

solo existe un tipo de actuación de los poderes públicos exento de control a través del recurso de amparo, las normas con fuerza de ley, que han de ser controladas a través de los recursos y cuestiones de inconstitucionalidad.

control de las lesiones de derechos y libertades que no proceden de los poderes públicos sino de particulares. Estas lesiones han de ser reparadas por los órganos judiciales; ahora bien el TC, ha entrado también ha fiscalizar las vulneraciones de derechos que tienen su origen en actos de particulares. El razonamiento es: corresponde a los jueces y tribunales ordinarios reaccionar contra las vulneraciones de derechos producidas en relaciones entre particulares, si dichos jueces y tribunales no reparan esas vulneraciones, sus decisiones si son impugnables a través del recurso de amparo. De esta forma, el TC no sólo protege frente a vulneraciones de los poderes públicos, sino también de los particulares.

legitimación.

Los órganos legitimados para interponer el recurso de amparo son:

cualquier persona natural o jurídica que invoque un interés legitimo: el TC ha entendido este requisito en forma amplia, si bien siempre ha exigido que quien interpone el recurso se haya visto afectado de manera mas o menos directa por el acto u omisión recurrido. La LOTC exige en la mayoría de los supuestos de recurso de amparo que quien interpone uno de ellos haya sido parte en el proceso judicial previo.

Defensor del Pueblo: defensa de los Derechos Fundamentales

Ministerio Fiscal: defensa de la legalidad

principio de subsidiariedad.

El recurso de amparo es un instrumento subsidiario de protección de los derechos y libertades. La intervención del TC a través del recurso de amparo tiene, pues, un carácter extraordinario y último, justificada solo ante la ineficiencia que en casos concretos puede tener la intervención judicial.

Requisitos en los que se concreta el carácter subsidiario del recurso de amparo:

sólo se puede acudir en amparo ante el TC cuando se hayan agotado todos los instrumentos ordinarios de defensa (vía judicial previa).

la LOTC exige para acudir en amparo haber sido parte en el proceso judicial. Ello deriva en el principio de subsidiariedad ya que quien no ha cumplido este requisito es porque no ha acudido previamente ante los órganos judiciales en defensa de sus derechos. Este principio se rompe en los casos en que la vía judicial previa no existe, normalmente esto ocurre en dos supuestos:

- cuando la vulneración se imputa a un acto de un órgano legislativo que carezca de fuerza de ley

- la violación procede directamente de una resolución judicial, irrecurrible ante los tribunales ordinarios

En estos supuesto puede acudirse directamente al recurso de amparo ante el TC.

exigencia de que el derechos supuestamente vulnerado haya sido previamente invocado ante los órganos judiciales. El TC ha interpretado esta exigencia de invocación previa otorgándole una dimensión material y no simplemente formal, lo importante, no es la invocación del precepto constitucional lesionado, sino que la cuestión que se pretende debatir ante el TC haya sido objeto de discusión ante los órganos judiciales, siempre que haya habido ocasión para ello.

plazo.

Los plazos son los siguientes, en los recursos establecidos en la LOTC:

1.- Recurso de amparo ordinario: plazo veinte días

2.- Recurso de amparo contra actos sin valor de ley procedentes del Estado o las CC.AA.: tres meses desde que el acto es firme según las normas internas de funcionamiento del órgano legislativo correspondiente.

3.- Recurso de amparo contra actos del Gobierno, órganos ejecutivos de las CC.AA. o de las distintas Administraciones Públicas, sus agentes o funcionarios: veinte días a partir de la notificación de la resolución judicial.

4.- Recurso de amparo contra actos u omisiones de órganos judiciales: veinte días para recurrir en amparo las vulneraciones de derechos imputables a órganos judiciales.

Plazos para los recursos previstos al margen de la LOTC:

1.- Recurso de amparo contra negativas a aceptar la objeción de conciencia: veinte días desde que se notifica la Sentencia que resuelve el recurso procedente contra las decisiones del Consejo Nacional de Objeción de Conciencia.

2.- Recurso de amparo contra la decisión de la Mesa del Congreso de no admitir una proposición de ley planteada a través de la iniciativa popular: tres meses desde que el acto es firme.

3.- Recurso de amparo electoral. contra las resoluciones de las Juntas Electorales, los plazos son: dos días en el de proclamación de candidatos y tres días en el de la proclamación de electos, para la resolución de los mismos son tres días para el primer supuesto y quince días para el segundo.

procedimiento.

El procedimiento que se sigue ante el TC para el recurso de amparo consta de dos fases:

(fase de admisión) asegurarse de que la demanda cumple los requisitos exigidos.

(fase de inadmisión) las causas de inadmisión son las siguientes:

no se cumplan alguno de los requisitos (legitimación, agotamiento vía judicial etc.), en caso de que los defectos sean subsanables el TC abre un plazo para esta subsanación

derecho cuya protección se invoca no sea susceptible de amparo constitucional

la demanda carezca de contenido constitucional

que previamente se hubiera desestimado en el fondo una cuestión igual planteada

Las demandas de amparo que no incurren, al menos de forma evidente, en el algunos de los supuestos de inadmisión, son admitidas a trámite momento a partir del cual empieza el proceso constitucional propiamente dicho.

En este comparece necesariamente el Ministerio Fiscal y quien hubiera sido parte en la vía judicial previa, si lo estima conveniente, y quien se viera favorecido por la resolución impugnada.

Examinando los antecedentes del asunto o actuaciones, quienes se hubieran personado realizaran sus alegaciones, después de lo cual, la Sala del TC dictara Sentencia.

Durante la tramitación del recurso de amparo puede decretarse la suspensión del acto, cuando la ejecución hubiera de ocasionar un perjuicio que haría perder al amparo su finalidad.

No obstante, puede denegarse la suspensión cuando esta pueda seguirse perturbación grave de los intereses generales, o de los derechos fundamentales o libertades públicas de un tercero.

las Sentencias de amparo.

Pueden tener un doble contenido:

- estimación, total o parcial

- desestimación

La LOTC prevé un posible triple efecto de la estimación del amparo:

- Declaración de nulidad del acto o resolución impugnado

- Reconocimiento del derecho o libertad vulnerado

- Restablecimiento del recurrente en la integridad del derecho, adoptándose las medidas para ello.

Al margen de los efectos que para el caso concreto poseen las Sentencias de amparo, la doctrina que en ellas se contiene en relación con los derechos y libertades tiene la dimensión general que corresponde a la función de interprete de supremo de la CE.

6.- Los conflictos de competencia.

Una de las funciones fundamentales que cumple el TC es la de actuar como garante del reparto de poder establecido por el bloque de constitucionalidad entre Estado y CC.AA. Para ello la CE ha resuelto que el TC resuelva los conflictos de competencias.

objeto.

resolver las controversias que pueden surgir en torno a la interpretación del reparto de competencias entre Estado y las CC.AA.. El conflicto puede ir mas allá de la simple reivindicación de una potestad, este puede plantearse frente a actuaciones que, aun amparadas en competencias propias, producen el efecto de dificultar el normal ejercicio de las competencias ajenas.

Existen dos tipos de conflictos de competencia:

positivos: enfrentan al Estado y la CC.AA. -o estas entre sí- en relación con el ejercicio de una competencia.

negativos: los enfrenta por negar ambas partes ser titulares de la competencia.

El reparto de competencias entre Estado y CC.AA. no se realiza directamente por la CE, si no que se realiza a partir de la CE por los Estatutos de Autonomía y, excepcionalmente, por otras normas. A este conjunto se le denomina “bloque de la constitucionalidad”. El TC al resolver conflictos de competencia no ha de aplicar solo la CE, lo que ha de aplicar e interpretar es todo el bloque de constitucionalidad.

legitimación.

conflicto positivo: Gobierno, órganos ejecutivos de las CC.AA.

procedimiento.

El procedimiento previsto para resolver los conflictos positivos no es uniforme ya que Estado y CC.AA. se encuentran en una posición no idéntica. Cuando quien suscita el conflicto es el Gobierno, este puede actuar de dos formas:

1.- interponiendo directamente el conflicto ante el TC

2.- requiriendo antes a la CC.AA. para que derogue o anule la disposición causante del conflicto

En el supuesto de que el conflicto lo inicie una CC.AA., esta debe necesariamente requerir al Estado o a la otra CC.AA. para que proceda en la forma indicada. El requerimiento previo intenta abrir una vía de entendimiento que evite el conflicto.

El plazo para plantear el conflicto directamente o para requerir es de dos meses a partir de la publicación o comunicación del acto o disposiciones viciados de incompetencia. Cuando ha existido requerimiento previo y este no ha dado resultado, el conflicto puede formalizarse ante el TC en el plazo de un mes a contar desde el rechazo del requerimiento.

La distinta posición del Estado y las CC.AA. en el procedimiento de resolución de los conflictos de competencia tiene otra manifestación en los efecto que puede tener su planteamiento. Si el Gobierno invoca el art.161.2 CE, el acto o resolución supuestamente viciado ha de ser automáticamente suspendido por una plazo no superior a cinco meses, transcurrido dicho periodo , el TC, si no ha resuelto el conflicto, puede decretar el levantamiento o la continuación de la suspensión. Esta facultad de las suspensión automática no puede utilizarse por las CC.AA.

La LOTC, no establece expresamente la posibilidad de inadmitir conflictos positivo de competencia cuando estos no cumplan los requisitos legalmente establecidos. Tras formalizar el conflicto, y comparecidas las partes afectadas, el Gobierno y el órgano u órganos ejecutivos superiores de las CC.AA., se presentan las alegaciones que se estiman convenientes. Examinadas por el TC este dicta Sentencia.

efectos de las Sentencias.

Han de determinar a quien corresponde ejercer la competencia controvertida de acuerdo con lo dispuesto por el bloque de constitucionalidad. La Sentencia podrá anular la disposición, resolución o acto que dio lugar al conflicto si estuviera viciado de incompetencia.

En cada caso el TC ha de modular los efectos que la decisión haya de tener sobre las situaciones creadas a partir del acto o disposición anulado.

conflictos negativos de competencia.

Estos pueden ser de dos tipos:

surgen como consecuencia de la negativa de dos Administraciones, correspondientes una al Estado y otra a las CC.AA. -o dos CC.AA.-, a considerarse competentes para resolver una pretensión de cualquier persona física o jurídica. El proceso es el siguiente: si esa persona recibe una contestación consistente en entender que no posee competencia, agotados los recursos administrativos, ha de acudir ante la Administración del ente que se haya indicado como competente. Si esta Administración declina, su competencia, podrá acudir en el plazo de una mes ante el TC. Este, constatado el fundamento de la negativa de las Administraciones es una determinada interpretación del bloque de la constitucionalidad y que se cumplen los requisitos formales para el planteamiento del conflicto, lo admitirá a trámite. Oídos el recurrente, la Administraciones afectadas y cualquier parte que se considere procedente, se dicta Sentencia determinando a que ente corresponde la competencia.

supuestos en los que es el Estado, a través del Gobierno, quien requiere al órgano ejecutivo de la CC.AA. para que éste ejercite una competencia que le corresponda. Si este requerimiento es desatendido, en el plazo de un mes, el Gobierno puede plantear el conflicto , que sigue un procedimiento similar al anterior. Este tipo de conflicto no pueden plantearse por una CC.AA. frente al Estado.

7.- Las impugnaciones del Titulo V de la LOTC.

Dentro del esquema de organización territorial descentralizada, la CE atribuye otra competencia al TC: “ el Gobierno podrá impugnar ante el TC las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las CC.AA.”. Se trata de la posibilidad de recurrir actos o disposiciones con rango infralegal de las CC.AA. que el Estado considere contrarios a la CE por motivos distintos del reparto de competencias.

Existen dos particularidades en este tipo de impugnaciones:

solo el Estado puede plantearlas, a través del Gobierno; a las CC.AA. no les es posible usar esta vía procesal para recurrir actos o disposiciones del Estado.

la suspensión automática del acto recurrido que la impugnación trae consigo durante cinco meses, transcurrido este plazo la suspensión puede levantarse por el TC si lo estima conveniente.

La tramitación procesal es la misma que la de los conflictos positivos de competencia..

8.- Los conflictos de atribuciones.

La LOTC regula la resolución de los conflictos entre órganos del Estado o conflictos de atribuciones. Esta competencia no esta expresamente prevista por la CE, siendo introducida en virtud de la cláusula del art.161d de la CE.

objeto.

resolver las controversias que, dentro de los poderes del Estado, surgen sobre el reparto de atribuciones entre ellos. Se trata, pues, de una competencia que escapa de la organización territorial, centrándose en los poderes del Estado central y, más en concreto, en los órganos que presiden la organización de esos poderes. El conflicto de atribuciones surge, cuando alguno de esos órganos constitucionales entiende que otro de ellos ha invadido su esfera de actuación.

legitimación.

solo los órganos constitucionales que culminan la organización de los distintos poderes del Estado, esta legitimación esta restringida a los plenos de: Gobierno, Congreso Diputados, Senado y CGPJ.

procedimiento.

cualquiera de los órganos citados que considere que otra ha adoptado decisiones asumiendo atribuciones que constitucionalmente le corresponde, mediante acuerdo de su pleno, se lo hará saber al órgano invasor, solicitando que revoque la decisión o decisiones correspondientes. Si este último afirmare de manera expresa a tácita que ha actuado dentro de sus atribuciones, quedara abierta la vía del planteamiento ante el TC. Este, oídos el órgano requerido y el requirente, y, si lo estima oportuno, el resto de órganos constitucionales legitimados, dicta Sentencia determinando a que órgano corresponde la atribución constitucional; asimismo declara la nulidad de los actos viciados de incompetencia.

supuesto del art.8 LOTCu.

atribuye la TC la resolución de los conflictos que puedan plantearse en torno a las competencias o atribuciones del Tribunal de Cuentas. El procedimiento es el establecido para los conflictos de atribuciones, siendo, incluso, las Cámaras quienes han de formalizar el conflicto a propuesta del Tribunal de Cuentas., puesto que este actúa como delegado de las mismas.

TEMA 12.- PRINCIPIOS GENERALES DE LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO

1.- La forma territorial del Estado.

Uno de los temas mas importantes y conflictivos que las Cortes Constituyentes debieron abordar fue la organización territorial del Estado. Si definir la estructura territorial en una Constitución es siempre tarea relevante, en el caso español lo fue aún más, aunque España es uno de los Estados mas antiguos de Europa, ha sido una constante histórica la ausencia de una solución general y pacíficamente aceptada al problema de su articulación territorial. La existencia de zona con particularidades históricas, culturales y lingüísticas es un hecho incontestable, como lo es también que durante la historia jurídico - política de España no se ha encontrado una formula pacifica de integración. El centralismos tiene sus manifestaciones histórico - jurídicas mas importantes en los Decretos de Nueva Planta de Felix V (s.XVIII) que acabaron con los elementos de los regímenes particulares de los territorios de la Monarquía hispánica, en la España contemporánea, en la estructura provincial creada por Javier de Burgos (1833). Ese centralismos se vio acrecentado durante el régimen franquista, este tuvo como una de sus características la concentración del poder en todas sus dimensiones incluida la territorial. Las reivindicaciones de autogobierno fueron una constante tanto en la transición política como en el proceso constituyente, también hay que decir que en aquellas zonas donde no existían estas razones históricas, problemas de tipo político y técnico imponían que se rompiera con el sistema centralista, abriendo paso a la descentralización, esto produjo que incluso antes de aprobarse la CE ya existieran procesos de descentralización preautonomías, que tuvieron mucha influencia en las construcción territorial del Estado.

La solución que la CE dio al problema de como articular territorialmente al Estado se encuentra en el art.2 en el que se afirma “ la CE se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre ellas.”, dos son los pilares sobre los que se apoya la organización territorial: unidad y autonomía.

Esa autonomía se reconoce:

- respecto a las nacionalidades y regiones

- otros entes que integran el Estado (municipios, provincias etc.)

La autonomía se predica pues respecto de todos los niveles de organización político - administrativa si bien su naturaleza y alcance no son iguales, se distingue dos grandes niveles:

- autonomía local

- autonomía de nacionalidades y regiones

El art.2 de la CE vincula el principio de autonomía con el de unidad. Y es que el reconocimiento mismo de al autonomía supone que esta tiene un carácter limitado puesto que la autonomía solo puede predicarse respecto de una poder más amplio en cuyo seno se incardina. Sólo, allí donde hay unidad puede reconocerse autonomía, estos dos principios se encuentran conectados.

La Ce a la hora de configurar el Estado desde el punto de vista territorial se inscribe en la larga lista de constituciones que, con una formula u otra, han abierto paso a la distribución del poder entre distintos entes territoriales que se enmarcan dentro del Estado, para concretar cual es la forma del Estado, el elemento fundamental es la autonomía de nacionalidades y regiones dado su contenido político; la autonomía local posee una dimensión política menor y solo es un elemento auxiliar en la definición de la forma territorial del Estado.

La peculiaridad de la CE frente al Derecho Comparada, consiste en no realizar una definición del modelo territorial adoptado. El Constituyente, en lugar de adoptar uno de los modelos tradicionales de forma territorial descentralizada del Estado (Estado Federal, Regional) se caracteriza, básicamente, por evitar la definición de forma del Estado, dejando abierto un proceso complejo desde el punto de vista jurídico y político de la concreción de la organización territorial del Estado. La CE concibe la autonomía de las regiones y nacionalidades como un derecho, y, como tal, puede ejercitarse o no. El ejercicio de este derecho esta constitucionalmente reglado puesto que, la CE ha fijado limites tanto formales o de procedimiento, como materiales, predeterminando qué competencias pueden asumirse y cuales deben ejercerse por los poderes centrales.

El proceso de descentralización se ha llevado a cabo a través, básicamente, del desarrollo de los Estatutos de Autonomía. Dos ideas deben destacarse del resultado al que se ha llegado:

el proceso no se encuentra cerrado, puede aun aumentarse el margen de autonomía de las nacionalidades y regiones sin necesidad de modificar la CE.

la falta de definición constitucional de la forma territorial no ha sido sustituida por una definición posterior. La estructura territorial del Estado no encaja en ninguna de las categorías tradicionales, el modelo español utiliza técnicas tanto del federalismo tradicional como del Estado Regional, y, si hubiera que intentar concretar el tipo de autonomía territorial, podría afirmarse que España, es un Estado descentralizado que se aproxima en su estructura a los Estados federales.

Como consecuencia del reconocimiento de la autonomía en el seno del Estado, este concepto de Estado adquiere un doble significado, y así es utilizado por la propia CE, por el resto del ordenamiento y por la doctrina:

El Estado sirve para definir el ente soberano que es España y en su seno se incluyen todos y cada uno de los entes jurídico - públicos que lo integran.

La unidad estatal exige que, junto a los entres autónomos, exista un aparato jurídico - público que identifique esa unidad y ejerza, en todas sus dimensiones, las potestades a ella vinculadas.

2.- La Autonomía Local.

El art.137 de la CE, reconoce la autonomías no sólo de las nacionalidades y regiones, sin también de municipios y provincias, los titulares de la autonomía local no se limitan a estas dos entidades, junto a ella, la CE reconoce también la existencia de administraciones propias para las islas e, incluso, la posibilidad de que se creen entidades supranacionales distintas de la provincia. Todos estos entes gozan, de autonomía, a la vez que son elementos estructurales y configuradores del Estado.

El mayor problema que plantea la comprensión constitucional de la autonomía local es determinar su naturaleza y alcance. La diferencia entre autonomía de nacionalidades y regiones y las administraciones locales es el carácter político de la primera y el administrativo de las segundas. Existen diferencias cuantitativas y cualitativas entre ambos tipos de autonomía:

Autonomía nacionalidades y regiones

Autonomía local

- mas amplia que los entes locales, tanto en competencias como en régimen jurídico - político.

- regulación constitucional mas parca, la CE solo fija principios generales, estos se desarrollan en leyes ordinarias.

- gozan de competencias de naturaleza legislativa

- sus competencias solo son administrativas

- su marco de autonomía es fijado por la CE y por los Estatutos de Autonomía.

- su autonomía se establece a partir de los principios constitucionalmente determinados, por la legislación ordinaria.

El establecer la autonomía local mediante la legislación ordinaria tiene un doble origen:

- la líneas del régimen local establecidas por el Estado

- las CC.AA. pueden incidir en la regulación del régimen local de su territorio.

3.- Las Bases constitucionales de la Administración Local.

Son las siguientes:

autonomía local como garantía institucional.

La CE establece una garantía institucional para determinados entes locales, esta garantía tiene una doble dimensión:

supone que esos ente locales deben existir jurídicamente como tales, sin que la acción de los poderes públicos con competencia para regularlos (Estado, CC.AA.) pueda hacerlos desaparecer, estos ente son: Municipios, Provincias, Consejos o Cabildos insulares.

la exigencia constitucional de que, cualquiera que sea la regulación que se haga de los entes locales, debe respetarse un ámbito propio de autonomía, tanto en su dimensión organizativa como funcional, es decir existe un núcleo mínimo de autoorganización y potestades para poder reconocer a los entes locales como autónomos.

contenido de la autonomía local.

La CE no precisa las competencias que corresponden a los entes locales, esta materia viene regulada por la legislación ordinaria, tanto estatal como autonomía. La CE se limita ha señalar que los entes locales gozan de autonomía “ para la gestión de sus respectivos intereses “. La regulación de la materia da contenido a ese principio general atendiendo a múltiples criterios y, al ámbito territorial de cada tipo de ente, respetando el “derecho de la comunidad local a participar a través de órganos propios, en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen”, los entes locales carecen de competencias legislativas.

organización.

La CE establece normas en relación con la organización de los ente locales.

Municipios: órgano de gobierno y administración los Ayuntamientos, se prevé un doble régimen jurídico:

- existencia régimen concejo abierto, formula de democracia directa, sistema de organización excepcional, limitado a municipios con menos de cien habitantes. (asamblea vecinos dirigida por el Alcalde)

- régimen común de gobierno Municipal el Ayuntamiento compuesto por Alcalde y Concejales. Los Concejales son elegidos por sufragio universal, libre, directo y secreto. El Alcalde elegido bien por los propios vecinos o por los Concejales.

Provincias: la CE realiza una regulación menos amplia que respecto a los Municipios, además de garantizar su existencia, la CE se limita a establecer las siguientes reglas generales. Junto al reconocimiento de personalidad jurídica propia, la CE señala que solo la Cortes Generales, mediante Ley Orgánica, pueden modificar los limites de las Provincias. Ello responde al hecho de que las Provincias tienen una doble dimensión jurídica: ente local con autonomía y unidad administrativa básica. La organización político - administrativa de la Provincia es la Diputación Provincial, que están formadas por un Presidente y un número de Diputados que varia según el numero de residentes en la Provincia, estos son elegidos por los Concejales, en la CC.AA. uniprovinciales no existe la Diputación y sus competencias son ejercidas por la CC.AA.

Islas: la CE garantiza también la organización propia de las islas a través de los Consejos y Cabildos, la elección de Cabildos se realiza mediante sufragio universal, directo y secreto. Los Consejos insulares están formados por los Diputados elegidos en cada isla para el Congreso.

Otros entes locales: la CE se limita a reconocer la posibilidad de la existencia de entes locales supranacionales distintos de la Provincia.

régimen económico.

Las previsiones constitucionales sobre el régimen local se cierran estableciendo las líneas básicas de su régimen económico. La CE fija los siguientes principios:

- la Haciendas Locales han de disponer de medios suficientes para el cumplimiento de las funciones que el ordenamiento les otorga.

- sus fuentes de financiación son tres:

- tributos propios

- participación tributos de la CC.AA.

- participación tributos del Estado

4.- La Autonomía de nacionalidades y regiones.

Elemento central de la configuración territorial del Estado. La configuración constitucional de la autonomía responde a cuatro características básicas:

la autonomía como derecho: el principio dispositivo: La autonomía es un derecho que podía ejercitarse o no, en la CE la autonomía era una posibilidad, no una imposición, las distintas nacionalidades y regiones han ejercitado este derecho a través de la aprobación de sus respectivos Estatutos de Autonomía. Otras de las particularidades del reconocimiento del derecho a la autonomía es la relativa a la titularidad de ese derecho; la CE se refiere a un doble tipo de titular: nacionalidades y regiones. Con esta dualidad lo que se pretende es dejar constancia de la existencia de determinadas zonas del territorio cuya autonomía encuentra sus fundamentos en una exigencia de autogobierno vinculada a las particularidades culturales, históricas etc. El uso del concepto, impreciso jurídicamente, de nacionalidad sirvió para poner de manifiesto esas situaciones sin abril el debate sobre la existencia de una o más naciones dentro de España. La concreción de cuales eran los limites de las nacionalidades y, sobre todo regiones, era otro de los problemas con los que se enfrentaba el constituyente. Este opto por dejar la cuestión abierta; es decir, la CE tampoco dibujo el mapa autónomo de España, se limito a ofrecer en el art.143 una serie de criterios para determinar cuales eran esas nacionalidades y regiones: “provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes, los territorios insulares y la provincias con entidad regional histórica”.

el contenido político de la autonomía: El TC ha definido a la CC.AA. como corporaciones públicas de base territorial y de naturaleza política. Esta naturaleza política significa la capacidad del titular de la autonomía de trazar y ejecutar una política propia sobre aquellas materias que caen en el ámbito de su autogobierno, contando para ello con potestades legislativas. En este sentido, se ha definido la autonomía de nacionalidades y regiones como “una capacidad de autogobierno que configura a la CC.AA. como una instancia de decisión política, como un centro de gobierno con capacidad para dirigir políticamente la comunidad que se asienta en su ámbito territorial, gestionando, según dichas orientaciones, sus intereses propios, a través de políticas propias, que pueden ser distintas de las de otras instancias”.

la autonomía como poder limitado: Estos limites son de dos tipos:

1..- la CE establece, mediante un doble sistema de listas, las competencias que pueden asumir las CC.AA. (art.148) y aquellas que corresponden a los poderes centrales del Estado y que, en consecuencia, no pueden ser asumidas por aquellas (art.149). La CE , al igual que no reconoce autonomía alguna, tampoco atribuye directamente competencia alguna a las mismas. La CE solo establece el marco y, los limites de las competencias de las CC.AA.

2.- derivan de la idea de unidad, formados por aquellos principios generales que articulan la unidad del Estado y autonomía de nacionalidades y regiones, estos principios no solo limitan la acción de las CC.AA., sino también la de los poderes centrales del Estado.

el contenido no necesariamente homogéneo de la autonomía: La autonomía de las nacionalidades en su carácter no necesariamente homogéneo responde a dos motivos:

1.- la CE diferencio dos tipos de CC.AA. según el grado de autonomía que podían asumir en un primer momento de establecimiento del Estado de las Autonomías. Algunas Comunidades pudieron acceder al máximo de autonomía desde el momento mismo de aprobación de sus Estatutos; otras, solo pudieron asumir las competencias expresamente señaladas, transcurrido el periodo transitorio (cinco años) el techo máximo de autonomía es ya el mismo para todas las CC.AA.

2.- la falta de homogeneidad en el contenido de la autonomía deriva también del principio dispositivo que la inspira. No todas las CC.AA. tenían porque asumir las mismas competencias o, aun asumiéndolas, podían hacerlo en un mismo grado. El desarrollo del Estado de las Autonomías ha confirmado el carácter no homogéneo de la asunción de competencias: no todas las CC.AA. cuentan con las mismas competencias.

5.- Los principios de articulación del Estado de las Autonomías.

La división de competencias se ve articulada mediante una serie de principios que, derivados del de unidad, deben ser respetados por todas las instancias de poder a la hora de ejercer las potestades con que cuentan. Estos principios son:

solidaridad: (art.138) concreta su finalidad: “ velar por el establecimiento de un equilibrio económico, adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español.”. La solidaridad, tiene un dimensión de reciprocidad entre intereses generales y particulares. Ello es así porque, por un lado, la solidaridad exige que todos los poderes públicos, centrales y autónomos, actúen teniendo presente que son partes integrantes de una unidad, por lo que, consecuentemente, tiene unos intereses únicos y comunes. Por otra parte, cada una de las partes debe actuar también respetando los intereses propios de los demás, que no deben contraponerse, sino que tienen que resultar complementarios. De este principio, el TC ha extraído determinados deberes constitucionales que se imponen en las relaciones entre Estado y CC.AA., y de estas entre si, estos deberes son los siguientes: auxilio reciproco, deber de apoyo y lealtad constitucional. Basado en el principio de solidaridad la propia CE crea un instrumento cuya finalidad básica es hacer efectivo dicho principio en una dimensión básica como es la económica. La CE establece: “ con el fin de corregir desequilibrios económicos interterritoriales y hacer efectivo el principio de solidaridad, se constituirá un Fondo de Compensación”. Este Fondo es un instrumento básico de la organización económica del Estado, sirviendo para hacer realidad la idea de solidaridad, elemento estructural de la organización del Estado.

igualdad de la CC.AA.: Este principio , en su dimensión activa, implica la existencia de una idéntica consideración política - institucional de la CC.AA., lo que se manifiesta, en la forma de constituir determinados órganos del Estado ( Senado, Comisiones Mixtas Estado - CC.AA, etc.) Pero donde este principio alcanza mayor importancia es en su dimensión pasiva, de no discriminación, la igualdad supone, pues, que la autonomía no puede justificar el trato discriminatorio de unas CC.AA. respecto de otras, la autonomía no puede servir para ocultar situaciones de privilegio entre las CC.AA.

igualdad de derechos y obligaciones de los ciudadanos. Este principio resulta coherente con lo que es el Estado Democrático de Derecho, que tiene uno de sus pilares en la idea de igualdad. Este principio también tiene una doble dimensión: en su dimensión activa, el status jurídico de todos los ciudadanos es el mismo; corresponde al Estado regular las condiciones básicas que garantizan la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales. En su dimensión pasiva, nunca la autonomía de nacionalidades y regiones puede servir de cobertura para justificar tratos discriminatorios entre los ciudadanos. Debe indicarse que igualdad y uniformidad son ideas distintas y que en un Estado descentralizado pretender garantizar una total uniformidad entre los individuos seria tanto como negar la autonomía. Una cosa es que la posición jurídica de los individuos deba ser igual y que no pueda sufrir discriminación alguna, y otra distinta es que el régimen concreto de ejercicio de todos y cada uno de los derechos haya de ser idéntico, idea que choca totalmente con el principio de autonomía.

unidad económica: Ningún precepto constitucional formula este principio, si bien su existencia se deduce de varios, en el art.139 “ ninguna autoridad podrá adoptar medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre circulación de bienes en todo el territorio nacional”. La unidad del Estado tiene una de sus manifestaciones básicas en la existencia de una unidad económica, tanto en su dimensión interna ( eliminación fronteras interiores) como en la externa ( existencia fronteras económicas únicas, sección económica internacional unitaria etc.). Desde el punto de vista interno no es concebible, un Estado sin que en el funciones un único sistema económico, este principio supones, la existencia de un único mercado dentro del Estado, cuyo contenido ha sido caracterizado así por el TC: “ supone, por lo menos, a libertad de circulación sin traba por todo el territorio nacional de bienes capitales, servicios y mano de obra y la igualdad de las condiciones básicas de ejercicio de la actividad económica.”. Este principio se proyecta sobre el reparto de competencias en materia económica, distribuyendo estas entre el Estado y las CC.AA., y dejando en manos del primero aquellos instrumentos necesarios para mantener esa unidad, además de el reparto de competencias, el principio actúa como un limite al ejercicio de las competencias tanto del Estado como de las CC.AA., evitando así que pueda quedar desvirtuado o anulado. La existencia de este principio de unidad económica no significa que las CC.AA. carezcan de competencias en materia económica, antes al contrario, muchos de los títulos competenciales de las CC.AA. poseen contenido económico. Lo que el Estado de las Autonomías exige a través del principio de unidad económica es que la acción económica de Estado y CC.AA. se encuentre articulada para evitar la ruptura de esa unidad, pero permitiendo políticas propias en su seno.

6.- Los Estatutos de Autonomía.

La CE no reconoce de manera directa autonomía alguna a las nacionalidades y regiones, sino solamente un derecho. Junto a ese reconocimiento la CE prevé la existencia de normas particulares, los Estatutos de Autonomía como “la norma institucional básica de cada CC.AA.”.

contenido.

Tiene como objetivo servir de sustento fundamental a la creación, organización y atribución de competencias a la CC.AA.

contenido: las CC.AA. alcanzan su existencia jurídico - política mediante la aprobación de su correspondiente Estatuto. Como manifestación de este carácter de carta de nacimiento de la CC.AA. la CE exige que en el mismo se establezca: su denominación, de acuerdo con lo que mejor se corresponda a su identidad histórica y la delimitación del territorio.

organización: el Estatuto deberá contener: “ la denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias”. En principio existe libertad para determinar en cada Estatuto estos extremos básico de organización ya que autonomía supone “autoorganización”. La CE establece en su ar.152.1 para las CC.AA. de vía rápida unas exigencias básicas, que han sido seguidas por las CC.AA. de vía lenta, la denominación de las instituciones es libre para el legislador estatutario, siendo el art.152.1. en este punto meramente descriptivo. Las sedes de las instituciones debe fijarse en los Estatutos; no obstante, algunos, solo han concretado la manera en que han de determinarse, práctica que ha sido considerada por el TC como acorde al art.147.2. Junto a la organización de las instituciones de la CC.AA., los Estatutos incluyen también normas relativas a otros aspectos organizativos de tipos territorial (económico, administrativo etc.) aquí el legislador estatuyente cuenta con limites constitucionales.

asunción de competencias: los Estatutos según el art. 147.2 de la CE deben contener: “las competencias asumidas dentro del marco establecido en la CE y las bases para el traspaso de los servicios correspondientes a las mismas”, el principio dispositivo conduce a que no se reconozcan competencias a las CC.AA. en la CE, de manera que estas deben asumirlas. El Estatuto es el instrumento fundamental para llevar a cabo la asunción de competencias.

otros contenidos: hasta aquí hemos visto el contenido mínimo necesario de los Estatutos en cuanto a norma institucional básica de la CC.AA. Los Estatutos han superado este contenido mínimo incorporando preceptos sobre distintas materias de diversa naturaleza que se han considerado de especial importancia ( normas relativas a símbolos, pluralismo lingüístico, hacienda y economía etc.). También se han incorporado normas de naturaleza finalista o programática sobre la acción de los poderes públicos autonómicos.

naturaleza del Estatuto de Autonomía.

Posee una doble dimensión:

- norma institucional básica de cada CC.AA. , base y fundamento del ordenamiento jurídico autonómico.

- forma parte del ordenamiento jurídico estatal, estos se aprueban por las Cortes Generales mediante Ley Orgánica.

De esta doble naturaleza, autonomía y estatal, se deducen las siguientes consecuencias:

1.- Estatutos Autonomía sometidos a la CE, de la que deriva su legitimación jurídica, no pueden vulnerar la CE y están sometidos a los instrumentos ordinarios de control de constitucionalidad.

2.- el hecho de que se aprueben por Ley Orgánica no significa que se trate de una norma como otra cualquiera con esta naturaleza. Esta particular naturaleza ha sido reconocida por el TC, rechazándose que normas estatales puedan modificar Estatutos en materias que estos deben regular.

3.- como norma básica de sus ordenamientos territoriales, se imponen al resto de las normas. Las leyes y actos autonómicos deben, respetar el Estatuto, que fija las lineas estructurales del ordenamiento juridico de cada CC.AA.

4.- posición especial de los Estatutos en el sistema de fuentes hace que sirvan como parametro de la constitucionalidad de otras normas del Estado y de las CC.AA. en cuanto parte integrante del bloque de constitucionalidad.

7.- Elaboración y reforma de los Estatutos de Autonomía.

La doble naturaleza de normas estatales y autonómicas de los Estatutos se refleja en los procedimientos para su elaboración y reforma; por lo que estos procesos suelen ser de una cierta complejidad.

elaboración de los Estatutos de Autonomía.

La previsión constitucional de la autonomía como un derecho suponía que podía ejercitarse o no. La CE no definió un mapa de las posibles CC.AA.; ello hizo necesario el que la propia CE tuviera que regular el procedimiento de elaboración de Estatuto. En el momento de elaborarse la CE se previeron dos tipos básicos de regímenes autonómicos según pudiera accederse o no al máximo de autonomía de forma inmediata. (vía rápida y vía lenta).Ello trajo consigo que se establecieran dos tipos básicos de procedimientos para ejercer el derecho a la autonomía:

- sistema ordinario ( para los que accedieran por la “vía lenta”)

- sistema extraordinario (para los que accedieran por la “vía rápida”)

Dentro de cada uno de estos procedimientos se introdujeron reglas atendiendo a las particularidades de algunos territorios o en previsión de posibles disfunciones que pudieran producirse en el proceso de descentralización.

1.- el acceso a la autonomía de “vía lenta”: ( art.143 de la CE). El titular del derecho son “provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes, los territorios insulares y las provincias con entidad regional histórica”, desde el punto de vista jurídico esa previsión debía completarse con reglas especificas sobre que órganos en concreto, y de que forma, debían manifestar la voluntad de constituirse en CC.AA. de las distintas provincias. La CE introdujo a este respecto distintas reglas:

regla general: la iniciativa correspondía:

- Diputaciones Provinciales, u órganos interinsulares y a las 2/3 partes de los municipios del territorio afectado, que, debían representar la mayoría absoluta del censo electoral.

- donde existía régimen de preautonomía, la iniciativa de las Diputaciones, sustituida por el acuerdo adoptado por mayoría absoluta de los miembros órganos colegiados superiores del ente preautonómico.

- el art.144.c estableció la posibilidad de que las Cortes Generales, mediante LO sustituyeran la incitativa prevista por el art.143.2

La CE introdujo limites temporales a la iniciativa de acceso a la autonomía; los requisitos debían cumplirse en el plazo de seis meses desde que se adoptara el primer acuerdo, caso de que fracasara, no podía repetirse hasta que transcurrieran cinco años.

Cumplidos los requisitos de iniciativa, se formaron unos órganos especiales integrados por los miembros de las Diputaciones del territorio que aspiraba a constituirse en CC.AA., así como de los Diputados y Senadores elegidos por las provincias correspondientes. Dicho órgano tenia que elaborar y aprobar el proyecto de Estatuto, este debía pasar posteriormente a las Cámaras para su aprobación como Ley Orgánica.

Este procedimiento fue seguido por doce CC.AA. ( Asturias, Cantabria, La Rioja, Murcia, Comunidad Valenciana, Aragón, Castilla - La Mancha, Canarias, Extremadura, Islas Baleares, Madrid y Castilla - León).

procedimientos especiales: no han sido utilizados, existen tres tipos de procedimientos especiales:

posibilidad de que la Cortes Generales autoricen la formación de una CC.AA. en un ámbito territorial no superior a la provincia.

territorios no integrados en la organización provincial

prevista para Ceuta y Melilla, en este caso se exige mayoría absoluta de los miembros de los Ayuntamientos y autorización mediante LO de las Cortes.

2.- acceso a la autonomía de “vía rápida”: (art.151 CE).

procedimiento general: muy complejo solo utilizado por Andalucía.

La reglas sobre la titularidad del derecho a la autonomía son las establecidas en el art.143 CE.

Por lo que respecta a la iniciativa, los requisitos son los mismos que en el acceso por vía lenta, con las siguientes variaciones:

- la iniciativa debe aprobarse por las 3/4 partes de los ayuntamientos (mayoría censo)

- la iniciativa debe ser ratificada en referéndum por la mayoría absoluta de los electores de cada provincia

El siguiente paso es la elaboración del proyecto de Estatuto. Dicha tarea correspondió a una Asamblea especial formada por los Diputados y Senadores de las provincias afectadas; el proyecto fue aprobado por la mayoría absoluta de sus miembros. El texto aprobado se remitió a la Comisión Consitutucional del Congreso, que debió fijar el texto definitivo. Este se sometió a un nuevo referéndum en las provincias afectadas; en este segundo referéndum la CE exigió el voto afirmativo de la mayoría de los votos validos emitidos. El texto volvió de nuevo a las Cortes para su ratificación por las Cámaras.

procedimiento Comunidades Históricas: accedieron a la autonomía por vía rápida, pero con un procedimiento menos complicado, ya que el proceso de referéndum ya había sucedido en la Segunda República. La iniciativa correspondió a los órganos superiores preautonómicos, que debían aprobarla por mayoría absoluta. Con dicho acuerdo, se abría ya la fase de elaboración del Estatuto.

procedimiento especial de Navarra: se acogió a la DA 1ª de la CE, y lo que hizo fue actualizar su régimen foral mediante una LO, cuya función es la misma que la de los Estatutos de Autonomía.

reforma de los Estatutos de Autonomía.

La CE realiza una remisión a los Estatutos en relación con el procedimiento que debe seguirse para la reforma de éstos; la CE añade a este respecto que las reformas de los Estatutos se remitan a las Cortes Generales para su aprobación por Ley Orgánica.

La doble dimensión autonómica y estatal del Estatuto, se proyecta también en la iniciativa de reforma, puesto que la mayor parte de los Estatutos reconocen esa iniciativa tanto a órganos autonómicos (Consejo Gobierno y Asamblea Legislativa) como estatales ( Cortes Generales , y en ocasiones, Gobierno Nación).

En relación con los Estatutos de Autonomía aprobados mediante el procedimiento del art. 151, la CE, en su art.152.2, establece un requisito adicional para su reforma: la aprobación de ésta por referéndum en el correspondiente ámbito territorial.

La última consideración es relativa al contenido y alcance de las reformas estatutarias. El problema de la reforma se conecta con la ampliación de competencias; por una parte , la CE deja abierto el tema al hacer referencia a la posible ampliación progresiva de competencias por parte de las CC.AA. de vía lenta mediante la reforma estatutaria; por otra parte, cabe plantearse la posibilidad de reforma de los Estatutos de vía rápida para la asunción de nuevas competencias.

Por otro lado, hay que tener también presente que la reforma de los Estatutos puede ir más allá de los aspectos competenciales, afectando a cualquier otro de sus contenidos. De hecho, las primeras reformas estatutarias no afectaron a las competencias sino a aspectos institucionales ( en 1991, se llevo a cabo un proceso tendente a unificar las fechas de elecciones autonómicas de las CC.AA. de vía lenta, para ello, fue preciso modificar algunos Estatutos puesto que era necesario permitir la disolución anticipada de las Asambleas Legislativas.).

TEMA 13.- LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE ESTADO Y COMUNIDADES AUTÓNOMAS

1.- La líneas generales del reparto competencial.

El Estado de Autonomías aparece como el resultado del reconocimiento de la variedad de los pueblos de España, y de la voluntad, de proteger sus culturas y tradiciones, lenguas e instituciones. La CE establece como principio general (art.143) la “comunidad de comunidades históricas, culturales y económicas”, y la “entidad regional histórica” como fundamento y justificación de la autonomía política. La CE en su art.144 admite alguna excepción a ese principio, esta excepción se configura como extraordinaria y solo justificada por motivos de interés nacional.

La CC.AA. no son creaciones del Derechos, sino que son entidades históricas y culturales con entidad propia. La garantía de esa entidad requiere la habilitación de una serie de técnicas jurídicas, para que la voluntad constitucional no quede en una mera expresión de buenas intenciones. Esas técnicas son de dos tipos:

1.- asunción por parte de las CC.AA. un conjunto de poderes y competencias para la protección y defensa de sus intereses propios (reparto competencial)

2.- establecimiento de un sistema institucional propio, encargado de ejercer esos poderes y competencias (organización de los poderes autónomos).

La delimitación del reparto competencial, entre CC.AA. y Estado central, aparece como un elemento esencial para la definición del Estado de las Autonomías. La instrumentación jurídica de ese reparto, fue uno de los mayores problemas del periodo constituyente. Ante las dificultades para su resolución el modelo adoptado fue bastante complejo, y se integra por una variedad de elementos:

- normas constitucionales relativas al reparto de competencias

- normas Estatutos de Autonomía

- leyes estatales relativas a la delegación y transferencia competencia, y fijación de bases

- Sentencias TC en la resolución de conflictos competenciales

- RD de transferencias de funciones y servicios

Dentro de esta complejidad se pueden aislar algunos elementos:

1.- variedad de regímenes autonómicos. La CE no establece un modelo, sino un proceso para la creación de las CC.AA. La definición del régimen de cada una de ellas se efectúa mediante una remisión al Estatuto que determinará las competencias y el sistema institucional de la Comunidad. Como resultado del desarrollo del Estado de las Autonomías, es posible simplificar el mapa autonómico:

sistema institucional: (organización poderes autonómicos) similar en todas las Comunidades

niveles autonomía: se han reducido por técnicas jurídicas a dos:

- CC.AA. históricas (País Vasco, Galicia, Cataluña) así como Navarra, Andalucía, Valencia y Canarias

- competencias mas reducidas (resto CC.AA.)

2.- sistema compartición funciones: En el sistema federal clásico (Constitución Norteamericana 1787), la división competencial resulta definida: determinadas materias se reservan en su integridad al poder central (Federación) y el resto también en su integridad a los Estados Federados. El sistema español, siguiendo el sistema europeo, procede en muchas materias a una división de tipo funcional. Así sobre la misma materia o sector de la realidad incide tanto la acción del Estado como de las CC.AA.: lo que ocurre es que el Estado se reserva unas funciones (legislación) y deja otras a las CC.AA. (legislación de desarrollo, ejecución). Incluso, en ocasiones, se comparte la misma función: el Estado se reserva la legislación básica y deja a las CC.AA. la legislación de desarrollo. No se establece una división de esferas competenciales materiales. Junto a materias reservadas al Estado por la CE (defensa, relaciones internacionales) y las asumidas como exclusivas por los Estatutos, se configura un amplisimo ámbito de materias en que tanto el Estado como las CC.AA. ostentan funciones y competencias. En gran parte, la complejidad del sistema resulta de esta técnica de compartición competencial de tipo funcional.

3.- variabilidad y evolución del sistema: La CE regula un proceso de configuración del Estado de las Autonomías, y que aún dista mucho de haber finalizado. Entre 1979 y 1983 se completo el mapa autonómico, estableciéndose diecisiete CC.AA. Pero el proceso sigue aún abierto:

1.- posibilidad de las CC.AA. de reformar sus Estatutos (perceptiva intervención Cortes Generales) asumiendo así nuevas competencias.

2.- posibilidad de que, aún sin reformas estatutarias, el Estado proceda a ampliar las competencias de las CC.AA. incluso respecto de materias en principio vedadas a éstas. Esta posibilidad se contiene en los dos primeros apartados del art.150 de la CE: en el primero se prevé que, dentro de unos principios fijados por una ley estatal, las CC.AA. podrán dictar normas legislativas en materias pertenecientes a la reserva estatal; en el segundo, posibilidad de transferencias de funciones o facultades pertenecientes al Estado.

2.- El sistema constitucional de reparto competencial (I). La reserva de competencias a favor del Estado (art.149.1 CE).

La CE no precisa cuantas y cuales han de ser las CC.AA, tampoco establece sus límites territorios ni sus competencias. Lo que hace es remitirse a sus Estatutos de Autonomía. Se parte así del principio de disponibilidad en favor de las CC.AA., para que cada una de ellas decida sobre su nivel competencial. Esta disponibilidad no es absoluta, la CE establece un sistema para garantizar que un conjunto de poderes y funciones quedará, atribuido a las instituciones centrales del Estado, para asegurar la unidad del mismo. Ello se consigue mediante la previsión de una reserva en favor del Estado. Por ello, es pieza esencial el establecimiento de una lista de competencias estatales (art.149 CE), limite intocable para la asunción estatutaria de competencias por parte las CC.AA. Lo que quede fuera de ese listado esta a disposición de las CC.AA., para su integración, mediante Estatutos, en su ámbito competencial; lo que se incluye queda excluido de la apropiación autonómica.

El art.149.1 de la CE se configura como eje del Estado de la Autonomías, y como limite, a su desarrollo. Hay materias que sin estar incluidas en este artículo, quedan fuera de la disponiblidad autonómica, en virtud de otros mandatos constitucionales (materias reservadas a Ley orgánica). Un segundo matiz a tener en cuenta es el referente al tipo de competencias que se reservan al Estatuto, pueden diferenciarse diversos tipos de reservas en favor del Estado:

1.- en algunos casos, la reserva estatal comprende íntegramente una materia, abarcando todas las funciones públicas con ella relacionadas: normativa (legislativa y reglamentaria) ejecutiva, de inspección y coordinación, se excluye toda intervención de las CC.AA.

2.- en otros casos, se reserva al Estado, no una materia, sino el ejercicio de determinadas funciones públicas, Así, se reserva al Estado la legislación sobre sectores como la propiedad intelectual e industrial o sobre pesos y medidas. Sobre estas materias solo el Estado podrá legislar; pero la CE deja abierta a las CC.AA. la posibilidad de asumir competencias al respecto, distintas de la legislación; esto es, competencias de ejecución de la legislación estatal.

3.- en determinados supuestos, la reserva a favor del Estado es mas reducida. al referirse, no ya a toda la legislación, sino a parte de ella, la denominada legislación básica ( legislación básica protección medio ambiente). En estos supuestos las CC.AA. podrán asumir, en sus Estatutos, competencias, no solo ejecutivas, sino también legislativas, de desarrollo de bases estatales.

4.- Una variante de este tipo de reserva en favor del Estado es la que resulta de la atribución en favor de este de las bases de un sector (bases ordenación del crédito, bases coordinación sanidad).

3.- El sistema constitucional de reparto competencial (I). Los diferentes niveles competenciales de las CC.AA.

Todas aquellas competencias no reservadas al Estado por el art. 149 de la CE quedan, en principio, abiertas a su asunción competencial por las CC.AA. mediante las oportunas cláusulas de sus Estatutos. La CE establece mecanismos de gradación competencial, que han impedido que las CC.AA. accedan simultánea e inmediatamente al máximo nivel posible de autonomía. Junto a la lista de reservas al Estado la CE establece un segundo limite a las competencias de las CC.AA.: durante los primeros cinco años a partir de su creación, las CC.AA. no podrían asumir todas las competencias que resultan a contrario, del articulo 149, sino que debían limitarse a asumir las competencias enumeradas en la lista del art.148, transcurridos cinco años y mediante reforma de sus Estatutos, las CC.AA. podrán aumentar sus competencias. Este principio general, que establecía un plazo mínimo para alcanzar el máximo nivel competencial se halla sujeto a varias excepciones que permitieron que diversas CC.AA. pudieran acceder, desde su misma creación a un nivel competencial superior. Como consecuencia, se ha consolidado dos tipos de CC.AA.:

1.- aquellas que en un primer momento, asumieron el máximo nivel de competencias permitido por la CE (CC.AA. de autonomía plena)

2.- CC.AA. de autonomía limitada

La asunción de un mayor nivel de autonomía se hizo posible por diversas vías constitucionales:

  • Disposición Transitoria Segunda permitía eludir el plazo del art 148 a “los territorios que en el pasado hubieran plebiscitado afirmativamente proyectos de Estatuto de Autonomía”

  • Disposición Adicional Primera garantizaba el respeto a los territorios forales, y preveía la actualización del régimen foral.

  • art.151 permite eludir la restricción competencial derivada del art.148 mediante el acceso a la autonomía a través de un complejo procedimiento con intervención del referéndum popular.

La CE ofrecía en el momento de su aprobación dos listas excluyente y alternativas a las CC.AA::

- lista cerrada del art. 148 con carácter general

- lista abierta del art.149, excluir únicamente las reservas en favor del Estado.

El sistema se completa con una cláusula de cierre contenida en el art.149.3 “la competencia sobre las materias que o se hayan asumido por los Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado”. Este dispondrá de las competencias que se le reservan y de aquellas no asumidas. En el ámbito de cada CC.AA: , el factor para establecer que competencias pertenecen al Estado y cuales a las CC.AA. será el Estatuto de esta última. El TC ha podido precisar: “para determinar si una materia es de la competencia del Estado o de la CC.AA. resulta decisorio el texto del Estatuto de Autonomía, si el examen del mismo revela que la materia no esta contenida en el , no cabe duda que la competencia será estatal”.

Esta sistema ha resultado de mayor sencillez en su aplicación práctica, gracias a los llamados Acuerdos Autonómicos (1981 y 1992).

  • primeros Acuerdos se convino que las CC.AA. “de autonomía limitada” adoptaran en sus Estatutos un contenido competencial similar, y se decidió aumentar el techo competencial de Valencia y Canarias, el resultado fue que se consolidaron los dos niveles competenciales integrando cada uno de ellos en Comunidades con competencias muy similares.

  • segundos Acuerdos, ampliación del nivel competencial de las CC.AA. con autonomía limitada, se realizo en dos fases:

1.- aprobación Ley Orgánica de transferencias de competencias a las CC.AA.

2.- reforma de los Estatutos para la inclusión de las competencias transferidas.

4.- Las competencias legislativas de las CC.AA.

Todas las CC.AA. tanto de primero como de segundo grado competencial han asumido competencia para dictar normas con rango de ley: se ha admitido que la potestad legislativa es el exponente de la autonomía.

Esta decisión tiene dos consecuencias de interés:

1.- las CC.AA. pueden dictar normas de igual rango que las leyes estatales, no quedarán sometidas jerárquicamente a estas., es decir, la normas autonómicas con rango legislativo están sometidas únicamente a la CE y a los Estatutos.

2.- esas normas, por su carácter legislativo no quedarán sometidas a la jurisdicción contencioso-administrativa, sino a la constitucional.

La no subordinación de las leyes autonómicas a las estatales no significa que, estas últimas no puedan condicionar el contenido de la norma autonómica. Conviene detenerse en dos supuestos:

1.- los casos en que se atribuya a las CC.AA. la legislación de desarrollo de las bases o normas básicas estatales.

2.- los casos en que la CE o los Estatutos se remiten al marco de una especifica ley estatal como condicionante del empleo de la competencia legislativa autonómica.

5.- Bases estatales y legislación autonómica. El contenido de las bases estatales.

El art.149 de la CE reserva al Estado la competencia exclusiva sobre las bases o la legislación básica sobre una materia, nada tiene que ver el establecimiento de la legislación básica a desarrollar por las CC.AA. con las leyes de bases, mediante las cuales las Cortes pueden delegar en el Gobierno, los diversos Estatutos de Autonomía han asumido competencias legislativa sobre un gran número de materias partiendo de que tales competencias habrán de ejercerse respetando esa bases o legislación básica estatal.

Ello representa, una dificultad interpretativa. La potestad legislativa viene en efecto a partirse o dividirse en dos esferas, una de las cuales (lo básico) se atribuye a la competencia estatal, mientras que la segunda (el desarrollo) correspondería a las CC.AA. en virtud de sus respectivos Estatutos. La delimitación de que es “lo básico” (aspecto material de las bases) y la determinación de las vías en que ha de expresarse (aspecto formal) no aparece regulada en el texto constitucional.

Para realizar la tarea de interpretar que debe entenderse por “bases” o “legislación básica”, pueden destacarse tres líneas o elementos:

1.- las bases como común denominador normativo: cuando la CE atribuye al Estado la fijación de “las bases” o “la legislación básica” no deja absoluta libertad a las instancias estatales para establecer como básica cualquier regulación que estimen oportuna. La reserva en favor del Estado del establecimiento de una regulación básica deriva de que exista un interés general, superior al interés de cada CC.AA., que exija un tratamiento normativo común. La reserva estatal, únicamente afectará a aquellas regulaciones necesariamente comunes a todas las CC.AA.. Las normas básicas estatales deberán dejar un ámbito suficiente para que, las CC.AA. puedan elaborar su propia normativa, mediante leyes o reglamentos “de desarrollo”. Debe conjugarse la existencia de una política normativa nacional con una pluralidad de políticas normativas autonómicas.

2.- la reserva de lo básico como reserva de competencias ejecutivas: cuando la CE reserva las bases de una materia al Estado, tal reserva ha de interpretarse, no sólo como referente a la normación de esta materia, sino también referente a determinadas competencias ejecutivas. La existencia de materias que exigen un tratamiento jurídico uniforme en todo el territorio español supone que las autoridades estatales deben ser competentes, no solo para establecer un denominador común normativo, sino para llevar a cabo otras actividades de índole no normativa. Los Estatutos han venido a reconocer este concepto amplio de “bases” al asumir competencias con la salvedad de que ello se realiza “dentro del marco” de las bases estatales.

3.- incidencia de la reserva estatal en competencias autonómicas: la importancia de esta interpretación reside en que, la reserva competencial en favor del Estado del art. 149.1 se formula en tales términos que es aplicable a un conjunto amplisimo de materias, aún cuanto éstas materias hayan sido asumidas “en exclusiva” por los Estatutos de Autonomía (reserva al Estado bases y coordinación de la planificación actividad económica). La competencia estatal derivada del art.149 permite incidir en materias reservadas a las CC.AA. como la vivienda, turismo etc., estas reservas competenciales que afectan a una pluralidad de materias son hoy uno de los puntos mas conflictivo en la determinación de los ámbitos competenciales del Estado y CC.AA.

6.- Características formales de las bases estatales.

Desde el comienzo del proceso autonómico se planteó, si la normativa básica reservada al Estado debía ostentar unas determinadas características formales relativas al rango y denominación de las disposiciones en que se contuvieran. La cuestión no era meramente técnica. Si la interpretaba la CE en el sentido de que las normas básicas habían de integrar un tipo especifico de normas para la fijación de las bases o elementos básicos, la consecuencia debía ser que las CC.AA. no podrían ejercer las competencias de desarrollo asumidas en tanto el Estado no emitiera esas normas básicas específicas; es decir, que la competencia autonómica quedaría decisivamente condicionada por la decisión estatal.

La duda fue resuelta por el TC. Las bases reservadas al Estado, en tanto no fueran formuladas por el legislador estatal, podrían inferirse por el legislador autonómico a partir del ordenamiento existente: “los principios o criterios básicos estén o no formulados como tales son lo que racionalmente se infieren de la legislación vigente”, la doctrina constitucional ha ido construyendo un concepto formal de bases que se traducen en dos requisitos:

1.- Serán, en principio, las Cortes las que deberán establecer lo que haya de entenderse por básico. Se confirma la exigencia de que las bases se fijen por ley.

2.- Se exige, que la propia Ley de Bases declare expresamente el alcance básico de todas o parte de sus normas, o al menos permita inferir esta condición de las mismas sin especial dificultad. La misma norma ha de definirse, parcial o totalmente como básica, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, resultaría contrario a Derechos que el Estado emitiera normas que no permitieran a las CC.AA. “conocer con la mayor exactitud posible cual es el marco normativo de sus competencias de desarrollo de la legislación estatal básica”.

Como consecuencia, los requisitos relativos a la normativa básica pueden sintetizarse como sigue:

1.- lo básico ha de entenderse como un tratamiento jurídico común., cuya uniformidad viene exigida por el interés general.

2.- si no existe legislación post-constitucional que establezca las bases estatales de una materia, éstas habrán de inferirse a partir de la normativa pre-constitucional vigente, pudiendo las CC.AA. desarrollar los principio o criterios contenidos en esa normativa.

3.- el establecimiento de lo básico ha de efectuarse por el legislador, que deberá especificar qué aspectos de su normativa tienen carácter básico, determinadas actuaciones de tipo ejecutivo pueden ostentar el carácter de básicas.

4.- compete al TC revisar la adecuación de la normativa básica al reparto competencial: tanto en sus aspectos materiales como formales.

7.- Otros supuestos de compartición normativa.

Junto a la compartición de potestades normativas mediante la técnica de distribución de aspectos básicos y de desarrollo, la CE y los Estatutos prevén otros supuestos de compartición, se trata de aquellos casos en que las potestad normativa de las CC.AA. se hace depender de los términos que establezca una ley estatal, sin relacionar esa dependencia con el carácter básico de la ley del Estado. Como ejemplo de esta técnica pueden citarse:

  • apartado 29 art.149.1 CE, posibilidad de creación de policías por las CC.AA. “en la forma que se establezca en los respectivos Estatutos en el marco de lo que disponga una Ley Orgánica”.

  • contenido art.152.1, las CC.AA. podrán ostentar la competencia para participar en la organización de las demarcaciones judiciales de su territorio, “ de conformidad con lo previsto en la Ley Orgánica del Poder Judicial”.

  • el que resulta del art.157.3, establece que mediante ley orgánica podrá regularse el ejercicio de las competencias financieras de las CC.AA.

Los Estatutos pueden introducir nuevos supuestos de empleo de esta técnica, al remitirse, como condicionante de ejercicio de su competencia a los dispuesto en una ley estatal.

8.- Competencias ejecutivas.

Si la asunción de competencias legislativas supone una efectiva autonomía política las competencias de orden ejecutivo revisten notoria importancia, al ser la expresión cotidiana, y en relación directa con el ciudadano, de la acción de los poderes públicos. La nueva ordenación territorial ha venido a crear un nuevo nivel ejecutivo: la Administración autonómica, distinta de las ya existentes estatal y local, en el ámbito autonómico coinciden, por una parte las Administración estatal, dirigida, según el art.154 de la CE, por un Delegado nombrado por el Gobierno, por otra, la Administración autonómica, dirigida por el Ejecutivo de la CC.AA., finalmente las Administraciones locales (provincial, insular o municipal)

Es necesario diferenciar diversas situaciones, para construir una tipología aproximada del sistema de distribución de las competencias ejecutivas:

1.- materia atribuida a la exclusiva estatal: reserva total de las funciones pública en esa materia a los órganos centrales del Estado. No juega la competencia ejecutiva autonómica.

2.- materias asumidas en exclusiva por los Estatutos: las potestades legislativa, reglamentaria y ejecutiva corresponderán a las CC.AA., sin que quepa participación estatal, la Administración autonómica, en exclusiva, ejecuta las leyes autonómicas.

3.- que la CE reserve, en una materia determinada, la legislación al Estado, de forma que las CC.AA. puedan asumir todas las competencias ejecutivas de esa materia. Se produce así una división funcional: la legislación corresponde al Estado, la ejecución a la CC.AA.

4.- la CE reserva al Estado las bases de una materia. asumen competencias de desarrollo y ejecución. En principio, la potestad ejecutiva pertenecería a la CC.AA. que la hubiera asumido. La reserva constitucional de las bases al Estado implica que éste mantendrá, en esa materia, competencias legales, reglamentarias y de mera ejecución. Pero, al mismo tiempo, la CC.AA. que haya asumido las correspondientes competencias de desarrollo y ejecutivas ostentará también, en la misma materia, poderes legislativos, reglamentarios y ejecutivos, en otras palabras, se dará una duplicidad de funciones públicas: corresponderá al Estado dictar leyes y reglamentos, y emitir actos administrativos básicos, mientras que la CC.AA. tendrá competencias legislativas de desarrollo, así como competencias reglamentarias y ejecutivas en los que no sea básico, ello implica que en el mismo ámbito territorial podrán coexistir dos aparatos ejecutivos, la Administración estatal y la autonómica, con competencias sobre la misma materia.

5.- la CE, en determinados supuesto, y con independencia del reparto competencial respecto de la función normativa, y ejecutiva en general, reserva al Estado determinados aspectos de esta última. Los términos constitucionales pueden así implicar, genérica o específicamente, reservas estatales de funciones ejecutivas, que habría que deslindar caso por caso.

9.- El desarrollo del proceso autonómico por los Estatutos.

La práctica seguida en el desarrollo del proceso autonómico podría sintetizarse afirmando que las CC.AA., han procurados maximizar su nivel de competencias, tanto las CC.AA. de autonomía plena como las de autonomía reducida.

  • en las materias en que, cabía una asunción total de competencias, tal ha sido el tenor seguido por los Estatutos, que han procurado, en general, llevar a cabo una asunción exhaustiva de las mismas.

  • en las materias compartidas los Estatutos han tratado de llenar todos los huecos competenciales disponibles, bien enumerando las competencias que, al no estar reservadas al Estado, podían asumir, bien utilizando las que se han podido denominar cláusulas “de barrido” consistentes en prever que la CC.AA. asume competencia plena en todo aquello que no corresponda al Estado.

La ampliación competencial efectuado entre 1992 y 1993 han supuesto una considerable reducción de las diferencias entre CC.AA. de autonomía plena y de autonomía limitada. Cabe destacar varios motivos que explican las diferencias entre CC.AA. en cuanto a las competencias asumidas:

1.- permanecen fuera de las competencias de las CC.AA. “de autonomía limitada” algunas materias que fueron asumidas por la CC.AA. de autonomía plena, pero que no fueron transferidas por Ley Orgánica, ni incluidas en las reformas estatutarias (policía autonómica, o competencias en materia de crédito y banca).

2.- ha de tenerse en cuenta que la CE prevé determinadas competencias como asumibles sólo por aquellas CC.AA. que cumplan ciertas condiciones históricas (derecho civil). La posibilidad de asumir competencias al respecto queda restringida a las CC.AA. en las que ya existiese un Derecho civil histórico.

3.- la Disposición Adicional Primera supone también la existencia de una diferencia competencial, en cuanto se garantizan los “derechos históricos” de los territorios forales, actualizados en el marco de la CE y los Estatutos de Autonomía.

4.- existencia de un hecho diferencial lingüístico con profundas repercusiones en el reparto competencial. Ello supone una posibilidad de asunción competencial, obviamente sólo abierta a CC.AA. con lengua propia distinta del castellano, y que da lugar a una diferencia adicional en cuanto a las competencias atribuidas.

- Ley orgánica (art.81)

Reservadas al Estado

- artículo 149.1 con la distinción:

- no transferidas o delegadas (art.150)

- no compartidas con las CC.AA.

- cláusula residual art.149.3

Tipos de

Asignación

competencias

Reservas CC.AA. (art.148)

- techo desigual por:

- criterio dispositivo

- vía acceso 151

- derechos forales

- derechos lingüísticos

- reserva legal

Compartidas

- normativa básica

- otros supuestos: CE y Estatutos de Autonomía

legislativa

reglamentaria

Competencias

ejecución

coordinación

inspección

TEMA 14.- LA ORGANIZACIÓN DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS.

1.- Similitudes y diferencias respecto al modelo estatal.

La capacidad de autoorganización aparece como elemento fundamental de la autonomía. El art.147.2 de la CE prevé como contenido imprescindible de los Estatutos “la denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias”. Esta capacidad de autoorganización se extiende también a la organización territorial interna de las CC.AA. y a la financiación de su actividad. Los Estatutos han hecho uso de las habilitaciones constitucionales, para establecer, sistemas institucionales muy similares entre si, inspirados, la mayoría, en las instituciones estatales. Esta homogeneidad se hace particularmente evidente en los Estatutos de Autonomía aprobados tras los acuerdos del 30.07.81. La CE se ocupa de la organización institucional de las CC.AA. con cierto detalle únicamente en relación con aquellas de autonomía plena o primer grado, mientras que los correspondientes órganos de las CC.AA. de autonomía reducida o segundo grado, carecen de una previsión constitucional específica.

Pese a esta restricción inicial, el modelo institucional previsto en el art.152 ha sido adoptado por la totalidad de los Estatutos de las CC.AA., puede afirmarse que el modelo organizativo es prácticamente idéntico en todas ellas. Sus elementos fundamentales son:

- Asamblea Legislativa

- Consejo de Gobierno encabezado por un Presidente que asume la representación de la CC.AA.

- Tribunal Superior de Justicia, culmina la organización judicial en el ámbito territorial de cada CC.AA.

Puede afirmarse, pues, que el modelo adoptado por las CC.AA. representa una variante del sistema parlamentario nacional y resulta similar en todas las CC.AA.

Esta similitud, que permite un estudio conjunto de la organización de las CC.AA., se ve acentuada si se tiene en cuenta que es también muy similar la forma en que cada CC.AA. ha regulado cada una de sus instituciones propias. Partiendo de las disposiciones de los Estatutos las diversas CC.AA. han especificado su régimen institucional mediante Reglamentos Parlamentarios (en cuanto a la Asamblea Legislativa) Leyes del Gobierno y la Administración, y Leyes electorales: disposiciones que siguen pautas comunes en todas las CC.AA.

Las mayores diferencias se encuentran en la organización territorial propia, ello se debe a un conjunto de factores:

1.- carácter uni o pluriprovincial de cada CC.AA.

2.- carácter insular que determina instituciones peculiares

3.- tradición histórica, aparición de entidades locales nuevas (comarcas)

4.- regímenes forales garantizados por la Disposición Adicional Primera

2.- El poder legislativo. Las Asambleas de las CC.AA.: sistema electoral.

Pese a la libertad que la CE deja a los Estatutos para la organización institucional, todas han preferido seguir el modelo previsto en el art.152 CE, dotándose de Asambleas legislativas de configuración muy similar, y, estructuradas de acuerdo con las pautas seguidas por el Congreso de los Diputados.

En cuanto a los sistemas electorales de las CC.AA. mediante los cuales se eligen sus respectivas Asambleas, la CE establece la necesidad de una base común. Ello significa que determinadas características del proceso electoral, deberán ser reguladas por la legislación estatal, mientras que las normas autonómicas podrán completar esa legislación. Como consecuencia la Ley Orgánica de Régimen Electoral General (LOREG) ha establecido una serie de elementos comunes a todos los procesos electorales, y a partir de aquí, las CC.AA. han procedido a dotarse de leyes electorales, que complementan los preceptos de la LOREG con normas propias referentes a administración electoral, fijación circunscripciones, fórmula electoral, por lo tanto el sistema electoral esta regulado por dos normativas la estatal y la autonómica.

La leyes electorales de las CC.AA, han adoptado fórmulas muy similares. La administración electoral se basa en:

- sistema de Juntas electorales

- sistema de financiación pública

- prestación espacios propaganda electoral medios de comunicación públicos

- todas las CC.AA. han adoptado la formula de D'HONT.

No obstante, podemos señalar algunas peculiaridades de los sistemas electorales autonómicos:

1.- Aun cuando, en general, la circunscripción electoral sea la provincia, en algunos casos se prevén circunscripciones infraprovinciales (Asturias, Murcia, Baleares, Canarias)

2.- Algunas legislaciones electorales han reforzado la cláusula referente a la exigencia de un número mínimo de votos para acceder a la representación parlamentaria (cláusula barrera). Es el caso de Valencia (mínimo 5% votos emitidos en toda la Comunidad) y Murcia (mismo porcentaje, aunque esta dividida en 5 circunscripciones infra provinciales)

3.- En general se pretende adoptar el número de representantes por circunscripción a la población de hecho de ésta. Una excepción es el Parlamento Vasco, cada circunscripción tiene el mismo número de representantes en el Parlamento, independientemente de su población.

3.- Composición y funcionamiento de las Asambleas Legislativas de las CC.AA.

En su organización y funcionamiento se ajustan bastante al Reglamento del Congreso de los Diputados, aunque con algunas peculiaridades tanto en composición, estructura y funcionamiento:

composición: el número de miembros oscila entre los 35 de Rioja y los 135 de Cataluña. (solo Andalucía y Cataluña superan los cien miembros)

status de los representantes: el status de los parlamentarios autonómicos reproduce en gran parte el de los miembros de las Cortes Generales, conviene tener en cuenta algunos matices diferenciadores:

1.- si bien todos los reglamentos parlamentarios prevén la inviolabilidad de los representantes autonómicos, ello no ocurre con respecto a otra prerrogativa parlamentaria como es la inmunidad. Tal prerrogativa no viene contemplada en los Estatutos. Los que si viene previsto tanto en Estatutos como Reglamentos es un fuero especial de los parlamentarios, esto es, la reserva a determinados órganos jurisdiccionales del conocimiento de las causas frente a ellos.

2.- consecuencia de los Pactos Autonómicos de 1981, los Estatutos dispusieron que los parlamentarios autonómicos podrían percibir, por sus servicios, dietas, pero no consignaciones o sueldos fijos o periódicos. Se establece una cierta desprofesionalización de los representantes autonómicos, cuya actuación se considera a tiempo parcial.

duración del mandato: Los Estatutos prevén como norma general 4 años, no prevén la posibilidad de una disolución discrecional de las Asambleas por el Ejecutivo. Esta posibilidad se ha introducido, en algunas Leyes de Gobierno autonómico (País Vasco, Cataluña, Galicia). Para evitar una continua sucesión de elecciones autonómicas en 1991 se reformaron varios Estatutos, que con fórmulas similares previeron que las elecciones se celebrarían el cuarto domingo de mayo cada cuatro años (Murcia, Madrid, Asturias, Valencia, Extramadura, Castilla La Mancha, Cantabria).

periodos de sesiones: Las CC.AA. de Asturias, Cantabria, La Rioja, Baleares, Madrid, Murcia, Aragón, Castilla La Mancha, Castilla y León, Valencia y Extremadura, ven limitado, por sus Estatutos, el número de reuniones ordinarias de las Asambleas: sus reuniones se dividen en dos periodos de sesiones al año (septiembre - diciembre, febrero - junio), y no pueden superar el número de 120. (limitación consecuencia Acuerdos Autonómicos 1981), tal previsión restrictiva eludida por el empleo de las sesiones extraordinarias.

procedimiento legislativo: Diversos Reglamentos parlamentarios introducen una novedad en comparación con el procedimiento en el Congreso, consistente en la extensión de la iniciativa legislativa a entidades locales. También en relación con el procedimiento legislativo, conviene tener en cuenta que las leyes autonómicas son sancionadas, por el Presidente de la CC.AA. en nombre del Rey, y publicadas en el Boletín Oficial de la CC.AA. t en BOE.

4.- Los órganos ejecutivos de las CC.AA.: régimen de nombramiento.

En lo que se refiere a la estructuración de sus órganos ejecutivos, la CC.AA. han seguido pautas muy similares entre si. El modelo parlamentario previsto en el art.152 de la CE y seguido por todos los Estatutos, establece, como poder ejecutivo “un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas y un Presidente, elegido por la Asamblea de entre sus miembros y nombrado por el Rey”. El desarrollo estatutario se ha traducido en un sistema en que la Asamblea elige a un Presidente, que designa a los miembros del Consejo de Gobierno. La regulación del nombramiento de los miembros del Ejecutivo, su estatuto, funciones y relaciones con el poder legislativo viene recogidos en las disposiciones estatutarias como en leyes autonómicas. Aun cuando el régimen de nombramiento sea, similar al previsto, para el Gobierno de la Nación, conviene tener en cuenta peculiaridades de la regulación autonómica:

1.- a diferencia de la regulación referente al Presidente del Gobierno, la CE y los Estatutos exigen que el Presidente de la CC.AA. sea elegido por la Asamblea de entre sus miembros, requiere que los candidatos sean parlamentarios autonómicos. El procedimiento de elección difiere también, respecto al nacional, en que la propuesta de candidatos se realiza por el Presidente de las respectivas Asambleas. El régimen de votaciones similar al nacional: si bien en tres CC.AA. se ha adoptado una solución distinta para el supuesto de que, en el plazo de dos meses, no hubiera podido lograrse la elección de un Presidente. Si bien en la mayoría de los Estatutos disponen que, en tal supuesto se procederá a la disolución de la Asamblea y a la convocatoria de nuevas elecciones, las normas de Navarra, Andalucía y Castilla La Mancha disponen que, si en el plazo de dos meses ningún candidato hubiera obtenido la mayoría simple, quedará designado el candidato del partido que tenga mayor número de escaños.

2.- Otra peculiaridad, común a todas las CC.AA. es la que resulta de los preceptos estatutarios y del art.69.1 de la CE. Los primeros prevén que el nombramiento del Presidente del Consejo de Gobierno será efectuado por el Rey: el segundo, que los actos de éste serán refrendados por el Presidente del Gobierno o Ministros competentes. Ello ha conducido a que sea el Presidente del Gobierno el que refrende en nombramiento del Presidente de las CC.AA..

3.- los miembros del Consejo de Gobierno son nombradoS y, en su caso, sustituidos por el Presidente de la CC.AA.

5.- Composición y estructura del Ejecutivo de las CC.AA. y estatuto personal de sus miembros.

Los Acuerdos Autonómicos de 1981 previeron la limitación del número de miembros de los Ejecutivos autonómicos, limitación que se ve reflejada en los Estatutos de Autonomía aprobados con posterioridad: se establece en todos ellos el número máximo de Consejeros. También se vienen ha establecer dos niveles, dentro del Ejecutivo autonómico, representados por el Presidente y los Consejeros, previéndose la posibilidad de nombramiento de Vicepresidente.

Esta dualidad refleja un marcado predominio presidencial, anunciado en el art.152 CE (al Presidente le corresponde “la dirección del Consejo de gobierno, la suprema representación de la respectiva comunidad y la ordinaria del Estado”) que se proyecta en las disposiciones de los Estatutos y en las Leyes de Gobierno de las CC.AA.. Y ello en dos vertientes:

- relaciones con otros órganos de la CC.AA. o del Estado

- relaciones intragubernamentales

con respecto a los demás órganos del Estado, el Presidente ostenta la suprema representación de la CC.AA., complementariamente la representación del Estado en la CC.AA.. En las relaciones con la Asamblea autonómica sólo el Presidente dispone de legitimidad directa (en función de su elección).

en los caso en que se prevé la posibilidad de disolución de la Asamblea, ésta le corresponde al Presidente de la CC.AA., que aparece también, como el único sujeto a la responsabilidad parlamentaria, responsabilidad que, de exigirse con éxito, implica el ceso de los miembros del Consejo junto con su Presidente.

con respecto al órgano ejecutivo, corresponde, al Presidente del Gobierno de la CC.AA., la dirección y coordinación del Gobierno; la definición de su programa y la designación y separación de consejeros. Además las Leyes de Gobierno añaden otras prerrogativas y competencias (colocan al Presidente en una posición superior). Se ha podido así estimar que la forma de gobierno de las CC.AA. es semipresidencialista.

por lo que se refiere al estatuto personal de los miembros de los Ejecutivos autonómicos, la mayoría de los estatutos se remiten a las respectivas leyes de Gobierno. Debe indicarse, que son numerosos los Estatutos que regulan el aforamiento penal de los miembros del Ejecutivo: como regla general, sólo podrán ser detenidos (por actos delictivos dentro de la CC.AA.) caso de flagrante delito, y corresponde al Tribunal Superior de Justicia, en su caso, el procesamiento y juicio. Fuera de la CC.AA. corresponde el conocimiento de estos extremos al Tribunal Supremo. Ha de tenerse, en cuenta, en todo caso, la no previsión de estos extremos en un Estatuto, impide, la regulación del aforamiento de los miembros del Ejecutivo mediante una ley autonómica, pues ello supondría una reforma irregular del Estatuto.

6.- Relaciones del Ejecutivo con la Asamblea

El modelo parlamentario adoptado por las CC.AA. determina el régimen de relaciones entre el poder ejecutivo y legislativo. Las funciones del Gobierno en relación con el Parlamento responden en todas las CC.AA. al fijado por la CE para las relaciones entre el Gobierno de la Nación y las Cortes Generales, lo mismo con la actividad de control y exigencia de responsabilidad por parte del Parlamento. Con respecto a este último punto, se sigue el modelo estatal en cuanto a la presentación de la cuestión de confianza y la moción de censura. Esta se configura, bien directamente en los estatutos de autonomía, bien en las Leyes de Gobierno, requiriendo la presentación de un candidato alternativo.

Las variaciones mas importantes con respecto al sistema nacional de relaciones entre Gobierno y Legislativo pueden encontrarse, en la ausencia de previsiones estatutarias relativas a la potestad gubernamental de disolución de las Asambleas autonómicas, ausencia remediada en algunas leyes de Gobierno. En un nivel mas individualizado, se producen algunas desviaciones del modelo general:

La Ley Vasca de Gobierno, prevé la exigencia de responsabilidad política individual a los Vicepresidentes y Consejeros individualmente, mediante la adopción de la moción de censura, que no requerirá la propuesta de un candidato alternativo.

Los Estatutos de Valencia y Castilla La Mancha, se prevé que la cuestión de confianza podrá plantearse, no solo sobre el programa o una decisión política del Presidente, sino también sobre un proyecto de ley. Se entenderá aprobada si recibe la mayoría simple de los votos en Valencia, y la mayoría absoluta en Castilla La Mancha.

7.- La Administración de Justicia en las CC.AA.

La regulación constitucional del Estado de las Autonomías permite a las CC.AA. dotarse de instituciones ejecutivas y legislativas, deja sin embargo al poder judicial al margen de la reestructuración competencial. La CE prevé una organización de los tribunales basada en el principio de unidad jurisdiccional. Este principio se traduce en la reserva en exclusiva al Estado de la Administración de Justicia, no cabe hablar de Administración de Justicia de las CC.AA., sino en las CC.AA.

Esta unidad jurisdiccional no implica que las CC.AA. carezcan absolutamente de competencias en el ámbito de la organización de los tribunales, dejan un campo competencial abierto a las CC.AA. en tres materias:

personal al servicio de la Administración de Justicia: se configura como un sector específico, esto es como una organización administrativa (secretarios, oficiales etc.) distinto del estricto personal jurisdiccional (jueces y magistrados). En relación a los aspectos reglamentarios y ejecutivos de este personal, la LO del Poder Judicial ha asignado competencias, a la Administración del Estado, CGPJ y a las CC.AA.

organización de demarcaciones judiciales: ámbito competencial de las CC.AA., es el referente a la participación en la organización de las demarcaciones judiciales de su territorio. No se trata de competencias exclusivas para la organización de las demarcaciones judiciales, sino de una competencia para participar en esa organización, la LO de Poder Judicial ha previsto las vías para que las CC.AA. participen en el procedimiento de fijación y delimitación de demarcaciones, que implica, una colaboración entre Estado y CC.AA.

compentencias respecto del Tribunal Superior de Justicia: la CE prevé que la organización constitucional habrá de adaptarse a la nueva organización territorial del Estado, por cuanto “un Tribunal Superior de Justicia (....) culminará la organización judicial en el ámbito territorial de la CC.AA.”. El establecimiento de estos Tribunales deberá llevarse a cabo “de conformidad con lo previsto en la LO del Poder Judicial”. Sobre la base de esta disposición, tanto los Estatutos como la LO del Poder Judicial, han procedido a regular tales Tribunales.

8.- La organización territorial interna de las CC.AA.

El sistema constitucional de distribución competencial permite a las CC.AA. asumir diversas potestades en relación con su organización territorial interna, esto es, en relación con la estructuración de su territorio, el campo de la Administración Local queda también abierto a la actuación de las CC.AA.

En esta materia se produce una confluencia de competencias, se trata de una materia compartida, en la que no solo corresponden competencias al Estado y CC.AA., sino también a las propias entidades locales, a las que la CE garantiza un margen de autonomía. En esta materia los poderes de las CC.AA. se encuentran sometidos a dos tipos de límites.

garantías constitucionales en favor de la Administración Local como límite: la CE prevé garantías respecto de las entidades locales, que se engloban, bajo el título garantía institucional, que comprenden, por un lado, la protección constitucional de los entes locales, y por otro, la protección de un ámbito propio de autonomía, tanto organizativo como funcional. Estas garantías, son válidas tanto frente al Estado como a las CC.AA., que encuentran así un límite a su actuación. La CE extiende esta garantía a los Municipios y también a las provincias, estos aparatos de la Administración Local deben existir aun cuando se trate de una CC.AA. uniprovincial.

competencias reservadas al Estado: junto a esto límites constitucionales en el ámbito local, existe también una serie de barreras a las competencias autonómicas: la atribución expresa al Estado de una reserva competencial, la referida a las “bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios”. El TC ha considerado a la Administración local como una materia con un régimen bifronte: por un lado, estaría sometida a una normativa estatal encarga de fijar unas bases organizativas y competenciales, por otro, abierta a las CC.AA. que hubieran asumido competencias al respecto en sus estatutos, y dentro de las bases estatales.

9.- Competencias autonómicas en materia de organización territorial

La CE permite a las CC.AA. asumir competencias en materia de la organización territorial. El artículo 149, reserva al Estado, únicamente la fijación de las bases relativas a la Administración Local. Estas competencias dependerán del nivel de autonomía asumido: se dan una serie de características comunes:

el art.152 permite a las CC.AA., establecer circunscripciones territoriales propias, mediante la agrupación de territorios limítrofes. Los Estatutos, han previsto la asunción competencial relativa a la creación de divisiones comárcales.

el art.148 deja abierta a la competencia de las CC.AA. un ámbito de actuación en materia local, relativo a la alteración de los términos municipales, y a la asunción de funciones en esta materia según la legislación estatal al respecto. La delimitación del ámbito territorial no se extiende a la provincia, ya que la alteración de los limites provinciales esta reservado al Estado.

las CC.AA. han asumido competencias sobre un conjunto de materias específicas, respecto de las cuales cabe tanto que la CC.AA. actúe directamente mediante sus propios órganos administrativos como que prefiera dar participación a los entes locales, llevando a cabo así una descentralización de segundo grado. Queda, pues, dentro del ámbito competencial de las CC.AA. encomendar la gestión de estas materias a entidades locales, como técnica de distribución interna de competencia. Tales técnicas están previstas, bien en los estatutos, bien en leyes propias de las CC.AA., esta redistribución interna ha de respetar la autonomía local.

10.- Organización territorial y territorios forales.

La Disposición Adicional Primera de la CE establece que “la CE ampara y respeta los derechos de los territorios forales”. Territorios que históricamente han disfrutado de un régimen jurídico - público propio (País Vasco y Navarra), que se ha traducido en peculiaridades en su organización y competencias. Al aprobarse la CE, el respeto de esos derechos históricos ha supuesto alterar las previsiones generales del reparto competencial en dos aspectos:

forma positiva: ampliación de competencias, por cuanto los Estatutos pueden actualizar el régimen foral, esto es, incorporar a las competencias abiertas por la CE a las CC.AA. competencias adicionales, ejercidas históricamente. La foralidad supone así un plus competencial frente al resto de las CC.AA.

limitación: la Disposición Adicional Primera supone una limitación a los poderes autonómicos en los territorios forales, ya que estos se han identificado con provincias concretas de manera que la garantía constitucional se proyecta también en favor de esos territorios. Por éso, en el caso del País Vasco, si bien corresponde al Estatuto de Autonomía actualizar el régimen foral, ello ha de hacerse respetando un ámbito competencial propio de cada Territorio Histórico. Ello ha dado lugar a la peculiar estructura de la CC.AA. del País Vasco: la CC.AA. tiene un ámbito competencial protegido frente al Estado, pero a su vez, los Territorios Históricos tiene su ámbito competencial propio, protegido frente a la CC.AA.

11.- La autonomía financiera de las CC.AA.

La CE, reconoce la autonomía financiera de las CC.AA. “para el desarrollo y ejecución de sus competencias”, lo que implica un poder de autodisposición sobre los recursos necesarios para una efectiva asunción de las competencias previstas en sus Estatutos. En principio, “autonomía financiera” debe entenderse, de acuerdo con el significado usual de los conceptos, al menos en dos vertientes:

- capacidad de disposición con respecto a las fuentes de ingresos (autonomía tributaria)

- capacidad de disposición con respecto al gasto (autonomía presupuestaria)

La CE prevé que la autonomía financiera deberá realizarse “con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles. Esta previsión esta justificada para evitar que se produzcan diferencias profundas entre la calidad y cantidad de los servicios públicos de las distintas CC.AA., dependiendo de su nivel de riqueza, así como entre la carga tributaria que los ciudadanos deben soportar.

La CE prevé in instrumento para la coordinación de las competencias financieras desde la perspectiva de los ingresos, el ejercicio de las correspondientes competencias financieras podrá regularse mediante ley orgánica. Se introduce así una notable corrección al principio de autonomía financiera. El Estado, mediante ley orgánica, podrá establecer las líneas directivas del modelo de financiación de las CC.AA. en sus fuentes de ingresos. Estas líneas se establecieron dentro del proceso de desarrollo del Estado de las Autonomías, mediante LO de Financiación de las CC.AA. Esta ley contiene normas referentes a la capacidad tributaria de las CC.AA, a su coordinación con la correspondiente actividad estatal, y también respecto de la ordenación de la potestad de gasto autonómica, representa un elemento del bloque de la constitucionalidad en materia financiera. Se ha podido, así, hablar de un sistema de financiación de las CC.AA., completado por los Acuerdos del 31.07.81, así como por diversos acuerdos posteriores, relativos a los criterios de financiación de las CC.AA.

12.- El sistema general de financiación de las CC.AA.

La disposiciones constitucionales, estatutarias, y de las leyes de desarrollo han dado lugar a un sistema, de ordenación de las potestades autonómicas del ingreso y gasto, común a todas las CC.AA. , con la excepción del País Vasco y Navarra que se rigen por un sistema propio.

Ingresos de las CC.AA.

El art.157 de la CE enumera un conjunto de fuentes de ingresos de las CC.AA. que incluye los instrumentos usuales de financiación de las organizaciones públicas. Las CC.AA. no han venido a crean “sistemas tributarios” propios, sino, esencialmente, ha integrarse en el sistema tributario estatal. En la práctica, las vías relevantes para la obtención de ingresos por parte de las CC.AA. son aquellas que suponen una participación en los ingresos del Estado, acentuándose así el elemento de unión del sistema:

cesión tributos estatales: establecidos por el Estado pero se destinan a las CC.AA. a través de una Ley que los enumera y diversas leyes que disponen su cesión a las CC.AA.

transferencias presupuestarias. núcleo esencial de los ingresos de las CC.AA., constituido por la participación en los ingresos del Estado. Uno de los puntos mas discutidos en el sistema de financiación consiste en determinar los criterios según los cuales se fijarán los porcentajes de participación de cada CC.AA. en los fondos destinados a la financiación de éstas. Mediante diversos acuerdos, y según las prescripciones de la LOFCA, se establecen dos fases:

a.) se empleo esencialmente un criterio basado en el coste efectivo de los servicios transferidos a cada CC.AA. este criterio fue sustituido en 1986 pasando a la siguiente fase.

b.) basado en las efectivas necesidades de las CC.AA., medidas según diversos factores (población etc.). La CE prevé en su art.158 que la asignación a las CC.AA. deberá cubrir y garantizar un nivel mínimo en la presentación de los servicios públicos fundamentales en todo el territorio español.

Fondo de Compensación Interterritorial. es una fuente relevante de ingresos, esta descrito como un conjunto específico de recursos, con entidad propia, destinado a corregir desequilibrios económicos territorial y a hacer efectivo el principio de solidaridad. Este Fondo “separado”, dentro de los Presupuestos Generales del Estado, se destina a gastos de inversión que habrán de ser distribuidos entre las CC.AA.. La Ley del Fondo de Compensación Interterritorial fija los criterios de reparto de los recursos asignados al Fondo.

Frente a la importancia de estas fuentes de financiación, resultan menos relevantes las ofrecidas por la CE a las CC.AA. para que obtengan recursos propios:

1.- fuentes financiación consistentes en los rendimientos procedentes del patrimonio de las CC.AA. así como de los ingresos de Derecho Privado y los procedentes de operaciones de crédito.

2.- finalmente, se refieren a fuentes de financiación que se han revelado de escasa o nula utilidad, posiblemente por los costes políticos que suponen:

- creación por las CC.AA. de sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales

- posibilidad de que las CC.AA. puedan establecer recargos sobre impuestos estatales.

potestad del gasto.

La LO de Financiación contiene también las previsiones básicas de su régimen presupuestario: han de tener carácter anual, e incluir todos los gastos e ingresos de la correspondiente CC.AA:. Establece también que habrían de elaborarse con criterios homogéneos, para permitir su consolidación con los Presupuestos del Estado: finalmente, y de acuerdo con el art.153 de la CE, los Presupuestos de las CC.AA. quedarán bajo el control del Tribunal de Cuentas.

sistema de Convenios.

La garantía institucional de los regímenes forales históricos, afecta también al régimen fiscal de las CC.AA. del País Vasco y Navarra. Los correspondientes Estatutos han venido a consolidar un sistema financiero propio, denominado sistema de concierto en el caso vasco y sistema de convenio en el caso navarro. La base del sistema reside en la formalización de un acuerdo con el Estado, acuerdo que permite que los antiguos territorios forales establezcan un sistema tributario propio, distinto del vigente en el resto del Estado, contribuyendo con un cupo prefijado y renovable, a los cargos comunes del Estado. Son los territorios forales (provincias) los sujetos de la obligación de aportar un cupo al Estado.

TEMA 15- LAS RELACIONES ENTRE EL ORDENAMIENTO ESTATAL Y LOS ORDENAMIENTOS AUTONÓMICOS

1.- Diversos tipos de relaciones entre los ordenamientos estatal y autonómicos.

En los orígenes de los modernos estados territorialmente compuestos pudo partirse de que las esferas propias del poder central y de los poderes territoriales eran totalmente independientes y separadas. Tal concepción, no ha podido mantenerse en las circunstancias de los modernos Estado compuestos, ni, específicamente en el Estado de las Autonomías previsto en la CE, y ello por varias causas:

1.- la creación de CC.AA. ha dado lugar a la aparición de ordenamientos autonómicos, que versan sobre materias que han asumido en sus respectivos Estatutos, esos ordenamientos se han ido creando gradualmente, de manera que mientras estos se completan, son necesarias normas supletorias que eviten que se produzcan vacíos e incertidumbres. Se dice que existe una relación de supletoriedad entre los ordenamientos estatal y autonómico.

2.- la interconexión entre los aspectos de la vida social trae como consecuencia que cualquier actividad pública de alguna importancia incida en ámbitos muy diversos de la vida social, y trascienda las fronteras territoriales de las CC.AA.: son pues necesarias, la integración y coordinación entre la normativa estatal y la autónomica. Ello da lugar a una red de relaciones entre esos ordenamientos inspirados en tres principios:

Principio de supletoriedad: viene a resolver el problema de las lagunas normativas en los ordenamientos autonómicos: “el derecho estatal, será supletorio del derecho de las CC.AA.”. La aplicación de este precepto presenta algunos problemas, no debe confundirse la existencia de un vacío en el ordenamiento con la voluntad expresa de dejar una materia sin regular normativamente, permitiendo que predomine en ella la autonomía de la voluntad de los particulares. La cláusula de supletoriedad no permite al Estado llenar sin mas todos los huecos dejados por la normativa autonómica en materias de competencia exclusiva de las CC.AA.

Principio de competencia: problemas: en lo que se refiere a las relaciones entre las normaciones estatal y autonómica, se ha acudido en ocasiones a explicarlas en virtud del “principio de competencia”. A diferencia del Estado centralizado en el que las relaciones están fundadas en el principio de jerarquía, en el Estado autonómico ese principio desaparece en las relaciones entre normas autonómicas y estatales. La Ley estatal no es superior jerárquicamente a la autonómica. Las relaciones entre ambas se configuran como relaciones de coexistencia paralela, en “mundos” competenciales distintos.

Este modelo, aun cuando efectivamente aplicable no refleja exactamente la realidad. La existencia de una comunidad de intereses económicos, sociales, políticos etc., que trascienden los límites de cada CC.AA. hace necesario dar especial preferencia a la garantía de esos intereses, y por tanto, a los órganos encargados de actuar tal garantía. La presencia de intereses suprautonómicos viene a unirse a la necesidad de llevar a cabo una coordinación e integración de la acción de las diversas CC.AA., son los poderes centrales estatales los apropiados para tales tareas (vigilancia intereses, coordinación, integración) y ello les coloca en una situación específica, que supone, en muchos aspectos, una posición de supremacía respecto de los ordenamientos autonómicos (posición preeminente de los poderes Estado).

Posición preeminente de los poderes estatales: “cláusula de prevalencia”: esa posición de los poderes centrales se traduce claramente en la distribución constitucional de competencias, en muchas materias existe una compartición competencial. Ello da lugar al establecimiento de complejas relaciones del tipo de bases / desarrollo o de potestad legislativa / potestad ejecutiva. Estas relaciones se basa en una posición de preeminencia de los poderes estatales en cuanto a la fijación de directrices, y en la verificación de su cumplimiento. Además, la CE prevé la prevalencia del Derecho estatal sobre el autonómico: el art. 149 establece que las normas del Estado “prevalecerán en caso de conflicto sobre las de las CC.AA:, en todo lo que no este atribuido a la exclusiva competencias de estas”. Esta cláusula de prevalencia que ha dado lugar a diversas interpretaciones no ha llega aún a ser aplicada por la Jurisdicción Constitucional, por lo que su último significado esta aún por precisar. En todo caso, se desprende de ella que, en los supuestos en que la normativa estatal y autonómica conduzcan a una dualidad competencial, la normativa estatal desplazará a la normativa autonómica..

La posición preeminente de los poderes centrales no es incompatible con la garantía constitucional de la autonomía, pues no opera en forma indiferenciada en todas las materias, sino en supuestos específicamente expresado en la CE. En base a esta posición preeminente cabe señalar tres tipos de relaciones entre los ordenamientos estatal y autonómico:

- relaciones basadas en la posición preeminente de los poderes estatales, que pueden ampliar o reducir el ámbito competencial autonómico.

- relaciones voluntariamente asumidas, de cooperación o colaboración.

- relaciones interordinamentales discrepancias en cuanto a la extensión y modo de ejercicio de las respectivas competencias. Nos hallamos ante relaciones conflictuales, que pueden tener solución jurisdiccional o extrajurisdiccional.

2.- Ampliación competencial: el supuesto del art.150.1 y la atribución extraestatutaria de potestades legislativas.

La posición preeminente de los órganos centrales del Estado les permite alterar el reparto competencial, en los supuestos previstos, ampliando el ámbito competencial de las CC.AA., en forma unilateral, mediante dos procedimientos:

- atribución a las CC.AA. potestades legislativas al margen de los Estatutos

- transferencia o delegación de funciones estatales

El apartado 1 del art.150 de la CE, prevé, que la atribución competencial resultante de los Estatutos puede verse alterada unilateralmente por el Estado, en beneficio de las CC.AA., mediante la atribución de competencias legislativas en materias de titularidad estatal, no asumidas por los respectivos Estatutos, esta atribución no se configura como total o incondicionada: se efectuará “en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una ley estatal”. La amplitud del precepto deja margen a técnicas de fijación de ese marco, que podría ser meramente principal o bien responder a la formula bases / desarrollo. Hasta el momento no se ha utilizado este sistema de ampliación competencial. Pero , a la vista del mandato constitucional, cabe señalar algunas características indisponibles en tal ampliación:

1.- la atribución deberá realizarse por las Cortes Generales mediante Ley ordinaria

2.- la referencia a “normas legislativas” no excluye la correspondiente competencia reglamentaria, incluyendo los reglamentos ejecutivos.

3.- corresponde a las Cortes fijar los principios, bases y directrices de la ley marco.

4.- les corresponde también fijar una modalidad de control de las mismas sobre la legislación autonómica. El artículo 167 del Reglamento del Congreso de los Diputados prevé ya una formula de control, mediante la remisión al sistema seguido para el control de la legislación delegada.

5.- este control será “sin perjuicio de la competencia de los Tribunales”. Los Tribunales ordinarios no tienen competencia para revisar normas legislativas, y en este supuesto, no se trata de legislación delegada, habría que entender que esa competencia se refiere, bien a la del TC, bien a la de los Tribunales ordinarios para controlar la normativa reglamentaria, o para plantear, en su caso, la cuestión de inconstitucionalidad.

Algunos Estatutos han previsto, no solo la posibilidad de tal atribución de competencias legislativas, sino también la de que ésta se produzca a solicitud de las CC.AA.

3.- Ampliación competencial mediante delegación o transferencia: el supuesto del art.150.2 CE.

El art.150.2 de la CE, permite la transferencia o delegación mediante Ley Orgánica de “facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación”. Esta previsión, ha sido considerada, como la formula idónea para desarrollar y ampliar el Estado de las Autonomías, sin recurrir a la reforma estatutaria. La transferencia o delegación se caracteriza porque se refiere a cualquier tipo de facultades estatales “susceptibles de transferencia o delegación”. Y no sólo a facultades legislativas: se incluyen facultades ejecutivas. Y tal transferencia se efectúa sin la limitación que supone una ley marco estatal: es, pues, una transferencia plena, que, además, deberá ser acompañada por la correspondientes transferencia de medios financieros. La cláusula del art.150.2 ofrece la posibilidad de ampliar las competencias mas allá incluso de las previsiones contenidas en los art. 148-149 CE, pues que el único condicionante para esa ampliación será que las competencias en cuestión sean susceptibles de transferencia o delegación, aun cuando se trate de competencias reservadas al Estado. La vía formal para esta transferencia es la Ley Orgánica, que es revisable o alterable por una ley posterior. La transferencia o delegación no puede llevarse a cabo directamente en un Estatuto de Autonomía. La ampliación de competencias a través de la vía del art.150.2 requiere una Ley Orgánica. iversos Estatutos hacen referencia a estas Leyes Orgánicas como eventual vía para la ampliación competencial, y, se han utilizado en varias ocasiones, entre ellas la LO 9/1992 de 23.12, que supuso un aumento competencial de diversas CC.AA. La CE prevé que la Ley Orgánica determinará las formas de control que se reserva el Estado así como que corresponde al Gobierno el control del ejercicio de funciones delegadas a que se refiere el art.150.2, ello ha conducido a distinguir, en teoría, las funciones en:

1.- funciones objetos de delegación (controlables por el Gobierno)

2.- funciones objetos de transferencia (no controlables por el Gobierno)

En la práctica tal distinción no se ha seguido. En los casos en que se ha empleado esta posibilidad, se ha reservado expresamente al Gobierno la posibilidad de suspender la transferencia o delegación efectuada. Ahora bien, el Gobierno deberá dar cuenta de ello a las Cortes Generales, quienes resolverán sobre si debe revocarse o no la ampliación competencial. Estas Leyes Orgánicas prevén la obligación de las CC.AA. de suministrar información a la Administración del Estado sobre la gestión de los servicios transferidos. La Ley Orgánica del Consejo de Estado prevé por su parte, la necesidad de consulta previa de la Comisión Permanente del Consejo para el “control del ejercicio de funciones delegadas por el Estado a las CC.AA.”.

4.- Leyes de armonización: art.150.3 CE

Dentro de las posibilidades de alteración unilateral por parte del Estado del reparto competencial cabe incluir también las previsiones del art.150.3. Se establece, en el, la facultad estatal de armonizar las disposiciones normativas de las CC.AA., aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de éstas, cuando así lo exija e interés general. Esta previsión estuvo a punto de verse realizada en la práctica, al aprobar las Cortes, en 1982, un Proyecto de Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico (LOAPA), que fue sometido al entonces inexistente recurso previo insconstitucionalidad, y que dio lugar a la Sentencia del TC 76/1983, caso LOAPA. Esta Sentencia contenía diversos pronunciamientos sobre la naturaleza de la leyes de armonización, cabe destacar las siguientes características expresadas en dicha Sentencia:

1.- las leyes en cuestión viene a establecer principios que armonicen disposiciones normativas de las CC.AA.. No modifican, pues, los Estatutos, sino que establecen un marco forzoso en que determinadas disposiciones autonómicas deben integrarse.

2.- este tipo de leyes viene legitimado por exigencias del interés general. Solo procederá el uso de la técnica de armonización cuando no sea posible proteger el interés general mediante las fórmulas ya presentes en los Estatutos y la CE. La armonización se configura, como una vía excepcional, solo justificada cuando no existan vías alternativas.

3.- La CE establece un sistema rígido para la aprobación de las leyes de armonización, exigiendo, la mayoría absoluta de ambas Cámaras, con ello se introduce un nivel de dificultad superior al de las leyes orgánicas. La Ley 12/83 del Proceso Autonómico, exige que, antes de la aprobación de un proyecto de ley de armonización, deberá oírse a las CC.AA.

4.- Finalmente, la armonización podrá referirse tanto a normas ya emitidas como a normas pendientes de emitir. Esta circunstancia no aparece expresamente en la CE ni en la Sentencia LOAPA, pero se sobreentiende por la pluralidad de CC.AA., no tendría sentido armonizar disposiciones de algunas CC:AA. sin prevé que otras puedan dictar disposiciones similares.

5.- Las competencias de coordinación

La mutua relación y actuación conjunta del Estado y las CC.AA. no se plantea como una circunstancia excepcional, sino que constituye una exigencia para el buen funcionamiento de los poderes públicos. Por este motivo, y junto a las fórmulas de alteración del reparto competencial, la CE y los Estatutos prevén sistemas para que se produzca una relación integrada entre las diversas instancias territoriales. Algunas de estas fórmulas se configuran como atribuidas a los poderes centrales (potestad de coordinación). En otros supuestos, las fórmulas de relación sólo serán posibles mediante acuerdo de los afectados: tales serian diversas fórmulas de colaboración, como los convenios horizontales (entre CC.AA.) o verticales (Estado y CC.AA.).

La coordinación, se configura, en la CE, en dos formas distintas: por un lado, como un principio que debe inspirar la organización y funcionamiento de todas las Administraciones Públicas, art.103 CE, cuando especifica que la Administración Pública actúa de acuerdo con el principio de coordinación. Pero, en relación con las competencias de cada CC.AA., el sentido del termino es distinto: se configura como una competencia que se atribuye al Estado, y que incide en las competencias asumidas por los Estatutos. El termino coordinación ha sido objeto de análisis por la jurisprudencia constitucional, y definido como una fórmula de fijación de mecanismos para la integración de un sistema nacional de los múltiples subsistemas autonómicos. El establecimiento de mecanismos de integración significa la determinación unilateral del Estado de técnicas que hagan posible una homogeneidad mínima, pese a la existencia de diversas competencias sobre una misma materia. Tales técnicas han sido muy diversas: exigencia información por parte de las CC.AA., establecimiento cauces de transmisión de la información, fijación de criterios para la homologación de técnicas a seguir por las CC.AA. A pesar de esa variedad, pueden señalarse características comunes:

1.- se trata de una competencia estatal, ejercitable sin necesidad de acuerdo o convenio con las CC.AA.

2.- al incidir sobre las competencias de éstas, debe venir prevista constitucionalmente. La previsión, en principio, debe ser expresa: pero el TC ha admitido que la coordinación pueda verse atribuida implícitamente al Estado, si dispone de competencias legislativas plenas en una materia, disponiendo las CC.AA. únicamente de competencias de ejecución.

3.- la coordinación incide en las competencias de las CC.AA. que deberán sujetarse a las directrices coordinadoras estatales.

6.- Relaciones de cooperación entre Estado y CC.AA.

Junto a la coordinación como tarea estatal se ha venido configurando un tipo de relaciones entre Estado y CC.AA. en que ambos aparecen situados en una posición paritaria, de forma que no existe una acción unilateral, sino una efectiva colaboración, sin que resulte afectado el respectivo ámbito competencial.

El TC ha reconocido la existencia de un deber de “reciproco apoyo y mutua lealtad” entre Estado y CC.AA., que justifica, la creación por parte del Estado de foros de encuentro e intercambio de información, que hagan posible la mutua colaboración. De hecho, se encuentran previstos multitud de organismos de este tipo, cuya tarea no es emitir directrices o normas vinculantes u obligatorias, sino más bien la formulación, de mutuo acuerdo, de pautas de actuación común, intercambio de información y de preparación de convenios. No es siempre fácil separar las tareas de coordinación (vinculante) y de colaboración (voluntaria): así, hay órganos, como las Conferencias Sectoriales, que, sin poder sustituir a las CC.AA., ni tomar decisiones que anulen las facultades de estas, sí pueden servir para facilitar una posterior labor coordinadora por parte de instancias estatales.

Mas allá de este nivel de colaboración genérica, cabe que se empleen otras formas de cooperación, mediante la formulación de acuerdos o convenios , en que se prevén acciones conjuntas, aportando cada parte sus propios medios y recursos para obtener un fin común. Estos convenios, de amplitud y duración muy variable, son hoy una característica generalizada de la práctica del Estado de las Autonomías. Al hablar de cooperación, nos referimos estrictamente al marco ejecutivo o administrativo no al legislativo.

7.- Las relaciones de conflicto: vías de solución ordinarias y especificas

Las discrepancias respecto a la distribución de competencias entre instancias centrales y territoriales aparecen como elemento inevitable en los ordenamientos compuestos, como también lo son aquellos conflictos derivados, no tanto de la interpretación del reparto competencial como de la diversa apreciación del resto de las normas del ordenamiento jurídico.

la controversia, entre Estado y CC.AA. puede versar sobre puntos competenciales, pero también sobre otras materias. La conflictividad entre Estado y CC.AA. ha sido un elemento definidor del Estado de las Autonomías: o al menos, la expresión jurídica de esos conflictos ha sido cuantitativamente muy superior a la que se ha producido en otros ordenamientos europeos. Ello ha llevado a que cobre considerable importancia para la definición del Estado de las Autonomías, la jurisprudencia dimanada de estos conflictos, hasta el punto de que haya podido hablarse de un Estado jurisprudencia autonómico.

vías ordinarias: la resolución de los conflictos jurídicos, aparece, por una parte, sometida a las vías ordinarias jurisdiccionales, aplicables, en todos los sectores del ordenamiento. Así, las actuaciones administrativas están sometidas a la jurisdicción contencioso - administrativa, ante la que podrán residenciarse los conflictos en materias competenciales y de otra índole.

En lo que se refiere a la actividad legislativa, la vía para resolver los contenciosos entre Estado y CC.AA. es, la del recurso directo de inconstitucionalidad.

conflictos de competencia: junto a estas vías normales o generales de resolución de conflictos, la Ce y la LO del TC han habilitado diversos cauces para resolver discrepancias entre Estado y CC.AA., tanto de índole jurisdiccional como de otro tipo: las primeras consisten en los procedimientos de planteamiento de conflictos de competencia entre Estado y CC.AA. o de estas entre si, así como el procedimiento de impugnación de disposiciones autonómicas previsto en el art 76 LOTC y 161.2 CE. El segundo es el mecanismo regulado en el art.155, que configura una técnica similar a la “intervención federal” de otros ordenamientos, cuya actuación corresponde al Gobierno de la Nación.

En el procedimiento de los conflictos de competencia se distinguen dos fases: una previa, en la que se pretende una composición de tipo administrativo (requerimiento) y una fase posterior, de índole jurisdiccional, ante el TC.

El Gobierno de la Nación dispone de un instrumento para impugnar ante el TC cualquier resolución (sin fuerza de ley) o disposición de las CC.AA., sin que tal impugnación haya de basarse en motivos competenciales. Las CC.AA. no disponen de esa posibilidad: las impugnaciones que pretendan llevar a cabo respecto a discrepancias competenciales habrán de formalizarse ante la jurisdicción contencioso - administrativa.

el artículo 155 CE: fuera del ámbito jurisdiccional, se configura, un procedimiento (art.155) para resolver las diferencias que puedan surgir entre Estado y CC.AA. cuando se vea afectado el interés general. La CE concede al Gobierno la posibilidad de “adoptar las medidas necesarias” para obligar a una CC.AA. al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones. Para ello es necesario, primeramente que la CC.AA. “no cumpliese las obligaciones que la CE u otras leyes le impongan, o actuase de forma que atentase gravemente al interés general de España”; en segundo lugar, que el Presidente de la CC.AA. en cuestión desatendiese el requerimiento del Gobierno de la Nación; finalmente, el Gobierno necesitará para su intervención, la aprobación de la mayoría absoluta del Senado.

Aun cuando las medidas que el Gobierno está en tal caso habilitado para tomar no llegan al extremo de hacer desaparecer temporalmente la estructura territorial de la CC.AA. si que implica una suspensión de la autonomía funcional, al introducir una relación jerárquica entre autoridad central (Gobierno) y autoridad autonómica.